唐小平,欒曉峰

(1.國家林業(yè)局調(diào)查規(guī)劃設(shè)計院,北京 100714；2.北京林業(yè)大學(xué)自然保護區(qū)學(xué)院,北京 100083)

我國的自然保護事業(yè)經(jīng)過60余年的發(fā)展,逐步形成了以自然保護區(qū)為主體,并且包括風(fēng)景名勝區(qū)、森林公園、地質(zhì)公園和濕地公園等10 多類自然保護地形式[1]。據(jù)不完全統(tǒng)計,截至2017年5月,全國各類自然保護地已逾 12 000個(不包含自然保護小區(qū)),總面積(扣除重疊部分)覆蓋了我國陸域面積的近18%。其中,自然保護區(qū)占國土總面積的 14.8%[2]。但因受管理體制的限制,存在多頭管理、交叉重疊、孤島化嚴重、保護管理效能不明確等問題,嚴重影響了保護成效,難以滿足保障國家生態(tài)安全的基本要求[3-4],急需以體制機制為突破口尋求變革。黨的十九大報告明確提出“構(gòu)建國土空間開發(fā)保護制度,完善主體功能區(qū)配套政策,建立以國家公園為主體的自然保護地體系”,預(yù)示著我國的自然保護事業(yè)將逐步實現(xiàn)以自然保護區(qū)為主體向以國家公園為主體的歷史性轉(zhuǎn)變,這是我國進入中國特色社會主義新時代,黨中央站在中華民族永續(xù)發(fā)展的高度提出的戰(zhàn)略舉措。此舉對于優(yōu)化和完善中國自然保護地體系、理順自然保護地管理體制、緩解保護與發(fā)展的矛盾、更好地保護生物多樣性具有重大意義[5]。但如何協(xié)調(diào)現(xiàn)有不同類型的保護地、構(gòu)建具有中國特色的自然保護地體系、確立國家公園的主體地位等方面還缺乏系統(tǒng)研究。本文擬在分析國內(nèi)外自然保護地分類體系的基礎(chǔ)上,梳理我國現(xiàn)有自然保護地現(xiàn)狀,從保護管理效能入手提出一套符合中國實際的自然保護地體系,以期為新時代重構(gòu)以國家公園為主體的自然保護地體系提供對策。

1 自然保護地體系及其基本特征

1.1 自然保護地體系現(xiàn)狀

自然保護地是劃定用于保護生物多樣性、典型自然生態(tài)系統(tǒng)和自然資源的陸域或海域?！渡锒鄻有怨s》(CBD)將保護地定義為：指一個劃定地理界限,為達到特定保護目標而指定或?qū)嵭泄苤坪凸芾淼牡貐^(qū)。世界自然保護聯(lián)盟(IUCN)將自然保護地定義為：一個明確界定的地理空間,通過法律及其他有效方法獲得承認、得到承若和進行管理,以實現(xiàn)對自然及其所擁有的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)和文化價值長期保護的陸域或海域[6]。

