張平

（天津財(cái)經(jīng)大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院，天津 300222）

·經(jīng)濟(jì)論壇

“十三五”時(shí)期我國地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)研究

張平

（天津財(cái)經(jīng)大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院，天津 300222）

“十三五”時(shí)期我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入了新常態(tài)時(shí)期。這一時(shí)期地方政府財(cái)政收支活動(dòng)將面臨更大壓力。從整體角度、各省級政府角度、制度變遷和外部經(jīng)濟(jì)影響角度分析，我國地方政府性債務(wù)雖總體可控，但其對全國政府性債務(wù)貢獻(xiàn)過大，地方債上升空間幾近消失，個(gè)別省份債務(wù)負(fù)擔(dān)率已進(jìn)入預(yù)警區(qū)間?！笆濉睍r(shí)期，通過對地方政府償債資金來源和償債成本的預(yù)測，不難看出，我國地方政府債務(wù)將有可能面臨更大償債壓力。控制債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、緩解債務(wù)壓力一方面要提高償債能力，著力推進(jìn)融資平臺(tái)公司市場化轉(zhuǎn)型、建立地方房地產(chǎn)稅、完善公私合作模式等，另一方面要提升監(jiān)管水平，加快完善地方自主發(fā)債模式、加強(qiáng)政策創(chuàng)新風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)控。

地方政府債務(wù)；“十三五”時(shí)期；經(jīng)濟(jì)新常態(tài)

一、引言及文獻(xiàn)回顧

“十三五”時(shí)期我國經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)，地方政府財(cái)政運(yùn)行也進(jìn)入到了收支矛盾加大、赤字持續(xù)增長的“新常態(tài)”。面臨新形勢下的挑戰(zhàn)，地方政府的債務(wù)壓力是否可控？地方政府是否會(huì)面臨“破產(chǎn)”危機(jī)？類似擔(dān)憂已成為社會(huì)和學(xué)界關(guān)注的熱點(diǎn)問題。這一熱點(diǎn)問題的分析無疑需要?dú)w納總結(jié)“十二五”末我國地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)狀態(tài)，合理預(yù)測“十三五”時(shí)期地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)發(fā)展趨勢，從而提出相應(yīng)的債務(wù)控制對策，保障“十三五”時(shí)期我國新常態(tài)經(jīng)濟(jì)發(fā)展背景下宏觀經(jīng)濟(jì)的安全運(yùn)行。

“十二五”以來我國地方政府債務(wù)的融資形式不斷豐富、融資規(guī)模持續(xù)增加，越來越多的學(xué)者開始注重地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的研究。國內(nèi)很多學(xué)者對地方政府債務(wù)均做出了不同角度細(xì)致豐富的研究，具體主要集中在三個(gè)方面。

一是地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)規(guī)模的研究。審計(jì)署2011年和2013年對地方債進(jìn)行審計(jì)并發(fā)布報(bào)告，報(bào)告內(nèi)容涉及地方債務(wù)規(guī)?？偭恳约皞鶆?wù)結(jié)構(gòu)等。2015年全國人大就2014年末地方政府債務(wù)規(guī)模和存在問題發(fā)布調(diào)研報(bào)告。國內(nèi)學(xué)者也開展了對債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)規(guī)模的實(shí)證化研究，主要分為三個(gè)方面：其一，通過運(yùn)用KMV模型對地方債務(wù)安全發(fā)行規(guī)模與違約概率進(jìn)行評估，如馬德功和馬敏捷（2015）、朱潔和李齊云（2015）；[1](p139-144)[2](p37-42)其二，基于可持續(xù)性角度對地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行分析，如繆小林和伏潤民（2014）；[3](p90-101)其三，通過對債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)警戒線的具體分析得出地方政府債務(wù)規(guī)模，如刁偉濤（2016）。[4](p12-21)

