李 蕊

(濟(jì)南大學(xué) 政法學(xué)院，山東濟(jì)南 250022)

完善行政負(fù)責(zé)人應(yīng)訴制度機(jī)制的理性思考
——基于山東省相關(guān)實(shí)踐的考察

李 蕊

(濟(jì)南大學(xué) 政法學(xué)院，山東濟(jì)南 250022)

行政負(fù)責(zé)人應(yīng)訴制度是關(guān)于行政負(fù)責(zé)人應(yīng)訴制度及其配套措施貫徹實(shí)施的有機(jī)運(yùn)行體系，包括制度要素和文化要素兩個(gè)方面。我國當(dāng)前的行政負(fù)責(zé)人應(yīng)訴制度是由行政應(yīng)訴代理人制度演化而來，其在立法確認(rèn)的過程中曾引起爭(zhēng)議?；谏綎|省相關(guān)實(shí)踐的考察，發(fā)現(xiàn)行政負(fù)責(zé)人應(yīng)訴制度在規(guī)范層面和應(yīng)訴文化氛圍方面都存在欠缺。規(guī)范層面的完善應(yīng)立足于提高規(guī)范的等級(jí)與效力和實(shí)現(xiàn)規(guī)范的統(tǒng)一化。正確理解與認(rèn)同制度、促進(jìn)行政機(jī)關(guān)和公民轉(zhuǎn)換理論、提高行政負(fù)責(zé)人的法律素養(yǎng)有利于多措并舉地培育行政負(fù)責(zé)人應(yīng)訴的文化氛圍。

行政負(fù)責(zé)人；應(yīng)訴制度；行政應(yīng)訴

我國2014年修改的《行政訴訟法》第3條規(guī)定了被訴行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度，行政負(fù)責(zé)人應(yīng)訴制度由此在立法上得以確立。該制度能否有效運(yùn)行，在一定程度上關(guān)系到國家法律的權(quán)威、司法的尊嚴(yán)以及政府能否遵從法律的形象。建立何種相應(yīng)的機(jī)制以具體落實(shí)該制度就成為目前急需研究和解決的重要問題。本文擬立足于山東省的相關(guān)實(shí)踐對(duì)該問題展開研究。

一、行政負(fù)責(zé)人應(yīng)訴制度的法制化歷程

(一)行政負(fù)責(zé)人應(yīng)訴制度的產(chǎn)生

我國《行政訴訟法》自1990年10月1日施行來，歷經(jīng)已逾二十多年。此間，我國行政應(yīng)訴制度在司法實(shí)踐中實(shí)現(xiàn)了由行政應(yīng)訴代理人制度向行政負(fù)責(zé)人應(yīng)訴制度的演進(jìn)。

1.行政應(yīng)訴代理人制度施行。1989年《行政訴訟法》第29條規(guī)定了行政應(yīng)訴代理人制度：“當(dāng)事人、法定代理人，可以委托1至2人代為訴訟”。據(jù)此，被訴行政機(jī)關(guān)法定代表人可以委托他人出庭應(yīng)訴，本人可選擇不出庭應(yīng)訴。行政應(yīng)訴代理人制度的施行，導(dǎo)致行政訴訟中出現(xiàn)“告官不見官”、僅由律師出庭代理的普遍現(xiàn)象。庭審時(shí)，行政官員不到庭，被告代理人往往以“不知道”、“不清楚”等為借口進(jìn)行推脫，這使行政審理工作難上加難，加重了我國行政訴訟最初十年的低迷狀態(tài)。2000年3月《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》(以下簡(jiǎn)稱《2000年解釋》)實(shí)施，其第97條規(guī)定，人民法院審理行政訴訟案件，除依據(jù)行政訴訟法及其解釋外，還可參照民事訴訟法的有關(guān)規(guī)定。我國民事訴訟中實(shí)行直接權(quán)利人或責(zé)任人的應(yīng)訴制度，民事應(yīng)訴人的訴訟權(quán)重系數(shù)遠(yuǎn)高于行政應(yīng)訴人。正因?yàn)檫@種差距，引發(fā)人們將行政訴訟審理難、見官難等問題的解決寄希望于“行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴”的司法嘗試，行政應(yīng)訴代理人制度由此發(fā)生動(dòng)搖。

2.行政負(fù)責(zé)人應(yīng)訴制度確立。(1)行政負(fù)責(zé)人應(yīng)訴制度的起始。實(shí)際上，早在2000年解釋出臺(tái)前，就有地方法院聯(lián)合地方政府嘗試對(duì)行政應(yīng)訴代理人制度進(jìn)行變革。如陜西省合陽縣人民政府和縣人民法院于1998年8月聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于貫徹行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴制度的實(shí)施意見》,在我國最早建立行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴制度。此后，沈陽、深圳、溫州等市出臺(tái)有關(guān)行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴的規(guī)范性文件，以期解決官民爭(zhēng)議訴訟難的問題。2004年3月，國務(wù)院出臺(tái)《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》后，全國各地紛紛制定關(guān)于行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴的規(guī)范文件。至此，行政應(yīng)訴代理人制度的改革成為普遍共識(shí)。(2)行政負(fù)責(zé)人應(yīng)訴制度的演進(jìn)。2006年9月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于預(yù)防和化解行政爭(zhēng)議健全行政爭(zhēng)議解決機(jī)制的意見》，提出“倡導(dǎo)并鼓勵(lì)行政領(lǐng)導(dǎo)出庭應(yīng)訴”。中央領(lǐng)導(dǎo)層將“行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴”定位于“鼓勵(lì)行政領(lǐng)導(dǎo)出庭應(yīng)訴”。這是對(duì)地方政府和司法機(jī)關(guān)努力推行行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴制度的肯定，但將行政機(jī)關(guān)出庭應(yīng)訴的主體由 “行政首長(zhǎng)”演化為 “行政領(lǐng)導(dǎo)人”。(3)行政負(fù)責(zé)人應(yīng)訴制度的最終確立。2008年國務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)市縣政府依法行政的決定》進(jìn)一步提出“鼓勵(lì)、倡導(dǎo)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴?！贝藭r(shí)，“行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴”已被明確提出。“行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人”的用詞避免了“行政首長(zhǎng)”出庭應(yīng)訴的單一局限，也摒棄“行政領(lǐng)導(dǎo)人”出庭應(yīng)訴的泛泛規(guī)定，行政應(yīng)訴人員相對(duì)進(jìn)一步明確?！靶姓C(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人”顯然比“行政領(lǐng)導(dǎo)人” 出庭應(yīng)訴的表述更為確切，也更能體現(xiàn)“權(quán)責(zé)一致”的法治理念。2009 年,最高人民法院出臺(tái)《關(guān)于當(dāng)前形勢(shì)下做好行政審判工作的若干意見》，提出“推動(dòng)行政機(jī)關(guān)法定代表人出庭應(yīng)訴制度，……?！贝藭r(shí)，最高法院和國務(wù)院的規(guī)定尚不一致。及至2014年11月《行政訴訟法》修改，其第3條第3款增加規(guī)定：“被訴行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)出庭應(yīng)訴。不能出庭的，應(yīng)當(dāng)委托行政機(jī)關(guān)相應(yīng)的工作人員出庭?！蔽覈姓?fù)責(zé)人應(yīng)訴制度才得以立法確立。

