王維俊

消防監(jiān)督執(zhí)法臨時(shí)查封制度分析

王維俊

長(zhǎng)沙市公安消防支隊(duì)，湖南 長(zhǎng)沙 410000

對(duì)消防執(zhí)法中的臨時(shí)查封的作用、適用條件和執(zhí)法程序進(jìn)行了分析，重點(diǎn)闡述了目前在適用臨時(shí)查封過程中所暴露出來的各種程序性和實(shí)體性的問題，并從加強(qiáng)法律法規(guī)建設(shè)、強(qiáng)化內(nèi)部執(zhí)法監(jiān)督、科學(xué)設(shè)置考核標(biāo)準(zhǔn)以及推進(jìn)執(zhí)法信息公開等四個(gè)方面分析了完善臨時(shí)查封制度的有效途徑。

臨時(shí)查封；程序；制度

臨時(shí)查封是行政強(qiáng)制措施的一種，與其它的行政強(qiáng)制措施相比，消防執(zhí)法中的臨時(shí)查封主要針對(duì)嚴(yán)重威脅公共安全的火災(zāi)隱患，目的是預(yù)防和減少火災(zāi)。在消防執(zhí)法實(shí)踐中臨時(shí)查封的作用十分重要，同時(shí)在適用的過程中也出現(xiàn)了一些問題，因此用好臨時(shí)查封措施并完善相關(guān)的制度建設(shè)意義十分重要。

一、臨時(shí)查封的作用

(一)臨時(shí)查封是有效消除嚴(yán)重威脅公共安全的火災(zāi)隱患的有力舉措

火災(zāi)隱患特別是嚴(yán)重威脅公共安全的火災(zāi)隱患如果不及時(shí)采取措施予以消除，將會(huì)釀成火災(zāi)，造成不可避免的損失。公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)如果不及時(shí)采取緊急措施，就不足以消除這種危險(xiǎn)。而如果使用“三停”的行政處罰，則需要調(diào)查、取證等一套程序后才可實(shí)施，且在批準(zhǔn)實(shí)施時(shí)往往會(huì)遭到地方政府的“軟抵制”。因此，賦予消防部門臨時(shí)查封強(qiáng)制權(quán)力，對(duì)于整治和消除嚴(yán)重威脅公安安全的火災(zāi)隱患具有十分重要的意義。

(二)可以對(duì)隱患單位產(chǎn)生較好的消防安全教育作用

實(shí)踐中，部分企業(yè)和單位為了自身利益，不愿意及時(shí)采取措施消除火災(zāi)隱患。有的怕采取措施會(huì)耽誤生產(chǎn)工期或者影響營(yíng)業(yè)收入，有的采取拖延或者不按規(guī)定要求整改。但是，如果消防部門在監(jiān)督檢查中發(fā)現(xiàn)影響公共安全的隱患存在，果斷采取臨時(shí)查封就可以嚴(yán)厲打擊消防違法行為，震懾和警醒其端正態(tài)度，立即行動(dòng)進(jìn)行整改，改變先前等待觀望、消極對(duì)抗的被動(dòng)局面。

(三)可以產(chǎn)生較好的社會(huì)效果

在實(shí)施臨時(shí)查封時(shí)，往往伴隨著社會(huì)媒體的宣傳報(bào)道，可對(duì)火災(zāi)隱患整改形成強(qiáng)大的輿論壓力，直接影響其生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)和既得利益，對(duì)于心存僥幸者、抗拒抵制者十分管用，也可警示和教育其他單位和個(gè)人端正態(tài)度，自覺整改火災(zāi)隱患。可以取得良好的執(zhí)法效果和社會(huì)效果，同時(shí)樹立消防執(zhí)法的權(quán)威。

二、臨時(shí)查封的適用條件

臨時(shí)查封的適用條件主要規(guī)定在《消防法》第五十四條和《消防監(jiān)督檢查規(guī)定》第二十二條當(dāng)中，具體來說應(yīng)當(dāng)具備以下幾點(diǎn)條件：

(一)依據(jù)現(xiàn)行的消防法律法規(guī)和消防技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)判定存在火災(zāi)隱患，是適用臨時(shí)查封的基礎(chǔ)

火災(zāi)隱患的存在是適用臨時(shí)查封的基礎(chǔ)，而判定火災(zāi)隱患的依據(jù)應(yīng)當(dāng)是現(xiàn)行的消防法律法規(guī)和消防技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，《消防監(jiān)督檢查規(guī)定》第三十八條規(guī)定了幾種應(yīng)當(dāng)確定為火災(zāi)隱患的情形，并且指出判斷是否存在火災(zāi)關(guān)鍵在于是否會(huì)增加火災(zāi)實(shí)質(zhì)危險(xiǎn)性或者危害性，因此不能以未辦理消防行政許可手續(xù)等程序性違法行為為由進(jìn)行臨時(shí)查封，也不能以疏散預(yù)案不標(biāo)準(zhǔn)、建筑消防設(shè)施未檢測(cè)等非實(shí)質(zhì)性的火災(zāi)危險(xiǎn)進(jìn)行臨時(shí)查封。