二是地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)成因的分析。學(xué)界主要從宏觀經(jīng)濟(jì)、財(cái)政體制、政府行為和管理機(jī)制四個(gè)方面分析風(fēng)險(xiǎn)成因。馬改艷（2014）認(rèn)為大多數(shù)地方政府都是用賣地收入作為還款來源。當(dāng)土地市場低迷時(shí)，償還債務(wù)會(huì)面臨較大風(fēng)險(xiǎn)。[5](p65-75)王俊（2015）指出在城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略下，一旦宏觀經(jīng)濟(jì)平衡被打破，將會(huì)出現(xiàn)嚴(yán)重的債務(wù)危機(jī)。[6](p13-25)楊燦明和魯元平（2013）、戴?。?015）認(rèn)為分稅制改革后，地方政府的事權(quán)與財(cái)權(quán)嚴(yán)重不相符是帶來地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的最根本原因。[7](p58-60)[8](p133-135)衛(wèi)志民（2014）認(rèn)為地方政府在面臨官員的績效考核和各地“GDP錦標(biāo)賽”壓力的情況下催生了地方政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。[9](p25-31)

三是地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)化解的措施。國內(nèi)學(xué)者研究方向主要集中在以下幾個(gè)方面：其一，閆光華和趙驕（2015）、張光愷（2015）等以地方債務(wù)發(fā)債源頭進(jìn)行分析，從“節(jié)源”的角度探討舉債規(guī)模減少對策；[10](p22-31)[11](p117-118)其二，周小付（2014）和韓鑫韜、梁雁（2016）認(rèn)為地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的主要治理途徑為建立健全完善的地方債預(yù)警機(jī)制進(jìn)行控制和監(jiān)測；[12][13](p84-85)其三，詹向陽、鄭艷文（2015）和周建霞、楊麗華（2016）結(jié)合PPP等一些新的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式對解決地方債風(fēng)險(xiǎn)對策進(jìn)行創(chuàng)新。[14](p32-34)[15](p45-46)

綜上所述，當(dāng)前學(xué)界對于地方政府債務(wù)的研究雖大多集中在債務(wù)結(jié)構(gòu)和債務(wù)規(guī)模上，還未涉及全面具體地對“十三五”時(shí)期地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)可控性進(jìn)行預(yù)測。本文在“十二五”末地方債數(shù)據(jù)基礎(chǔ)上，力求預(yù)測“十三五”時(shí)期地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的狀態(tài)并提出相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)控制對策。

二、地方政府性債務(wù)的形成機(jī)理及其風(fēng)險(xiǎn)演變

世界銀行經(jīng)濟(jì)學(xué)家漢娜（1998）曾提出著名的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)矩陣分析法，從法律和發(fā)生的可能性兩個(gè)角度將政府債務(wù)分為四類：從法律的角度，政府債務(wù)劃分為直接債務(wù)和間接（或有）債務(wù)，其中直接債務(wù)是任何情況下都存在的可預(yù)測的債務(wù)，間接（或有）債務(wù)則是由個(gè)別且不確定的事件即或有事件所引致的債務(wù)；從發(fā)生的可能性角度，政府債務(wù)根據(jù)是否得到法律或合同的明確確認(rèn)，劃分為顯性債務(wù)和隱性債務(wù)，其中顯性債務(wù)是指被法律或合同所確認(rèn)的特定的政府債務(wù)，債務(wù)到期時(shí)，按照法律規(guī)定政府負(fù)有償還義務(wù)，隱性債務(wù)不同于法律意義上的債務(wù)，而是建立在公眾利益或者政治壓力等基礎(chǔ)上的政府道義負(fù)擔(dān)。據(jù)此政府債務(wù)可分為直接顯性債務(wù)、直接隱性債務(wù)、間接顯性債務(wù)和間接隱性債務(wù)四類。參照漢娜的理論，可以劃分出我國地方政府性債務(wù)矩陣，揭示出地方政府性債務(wù)的形成機(jī)理，見表1。