(二)行政負(fù)責(zé)人應(yīng)訴制度的立法爭(zhēng)議

事實(shí)上，學(xué)界對(duì)于行政負(fù)責(zé)人應(yīng)訴制度的立法問題一直存在爭(zhēng)議和分歧。

支持者認(rèn)為行政負(fù)責(zé)人應(yīng)訴制度對(duì)社會(huì)有重要功能和價(jià)值，相應(yīng)的立法確立有著現(xiàn)實(shí)意義。首先，該制度的立法確立不僅有利于行政審理順利進(jìn)行、維護(hù)司法權(quán)威；更有利于行政爭(zhēng)議的有效解決，促進(jìn)官民矛盾及時(shí)化解，保障公民利益。如姜明安教授指出，行政負(fù)責(zé)人應(yīng)訴制度“不僅對(duì)于監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政具有重要意義，對(duì)于保障作為原告的行政相對(duì)人的合法權(quán)益也有重要意義”。*姜明安：《論新〈行政訴訟法〉的若干制度創(chuàng)新》，載《行政法研究》2015年第4期。其次，有利于加強(qiáng)對(duì)行政領(lǐng)導(dǎo)人員的普法工作，增強(qiáng)行政領(lǐng)導(dǎo)的法律意識(shí)和觀念。如章志遠(yuǎn)教授認(rèn)為，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴有助于領(lǐng)導(dǎo)干部法治思維的錘煉。*參見章志遠(yuǎn)：《行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度的法治意義解讀》，載《中國法律評(píng)論》2014年第4期。姜明安教授認(rèn)為行政首長(zhǎng)的一次出庭，可能相當(dāng)于給社會(huì)上 10 次普法課。*參見葉俊：《行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴之辯》，載《民主與法制時(shí)報(bào)》 2014 年8 月18日。最后，行政負(fù)責(zé)人應(yīng)訴制度的立法確立是應(yīng)司法實(shí)踐和社會(huì)的需求。行政負(fù)責(zé)人應(yīng)訴制度的演進(jìn)軌跡表明：這一制度在行政審判實(shí)踐中“異軍突起”，受到了行政審判實(shí)務(wù)部門的廣泛推崇。*姜明安：《論新〈行政訴訟法〉的若干制度創(chuàng)新》，載《行政法研究》2015年第4期。。地方政府普遍以規(guī)范性文件或政策加以規(guī)范，但正是文件與政策使得行政負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴“無法可依”，邢鴻飛教授指出，行政部門負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴“應(yīng)由立法來解決”。*陳堅(jiān)：《行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴應(yīng)立法 ——全省行政訴訟出庭應(yīng)訴工作現(xiàn)場(chǎng)會(huì)側(cè)記》，載《江蘇法制報(bào)》2011 年5月19日。

反對(duì)者則認(rèn)為行政負(fù)責(zé)人應(yīng)訴制度立法未必可行，特別是行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴不可行。首先，有學(xué)者認(rèn)為行政負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴，有悖行政組織法原理和行政效率。行政組織內(nèi)部有明確職權(quán)分工，片面要求行政負(fù)責(zé)人或首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴，有違權(quán)責(zé)一致的原理和行政組織法的規(guī)定。行政首長(zhǎng)并非全才，受精力、時(shí)間所限工作無法方方面面都顧及，如果逢訴必到，勢(shì)必影響其行政本職和效率。如楊建順認(rèn)為，行政機(jī)關(guān)的構(gòu)成是一個(gè)整體，“一把手”把這個(gè)功能讓誰承擔(dān)，把這個(gè)義務(wù)讓誰履行，這些是行政自身的事情。*參見章志遠(yuǎn)：《行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度的法治意義解讀》，載《中國法律評(píng)論》2014年第4期。其次，有學(xué)者認(rèn)為行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴雖然能夠促進(jìn)法律意識(shí)的提高，但更有可能出現(xiàn)不利庭審、讓司法權(quán)威受損的后果。當(dāng)前行政首長(zhǎng)法律科班出身者不為多數(shù)，一味強(qiáng)調(diào)行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴往往會(huì)使行政首長(zhǎng)在法庭上“自說自話”，降低司法審理過程的專業(yè)性。*參見呂尚敏：《行政首長(zhǎng)應(yīng)當(dāng)出庭應(yīng)訴嗎? ——在司法的技術(shù)、權(quán)能與功能之間》，載《行政法學(xué)研究》2009年第4期。行政部門的實(shí)權(quán)性會(huì)使行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴加重法官在審判過程中的負(fù)擔(dān)，行政易直接干涉司法，從而損害司法權(quán)威。最后，有學(xué)者認(rèn)為行政負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴問題并不是訴訟難的根本原因，行政首長(zhǎng)對(duì)依法行政認(rèn)識(shí)不到位，出庭也只是形式主義的體現(xiàn)。*參見呂尚敏：《行政首長(zhǎng)應(yīng)當(dāng)出庭應(yīng)訴嗎? ——在司法的技術(shù)、權(quán)能與功能之間》，載《行政法學(xué)研究》2009年第4期。從歷年數(shù)據(jù)看，出庭應(yīng)訴率與依法行政水平之間并不存在統(tǒng)計(jì)學(xué)意義上的相關(guān)性。*參見高春燕：《行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴：價(jià)值重估與技術(shù)改良——以浙江66個(gè)規(guī)范文本為基點(diǎn)的分析》，載《行政法學(xué)研究》2015年第2期。