自1864年世界上第一個現(xiàn)代自然保護地——美國約塞米蒂州立公園(自然公園)建立以來,世界自然保護地數(shù)據(jù)庫 (World Database on Protected Areas,WDPA)已收錄有220 452個自然保護地,其總面積約占地球陸地面積的14.7%[6-7],20世紀全球建立了大量的自然保護地,是歷史上最大規(guī)模和最快的土地利用變化時期。在保護地100 多年的發(fā)展歷程中,世界上幾乎所有國家或地區(qū)都建有自然保護地,而且?guī)缀跛袊撩娣e大一些的國家都不是單一的自然保護地形式,而是構(gòu)建一個分類分級的自然保護地體系(表 1)。如美國聯(lián)邦層面的自然保護地體系分為8類[8]；加拿大、俄羅斯自然保護地體系簡單,僅3～4類,主要以國家公園、自然保護區(qū)和國家禁獵區(qū)(庇護所)為主[9]；日本的自然保護區(qū)類型約4類,每種類型內(nèi)部再按照管理的嚴格程度和對人為活動的限制程度來進一步劃分為8類；德國借鑒IUCN的分類標準,主要有3類保護地類型；南非按照保護措施的差異共建有11種自然保護地；巴西自然保護地分為兩大類,一類是嚴格保護地或稱為綜合保護地,如生物保護區(qū)、國家公園、野生生物庇護所等,另一類是合理利用保護地,基本宗旨是在保護自然的同時,對其部分自然資源可以合理利用,如國家森林、動物保護區(qū)、合理開發(fā)保護區(qū)等；澳大利亞的聯(lián)邦保護區(qū)基本與IUCN的保護地分類建立對應(yīng)關(guān)系,共7類[10]。美國、俄羅斯、南非等國家在國家層面、地方層面分別設(shè)立不同的自然保護地類型,如俄羅斯在聯(lián)邦層面分為4類自然保護地,而在聯(lián)邦主體(州、加盟共和國)層面還有自然公園、自然庇護所等不同保護地類型。

1.2 自然保護地體系基本特征

各國根據(jù)自身特點,在構(gòu)建自然保護地體系考慮因素方面存在一定的差異,大致存在三個途徑：一是按照管理形式的差異進行分類,主要還是因保護對象不同采取不同的管理形式,這意味著管理部門也不一樣；二是管理目標不一樣,也就是管理效能方面有差異,如自然保存、完整性保護、保護性利用、可持續(xù)利用等；三是管理措施不一樣,按照保護管理措施的嚴格程度形成保護體系。從總體上看,有兩個基本特征：一是大多數(shù)國家基本上根據(jù)管理目標以及相應(yīng)的保護管理效能構(gòu)建自然保護地體系,這是全球主流；二是除了授牌或認證形式的命名(如自然文化遺產(chǎn)地、國際重要濕地、生物圈保護區(qū)、綠色保護地等)外,自然保護地之間不存在交叉、重疊或重復(fù)命名現(xiàn)象。

表1 主要國家自然保護地分類體系Tab.1 Category system of protected area in some countries

世界自然保護聯(lián)盟(IUCN)從20世紀60年代開始對全球所有自然保護地進行分類整理,目前按照管理目標的不同共分為六大類別,包括：類型Ⅰ,嚴格的自然保護區(qū)(含科學(xué)研究和原野區(qū))；類型Ⅱ,國家公園；類型Ⅲ,自然歷史遺跡或地貌；類型Ⅳ,棲息地/物種管理區(qū)；類型Ⅴ,陸地景觀/海洋景觀保護區(qū)；類型Ⅵ,自然資源可持續(xù)利用保護區(qū)。該分類成果明確了各類保護區(qū)的保護管理效能,形成了一個較完整的管理目標系列,即科學(xué)研究、荒野保護、保存物種和遺傳多樣性、維持環(huán)境服務(wù)、保護特殊自然和文化特征、教育、旅游和娛樂、持續(xù)利用自然生態(tài)系統(tǒng)內(nèi)的資源、維持文化和傳統(tǒng)特征[11]。IUCN 分類體系強調(diào),不同類別的自然保護地具有同等的重要性,應(yīng)該針對特定管理要求以及管理目的選擇合適的管理類別[11]。其優(yōu)點在于,IUCN的保護地分類體系強調(diào)了保護區(qū)管理的重要性,并且明確不同人為干擾強度對應(yīng)不同管理政策,為全球不同保護區(qū)分類體系的改進、交流提供了便利和范式。