表1 我國地方政府性債務(wù)形成機(jī)理矩陣圖

地方政府形成上述債務(wù)后，隨著地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和民生政策落實(shí)的壓力，債務(wù)有可能進(jìn)一步積聚。若不加以預(yù)警和控制，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)將沿著地方赤字加大→償債困難→土地財(cái)政依賴→地方政府瀕臨破產(chǎn)→債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)向上級政府縱向轉(zhuǎn)嫁的路徑演變。具體來說，當(dāng)前我國地方本級財(cái)政的運(yùn)行狀態(tài)多為赤字狀態(tài)，地方一般財(cái)政收入難以作為償債資金來源。償債資金主要依靠土地出讓收益等政府基金性收入和發(fā)行新債收入。而這兩個(gè)償債主力又極易受宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行及市場波動(dòng)的影響，從而進(jìn)一步導(dǎo)致地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的加劇。加之，目前我國明晰的地方政府破產(chǎn)規(guī)則尚未出臺(tái)，貸款機(jī)構(gòu)無法對地方政府進(jìn)行精確的風(fēng)險(xiǎn)評估和信用評級，中央也難以阻止地方政府道德風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)生，面對不斷累積的地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，中央財(cái)政只能充當(dāng)最后的兜底責(zé)任。地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的最終演變趨勢極有可能是向中央財(cái)政進(jìn)行縱向轉(zhuǎn)嫁，因此必須從全國整體及各省級政府的角度對地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)狀態(tài)進(jìn)行分析。

三、“十二五”末地方政府性債務(wù)規(guī)模及其風(fēng)險(xiǎn)狀態(tài)

2015年新預(yù)算法實(shí)施后，債務(wù)余額占GDP的比率（即債務(wù)負(fù)擔(dān)率）已作為衡量地方政府可以發(fā)行新債上限的指標(biāo)，同時(shí)也會(huì)影響地方政府債券的利率。目前，國際上公認(rèn)的債務(wù)負(fù)擔(dān)率警戒線是60%，該標(biāo)準(zhǔn)出自1991年歐盟公布的《馬斯特里赫特條約》。

（一）從整體角度看地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

1.依照絕對標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行度量。

2015年作為“十二五”的收官之年，其GDP總量為676708億元，根據(jù)歐盟發(fā)布的債務(wù)負(fù)擔(dān)率指標(biāo)，我國的財(cái)政總債務(wù)規(guī)模應(yīng)當(dāng)控制在414個(gè)歐盟主要國家（缺少盧森堡資料）財(cái)政收入集中率平均為43.7%，大衛(wèi)·恩·海曼，《財(cái)政學(xué)：理論、政策與實(shí)踐》，北京大學(xué)出版社，2015。06024.8億元（676708億元×60%）以內(nèi)。2015年我國政府債務(wù)總規(guī)模為26.66萬億元，其中地方政府債務(wù)為16萬億元，全國財(cái)政債務(wù)負(fù)擔(dān)率為32015年財(cái)政集中率=（公共預(yù)算收入+社?；鹗杖?政府性基金收入+國有資本經(jīng)營收入）÷2015年GDP（152216.65億+44660.34億+42330.14億+2560.16億）÷676708億，數(shù)據(jù)來源：第十二屆全國人民代表大會(huì)第四次會(huì)議報(bào)告。9.4%①2015年我國政府債務(wù)總規(guī)模數(shù)據(jù)來自“中國首次披露2015年政府債務(wù)率政府舉債還有空間”，第一財(cái)經(jīng)網(wǎng)，http://qd.ifeng.com/a/20160527/4593393_0.shtml。債務(wù)負(fù)擔(dān)率=到期債務(wù)余額÷當(dāng)年GDP（26.66萬億÷676708億=39.4%），低于國際警戒線。但就2015年和2014年進(jìn)行比較，全國政府性債務(wù)增加3.66萬億元，地方性政府債務(wù)增加了0.6萬億元（根據(jù)財(cái)政部數(shù)據(jù)，2014年全國政府性債務(wù)為23萬億,其中地方政府債務(wù)為15.4萬億元）。綜合來看，在政府性債務(wù)的增長過程中，地方政府債務(wù)增長占比16.39%（0.6萬億÷3.66萬億），地方政府債務(wù)負(fù)擔(dān)率對全國政府性債務(wù)負(fù)擔(dān)率貢獻(xiàn)率高達(dá)60%②地方政府的全國債務(wù)貢獻(xiàn)率=地方政府債務(wù)負(fù)擔(dān)率÷全國財(cái)政負(fù)擔(dān)率（16萬億÷676708萬億÷ 39.4%）。即使我國當(dāng)前的政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)仍處于持續(xù)可控范圍內(nèi)，并未突破危險(xiǎn)邊境，但地方債對全國政府性債務(wù)貢獻(xiàn)率比較大，使政府債務(wù)負(fù)擔(dān)率更加接近國際警戒線。