因?yàn)闋?zhēng)議的激烈，在《行政訴訟法》修改過程中，行政應(yīng)訴問題幾易其稿。第一審稿中規(guī)定“被訴行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)出庭應(yīng)訴。行政機(jī)關(guān)不得干預(yù)、阻礙人民法院受理行政案件”，確立行政負(fù)責(zé)人而非行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴。在二審稿中又將該規(guī)定修改為“被訴行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)出庭。不能出庭的,也可以委托相應(yīng)的工作人員出庭?！苯o行政負(fù)責(zé)人能否出庭應(yīng)訴提供了選擇余地。對(duì)此仍然有人持有質(zhì)疑，但最終在通過的修正案中得到了肯定，且其第66條第2款補(bǔ)充規(guī)定對(duì)被訴行政機(jī)關(guān)主要或者直接責(zé)任人經(jīng)傳票傳喚無正當(dāng)理由拒不到庭或者未經(jīng)法庭許可中途退庭的制裁措施。如此的設(shè)計(jì)具有合理性：一方面，行政負(fù)責(zé)人應(yīng)訴不是一刀切，這種靈活的規(guī)定與行政組織內(nèi)部權(quán)力運(yùn)行原理相一致，且解決了以前行政應(yīng)訴與民事應(yīng)訴不對(duì)稱的問題，維護(hù)了法制統(tǒng)一。另一方面，此立法規(guī)定為行政負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度的豐富和發(fā)展奠定了基礎(chǔ)，為其具體實(shí)施留下了實(shí)踐探索的充分空間。

二、行政負(fù)責(zé)人應(yīng)訴制度的實(shí)施及其問題

在修改后的《行政訴訟法》實(shí)施前后，全國各地紛紛出臺(tái)有關(guān)行政負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴的規(guī)范規(guī)定。民眾對(duì)行政負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴普遍持有積極的態(tài)度，要求行政負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴強(qiáng)烈。山東省行政負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴2014年為305人(次)，*參見《山東省高級(jí)人民法院工作報(bào)告(2015年1月29日白泉民)》，http://sdfy.chinacourt.org/article/detail/2015/10/id/1724269.shtml.2015年為1637人(次)*參見《2015年山東法院行政審判白皮書(全文)》，http://mt.sohu.com/20160318/n441030876.shtml.。2015年的數(shù)據(jù)是2014年的4倍多，行政負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度在山東已初見成效。同時(shí)，司法實(shí)踐中該制度的落實(shí)仍然存在問題。

(一)行政負(fù)責(zé)人不出庭應(yīng)訴的情況仍然普遍

比較修法前后，行政負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴案件與行政一審案件的比率有一定幅度的提高，但整體看并不理想。如2014年山東省一審行政案件1.5萬件，行政負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴人次與一審行政案件比為2%；2015年山東省一審行政案件16792件，*參見《山東2015年民告官案3成行政機(jī)關(guān)敗訴 土地案件隱居榜首》，http://news.iqilu.com/shandong/yuanchuang/2016/0318/2723976.shtml行政負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴人次與一審行政案件比為9%，行政負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴人次與行政案件比仍然不到10%，行政負(fù)責(zé)人不出庭應(yīng)訴情況占絕對(duì)多數(shù)。以濟(jì)南市中級(jí)人民法院為例，該院在2015年5月至7月共計(jì)173件行政訴訟案件的審理中，大多數(shù)原告都提出被訴行政機(jī)關(guān)首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴的要求，但被訴行政機(jī)關(guān)首長(zhǎng)無一人出庭應(yīng)訴。

(二)司法審判程序往往因行政負(fù)責(zé)人不出庭應(yīng)訴而被阻卻

修改后的《行政訴訟法》實(shí)施以來，行政相對(duì)人對(duì)行政負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴抱有極大熱情，原告普遍要求行政負(fù)責(zé)人出庭，法官不得不用時(shí)間審查被告代理人的資格，而原告又往往把要求行政負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴當(dāng)作焦點(diǎn)，使司法審判程序一度受到阻卻。試以案例進(jìn)一步說明：

案例一：劉某等訴被告濟(jì)南市政府行政強(qiáng)制案件。審理過程中，原告對(duì)被告出庭人員資格提出異議，以《山東省人民政府辦公廳關(guān)于行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴工作意見》(以下簡(jiǎn)稱《山東意見》規(guī)定“行政負(fù)責(zé)人不能出庭應(yīng)訴的，應(yīng)由本人就不能出庭應(yīng)訴的原因作出書面說明”為依據(jù)，鑒于市長(zhǎng)沒有出庭，也沒有出具書面說明，因此，原告要求休庭，并拒絕法院對(duì)該案的審理，導(dǎo)致庭審無法正常進(jìn)行。法院根據(jù)《行政訴訟法》第3條第3款規(guī)定認(rèn)為，法律并未規(guī)定行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人必須出庭應(yīng)訴。最終，只能視為原告自動(dòng)放棄訴權(quán)，裁定撤訴。

