馮 猛

（江蘇省鹽城市農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法支隊(duì)，鹽城224002）

銷售不在適宜種植區(qū)域農(nóng)作物種子的法律后果分析

馮 猛

（江蘇省鹽城市農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法支隊(duì)，鹽城224002）

銷售不在適宜種植區(qū)域的種子行為是否合法，要看種子的終端銷售地是否落在該品種審定、品種登記或標(biāo)簽標(biāo)注的適宜區(qū)域內(nèi)。種子的終端銷售地應(yīng)當(dāng)依據(jù)終端直接使用者（農(nóng)民）種植該種子的地點(diǎn)理性確定。

種子；適宜種植區(qū)域；種子法；終端銷售地

新修訂的《中華人民共和國種子法》（以下簡(jiǎn)稱《種子法》）實(shí)施后，由于該法對(duì)銷售不在適宜種植區(qū)域的農(nóng)作物種子行為沒有明確定性，后面陸續(xù)出臺(tái)的相關(guān)規(guī)章也沒有對(duì)這個(gè)行為的法律后果進(jìn)行規(guī)定，農(nóng)業(yè)部制訂的《農(nóng)作物種子生產(chǎn)經(jīng)營許可管理辦法》僅在第十八條第三款規(guī)定了“種子銷售活動(dòng)不受種子生產(chǎn)經(jīng)營許可證載明的有效區(qū)域限制，但種子的終端銷售地應(yīng)當(dāng)在品種審定、品種登記或標(biāo)簽標(biāo)注的適宜區(qū)域內(nèi)”，導(dǎo)致種子監(jiān)管以及從事種子執(zhí)法的人員對(duì)該類行為是否進(jìn)行處罰出現(xiàn)分歧意見。在執(zhí)法實(shí)踐中表現(xiàn)為有的地方進(jìn)行處罰，有的地方不處罰，同案不同罰，影響了農(nóng)業(yè)執(zhí)法形象和權(quán)威。

筆者試從行政法和法律適用解釋的角度，分析銷售不在適宜種植區(qū)域的農(nóng)作物種子行為的法律后果，以供從事種子監(jiān)管和執(zhí)法的同仁參考。本文僅討論種子銷售者銷售不在適宜種植區(qū)域的農(nóng)作物種子行為，銷售主體均為適格主體，不存在其他違法情形，其所銷售的種子亦為合法種子，不存在違法情形。

1 當(dāng)前種子市場(chǎng)主要經(jīng)營主體

當(dāng)前種子市場(chǎng)的經(jīng)營主體按照是否需要辦理生產(chǎn)經(jīng)營許可證分為兩大類：一類是有生產(chǎn)經(jīng)營許可證的種子企業(yè)；另一類為不需要辦理種子生產(chǎn)經(jīng)營許可證的經(jīng)營主體，主要有3種：（1）種子生產(chǎn)經(jīng)營者在種子生產(chǎn)經(jīng)營許可證載明的有效區(qū)域設(shè)立的分支機(jī)構(gòu)，（2）專門經(jīng)營不再分裝的包裝種子的門店，（3）受具有種子生產(chǎn)經(jīng)營許可證的種子生產(chǎn)經(jīng)營者以書面委托代銷其種子的門店。

2 種子銷售行為分析

2.1種子銷售的類型 銷售是指以出售、租賃或其他任何方式向第三方提供產(chǎn)品或服務(wù)的行為，包括為促進(jìn)該行為進(jìn)行的有關(guān)輔助活動(dòng)，種子銷售當(dāng)然是銷售主體出售種子的過程。本文為方便分析銷售不在適宜種植區(qū)域種子的行為，將種子銷售劃分為2種類型：一種是存在于終端銷售地以外的開放性銷售行為，另外一種是有限制性條件的終端銷售地的銷售行為。對(duì)于這2種形式的銷售，法律對(duì)其規(guī)范的程度是不同的。

2.1.1開放性銷售行為 為提高市場(chǎng)開放度，建立全國統(tǒng)一的種子大市場(chǎng)，新修訂的《種子法》取消了種子生產(chǎn)經(jīng)營的區(qū)域限制[1]，對(duì)于終端銷售地以外的銷售行為，實(shí)行“開放性”政策，故在《農(nóng)作物種子生產(chǎn)經(jīng)營許可管理辦法》第十八條第三款規(guī)定種子銷售活動(dòng)不受種子生產(chǎn)經(jīng)營許可證載明的有效區(qū)域限制，只要不是終端銷售地，可以任意銷售。開放性種子銷售，最明顯的特征應(yīng)當(dāng)是不具有銷售不在適宜種植區(qū)域種子的故意，在該銷售過程中，每一個(gè)銷售地都不滿足終端銷售地的條件，否則就構(gòu)成《農(nóng)作物種子生產(chǎn)經(jīng)營許可管理辦法》第十八條第三款但書部分的限制性銷售行為。