2.依照相對標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行度量。

債務(wù)負(fù)擔(dān)率標(biāo)準(zhǔn)與財(cái)政償債能力在衡量地方負(fù)債風(fēng)險(xiǎn)上存在著密不可分的聯(lián)系，而償債能力又與財(cái)政收入規(guī)模息息相關(guān)。歐盟在《馬斯特里赫特條約》里提出的60%的警戒線是以歐盟財(cái)政收入規(guī)模為基礎(chǔ)的，結(jié)合中國的實(shí)際情況，需要對這一警戒線進(jìn)行調(diào)整。

首先本文在計(jì)算我國財(cái)政收入時(shí)擴(kuò)寬了統(tǒng)計(jì)口徑，在公共預(yù)算收入的基礎(chǔ)上加計(jì)了社保性基金收入、政府性基金收入和國有資本經(jīng)營的收入等，計(jì)算出我國2015年的財(cái)政集中率為35.73%。③

其次將計(jì)算出的財(cái)政集中率帶入比例公式，結(jié)合歐盟提出的60%警戒線，計(jì)算出適用于我國實(shí)際情況的債務(wù)負(fù)擔(dān)率，數(shù)額為49.06%（60%×35.73%÷ 43.7%④）。根據(jù)上文計(jì)算，我國2015年全國債務(wù)負(fù)擔(dān)率已經(jīng)達(dá)到39.4%，與調(diào)整后適用于我國實(shí)際情況的49.06%的警戒線進(jìn)行對比，相對來說地方債務(wù)負(fù)擔(dān)率距離風(fēng)險(xiǎn)警戒線的上升空間壓縮了一半，僅有10%。所以盡管當(dāng)前風(fēng)險(xiǎn)處于可控范圍內(nèi)，但形勢也不容樂觀，未來年度我們要將債務(wù)負(fù)擔(dān)率嚴(yán)格控制在風(fēng)險(xiǎn)下限。

（二）從各省級政府來看地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

依據(jù)上文計(jì)算出的39.4%和適用于我國實(shí)際情況的歐盟警戒線調(diào)整后的標(biāo)準(zhǔn)49.06%，將我國各?。ǔ鞑丶案邸?、臺(tái)地區(qū)）債務(wù)負(fù)擔(dān)率劃分為安全區(qū)、一級預(yù)警、二級預(yù)警三個(gè)區(qū)間，如表2所示。

從總體債務(wù)負(fù)擔(dān)率來看，我國的政府債務(wù)仍處于風(fēng)險(xiǎn)可控的階段。但結(jié)合表2進(jìn)行縱向分析，可以清晰地看到部分省市其債務(wù)負(fù)擔(dān)率瀕臨警戒線，如北京市、寧夏自治區(qū)；海南省、云南省已經(jīng)超過警戒線，處于一級預(yù)警區(qū)域；貴州省更是高達(dá)86.98%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過國際上認(rèn)可的警戒線。這種由于我國現(xiàn)階段各省市經(jīng)濟(jì)發(fā)展不均衡所造成的地區(qū)化債務(wù)負(fù)擔(dān)差異，給地方政府債務(wù)帶來了更多的風(fēng)險(xiǎn)，也使地方債務(wù)市場化面臨諸多現(xiàn)實(shí)困境。

（三）從制度變遷角度看地方政府債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)。

“十二五”以來，地方債進(jìn)入償還高峰期，地方政府面臨較大的償債壓力。在此背景下，地方政府將一部分債券進(jìn)行置換，通過公開招標(biāo)、定向置換的方式，把原來利率高、期限短的貸款、信托融資等債務(wù)置換為成本低、期限長的地方政府債券。債務(wù)的另一部分償還通過新預(yù)算法中規(guī)定的地方政府自行發(fā)債來解決。“十二五”末，一些創(chuàng)新性的地方政府債務(wù)管理制度逐漸涌現(xiàn)，但其中也潛在了一定的風(fēng)險(xiǎn)。