案例二：原告姜某訴被告區(qū)人民政府行政不作為適用簡(jiǎn)易程序案。原告對(duì)被告出庭人員資格提出異議。其以《山東意見》為依據(jù)，提出：書面說明必須由被告負(fù)責(zé)人本人親自書寫、簽名，區(qū)人民政府出具的證明無效。被訴方解釋：?jiǎn)挝回?fù)責(zé)人因工作沒回來，無法簽字說明，只能由單位說明。對(duì)此解釋原告不接受，要求休庭，并拒絕法院繼續(xù)審理。法院認(rèn)為審理行政案件，依照法律、法規(guī)、參照規(guī)章，《山東意見》為規(guī)范性文件，對(duì)行政機(jī)關(guān)內(nèi)部具有拘束力，但不是人民法院審理案件依據(jù)。原告因此拒絕法院對(duì)該案的審理，視其自動(dòng)退庭、放棄訴權(quán)，裁定原告撤訴。

司法實(shí)踐表明，行政負(fù)責(zé)人應(yīng)訴制度立法的實(shí)施，雖然發(fā)揮了一定的積極作用，但也出現(xiàn)了某些有違立法初衷的情況。因此，行政負(fù)責(zé)人應(yīng)訴制度應(yīng)當(dāng)如何前行，還需深入探索和研究。獨(dú)木不能成舟，僅憑對(duì)行政負(fù)責(zé)人應(yīng)訴制度幾款條文并不能有效發(fā)揮作用，相應(yīng)機(jī)制的不健全、不完善是該制度實(shí)效受阻的重要原因。因此，要真正實(shí)現(xiàn)其立法效果，還必須建立完善的行政負(fù)責(zé)人應(yīng)訴制度機(jī)制。

三、對(duì)行政負(fù)責(zé)人應(yīng)訴制度機(jī)制的實(shí)證考察

從制度實(shí)施的環(huán)節(jié)看，行政負(fù)責(zé)人應(yīng)訴制度的有效運(yùn)行須依賴于良好完備的制度及與之相適應(yīng)的良好行政應(yīng)訴文化氛圍。質(zhì)言之，行政負(fù)責(zé)人應(yīng)訴制度機(jī)制是行政負(fù)責(zé)人應(yīng)訴制度及其配套規(guī)范在積極應(yīng)訴觀念、監(jiān)督理念等應(yīng)訴文化氛圍中的有機(jī)運(yùn)行形態(tài)。

窺一斑而見全豹，本文對(duì)山東省行政負(fù)責(zé)人應(yīng)訴制度機(jī)制進(jìn)行考察以發(fā)現(xiàn)問題并尋找對(duì)應(yīng)措施。

(一)對(duì)山東省行政負(fù)責(zé)人應(yīng)訴制度的考察

1．山東省的相關(guān)制度規(guī)范。早在1998年山東省就出臺(tái)了《山東省行政應(yīng)訴工作程序的規(guī)定》，其第3條規(guī)定“行政機(jī)關(guān)的法定代表人履行行政應(yīng)訴職責(zé)”，同時(shí)又規(guī)定“其行政復(fù)議機(jī)構(gòu)或者專兼職復(fù)議應(yīng)訴人員承擔(dān)行政應(yīng)訴的具體工作?！?參見1998年12月《山東省行政應(yīng)訴工作程序的規(guī)定》。2015年4月《山東意見》，規(guī)定對(duì)本機(jī)關(guān)或在本轄區(qū)范圍內(nèi)有重大影響的行政訴訟案件，被訴行政機(jī)關(guān)由主要負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴，其他案件由有關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴。負(fù)責(zé)人不能出庭應(yīng)訴的，須由本人書面說明不出庭原因。至此，山東省行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)訴制度得以確立。

2．山東省各地的相關(guān)規(guī)范狀況。2008年國務(wù)院提出“鼓勵(lì)、倡導(dǎo)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴”后，山東省各地政府部門開始有比較多關(guān)于行政負(fù)責(zé)人應(yīng)訴的規(guī)范文件出臺(tái)，*主要有棗莊市人民政府2009年發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)行政復(fù)議和行政應(yīng)訴工作的意見》、2015年6月發(fā)布的《棗莊市行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴辦法》；青島市人民政府法制辦與青島市法院2013年發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)行政應(yīng)訴工作的意見》(此前，2004年青島市政府發(fā)布《關(guān)于建立行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人行政訴訟出庭應(yīng)訴制度的通知》)；濟(jì)寧市人民政府2013年發(fā)布的《濟(jì)寧市行政應(yīng)訴辦法》；泰安市中級(jí)人民法院與市政府法制辦2014年發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步做好行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴和參加行政復(fù)議聽證工作的通知》；淄博市人民政府2015年5月發(fā)布的《淄博市人民政府辦公廳關(guān)于行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴工作的意見》；濱州市人民政府辦公室2015年6月的《濱州市行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴規(guī)定(試行)》。但是規(guī)范內(nèi)容不一(見表1、表2)。

表1 法定代表人(或主要負(fù)責(zé)人)應(yīng)訴范圍、出庭比例及負(fù)責(zé)人界定

表2 法定代表人(或主要負(fù)責(zé)人)不能出庭應(yīng)訴時(shí)的委托與要求及考核

3．對(duì)山東省行政負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴規(guī)范現(xiàn)狀的分析：(1)規(guī)范效力層次低、且缺乏具體規(guī)定。雖然早在1998年山東省就制定有關(guān)行政應(yīng)訴的規(guī)章，成為全國最早針對(duì)行政應(yīng)訴制定規(guī)章的省份之一，但因沒有確立行政負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度，規(guī)章出臺(tái)10多年來，全省范圍內(nèi)單純委托律師出庭的情況非常普遍?！渡綎|意見》只是規(guī)范性文件，效力層級(jí)低，不被當(dāng)作司法適用的依據(jù)或參照，且其內(nèi)容原則性和概括性，如僅泛泛規(guī)定“對(duì)本轄區(qū)內(nèi)有重大影響的案件，被訴行政機(jī)關(guān)由主要負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴”，對(duì)哪些是重大影響的案件、“主要負(fù)責(zé)人”如何界定以及負(fù)責(zé)人不出庭應(yīng)訴的責(zé)任追究等問題缺乏相應(yīng)的具體規(guī)定，致使其很難在實(shí)踐中被落實(shí)。(2)地區(qū)間規(guī)范不統(tǒng)一，存在比較突出的偏差。對(duì)各地區(qū)現(xiàn)行的主要規(guī)范進(jìn)行分析，可以發(fā)現(xiàn)，山東省地區(qū)間規(guī)范嚴(yán)重的不統(tǒng)一，存在的偏差比較突出。