2.1.2限制性銷售行為 對(duì)于種子終端銷售地的銷售行為，《種子法》還是做了保留規(guī)定。首先，在《種子法》第三十八條規(guī)定了種子生產(chǎn)經(jīng)營許可證的有效區(qū)域由發(fā)證機(jī)關(guān)在其管轄范圍內(nèi)確定，將有效區(qū)域的確定權(quán)交給了發(fā)證機(jī)關(guān)。《農(nóng)作物種子生產(chǎn)經(jīng)營許可管理辦法》第十八條第三款前半部分雖然允許種子銷售活動(dòng)不受種子生產(chǎn)經(jīng)營許可證載明的有效區(qū)域限制，但在但書部分作為前半部分的例外，特別規(guī)定了種子的終端銷售地應(yīng)當(dāng)在品種審定、品種登記或標(biāo)簽標(biāo)注的適宜區(qū)域內(nèi)。因此，對(duì)于農(nóng)作物種子銷售的最后一步即將種子銷售給直接使用的農(nóng)民的行為是有“適宜區(qū)域”的限制性條件的。

2.2銷售、推廣、引種三者之間的關(guān)系 推廣、引種并不必然包含銷售，但將農(nóng)作物種子銷售給直接使用的農(nóng)民種植，是事實(shí)上的推廣和引種。

3 對(duì)終端銷售地的理解

要判定銷售不在適宜種植區(qū)域種子的行為是否構(gòu)成違法，要看該銷售行為是否落在終端銷售地，如不是，銷售行為就是允許的開放性行為。

橘生淮南則為橘，生于淮北則為枳，葉徒相似，其實(shí)味不同。所以然者何？水土異也。經(jīng)審定的農(nóng)作物種子，在其適宜種植區(qū)域，一定有其優(yōu)越性，但是，到了“淮北”，因?yàn)樯鷳B(tài)環(huán)境的變化，生產(chǎn)性能可能發(fā)生變化，這是常理，也是農(nóng)作物品種的終端銷售地一定要落在品種審定、品種登記或標(biāo)簽標(biāo)注的適宜區(qū)域內(nèi)的基本道理。

什么是終端銷售地？所謂終端銷售，是指產(chǎn)品直接到消費(fèi)者（使用者）手里，對(duì)于種子來說，就是到直接使用的農(nóng)民手里。那么，《農(nóng)作物種子生產(chǎn)經(jīng)營許可管理辦法》第十八條第三款的但書部分到底是什么意思？要保護(hù)的法益到底是什么？筆者認(rèn)為，保護(hù)的當(dāng)然是農(nóng)民的利益，是國家糧食生產(chǎn)的安全。但書部分的核心要求應(yīng)當(dāng)是：無論是本文所述那一類銷售主體，也無論在何處，銷售給農(nóng)民直接使用的種子，種植的地塊要落在該種子的適宜種植區(qū)域內(nèi)，并且是否落在這個(gè)區(qū)域的義務(wù)及后果均由銷售者而不是農(nóng)民承擔(dān)。因此，但書部分這個(gè)終端銷售地并不絕對(duì)的指種子的實(shí)際銷售地點(diǎn)，而應(yīng)當(dāng)是指種子的使用地（種植地），這個(gè)實(shí)際種植地點(diǎn)有可能與銷售地點(diǎn)重合，也有可能不重合。

4 銷售不在適宜種植區(qū)域種子行為的法律后果

正如前述，對(duì)于銷售不在適宜種植區(qū)域種子的行為判斷及法律后果，不能一概而論。

4.1開放性銷售行為法律后果 對(duì)于開放性銷售行為，不是法律法規(guī)所禁止的行為，不構(gòu)成違法。但是根據(jù)《種子法》第四十六條“種子使用者因種子質(zhì)量問題或者因種子的標(biāo)簽和使用說明標(biāo)注的內(nèi)容不真實(shí)，遭受損失的，種子使用者可以向出售種子的經(jīng)營者要求賠償，也可以向種子生產(chǎn)者或者其他經(jīng)營者要求賠償”的規(guī)定，種子銷售者需要承擔(dān)相應(yīng)不真正連帶賠償責(zé)任。