表2 我國各省級地方政府債務(wù)負(fù)擔(dān)率區(qū)域劃分

1.地方債置換中蘊(yùn)含的風(fēng)險(xiǎn)。

所謂置換，就是地方政府發(fā)行新債券，用籌集來的錢償還存量債務(wù)，緩解償債壓力。2015年財(cái)政部規(guī)定其下發(fā)的2萬億置換債券額度必須用于置換2015年到期的債務(wù)本金，不能用于支付利息和經(jīng)常性支出，也不得用于償還應(yīng)由企事業(yè)單位等自身收益償還的債務(wù)。根據(jù)2015年財(cái)政部推算，1萬億元的平臺(tái)債務(wù)置換成地方債券，一年便可以節(jié)省400億到500億元的利息支出。但地方債券通過置換會(huì)使債權(quán)人或償債期限過于集中，導(dǎo)致地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)增加，加之地方政府沒有正式披露和編制資產(chǎn)負(fù)債表，地方政府債券信用評級缺乏較為公正的標(biāo)準(zhǔn)，地方政府債務(wù)的隱性風(fēng)險(xiǎn)會(huì)大幅度地增加。

2.地方政府自行發(fā)債中潛在的風(fēng)險(xiǎn)。

在2015年新預(yù)算法背景下，隨著5月份江蘇進(jìn)行第一期債務(wù)的發(fā)行，拉開了我國地方政府可以自發(fā)適度舉債的序幕。雖然在一定程度上地方自行發(fā)債有利于地方政府更好地執(zhí)行事權(quán)實(shí)現(xiàn)其政府職能，但也相應(yīng)地存在一定的隱性風(fēng)險(xiǎn)。一方面，發(fā)行地方債會(huì)對債券市場的其他類型債券產(chǎn)生擠出效應(yīng)。另一方面地方債的承銷團(tuán)主要為銀行及地方商業(yè)銀行和農(nóng)信社，投資機(jī)構(gòu)過于單一，對銀行體系會(huì)造成一定的影響，引發(fā)金融風(fēng)險(xiǎn)，而金融風(fēng)險(xiǎn)與財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)本來就相輔相生，地方政府很難規(guī)避。

（四）從外部經(jīng)濟(jì)角度分析風(fēng)險(xiǎn)。

地方政府債務(wù)中地方融資平臺(tái)的債務(wù)存量額度非常大，而且其投資的項(xiàng)目多為時(shí)間較長、資金回籠較慢的項(xiàng)目，需要政府以持續(xù)不斷的資金注入來維持項(xiàng)目的發(fā)展。根據(jù)央行調(diào)研數(shù)據(jù)表明，全國各地地方融資平臺(tái)的資產(chǎn)負(fù)債率普遍在60%以上，只有30%左右的平臺(tái)公司可以依靠項(xiàng)目收益償還，70%以上的融資平臺(tái)債務(wù)需要依靠政府財(cái)政收入和土地增值收益來償還，但這顯然是當(dāng)前地方政府財(cái)政收入水平無力承擔(dān)的。財(cái)政收入增速一旦放緩，地方政府就會(huì)有更大的償債壓力，其違約風(fēng)險(xiǎn)會(huì)大幅度提升。在當(dāng)前新常態(tài)的經(jīng)濟(jì)背景下，伴隨GDP增速的放緩，地方財(cái)政收入必將會(huì)有所下降，由此在“十三五”期間地方政府將有可能面臨更大的償債風(fēng)險(xiǎn)。

四、“十三五”時(shí)期地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)測

學(xué)界對于地方政府債務(wù)的研究目前僅停留在現(xiàn)有債務(wù)規(guī)模的估測，本文將綜合“十二五”期間各年的數(shù)據(jù)，結(jié)合債務(wù)置換制度的影響，測算政府可供使用償債資金和償債成本，對“十三五”期間地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行預(yù)測。

（一）地方政府償債能力預(yù)測。

1.償債資金來源方面。

基于現(xiàn)階段地方政府對于債務(wù)償還的現(xiàn)狀，本文認(rèn)為償債的來源主要分為兩部分，即發(fā)行新債收入和地方政府舉債進(jìn)行投資所獲得的項(xiàng)目收益。