第一，對(duì)被訴行政機(jī)關(guān)出庭人員的規(guī)定不一。首先，對(duì)被訴行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人的界定不同。有的地方將行政負(fù)責(zé)人界定為法定代表人或主要負(fù)責(zé)人即通俗通稱為“行政首長(zhǎng)”。如：濟(jì)寧、泰安規(guī)定由被訴行政機(jī)關(guān)的法定代表人出庭應(yīng)訴；淄博則規(guī)定為由被訴行政機(jī)關(guān)的主要負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴；青島、棗莊、濱州等地市則將行政負(fù)責(zé)人界定為主要負(fù)責(zé)人(機(jī)關(guān)法定代表人)和相關(guān)負(fù)責(zé)人。青島市指出“負(fù)責(zé)人”就是單位領(lǐng)導(dǎo)班子成員。其次，對(duì)負(fù)責(zé)人不能出庭時(shí)委托出庭人員的規(guī)定與要求不同。棗莊、淄博、泰安等地市對(duì)行政負(fù)責(zé)人(機(jī)關(guān)首長(zhǎng))不能出庭應(yīng)訴的，規(guī)定必須履行書面說明原因的義務(wù)，但對(duì)由誰作出書面說明的規(guī)定不盡相同，棗莊、淄博規(guī)定由行政機(jī)關(guān)法人代表或主要負(fù)責(zé)人本人就不能應(yīng)訴原因作出書面說明，并應(yīng)委托行政機(jī)關(guān)相應(yīng)工作人員出庭。泰安則規(guī)定法定代表人不能出庭應(yīng)訴時(shí)，由行政機(jī)關(guān)向人民法院或政府法制機(jī)構(gòu)提交情況說明，委托本機(jī)關(guān)分管領(lǐng)導(dǎo)出庭應(yīng)訴。青島、濟(jì)寧、濱州等地市則無作出說明的要求規(guī)定，青島規(guī)定由分管該項(xiàng)業(yè)務(wù)的負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)出庭應(yīng)訴；濟(jì)寧則規(guī)定既可以委托本機(jī)關(guān)分管負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴，也可以委托律師和本機(jī)關(guān)工作人員共同代理訴訟；濱州規(guī)定委托行政機(jī)關(guān)工作人員出庭應(yīng)訴。由于對(duì)行政負(fù)責(zé)人的界定、委托出庭應(yīng)訴情況的規(guī)定不同，導(dǎo)致在全省范圍內(nèi)行政負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)不一。

第二，對(duì)被訴行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴案件范圍及情況的規(guī)定不同。首先，各地市對(duì)行政負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴案件范圍規(guī)定缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，且規(guī)定不詳盡，可操作性差。除了濱州對(duì)被訴行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴案件范圍做了比較具體的規(guī)定外，其他地市都是概括性規(guī)定，將行政負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴的案件基本表述為本轄區(qū)內(nèi)影響重大、復(fù)雜的案件。其次，行政負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴案件范圍及情況規(guī)定的科學(xué)性有待進(jìn)一步驗(yàn)證，如青島市規(guī)定行政賠償金額在3萬元以上的案件列為重大影響案件。

第三，對(duì)行政機(jī)關(guān)法定代表人出庭應(yīng)訴的比例量化規(guī)定不一。上述六地區(qū)，只有青島與泰安規(guī)定了行政機(jī)關(guān)法定代表人年度出庭應(yīng)訴比例。這些規(guī)定的科學(xué)性和可行性也有待于實(shí)踐的檢驗(yàn)。

另外，對(duì)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴考核的規(guī)定大都缺乏操作性。對(duì)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴考核，上述六地市均將出庭應(yīng)訴情況納入行政單位年底政府考核的內(nèi)容，但都是泛泛規(guī)定，如何考核、考核結(jié)果不合格責(zé)任怎樣追究等缺乏細(xì)化規(guī)范(見表2)。

(二)對(duì)山東省行政應(yīng)訴之文化氛圍的考察

1.對(duì)行政負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度的認(rèn)識(shí)偏差。目前，山東省不同訴訟地位的主體之間對(duì)行政負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度仍持有不同解讀。具體表現(xiàn)為：(1)對(duì)行政負(fù)責(zé)人的理解不同。原告往往根據(jù)《山東意見》將主要負(fù)責(zé)人理解為行政首長(zhǎng)。行政機(jī)關(guān)和司法部門則認(rèn)為法律并未規(guī)定行政首長(zhǎng)必須出庭應(yīng)訴。(2)對(duì)應(yīng)否由行政負(fù)責(zé)人親自書面說明不能出庭應(yīng)訴原因存在爭(zhēng)議。原告把《山東意見》作為對(duì)被告出庭人員的資格提出異議、主張行政負(fù)責(zé)人提交書面說明的尚方寶劍。法院則認(rèn)為該意見屬其他規(guī)范性文件，行政負(fù)責(zé)人據(jù)此做書面說明只是自律行為，非法定行為。這都說明山東省行政應(yīng)訴文化氛圍還遠(yuǎn)沒形成。(3)對(duì)哪些案件行政負(fù)責(zé)人應(yīng)出庭應(yīng)訴的解讀不同。在民眾心中，仍普遍存在行政負(fù)責(zé)人應(yīng)全面出庭應(yīng)訴的觀念和期望。而行政機(jī)關(guān)和法院則不以為然，認(rèn)為無具體規(guī)范界定，僅是“法律形式”的提倡。對(duì)行政負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度在認(rèn)識(shí)上的分歧不僅阻礙行政負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度的實(shí)施，也將屬原告與行政機(jī)關(guān)間的矛盾發(fā)展到原告同法院的矛盾與對(duì)立，進(jìn)而導(dǎo)致民眾形成司法包庇行政的思想與看法，最終威脅司法權(quán)威。