美國自然保護地建立早、類型多樣,雖然分屬于不同部門管理,但在多層次、多系統(tǒng)和同系統(tǒng)內(nèi)明確具體保護管理效能等方面,為保護地類型劃分提供了重要依據(jù),因此美國的保護地分類體系也成為了IUCN分類體系的重要參考[8]。澳大利亞保護地分類細致,突出保護管理效能多樣性的特征,注重自然和文化價值的多樣性,保證保護區(qū)內(nèi)資源的可持續(xù)利用。南非的保護地分類體系與IUCN管理類別中第IV類、VI類對應(yīng)的保護區(qū)居多,反映南非保護區(qū)人為干預(yù)程度高,保護管理效能重在協(xié)調(diào)人與自然的和諧關(guān)系。加拿大和俄羅斯地廣人稀,保護管理效能重在野生動物保護[9,12]。IUCN的保護地管理類別標準作為廣泛的國際保護地分類框架,也在世界各國完善保護地體系過程中起到了重要作用。各國基于本國國情,參考IUCN的分類框架制定一系列具有鮮明特色的分類體系,基于保護管理效能建立自然保護地體系已經(jīng)成為了國際社會的共識[13]。

2 完善我國自然保護地體系

2.1 自然保護地現(xiàn)狀評價

中國現(xiàn)有各類具有自然保護功能的保護地有自然保護區(qū)、種質(zhì)資源保護區(qū)、沙化土地封禁保護區(qū)、森林公園、濕地公園、地質(zhì)公園、沙漠公園、海洋公園、海洋特別保護區(qū)、自然保護小區(qū)和原生境保護小區(qū)(點)等,部分以自然風(fēng)貌為主體的風(fēng)景名勝區(qū)、水源地保護區(qū)也可納入自然保護地范疇,總面積約180余萬km2,覆蓋了陸域面積的18%和主張海域面積的4%。這些不同類型的保護地隸屬于不同的管理部門(表2),形成了以自然保護區(qū)為主體的保護地集合。在所有各類自然保護地中,自然保護區(qū)占主體地位,面積約占各類保護地總面積的70%,占全國陸域總面積的14.8%。其中,國家級自然保護區(qū)428個,面積約占國土面積的10%[4]。這些保護地類型較為復(fù)雜,隸屬林業(yè)、環(huán)保等不同管理部門,其中林業(yè)部門管理的自然保護地類型多且規(guī)模約占保護地總面積的67%,其次為環(huán)保(10%)、住建(9%)、農(nóng)業(yè)(8%)、海洋(4%)等,其他部門都不足1%。

表2 中國主要自然保護地概況Tab.2 Category of Chinese protected areas

我國現(xiàn)行各類自然保護地雖然劃分標準簡明,易于操作,頒布實施后對于明確各部門間的分工職責(zé)、保護自然生態(tài)系統(tǒng)等方面發(fā)揮了重要作用,但是現(xiàn)有的保護地并未對管理目標、保護管理效能、保護政策等提出明確的要求,各類保護地沒有統(tǒng)一、系統(tǒng)地設(shè)計,尚未形成一個完善而且明確的自然保護地體系[4],在體系構(gòu)建方面存在幾個明顯缺陷：1)自然保護地破碎化嚴重。由于我國自然資源分屬不同部門管理,按照自然資源或生態(tài)系統(tǒng)設(shè)立的自然保護地也是各管一段,山上山下、岸上岸下設(shè)立不同保護地管理機構(gòu),加上行政區(qū)域的分割,造成條塊割裂十分嚴重。2)保護管理目標同質(zhì)化。我國目前的自然保護地主要依據(jù)保護對象進行的分類,雖然相關(guān)法規(guī)規(guī)章規(guī)定的比較明確,但在實際執(zhí)行中的管理目標或保護管理效能方面的差異并不大(表3),管理目標邊界模糊,特別是各類公園的管理目標基本一樣,定位模糊,難以進行針對性地管理,各地將風(fēng)景名勝區(qū)、森林公園等當作旅游開發(fā)重點,即使需要嚴格保護的自然保護區(qū)也出現(xiàn)了旅游開發(fā)的趨勢。3)機構(gòu)重疊責(zé)任不清。我國許多保護地是在同一區(qū)域重復(fù)掛牌,如建立較早的自然保護區(qū)與森林公園、地質(zhì)公園或者風(fēng)景名勝區(qū)地域重疊現(xiàn)象嚴重,幾種自然保護地在同一片區(qū)域,會出現(xiàn)管理目標無法兼顧、職責(zé)不明、管理政策混亂的情況。4)空間布局不合理。我國所有自然保護地都是基于地方自愿申報的基礎(chǔ)上設(shè)立的,許多應(yīng)該保護的地方還沒有納入保護體系,如國家規(guī)劃的重點生態(tài)功能區(qū)也只有27%左右納入了各類自然保護地范圍。