對于發(fā)行新債收入，引用2012至2015年地方政府發(fā)行新債總額為基數(shù)，計(jì)算得到4年發(fā)行債券的平均增長率為32016—2020年債務(wù)負(fù)擔(dān)率分別為24.67%、24.31%、24.44%、24.56%、24.67%，引自：刁偉濤.“十三五”時(shí)期我國地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評估:負(fù)債總量與期限結(jié)構(gòu)，中央財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào)，2016年第3期。5.95%①2012—2015年地方政府發(fā)行新債總額分別為2000億、2500億、3500億、6000億。。以該平均增長率為計(jì)算依據(jù)來推測十三五期間各年新發(fā)行的地方債務(wù)總額。而地方發(fā)行新債除了用于對基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目投資外，還有相當(dāng)一部分比重是用來償還到期債務(wù)。據(jù)2013年《央廣新聞》記者調(diào)查，發(fā)現(xiàn)各地方政府發(fā)行新債融資的三分之一都用于償還到期債務(wù)。因此，不難推算出地方政府發(fā)行新債中用于償還以前年度到期債務(wù)的數(shù)額，詳見表3。

對于地方政府舉債進(jìn)行項(xiàng)目投資的收益部分，地方政府債務(wù)項(xiàng)目投資過于繁雜，且缺乏相應(yīng)數(shù)據(jù)的調(diào)查和統(tǒng)計(jì)，但可以肯定的是地方政府債券的收益率至少要高于其票面利率。本文采用保守的方法計(jì)算，引用Wind當(dāng)期所有地方政府債票息率計(jì)算平均值，推算出地方政府債務(wù)收益率為3.32%。李克強(qiáng)總理曾指出“十三五”期間我國GDP增速應(yīng)維持在6.5%以上，而申萬宏源等金融機(jī)構(gòu)推測“十三五”期間我國GDP增速最高可達(dá)7.5%。以6.5%為下限7.5%為上限，取中值后本文認(rèn)為，在“十三五”時(shí)期中國經(jīng)濟(jì)的適宜或潛在增長速度為7%，假定我國經(jīng)濟(jì)的實(shí)際增長速度會(huì)基本保持在這個(gè)水平，通貨膨脹率為適中水平1.5%，[4]以2015年的GDP為基數(shù)計(jì)算出2016至2020年的GDP分別為713376.91億元、752032.80億元、792783.35億元、835742.05億元、881028.57億元。②GDP=上一年度GDP×（1+7%）÷（1+1.5%）在此基礎(chǔ)上我們運(yùn)用刁偉濤教授估測出的“十三五”期間各年債務(wù)負(fù)擔(dān)率③，測算出我國地方債券將會(huì)給地方政府帶來的項(xiàng)目收益，詳細(xì)數(shù)據(jù)在表3中列出。

2.償債成本方面。

政府償債支出主要分為本金和利息兩部分。根據(jù)2015年底全國人大常委會(huì)地方債調(diào)研報(bào)告估測，2016年的到期債務(wù)為2.8萬億元，2017年到期的債務(wù)為2.4萬億元，到期債務(wù)即為當(dāng)期需要償還的本金。而地方政府債務(wù)的利息支出，在2015年地方債置換前主要來自融資平臺(tái)的貸款項(xiàng)目，我們假定銀行針對融資平臺(tái)的貸款全部為中長期貸款，2010年至2013年我國5年以上貸款利率分別為5.94%、7.05%、6.55%、6.55%，我們計(jì)算平均值后將6.5%作為地方融資平臺(tái)貸款利率。根據(jù)上文計(jì)算出的債務(wù)余額，可以預(yù)測出2016和2017年的利息支出，詳細(xì)數(shù)據(jù)見表3。

（二）債券置換前后償債利息。

所謂地方債置換就是用低利率的發(fā)債去置換地方投融資平臺(tái)高利率的貸款，在2015年債券置換以后，根據(jù)中國債券信息網(wǎng)的相關(guān)數(shù)據(jù)，債券置換和新發(fā)行債券的平均利率為3.5%。由此我們與債券置換前的利息額相比，得出“十三五”期間通過債券置換而減少的利息支出最多可達(dá)29816.65億元，較大程度上緩解了地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，見表3。

通過對地方政府償債來源和償債成本的預(yù)測，我們發(fā)現(xiàn)在“十三五”時(shí)期地方政府的償債能力遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于其償債本金和利息之和，如圖1所示，即便考慮到債券置換后對地方政府償債壓力的利好影響，“十三五”時(shí)期地方政府每年依舊面臨著可供使用償債資金與償債本息和之間的巨大缺口，2018年至2020年這一缺口不存在并不代表償債壓力下降，而是囿于數(shù)據(jù)的缺失，2018年至2020年償債本息和中只計(jì)算了利息部分。由此可見，如果地方政府僅依靠可償債資金來應(yīng)對高額的到期債務(wù)，那么“十三五”時(shí)期地方政府的債務(wù)違約將不可避免。如何控制地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)問題，已是迫在眉睫。