2.對(duì)行政負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度的不同需求。修改后的《行政訴訟法》實(shí)施后，當(dāng)事人對(duì)行政負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度的需求存在巨大的差異。一方面，原告對(duì)行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴的呼聲高、期望大。另一方面，被告負(fù)責(zé)人推脫情況大量存在。法治社會(huì)的建設(shè)使得公眾日益習(xí)慣于求助法律。*參見陳金釗：《法治共識(shí)形成的難題—對(duì)當(dāng)代中國“法治思潮”的觀察》，載《法學(xué)論壇》2014年第3期。伴隨著這種求助法律的習(xí)慣生成，人們對(duì)行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴自然寄予更高的希望，但被告行政機(jī)關(guān)特別是其負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴，無疑“其正常的工作秩序會(huì)因?yàn)楸黄鹊膽?yīng)訴行為而發(fā)生變化，行政機(jī)關(guān)為此付出的人力、財(cái)力和時(shí)間，對(duì)行政機(jī)關(guān)來說都是一種損失?！?王珂瑾：《行政訴訟中“訴的利益”》,載《法學(xué)論壇》2015年第3期。被訴行政機(jī)關(guān)對(duì)其負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴沒有客觀需求和動(dòng)力。

進(jìn)一步而言，與傳統(tǒng)觀念相伴生的落后應(yīng)訴文化氛圍是訴訟雙方對(duì)行政負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴需求存在巨大差異的深層次原因。首先，管理”情懷、“權(quán)力”情結(jié)導(dǎo)致行政負(fù)責(zé)人的躲訴與厭訴、消極應(yīng)訴心理。長(zhǎng)期以來，我國行政機(jī)關(guān)處于“管理”地位，以“管理者”身份高高自居，“管理”代表著權(quán)威。許多行政負(fù)責(zé)人難以徹底放下 “管理者”、“權(quán)力者”的身份，與百姓平等對(duì)簿公堂。有些人認(rèn)為行政負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴是大材小用、浪費(fèi)人力，更有甚者認(rèn)為官員出庭應(yīng)訴有失顏面。所以，行政機(jī)關(guān)時(shí)常疲于被動(dòng)應(yīng)付訴訟。其次，傳統(tǒng)的“清官”情結(jié)和“見官”心理則是民眾強(qiáng)烈要求行政負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴的內(nèi)心根源。中華民族千百年來都沿傳著對(duì) “青天老爺”的期盼心理，將自己的苦難與冤屈寄希望于“青天”的解救與昭雪，直至今日，民眾心中仍存對(duì)“青天”和“長(zhǎng)官”的依賴與崇拜心理。加之過去二十多年行政訴訟中的訴訟難、見官難、勝訴更難，一定程度引發(fā)人們對(duì)行政訴訟公正與否的懷疑，甚至對(duì)司法的不信任，這進(jìn)一步激發(fā)人們強(qiáng)烈“見官”心理，某些原告往往忘卻訴訟的初衷，只求得官員出庭以達(dá)到心理平衡與滿足。傳統(tǒng)的觀念與畸形訴訟心態(tài)是造成當(dāng)事人對(duì)行政負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴需求落差大的內(nèi)在原因。

3．行政負(fù)責(zé)人法律素養(yǎng)參差不齊。雖然經(jīng)過多年法律宣傳與教育，行政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)崗位的工作人員的法律知識(shí)已有普遍提高，也有一部分法律人才提拔到領(lǐng)導(dǎo)崗位，但整體而言，行政負(fù)責(zé)人仍然普遍缺乏專業(yè)性法律技能，出庭窘于應(yīng)對(duì)，此為行政負(fù)責(zé)人不愿出庭應(yīng)訴的另一重要原因，也是應(yīng)訴文化氛圍不足的重要因素所在。

山東省的現(xiàn)實(shí)情況告表明，無論是有關(guān)行政負(fù)責(zé)人應(yīng)訴制度，還是應(yīng)訴文化氛圍，都存在欠缺，遠(yuǎn)不成熟，難以形成良好的行政負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度機(jī)制，要建立良好的行政負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度機(jī)制，必須采取有效的因應(yīng)之策。

四、完善行政負(fù)責(zé)人應(yīng)訴制度機(jī)制的措施

(一)完善行政負(fù)責(zé)人應(yīng)訴制度

在法治的國度里，無法度則無以為行。法治是一種以“法的統(tǒng)治”為特征的社會(huì)統(tǒng)治方式和治理方式。*參見劉作翔：《邁向民主與法治的國度》，山東人民出版社2004年版，第99頁。有良法才有善治，完善良好、高效的規(guī)范制度是構(gòu)建行政負(fù)責(zé)人應(yīng)訴制度機(jī)制的前提。

1.提高規(guī)范的等級(jí)與效力。全國范圍內(nèi)各省市應(yīng)盡快將關(guān)于行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴的規(guī)范性文件上升為政府規(guī)章，逐步適時(shí)形成地方性法規(guī)，為行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度提供有效的法律依據(jù)，以彌補(bǔ)當(dāng)前規(guī)范性文件效力低下之不足，克服目前法律對(duì)此規(guī)定的欠缺，同時(shí)，為公民主張行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴提供法律依據(jù)和保障，為司法審判提供依據(jù)。

