王義貴,王維家

(1.國家林業(yè)局西北林業(yè)調(diào)查規(guī)劃設(shè)計院,西安 710048；2.國家林業(yè)局駐西安森林資源監(jiān)督專員辦事處,西安 710000)

為探索建立多部門參與的林業(yè)生態(tài)資源保護機制,協(xié)同多部門職能優(yōu)勢,形成合力,預(yù)防和懲處涉林違法犯罪行為,2016年,國家林業(yè)局駐西安森林資源監(jiān)督專員辦事處、青海省人民檢察院、省公安廳、省林業(yè)廳磋商建立了青海省預(yù)防和懲處涉林違法犯罪協(xié)同工作機制?？傮w思路是建立省、市、縣三級全覆蓋,行政執(zhí)法與刑事司法相銜接,教育、預(yù)防與懲處相結(jié)合,信息交流、工作協(xié)同與聯(lián)動執(zhí)法相為一體的生態(tài)資源保護機制。目前,省、市、縣三級機構(gòu)實現(xiàn)全覆蓋,并制定了運行規(guī)則,依法查處一批涉林案件,促進了森林資源保護制度的建設(shè)和完善,初步顯現(xiàn)了協(xié)同機制的強大作用,也標(biāo)志著青海省林業(yè)生態(tài)資源保護進入一個新的階段。

1 機制建立的必要性和重要性

1.1 是創(chuàng)新森林資源監(jiān)督手段的積極探索

從相關(guān)規(guī)定和實踐看,派駐森林資源機構(gòu)的監(jiān)督手段和監(jiān)督效力有較大局限性[1]。在此體制環(huán)境下,發(fā)揮國家派駐機構(gòu)的優(yōu)勢,協(xié)調(diào)林業(yè)行政主管部門、公安機關(guān)、檢察機關(guān)等部門建立多部門參與的協(xié)同工作機制,并利用協(xié)同機制開展監(jiān)督工作和發(fā)揮監(jiān)督職能,是創(chuàng)新森林資源監(jiān)督手段的積極探索。

1.2 是順應(yīng)生態(tài)資源內(nèi)在規(guī)律的必然要求

生態(tài)資源及其系統(tǒng)無論在外部還是內(nèi)部都有其規(guī)律性,表現(xiàn)在一定空間上的連續(xù)性和相對完整性,形式上的多樣性和復(fù)雜性,內(nèi)在聯(lián)系的有機性和系統(tǒng)性[2]。這就要求建立與其規(guī)律相適應(yīng)的相對集中統(tǒng)一的監(jiān)管和執(zhí)法體系。建立協(xié)同工作機制,探索對森林、濕地、草原等生態(tài)資源實行一體化監(jiān)管和執(zhí)法,是順應(yīng)生態(tài)資源及其系統(tǒng)內(nèi)在規(guī)律的必然要求。

1.3 是生態(tài)文明體制改革的有益探索

由于生態(tài)資源的多樣性、生態(tài)資源載體的多樣性、監(jiān)管部門的多元性、適用法律法規(guī)的多樣性及多階性,導(dǎo)致在生態(tài)資源監(jiān)管中政出多門甚至一門多政的突出問題,形成“九龍治水”的格局,難以對生態(tài)資源統(tǒng)一實施有效監(jiān)管。建立協(xié)同機制,有利于探索打破部門體制壁壘,為生態(tài)文明體制改革積累經(jīng)驗。

1.4 是加強行政執(zhí)法與刑事司法相銜接的有效途徑

長期以來,行政執(zhí)法領(lǐng)域有案不移、有案難移、以罰代刑的問題比較突出。建立預(yù)防和懲處涉林犯罪行為協(xié)同工作機制,有利于林業(yè)行政執(zhí)法與刑事司法的銜接,是加強林業(yè)行政執(zhí)法與刑事司法銜接的必然要求和有效途徑。

1.5 是提高執(zhí)法效率和執(zhí)法公信力的重要措施

建立協(xié)同機制,公安機關(guān)在偵查階段就重要環(huán)節(jié)和關(guān)鍵問題征求檢察機關(guān)意見,同時檢察機關(guān)監(jiān)督關(guān)口前移到偵察階段,通過對個案偵查活動實施監(jiān)督,防止偵察階段刑訊逼供、濫用職權(quán)等違法違規(guī)問題,規(guī)范偵察行為,減少批捕、移送、退偵補偵、不起訴情況,提高辦案效率和執(zhí)法公信力[3]。