表3 中國自然保護地的主要管理目標[19-27]Tab.3 The management objectives of Chinese protected areas

針對我國自然保護地建設(shè)存在的問題,許多學(xué)者先后對構(gòu)建中國特色自然保護地體系進行了研究探討,提出了依據(jù)資源屬性(資源利用和生態(tài)服務(wù))和管理屬性(管理目標和管理功能)對中國現(xiàn)有保護地體系進行分類研究的若干方案,從3～9種不同的類別(表4)。各種分類體系的共同點在于優(yōu)化了中國的保護地分類管理體系,符合現(xiàn)階段生態(tài)文明建設(shè)需要,能夠一定程度上解決中國現(xiàn)有自然保護地地塊割裂、多頭管理、管理目標定位模糊等問題。不同點在于保護地分類標準各不相同,繁簡不一、各有利弊。

2.2 自然保護地體系方案

2.2.1構(gòu)建原則

按照生態(tài)文明建設(shè)的總體要求,我國將堅定不移地實施主體功能區(qū)制度,建立國土空間開發(fā)保護制度,根據(jù)主體功能定位要求劃定生態(tài)空間、生產(chǎn)空間和生活空間,嚴格按照主體功能區(qū)定位推動發(fā)展。生態(tài)空間是以提供生態(tài)產(chǎn)品和生態(tài)服務(wù)為主體功能的國土空間,特別是具有特殊重要生態(tài)功能的生態(tài)空間是保障和維護國家生態(tài)安全的基底,應(yīng)該采用適當?shù)谋Ｗo形式有效保護起來。建立自然保護地體系的根本目的就是有效、完整、有序地保護對國土生態(tài)安全具有重要影響的生態(tài)空間,增加自然生態(tài)及生物多樣性就地保護的有效性。

表4 中國自然保護地分類體系研究現(xiàn)狀Tab.4 The research on category system of protected areas in China

構(gòu)建中國特色的自然保護地體系應(yīng)該遵循以下原則：

1) 保護性原則。所有的自然保護地都應(yīng)將保護具有特殊、重要意義和自然價值的自然生態(tài)系統(tǒng)、自然遺跡、自然資源和自然景觀作為主體功能,這是自然保護地的共同目標。保護地的自然性是指具有典型的自然或接近自然的區(qū)域,通常指在基因、物種和生態(tài)系統(tǒng)水平上的生物多樣性,包含在景觀水平上的地質(zhì)多樣性、典型地貌等,也不排除鑲嵌在自然基底上的文化要素,自然性差或以人文基地為主的保護地不應(yīng)納入自然保護地體系。

2) 系統(tǒng)性原則。我國人多地少,具有原生性特征的生態(tài)空間越來越少,重要生態(tài)空間面臨的保護環(huán)境和條件千差萬別,設(shè)置的自然保護地體系應(yīng)能夠涵蓋各類自然保護形式,也能夠適應(yīng)各種保護條件要求。保護形式既可以依據(jù)法律法規(guī)設(shè)立,也可以采用國際公約或協(xié)議、非政府組織協(xié)議、鄉(xiāng)規(guī)民約、認證體系等其他有效手段認可,能夠明確空間邊界并得到政府或社會長期、有效的保護。