2．建立統(tǒng)一完善的行政負(fù)責(zé)人應(yīng)訴規(guī)范。(1)統(tǒng)一明確行政負(fù)責(zé)人的范疇。根據(jù)司法解釋，“ 行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人”應(yīng)界定為包括行政機(jī)關(guān)的正職和副職負(fù)責(zé)人。*參見《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》(法釋〔2015〕)第5條。因此，應(yīng)與司法解釋相一致，完善和修正現(xiàn)行規(guī)范，將行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人界定為行政機(jī)關(guān)正、副職負(fù)責(zé)人，消除將行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人局限為行政機(jī)關(guān)法定代表人的規(guī)定。逐步實(shí)現(xiàn)由市到省的統(tǒng)一、最終國家層面的一致。(2)明確行政負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴的案件范圍。實(shí)踐證明，要求行政負(fù)責(zé)人全面出庭應(yīng)訴不現(xiàn)實(shí)也不可能，須從立法的價(jià)值定位出發(fā)，具體界定行政負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴的案件范圍。促進(jìn)行政爭(zhēng)議化解，維護(hù)和諧社會(huì)發(fā)展秩序，是行政負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度的立法價(jià)值所在。因此，對(duì)于那些影響公民利益大、涉及利益廣泛、矛盾易激化、社會(huì)影響大的案件應(yīng)當(dāng)納入為行政負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴的案件范圍。具體包括：集團(tuán)訴訟，新聞媒體、互聯(lián)網(wǎng)關(guān)注等社會(huì)影響重大，涉及土地或者房屋征收，重大安全責(zé)任事故，資源環(huán)境，責(zé)令停產(chǎn)、停業(yè)、吊銷許可證或執(zhí)照、罰款數(shù)額較大案件，上級(jí)機(jī)關(guān)要求出庭應(yīng)訴的訴訟案件，人民法院建議出庭或旁聽的訴訟案件，人大代表、政協(xié)委員參加聽審的訴訟案件，應(yīng)訴機(jī)關(guān)法定代表人認(rèn)為需要出庭應(yīng)訴的其他訴訟案件。(3)完善行政責(zé)任人不能出庭應(yīng)訴的說明制度。被訴行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人不能出庭應(yīng)訴應(yīng)由其本人書面說明原因，該規(guī)定在司法實(shí)踐中引發(fā)的爭(zhēng)議頗多，負(fù)責(zé)人不出庭應(yīng)訴且不提交書面說明原因的情況大量存在，往往引起原告一方的不滿并導(dǎo)致公民對(duì)司法公正的質(zhì)疑，將司法推入尷尬的境地。本質(zhì)上，行政負(fù)責(zé)人不能出庭應(yīng)訴的本人說明制度其宗旨在于讓負(fù)責(zé)人了解、把握本轄區(qū)重大影響爭(zhēng)議問題，注意問題發(fā)展動(dòng)向，及時(shí)化解、解決問題。為此，應(yīng)明確規(guī)定“行政負(fù)責(zé)人不能出庭時(shí)由被訴行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人或被訴行政機(jī)關(guān)提交行政負(fù)責(zé)人不能出庭應(yīng)訴的書面說明；被訴行政機(jī)關(guān)提交行政負(fù)責(zé)人不能出庭應(yīng)訴書面說明的，訴訟答辯狀須有行政負(fù)責(zé)人簽字認(rèn)可”。(4)建立行政負(fù)責(zé)人應(yīng)訴考核與責(zé)任追究制度。只有建立完善的行政負(fù)責(zé)人應(yīng)訴考核與責(zé)任追究制度，才能督促行政負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴，并由被動(dòng)走向自覺出庭應(yīng)訴，逐步成為一種習(xí)慣。行政負(fù)責(zé)人應(yīng)訴制度機(jī)制最終追求公開、公正、權(quán)利和公眾的滿意，因此，應(yīng)“以民為本”，即從公眾立場(chǎng)確定行政負(fù)責(zé)人應(yīng)訴績(jī)效評(píng)估指標(biāo)，將群眾評(píng)議納入行政負(fù)責(zé)人應(yīng)訴考核指標(biāo)體系，取消敗訴考核等不合理指標(biāo)，將考核結(jié)果納入年度個(gè)人和政府的績(jī)效考核中。同時(shí)，要完善相應(yīng)責(zé)任追究制度，強(qiáng)化責(zé)任追究，為行政負(fù)責(zé)人應(yīng)訴制度機(jī)制的進(jìn)一步運(yùn)行提供保障。具體而言：第一，明確責(zé)任追究的具體行為和情節(jié)；第二，與其他責(zé)任制度的制裁種類銜接；第三，明確責(zé)任追究的主體，明確公眾參與責(zé)任追究，并將行政負(fù)責(zé)人應(yīng)訴的績(jī)效評(píng)估作為責(zé)任追究的依據(jù)；第四，確立責(zé)任追究的具體環(huán)節(jié)、程序；第五，規(guī)定責(zé)任被追究者的救濟(jì)權(quán)利和途徑。

(二)培育行政負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴的文化氛圍

1.形成對(duì)行政負(fù)責(zé)人應(yīng)訴制度的正確理解與認(rèn)同。正確理解、把握行政負(fù)責(zé)人應(yīng)訴制度，形成普遍的、統(tǒng)一的行政負(fù)責(zé)人應(yīng)訴觀念是培育行政應(yīng)訴文化的基本要求。根據(jù)我國新《行政訴訟法》第3條第3款規(guī)定，我國行政負(fù)責(zé)人應(yīng)訴制度的內(nèi)涵包括三層含義：一是被訴行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人“應(yīng)當(dāng)出庭”應(yīng)訴?！柏?fù)責(zé)人”根據(jù)司法解釋應(yīng)理解為機(jī)關(guān)首長(zhǎng)或分管該項(xiàng)業(yè)務(wù)的副職領(lǐng)導(dǎo)?！皯?yīng)當(dāng)出庭”則是被訴行政負(fù)責(zé)人必須履行和承擔(dān)的訴訟責(zé)任和義務(wù)，且是被訴行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人的一般訴訟責(zé)任和義務(wù)。二是相關(guān)負(fù)責(zé)人無法出庭時(shí)，必須委托行政機(jī)關(guān)與訴訟標(biāo)的有關(guān)的工作人員出庭。三是從法條的語義和立法目的來解釋，我國的行政負(fù)責(zé)人應(yīng)訴制度模式為應(yīng)訴最高模式與要求，委托行政機(jī)關(guān)相應(yīng)工作人員出庭是對(duì)行政負(fù)責(zé)人不能出庭時(shí)的補(bǔ)充。