五、“十三五”時(shí)期我國地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的控制對策

（一）以改革為契機(jī)，提高地方政府債務(wù)償還能力。

1.推動(dòng)融資平臺(tái)公司市場化轉(zhuǎn)型。

“十三五”時(shí)期，地方政府的財(cái)政收入增速較“十二五”時(shí)期將有所下降，加之2016年5月1日啟動(dòng)的全面營業(yè)稅改征增值稅改革，使得地方財(cái)政收入面臨巨大的挑戰(zhàn)。因此必須嚴(yán)格控制財(cái)政資金為融資平臺(tái)公司買單。由平臺(tái)公司承擔(dān)的公益性項(xiàng)目或業(yè)務(wù)，政府可以通過合理的價(jià)格調(diào)整機(jī)制、注入資本金、安排財(cái)政補(bǔ)貼或政府購買公共服務(wù)的方式予以支持。平臺(tái)公司其他項(xiàng)目必須按照市場化原則融資和償債，實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)內(nèi)部化，其舉借的債務(wù)不納入政府債務(wù)，政府也不得提供任何形式的擔(dān)保。

表3 “十三五”時(shí)期我國地方政府償債資金與償債成本測算

圖1 “十三五”時(shí)期我國地方政府性債務(wù)償債資金缺口（單位：億元）

2.加快構(gòu)建地方主稅、強(qiáng)稅。

要建立地方政府的穩(wěn)定財(cái)源，一方面應(yīng)使資源稅和與土地有關(guān)的稅種真正成為地方政府的主稅、強(qiáng)稅；另一方面應(yīng)盡快建立和完善財(cái)產(chǎn)稅，使之逐步成為地方政府的主體稅種?！笆濉睍r(shí)期我國探索的一系列改革，如上海和重慶房產(chǎn)稅的試點(diǎn)工作、個(gè)人征信體系的構(gòu)建、房產(chǎn)登記制度等已經(jīng)為地方政府全面開征房產(chǎn)稅奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。“十三五”時(shí)期已具備了構(gòu)建房地產(chǎn)稅體系的各方條件，應(yīng)設(shè)定房地產(chǎn)稅體系構(gòu)建的最后時(shí)限，并倒推改革時(shí)間表，在具體改革措施擬定中，應(yīng)綜合考慮各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、居民收入、房地產(chǎn)市場發(fā)展現(xiàn)狀等因素，實(shí)施房產(chǎn)稅差別稅率，給予地方政府更多征稅和管理的自主權(quán)。

3.完善政府和社會(huì)資本合作模式。

“十三五”時(shí)期是推廣政府和社會(huì)資本合作（PPP）模式的關(guān)鍵時(shí)期，財(cái)政部門要將當(dāng)前正在推行的PPP模式和我國財(cái)政改革中的若干重大突破相結(jié)合，優(yōu)化PPP模式管理流程。項(xiàng)目建設(shè)前期要簡化PPP項(xiàng)目審批程序，實(shí)施目錄式甚至是負(fù)面清單式管理，對于國家鼓勵(lì)或允許進(jìn)入的行業(yè)，充分調(diào)動(dòng)社會(huì)資本積極性，由財(cái)政部門牽頭開展物有所值和財(cái)政可承受能力評價(jià)。按照國家加強(qiáng)政府債務(wù)管理的思路，PPP模式在化解債務(wù)方面被寄予厚望。因此，項(xiàng)目運(yùn)營中的管理和項(xiàng)目到期時(shí)的考核都要結(jié)合財(cái)政部門的全口徑預(yù)算、綜合財(cái)務(wù)報(bào)告、跨年度滾動(dòng)預(yù)算、債務(wù)管理、轉(zhuǎn)移支付等“十三五”時(shí)期的重要改革來推進(jìn)。政府和社會(huì)資本需要提前約定一個(gè)出現(xiàn)經(jīng)營困難或融資償還問題的應(yīng)對機(jī)制，將政府責(zé)任限定在出資范圍內(nèi)，避免風(fēng)險(xiǎn)無限制延伸或轉(zhuǎn)化，要建立定期檢查管理機(jī)制，及時(shí)了解各類PPP項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營情況并整理上報(bào)，對于經(jīng)營出現(xiàn)問題或償債壓力較大的采取必要的應(yīng)對措施，避免風(fēng)險(xiǎn)集中爆發(fā)。