3) 差異性原則。各類自然保護地的主體功能都是自然生態(tài)保護,但管理目標復(fù)雜多樣。部分保護地自然價值重大、生態(tài)異常脆弱,需要完全禁止任何人為干擾,而多數(shù)保護地則包含了傳統(tǒng)的、人類聚集的陸地景觀或海洋景觀,同時人類活動也造就了當?shù)刎S富多樣的文化遺產(chǎn),在管理效能方面是可以取舍的。每一類自然保護地應(yīng)有清晰的管理目標邊界,有不同的保護管理效能和管控強度要求。

4) 銜接性原則。構(gòu)建和完善自然保護地體系不應(yīng)對現(xiàn)行各類自然保護地造成大的沖擊,充分吸納我國自然保護現(xiàn)狀與保護成效,做好與現(xiàn)有各類自然保護地的銜接：一是依據(jù)現(xiàn)有法律法規(guī)建立的各類自然保護地作為新體系的重點；二是雖然沒有相應(yīng)的法律法規(guī),但國家或地方政府已經(jīng)長期作為自然保護的形式、有明確保護管理措施的保護地也應(yīng)重點考慮。

2.2.2分類方案

借鑒相關(guān)文獻研究和主要國家自然保護經(jīng)驗[11,28-29],以及IUCN自然保護地管理分類做法,健全我國自然保護地體系應(yīng)以管理目標為主線、以管理效能為導(dǎo)向進行梳理。聚焦管理目標也是現(xiàn)代管理的基本方法即目標管理法(Management by Objective)在自然保護領(lǐng)域的具體應(yīng)用,即以目標為導(dǎo)向、以管理效能為標準而確定管理措施及方案的現(xiàn)代管理方法。

從表5可見,我國現(xiàn)有自然保護地類型多樣,但管理目標定位比較模糊,大多都涵蓋了嚴格保護、科學(xué)研究、自然教育、生態(tài)體驗、旅游等目標,少量涉及資源性利用。因此,構(gòu)建我國的自然保護地體系應(yīng)該在首要管理目標上有明顯差異性。按照保護性、系統(tǒng)性、差異性和銜接性的原則,以管理目標為主線并綜合考慮相應(yīng)的管控要求,可以大致分為3個層次。

按照嚴格保護、重點保護和生態(tài)保育的管理目標,對應(yīng)我國已有的自然保護地類型并結(jié)合正在進行的國家公園試點,可將我國的自然保護地體系劃為6大類型,相應(yīng)的保護地形式如表6所示。

表5 自然保護地管理目標及管理形式Tab.5 Management objectives and forms of protected area

表6 我國自然保護地體系及對應(yīng)保護形式Tab.6 The category system of protected area and its conservation strategy in China