2.培養(yǎng)行政機(jī)關(guān)接受監(jiān)督積極應(yīng)訴的理念。第一，培育行政機(jī)關(guān)接受監(jiān)督的價(jià)值理念。行政應(yīng)訴文化對(duì)于被訴行政機(jī)關(guān)來講就是養(yǎng)成一種接受監(jiān)督的價(jià)值理念和氛圍。缺乏監(jiān)督的權(quán)力，必然導(dǎo)致腐敗，自覺接受包括司法在內(nèi)的各種監(jiān)督，是保證權(quán)力正常運(yùn)行的需要。當(dāng)“主動(dòng)接受監(jiān)督”成為一種文化，各級(jí)行政領(lǐng)導(dǎo)就會(huì)視監(jiān)督為常態(tài)，就會(huì)摒棄權(quán)力本位，消除司法維護(hù)行政、為行政保駕護(hù)航的傳統(tǒng)觀念，將出庭應(yīng)訴視為自己應(yīng)履行的義務(wù)。主動(dòng)接受司法監(jiān)督的意識(shí)一旦形成，反過來會(huì)促進(jìn)行政負(fù)責(zé)人應(yīng)訴制度機(jī)制的進(jìn)一步完善。第二，培育行政機(jī)關(guān)“以民為本”、“服務(wù)本位”理念。在追求民主與法治的今天，行政為民、權(quán)利至上、服務(wù)行政等理念是行政職權(quán)行使的宗旨。盧梭曾言：“行政權(quán)力的受任者絕不是人民的主人，而只是人民的官吏；只要人民愿意就可以委托他們，也可以撤換他們。”*[法]盧梭：《社會(huì)契約論》，何兆武譯，商務(wù)印書館2003年版，第127頁。作為國家權(quán)力組成的行政權(quán)，自然也是來自民眾權(quán)利的讓渡，因此，摒棄傳統(tǒng)“管理”情懷，建立“服務(wù)”意識(shí)，消除“權(quán)力本位”，樹立“以民為本”理念是行政機(jī)關(guān)存在的本質(zhì)要求，如此才能養(yǎng)成行政機(jī)關(guān)接受監(jiān)督并積極應(yīng)訴的理念。

3.養(yǎng)成公民正確的行政負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴觀念。公民對(duì)行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴的偏執(zhí)理解，影響著行政負(fù)責(zé)人應(yīng)訴制度的實(shí)施，當(dāng)然也阻礙著行政負(fù)責(zé)人應(yīng)訴制度機(jī)制的形成與完善。因此，必須加強(qiáng)對(duì)公民宣傳教育，培育起公民正確的行政負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴觀念，消除民眾的“行政負(fù)責(zé)人即為行政首長(zhǎng)”的錯(cuò)誤觀念，培育行政負(fù)責(zé)人應(yīng)訴文化氛圍，推動(dòng)行政負(fù)責(zé)人應(yīng)訴制度機(jī)制形成。

4.加強(qiáng)行政負(fù)責(zé)人法律素養(yǎng)的培訓(xùn)和提高。行政負(fù)責(zé)人法律素養(yǎng)的培訓(xùn)和提高是形成行政負(fù)責(zé)人應(yīng)訴文化氛圍、完善行政負(fù)責(zé)人應(yīng)訴制度機(jī)制不可或缺的環(huán)節(jié)。各級(jí)行政部門應(yīng)有計(jì)劃地通過各種方式加強(qiáng)對(duì)干部自身進(jìn)行培訓(xùn)，還應(yīng)注重讓更多法律人才走上領(lǐng)導(dǎo)崗位。實(shí)踐表明，將高校法學(xué)人才與行政機(jī)關(guān)工作人員引入定期雙向交流，也不失為當(dāng)前解決行政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)層法律人才匱乏、法律素養(yǎng)低的良策。

[責(zé)任編輯：劉加良]

Subject:Rational Thinking on How to improve the Mechanism of the System of the Administrative Principals Appearance In Court——From the Perspective of Investigation on Relevant Practice In Shandong Province

Author &unit:LI Rui

(Politics and Law School of University of Jinan,Jinan Shandong 250022,China)

The mechanism of the system of the administrative principals appearance in Court is the dynamic organic operation of its supporting measures to implement,and the main factors of which includes system elements and litigation culture.It evolved from the system of administrators as respondent.Whether legislation on this mechanism should be made or not was once in controversy.We found that neither the norm nor culture of responding to lawsuits is full-fledged through reviewing mechanism of the system of the administrator appearance in court in Shandong province.Perfecting the norm ought to base on reinforcing the level and effectiveness of norms and establishing an unified and perfect specification of administrators as respondent.The cultural atmosphere about administrators as respondent can be fostered in following different aspects at the same time:froming a correct understanding of the system,transforming the notions of administrators and citizens and enhancing the administrative principals’ legal attainment.

administrative principals;system of administrators as respondent;the administrative litigation

2016-11-25

本文系2015-2016年山東省法學(xué)會(huì)重點(diǎn)課題“新《行政訴訟法》實(shí)施與政府依法行政法律問題研究”(2015F9-2)的階段性成果。

李蕊(1964-)，女，山東萊陽人，濟(jì)南大學(xué)政法學(xué)院教授，研究方向：行政法學(xué)與法治政府。

D915.4

A

1009-8003(2017)01-0045-08