4.2限制性銷售行為法律后果 為便于分析，本文按銷售主體不同，分以下4種情況分析銷售不在適宜種植區(qū)域種子給直接使用的農(nóng)民應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任。

4.2.1專門經(jīng)營不再分裝的包裝種子主體的法律責(zé)任 這一類主體因法律的規(guī)定不需要辦理種子生產(chǎn)經(jīng)營許可證，盡管終端銷售地與經(jīng)營者的所在地往往重合，但不能適用《種子法》有關(guān)生產(chǎn)經(jīng)營許可證的規(guī)定對(duì)其行為定性。

2007年12月28日，全國人大法委會(huì)對(duì)《種子法》第六十四條如何適用有一個(gè)答復(fù)意見（法工辦復(fù)[2007]4號(hào)），該意見明確：《種子法》第十六條規(guī)定，通過國家級(jí)或者省級(jí)審定的主要農(nóng)作物品種和主要林木良種經(jīng)公告后可以在全國或本行政區(qū)域內(nèi)適宜的生態(tài)區(qū)域推廣；相鄰省、自治區(qū)、直轄市屬于同一適宜生態(tài)區(qū)的地域，經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市人民政府農(nóng)業(yè)、林業(yè)行政主管部門同意后可以引種。凡違反上述規(guī)定的，應(yīng)當(dāng)屬于《種子法》第六十四條規(guī)定的“違反本法規(guī)定，經(jīng)營、推廣應(yīng)當(dāng)審定而未經(jīng)審定通過的種子”的行為。

農(nóng)業(yè)部《農(nóng)業(yè)部辦公廳關(guān)于種子法有關(guān)條款適用的函》（農(nóng)辦政函[2006]8號(hào)）第十二項(xiàng)對(duì)“《種子法》第六十四條‘應(yīng)當(dāng)審定而未經(jīng)審定通過’的含義是什么”的答復(fù)，“應(yīng)當(dāng)審定而未經(jīng)審定通過”包括以下兩種情形：一是未經(jīng)國家級(jí)審定通過，也未經(jīng)省級(jí)審定通過；二是在審定公告的適宜生態(tài)區(qū)域外推廣的，專門經(jīng)營不再分裝的包裝種子主體將不在適宜種植區(qū)域種子銷售給直接使用的農(nóng)民的行為可以定性為“對(duì)應(yīng)當(dāng)審定未經(jīng)審定的農(nóng)作物品種進(jìn)行推廣、銷售的”行為。

《種子法》修訂后，農(nóng)業(yè)部和全國人大法工委的答復(fù)能否適用于當(dāng)前農(nóng)業(yè)處罰？筆者認(rèn)為：首先，修訂前后的《種子法》對(duì)于經(jīng)過審定的種子可以推廣、引種的適宜生態(tài)區(qū)域的規(guī)定沒有變化，前者規(guī)定在第十六條，后者規(guī)定在第十九條，變化的僅僅是批準(zhǔn)手續(xù)；其次，修訂前后的《種子法》對(duì)“應(yīng)當(dāng)審定而未經(jīng)審定通過的”行為的處罰沒有變化，前者規(guī)定在第六十四條，后者規(guī)定在第七十八條第一項(xiàng)，變化的僅是處罰幅度；再次，在農(nóng)業(yè)部和全國人大法工委沒有廢止前述答復(fù)前，該答復(fù)有效。事實(shí)上，對(duì)于法律修訂后相關(guān)司法解釋或者應(yīng)用解釋是否有效，主要看制定機(jī)關(guān)是否廢止。如《中華人民共和國行政訴訟法》修正后，盡管2015年4月20日“兩高”出臺(tái)了新的司法解釋，但是2000年出臺(tái)的司法解釋對(duì)于行政訴訟法沒有修改的部分仍然適用。

故筆者認(rèn)為，專門經(jīng)營不再分裝的包裝種子的門店，如果將不在適宜種植區(qū)域的種子銷售給農(nóng)民直接使用，可以根據(jù)《種子法》第七十八條“違反本法第二十一條、第二十二條、第二十三條規(guī)定，有下列行為之一的，由縣級(jí)以上人民政府農(nóng)業(yè)、林業(yè)主管部門責(zé)令停止違法行為，沒收違法所得和種子，并處二萬元以上二十萬元以下罰款：（一）對(duì)應(yīng)當(dāng)審定未經(jīng)審定的農(nóng)作物品種進(jìn)行推廣、銷售的”的規(guī)定，予以相應(yīng)行政處罰。