（二）以監(jiān)管為核心，提升地方政府債務(wù)管理水平。

1.完善地方政府自主發(fā)債管理。

“十二五”末，全國人大常委會(huì)表決通過了《預(yù)算法修正草案》，確立了省級地方政府發(fā)行債券的法律依據(jù)，也開啟了地方政府利用陽光化的直接融資方式進(jìn)行舉債融資的新時(shí)期。但根據(jù)新預(yù)算法規(guī)定，地方政府舉債的規(guī)模仍受制于國務(wù)院限額，地方政府發(fā)債還未進(jìn)入徹底的自主發(fā)行、自償自還模式，與西方發(fā)達(dá)國家地方政府發(fā)行公債的運(yùn)作模式還有很大差距。在“十三五”時(shí)期應(yīng)研究完善地方政府自主發(fā)債的細(xì)節(jié)性政策，而非僅停留在框架性建議上，加快推進(jìn)地方政府信用評級、完善債券發(fā)行定價(jià)與信息披露機(jī)制、推動(dòng)債券利率市場化、擴(kuò)大認(rèn)購者范圍等改革進(jìn)程。

2.政策創(chuàng)新與風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控相結(jié)合。

“十二五”時(shí)期，為了有效控制地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的升級，我國探索創(chuàng)新了諸如地方政府債務(wù)展期、地方債置換等緩解地方政府償債壓力的舉措。這些改革措施雖然有效地控制了地方政府償債成本，避免了地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)演變?yōu)橄到y(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，但是在“十三五”時(shí)期，也應(yīng)對這些創(chuàng)新性舉措保持清醒認(rèn)識(shí)，杜絕這些改革措施本身帶來的風(fēng)險(xiǎn)，加強(qiáng)監(jiān)管和預(yù)警，避免過度使用地方債置換等使得地方政府償債主體過于集中而引發(fā)風(fēng)險(xiǎn)。

六、結(jié)論

我國地方政府債務(wù)形成原因較為復(fù)雜，負(fù)債來源涉及直接顯性債務(wù)、直接隱性債務(wù)、間接顯性債務(wù)和間接隱性債務(wù)四類。防止和控制地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)演變有助于保障“十三五”時(shí)期我國財(cái)政的安全運(yùn)行。當(dāng)前我國地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)雖總體可控，但其已成為全國政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)增加的主要貢獻(xiàn)因素，部分省市已進(jìn)入地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)負(fù)擔(dān)率預(yù)警區(qū)。通過估算“十三五”時(shí)期發(fā)行新債收入和舉債融資項(xiàng)目收益，并估算在地方債置換政策引入后地方政府償債壓力的變化情況，可以較為系統(tǒng)地對“十三五”時(shí)期我國地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)做出判斷?！笆濉睍r(shí)期地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)依舊較大，風(fēng)險(xiǎn)的控制面臨巨大挑戰(zhàn)?？刂骑L(fēng)險(xiǎn)的積聚應(yīng)考慮從推動(dòng)融資平臺(tái)公司市場化轉(zhuǎn)型、盡快建立地方房地產(chǎn)稅體系、改革政府和社會(huì)資本合作模式、完善地方自主發(fā)債模式和監(jiān)控債務(wù)管理政策創(chuàng)新帶來的風(fēng)險(xiǎn)等角度制定相關(guān)措施。

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責(zé)任編輯 郁之行

云812.7

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1003-8477（2017）01-0079-07

張平（1980—），女，天津財(cái)經(jīng)大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院財(cái)政與公共管理系教授，碩士生導(dǎo)師。

國家社會(huì)科學(xué)青年基金“我國‘影子銀行’風(fēng)險(xiǎn)和地方政府財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)間的交叉?zhèn)魅緳C(jī)制及其監(jiān)控政策研究”（14CJY063）；天津市高等學(xué)校創(chuàng)新團(tuán)隊(duì)項(xiàng)目“財(cái)稅體制變革下的地方稅建設(shè)與公共政策”。