2 運行實踐及成效

2.1 基本實現(xiàn)全覆蓋

截至2017年10月,省、市、縣均建立了協(xié)同工作機制實現(xiàn)全覆蓋。省級和大部分市確立了相對固定的工作人員、辦公場所,依法報批印制和啟用了領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)和工作機構(gòu)文書印章,定期研究部署工作,傳達上報相關(guān)信息,機制運行進入常態(tài)化和實體化運作。

2.2 機制運行漸入規(guī)范

研究制定了協(xié)同工作運行規(guī)則,對協(xié)同工作的指導(dǎo)思想、基本原則、目標(biāo)任務(wù)、運行規(guī)則等重大問題做出了明確規(guī)定。確立了以聯(lián)席會議制度、信息共享制度、聯(lián)動執(zhí)法制度、案件移送制度為核心的協(xié)同工作制度,為協(xié)同機制的不斷完善和有效運行提供了制度保障,機制運行漸入有規(guī)可依、有章可循的規(guī)范化軌道。

2.3 預(yù)防和懲處初現(xiàn)成效

整合各部門執(zhí)法資源,組織開展協(xié)同執(zhí)法專項行動。對造成生態(tài)破壞嚴(yán)重的縣級政府主要負責(zé)人進行工作約談,提出整改意見,限期整改,并跟蹤督辦。促進一批重大疑難案件的處理,展示了協(xié)同機制的強大威力。這項制度的建立和運行也受到新聞媒體及社會各界的高度關(guān)注,新華社、人民網(wǎng)、中國政府網(wǎng)、中國綠色時報等9家媒體做了宣傳報道。

3 存在的問題

3.1 協(xié)同力度不夠

受體制、傳統(tǒng)思維等因素影響,部門對建立協(xié)同機制的意義認(rèn)識不夠,主動協(xié)同的積極性不高。主要表現(xiàn)在各自為陣、單打獨斗的問題尚未從根本上得到改變,不愿將相關(guān)信息分享給協(xié)同部門,致使協(xié)同內(nèi)容停留在在專項執(zhí)法方面的合作,在政策制定、宣傳教育等預(yù)防領(lǐng)域的協(xié)同少。

3.2 運行機制有待規(guī)范

雖然省級層面制定了運行規(guī)則,但規(guī)則本身還需要進一步完善,特別是市、縣兩級。省、市、縣三級協(xié)同組織的關(guān)系有待進一步明細和強化。特別是縣級機制,由于縣級政府林業(yè)主管職責(zé)與環(huán)保、農(nóng)業(yè)、扶貧等部門歸并為一個部門,受體制局限及人員不足等因素影響,機制常態(tài)化、實體化、規(guī)范化程度不高,多限于個案的信息交流和工作協(xié)作。

3.3 工作指導(dǎo)力度不夠

省級領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)對市、縣兩級機制的建立和運行缺乏常態(tài)化工作指導(dǎo),僅限于專項執(zhí)法行動的安排部署和個案督辦。對基層林業(yè)行政機構(gòu)改革變化的情況研究不夠,制定的規(guī)則和采取的措施缺乏針對性和有效性。對基層隊伍和人員的專業(yè)培訓(xùn)力度不夠、覆蓋面很小。

3.4 公眾和社會參與度不高

由于總結(jié)和宣傳工作滯后,加上未向社會公布涉林案件舉報渠道,群眾舉報和社會參與的渠道不暢,群眾參與度不夠,信息源不足,機制運行仍然主要封閉在體制內(nèi),平臺作用受到很大局限。

4 對策建議

4.1 提高認(rèn)識 加大協(xié)同力度

提高認(rèn)識,強化共識,加大協(xié)同力度,是目前和今后一個時期機制建設(shè)的首要問題。要牢固樹立山水林田湖草是一個生命共同體的理念,打破部門之間信息壁壘,強化協(xié)同意識、聯(lián)動意識,共享信息、協(xié)同行動、聯(lián)動執(zhí)法,在宣傳教育、制度建設(shè)、信息交流、工作協(xié)同、聯(lián)動執(zhí)法等方面加強全方位、多層次的協(xié)同合作,全面提升協(xié)同水平,更好地發(fā)揮預(yù)防和懲處涉林違法犯罪的重要作用[4]。