4.2.2有生產(chǎn)經(jīng)營許可證主體的法律責(zé)任 對(duì)于有生產(chǎn)經(jīng)營許可證的企業(yè)，將不在適宜種植區(qū)域的種子直接銷售給農(nóng)民，存在2種違法情形，一是前述“對(duì)應(yīng)當(dāng)審定未經(jīng)審定的農(nóng)作物品種進(jìn)行推廣、銷售的”情形，同時(shí)還存在《種子法》第七十七條第三項(xiàng)規(guī)定的“未按照種子生產(chǎn)經(jīng)營許可證的規(guī)定生產(chǎn)經(jīng)營種子的”違法情形。

對(duì)于按照法律規(guī)定申領(lǐng)種子生產(chǎn)經(jīng)營許可證的企業(yè)，其行為還受《農(nóng)作物生產(chǎn)經(jīng)營許可管理辦法》第十八條的規(guī)范。首先，銷售行為本身就是生產(chǎn)經(jīng)營行為之一，受生產(chǎn)經(jīng)營許可約束；其次，《農(nóng)作物生產(chǎn)經(jīng)營許可管理辦法》第十八條有3款內(nèi)容，分別是第1款“種子生產(chǎn)經(jīng)營許可證載明的有效區(qū)域是指企業(yè)設(shè)立分支機(jī)構(gòu)的區(qū)域”，第2款“種子生產(chǎn)地點(diǎn)不受種子生產(chǎn)經(jīng)營許可證載明的有效區(qū)域限制，由發(fā)證機(jī)關(guān)根據(jù)申請(qǐng)人提交的種子生產(chǎn)合同復(fù)印件及無檢疫性有害生物證明確定”，第3款“種子銷售活動(dòng)不受種子生產(chǎn)經(jīng)營許可證載明的有效區(qū)域限制，但種子的終端銷售地應(yīng)當(dāng)在品種審定、品種登記或標(biāo)簽標(biāo)注的適宜區(qū)域內(nèi)”。

各款之間的邏輯關(guān)系是：第1款是對(duì)有效區(qū)域的原則性規(guī)定，第2款是對(duì)生產(chǎn)行為的例外規(guī)定，第3款是前半部分是銷售行為的例外規(guī)定，而但書部分又是前半部分的例外，是例外的例外，但仍然屬于生產(chǎn)經(jīng)營許可內(nèi)容之一。也就是說，“種子的終端銷售地應(yīng)當(dāng)在品種審定、品種登記或標(biāo)簽標(biāo)注的適宜區(qū)域內(nèi)”是所有生產(chǎn)許可證規(guī)定的內(nèi)容之一，是法定內(nèi)容，只不過這個(gè)規(guī)定沒有寫在許可證上，但是只要有證企業(yè)銷售種子，終端銷售地就應(yīng)當(dāng)在品種審定、品種登記或標(biāo)簽標(biāo)注的適宜區(qū)域內(nèi)，否則自然構(gòu)成未按照種子生產(chǎn)經(jīng)營許可證的規(guī)定生產(chǎn)經(jīng)營種子的違法行為，可以按照《種子法》第七十七條第三項(xiàng)“違反本法第三十二條、第三十三條規(guī)定，有下列行為之一的，由縣級(jí)以上人民政府農(nóng)業(yè)、林業(yè)主管部門責(zé)令改正，沒收違法所得和種子；違法生產(chǎn)經(jīng)營的貨值金額不足一萬元的，并處三千元以上三萬元以下罰款；貨值金額一萬元以上的，并處貨值金額三倍以上五倍以下罰款；可以吊銷種子生產(chǎn)經(jīng)營許可證：（三）未按照種子生產(chǎn)經(jīng)營許可證的規(guī)定生產(chǎn)經(jīng)營種子的”的規(guī)定，予以相應(yīng)行政處罰。

當(dāng)然，行為人銷售不在適宜種植區(qū)域種子只有一個(gè)行為，但是同時(shí)違法了2個(gè)法律規(guī)范，農(nóng)業(yè)執(zhí)法人員可以按照“同時(shí)違反數(shù)個(gè)規(guī)范的違法行為的定性分析與處罰”[2]進(jìn)行處理。