3 明確國家公園的主體地位

十九大報告明確了我國將建立以國家公園為主體的自然保護地體系,相關(guān)部門和許多學(xué)者對此進行了多方位的解讀[14,30],如何理解國家公園主體地位的內(nèi)涵存在一定差異。綜合考慮《建立國家公園體制總體方案》對國家公園的理念、定位、管理體制改革方向等,國家公園的主體地位應(yīng)該體現(xiàn)在4個方面：1)規(guī)模不一定最大但生態(tài)區(qū)位最為關(guān)鍵。2014年開始的國家公園體制試點已批準了10個試點區(qū)域[1],總規(guī)模21.93萬km2,占國土陸域面積的2.3%,大部分將在試點結(jié)束后成為我國第一批國家公園,國家還將立足生態(tài)保護需求,結(jié)合全民所有自然資源資產(chǎn)管理體制改革等進展陸續(xù)規(guī)劃設(shè)立其他國家公園,使國家公園在我國自然保護地體系中數(shù)量不多但面積規(guī)模逐漸占有較大比重。更為重要的是,目前試點或規(guī)劃設(shè)立國家公園的區(qū)域,大多位于國家生態(tài)安全屏障“兩屏三帶”范圍的關(guān)鍵節(jié)點,構(gòu)成國家生態(tài)安全屏障的基本骨架,將在我國自然保護地體系中起到最突出的作用。2)代表性更強。國家公園保護具有全球或國家層面典型性和象征意義、大面積的自然或接近自然的區(qū)域,一般包含一個或多個完整的自然生態(tài)系統(tǒng)。與其他自然保護地比較,往往保護面積更大、生態(tài)系統(tǒng)更完整、生態(tài)系統(tǒng)典型性和國家代表性更強,屬于人類最珍貴、最重要、最精華自然資源和生物多樣性集中分布區(qū)。3)保護管理最嚴格。國家公園設(shè)立目的是對大尺度的生態(tài)過程及區(qū)域內(nèi)的物種和生態(tài)系統(tǒng)特征實行完整保護,涵蓋了最多的保護地管理目標,整體上屬于全國主體功能區(qū)規(guī)劃中規(guī)定的“禁止開發(fā)區(qū)”,始終突出自然生態(tài)系統(tǒng)的嚴格保護、整體保護和系統(tǒng)保護,把最應(yīng)該保護的地方保護起來,給子孫后代留下珍貴的自然遺產(chǎn)。4)管理事權(quán)最高。國家公園屬于國家事權(quán),部分國家公園由中央政府直接行使所有權(quán),其他國家公園由省級政府代理行使,并且逐步過渡到國家公園內(nèi)全民所有的自然資源資產(chǎn)所有權(quán)由中央政府直接行使所有權(quán)管理。同時,國家公園設(shè)立擁有優(yōu)先權(quán),其他類型自然保護地一旦被納入國家公園范圍,將按程序取消或退出,確保國家公園實行統(tǒng)一規(guī)范管理。

為了加快推進我國自然保護地體系從以自然保護區(qū)為主體向以國家公園為主體的轉(zhuǎn)變,應(yīng)在生態(tài)文明建設(shè)總體框架下,從體制機制、完善體系、優(yōu)化布局等角度整體推進：1)加快自然資源產(chǎn)權(quán)制度改革,清晰界定全部國土空間各類自然資源資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)主體,對水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等所有自然生態(tài)空間統(tǒng)一確權(quán)登記。生態(tài)重要區(qū)域的全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)由中央政府和省級政府分級行使,優(yōu)先設(shè)立國家公園管理機構(gòu)作為行使生態(tài)重要區(qū)域全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)的代表,依法對區(qū)域內(nèi)水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等所有自然生態(tài)空間統(tǒng)一進行確權(quán)登記和實施所有權(quán)管理。2)改革分頭設(shè)置自然保護區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、地質(zhì)公園、森林公園等各類自然保護地的體制,對我國現(xiàn)行自然保護地保護管理效能進行評估,研究科學(xué)的分類標準,理清各類自然保護地關(guān)系,加快對自然條件好、生態(tài)重要區(qū)域的各類自然保護地系統(tǒng)整合設(shè)立國家公園的進程。3)根據(jù)自然生態(tài)系統(tǒng)代表性、面積適宜性和管理可行性等要素,明確國家公園準入條件。改革現(xiàn)行自然保護地按照地方自愿、自下而上的設(shè)立方式,研究提出我國國家公園的空間布局方案,加強頂層設(shè)計,優(yōu)先將我國具有獨特的生態(tài)、保護價值而又管理分割嚴重的典型自然生態(tài)系統(tǒng)、國家重點生態(tài)功能區(qū)內(nèi)國有土地集中成片的區(qū)域、大江大河源頭、地質(zhì)多樣性與生物多樣性獨特且開發(fā)強度較低的區(qū)域,以及自然區(qū)域相對完整且生態(tài)風(fēng)險趨緊的區(qū)域劃建為國家公園。

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