4.2 完善規(guī)則 提高規(guī)范化水平

認(rèn)真調(diào)查研究,結(jié)合生態(tài)文明體制改革和縣級行政體制改革的要求和實際,有針對性地分級制定和完善市、縣兩級協(xié)同工作機制的運行規(guī)則,理順和規(guī)范省、市、縣三級協(xié)同組織間的關(guān)系,完善信息報告、公眾參與、重大輿情報告制度。加快市、縣兩級協(xié)同機構(gòu)的實體化、常態(tài)化、規(guī)范化進程。

4.3 加強指導(dǎo) 提高協(xié)同能力

省級領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)加強對市、縣兩級協(xié)同工作的指導(dǎo),包括監(jiān)督檢查、制度建設(shè)、專業(yè)培訓(xùn)、個案督辦、重大疑難案件會審以及區(qū)域林業(yè)生態(tài)資源保護形勢研判,指導(dǎo)各地開展執(zhí)法行動。加強對協(xié)同工作機制制度價值的理論研究和探索,提供可復(fù)制、可推廣的制度借鑒。加強對基層隊伍和人員教育培訓(xùn),不斷提高其執(zhí)法能力和水平。加強對基層林業(yè)部門的指導(dǎo),敦促其制定和完善加強生態(tài)資源保護的政策措施,從制度上預(yù)防破壞生態(tài)資源的違法行為。

4.4 暢通渠道 提高社會參與度

在生態(tài)敏感區(qū)逐步建立協(xié)同工作聯(lián)絡(luò)員、監(jiān)督員制度,及時反映和掌握林業(yè)生態(tài)資源保護的信息和動態(tài),有針對性地采取執(zhí)法行動,預(yù)防和懲處違法犯罪行為。省、市、縣三級協(xié)同組織向社會公布舉報電話、郵箱、信箱等信息,擴大社會影響和社會參與度,固定專人受理,依法調(diào)查處理[5]。加大宣傳力度,對具有典型意義的涉林案件公開曝光解剖,震懾違法,教育群眾。

5 結(jié)語

生態(tài)資源及其系統(tǒng)具有外部連續(xù)性和內(nèi)部聯(lián)系的系統(tǒng)性和規(guī)律性,是有機聯(lián)系的整體。生態(tài)資源的監(jiān)管應(yīng)順應(yīng)其系統(tǒng)性和規(guī)律性。預(yù)防和懲處涉林違法犯罪協(xié)同工作機制,正是順應(yīng)生態(tài)規(guī)律、順應(yīng)生態(tài)文明體制改革的形勢和要求的積極探索。協(xié)同機制的核心是協(xié)同,即協(xié)同執(zhí)法資源、監(jiān)管資源、信息資源、社會資源,形成合力,提高監(jiān)管效力。根本宗旨是維護法律權(quán)威,維護生態(tài)安全,維護公平正義,維護群眾利益。途徑和手段是教育、預(yù)防和懲治相結(jié)合,通過宣傳教育,厚植全社會參與和支持生態(tài)保護的社會基礎(chǔ)?？傮w是目標(biāo)是健全和完善多部門協(xié)同、全社會參與,開放、共建、共享、共同行動的生態(tài)資源保護平臺,維護生態(tài)資源的長治久安,促進創(chuàng)新發(fā)展、協(xié)調(diào)發(fā)展、綠色發(fā)展、開放發(fā)展、共享發(fā)展。同時,總結(jié)研究機制建設(shè)的經(jīng)驗和制度價值,為深化生態(tài)文明體制改革,探索和完善森林資源監(jiān)督制度提供借鑒。隨著生態(tài)文明體制改革的不斷深化和協(xié)同機制本身的不斷探索和完善,這一機制的重要價值及意義將日益顯現(xiàn)。

[1] 王宇濱,朱瑞東,倪乃華.森林資源監(jiān)督中的問題及對策[J].中國林業(yè)企業(yè),2004(6):50-51.

[2] 呂潔華,趙煒煒.森林生態(tài)經(jīng)濟系統(tǒng)良性循環(huán)機理研究[J].中國林業(yè)經(jīng)濟,2011(2):5-7.

[3] 金國坤.行政執(zhí)法權(quán)限爭議協(xié)調(diào)機制研究[J].新視野,2007(3):24-26.

[4] 宮莉莉.關(guān)于協(xié)同監(jiān)督機制建設(shè)的研究與實踐[J].中國電力教育,2013(33):177-178.

[5] 王娟.關(guān)于供電企業(yè)開展協(xié)同監(jiān)督工作的探討[J].科技創(chuàng)新導(dǎo)報,2013(22):187.