4.2.3有證主體分支機(jī)構(gòu)的法律責(zé)任 種子生產(chǎn)經(jīng)營者在種子生產(chǎn)經(jīng)營許可證載明的有效區(qū)域設(shè)立的分支機(jī)構(gòu)，將不在適宜種植區(qū)域的種子銷售給直接使用的農(nóng)民，根據(jù)民法，分支機(jī)構(gòu)可以作為當(dāng)事人，農(nóng)業(yè)執(zhí)法人員應(yīng)根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行具體分析。如果該分支機(jī)構(gòu)有營業(yè)執(zhí)照，可以作為當(dāng)事人，但其作為當(dāng)事人時(shí)自己并沒有生產(chǎn)經(jīng)營許可證，可參照專門經(jīng)營不再分裝的包裝種子主體處理；如沒有營業(yè)執(zhí)照，不能作為當(dāng)事人，適格當(dāng)事人為設(shè)立單位，參照有證主體處理。

4.2.4受委托門店的法律責(zé)任 受具有種子生產(chǎn)經(jīng)營許可證的種子生產(chǎn)經(jīng)營者以書面委托代銷其種子的門店，將不在適宜種植區(qū)域的種子銷售給直接使用的農(nóng)民，根據(jù)民法，受委托方的行為后果歸于委托方，農(nóng)業(yè)執(zhí)法人員應(yīng)當(dāng)將委托方作為適格當(dāng)事人，委托方有生產(chǎn)經(jīng)營許可證，參照前述有證主體處理。

5 監(jiān)管措施及執(zhí)法取證要點(diǎn)

現(xiàn)實(shí)中，對(duì)銷售不在適宜種植區(qū)域種子行為無論是監(jiān)管還是執(zhí)法取證，難點(diǎn)在于終端銷售地的確定。如果不是終端銷售地，就不屬于法律禁止的行為。由于修訂后的《種子法》加大了對(duì)種子違法行為的處罰力度，違法行為人往往避重就輕，或者不配合調(diào)查，不承認(rèn)是銷售給當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的，有的甚至做假賬、假檔案欺騙執(zhí)法人員。對(duì)此，我們應(yīng)當(dāng)結(jié)合《種子法》有關(guān)種子生產(chǎn)經(jīng)營檔案管理規(guī)定，加大日常檢查力度，強(qiáng)化生產(chǎn)經(jīng)營檔案管理和日常檢查記錄制度。

對(duì)于銷售不在適宜種植區(qū)域種子違法行為的取證，一定要結(jié)合生產(chǎn)經(jīng)營檔案和臺(tái)帳，查明種子的取向和最終種植地塊，形成完整的證據(jù)鏈。一是要有內(nèi)容完整的種子銷售發(fā)票；二是要有記錄種子來源和取向的進(jìn)銷存臺(tái)帳和檔案；三是要有當(dāng)事人、證人或最終使用者的詢問筆錄；四是要有種子最終種植地塊的證明材料。

橘生淮南則為橘，生于淮北則為枳。筆者想說的是，再好的農(nóng)作物種子，也得有適合的土壤，才能發(fā)揮其應(yīng)有的生產(chǎn)性能?！斗N子法》之所以要規(guī)定適宜種植區(qū)域、終端銷售地、種子經(jīng)營者的各種先合同義務(wù)及承擔(dān)不真正連帶的責(zé)任，其目的就是要求種子銷售者將種子送到適宜該種子發(fā)揮正常生產(chǎn)性能的適宜生態(tài)區(qū)域去種植，以免發(fā)生“生于淮北則為枳”的后果。因此，向直接使用的農(nóng)民銷售不在適宜種植區(qū)域種子的行為，理所當(dāng)然地要被禁止和依法糾正。

[1] 吳曉玲．《種子法》三個(gè)配套規(guī)章解讀[J]．中國種業(yè)，2016（12）：1-4

[2] 馮猛．對(duì)種子違法案件中同時(shí)違反數(shù)個(gè)規(guī)范的違法行為的定性分析與處罰建議[J]．中國種業(yè)，2016（4）：21-24

[3] 謝焱，儲(chǔ)玉軍，何慶學(xué)．種子生產(chǎn)經(jīng)營許可管理常見問題分析[J]．中國種業(yè)，2016（12）：40-42

[4] 馮忠兵．一起水稻種子案件查處引起的思考[J]．中國種業(yè)，2012（12）：43-44

[5] 趙新生，王巖，焦富玉，等．如何正確理解農(nóng)作物種子經(jīng)營有效區(qū)域[J]．中國種業(yè)，2012（4）：23

2017-01-16）