(二)存在現(xiàn)實(shí)緊迫的嚴(yán)重火災(zāi)隱患是適用臨時(shí)查封措施的基本前提

《消防法》第五十四條規(guī)定：“公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)在消防監(jiān)督執(zhí)法中發(fā)現(xiàn)火災(zāi)隱患的……不及時(shí)消除隱患可能嚴(yán)重威脅公共安全的，公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)依照規(guī)定對(duì)危險(xiǎn)部位火災(zāi)場(chǎng)所采取臨時(shí)查封措施。”《消防監(jiān)督檢查規(guī)定》第二十二條也規(guī)定：“公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)在消防監(jiān)督檢查中發(fā)現(xiàn)火災(zāi)隱患……對(duì)具有下列情形之一，不及時(shí)消除可能嚴(yán)重威脅公共安全的，應(yīng)當(dāng)對(duì)危險(xiǎn)部位或者場(chǎng)所予以臨時(shí)查封?！睆囊陨蟽蓚€(gè)規(guī)定可以看出，在消防執(zhí)法中適用臨時(shí)查封措施的根本前提是發(fā)現(xiàn)了現(xiàn)實(shí)緊迫的嚴(yán)重火災(zāi)隱患，也就是說火災(zāi)隱患必須達(dá)到可以嚴(yán)重威脅公共安全的程度才能適用臨時(shí)查封措施。如果只存在一般性的火災(zāi)隱患，是不能適用臨時(shí)查封措施的，因?yàn)榕R時(shí)查封是一種約束力很強(qiáng)的行政強(qiáng)制措施，會(huì)給相對(duì)人的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)等活動(dòng)產(chǎn)生重大的影響，如果過分的使用臨時(shí)查封措施，則反會(huì)而導(dǎo)致行政權(quán)力的濫用，對(duì)消防行政管理帶來不利影響。

三、臨時(shí)查封的程序

在消防執(zhí)法中適用臨時(shí)查封的程序可以分為緊急程序和一般程序：

(一)一般程序

適用一般程序，從完成監(jiān)督檢查到制作并送達(dá)《臨時(shí)查封決定書》，應(yīng)當(dāng)在三個(gè)工作日內(nèi)完成。同時(shí)，由于臨時(shí)查封措施是一種對(duì)相對(duì)人影響較大的行政強(qiáng)制措施，因此在作出臨時(shí)查封的決定之前還應(yīng)當(dāng)進(jìn)行集體議案。在實(shí)施查封時(shí)應(yīng)當(dāng)由公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)的負(fù)責(zé)人負(fù)責(zé)組織實(shí)施。

(二)緊急程序

情況緊急、不當(dāng)場(chǎng)查封可能嚴(yán)重威脅公共安全的，消防監(jiān)督檢查人員可以在口頭報(bào)請(qǐng)公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人同意后當(dāng)場(chǎng)對(duì)危險(xiǎn)部位或者場(chǎng)所實(shí)施臨時(shí)查封，并在臨時(shí)查封后二十四小時(shí)內(nèi)由公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人組織集體研究，制作、送達(dá)臨時(shí)查封決定書。

不管是適用哪一種程序，臨時(shí)查封期限均不得超過三十日。臨時(shí)查封期限屆滿后，當(dāng)事人仍未消除火災(zāi)隱患的，公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)可以再次依法予以臨時(shí)查封。

四、臨時(shí)查封在實(shí)踐中出現(xiàn)的問題

(一)不按程序執(zhí)法

一是濫用緊急程序。許多消防監(jiān)督員為了執(zhí)法方便，對(duì)一些情況不緊急、不需當(dāng)場(chǎng)查封的火災(zāi)隱患也適用緊急程序，存在先查封再調(diào)查的情況；二是臨時(shí)查封無公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人組織實(shí)施。一些單位在實(shí)施臨時(shí)查封時(shí)沒有公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人組織實(shí)施，只有案件承辦人員實(shí)施臨時(shí)查封，造成程序瑕疵；三是隨意確定查封的范圍。臨時(shí)查封措施應(yīng)當(dāng)針對(duì)存在隱患的危險(xiǎn)部位或場(chǎng)所，但實(shí)踐中一些執(zhí)法者卻不按照要求實(shí)施查封，要么隨意縮小查封的范圍，將封條貼在配電箱上了事，要么私自擴(kuò)大查封的范圍，將不存在隱患的其他部分也納入到了臨時(shí)查封的范圍；四是解除臨時(shí)查封不按程序辦事。一些執(zhí)法者在對(duì)被查封場(chǎng)所進(jìn)行復(fù)查后認(rèn)定火災(zāi)隱患已消除，卻不制作和送達(dá)《同意解除臨時(shí)查封決定書》解除臨時(shí)查封，而是通知相對(duì)人自行拆封，嚴(yán)重?fù)p害了執(zhí)法的嚴(yán)肅性。

(二)對(duì)不具備臨時(shí)查封條件的場(chǎng)所和部位進(jìn)行臨時(shí)查封

由于臨時(shí)查封具有時(shí)效性強(qiáng)、執(zhí)法效果好的特點(diǎn)以及執(zhí)法工作考核指標(biāo)的要求，一些執(zhí)法者在執(zhí)法的過程中為了達(dá)到自身目的就濫用了臨時(shí)查封措施，對(duì)一些只存在一般性火災(zāi)隱患或程序性違法行為的場(chǎng)所或單位也進(jìn)行了臨時(shí)查封。比如，一些商家只是臨時(shí)關(guān)閉了部分安全出口，明明可以通知其立即整改到位，但是執(zhí)法者在檢查中發(fā)現(xiàn)后立就即采取了臨時(shí)查封的措施，這樣就濫用了臨時(shí)查封措施，極易引發(fā)不良后果。

(三)以臨時(shí)查封代替行政處罰

在檢查中發(fā)現(xiàn)火災(zāi)隱患，對(duì)造成火災(zāi)隱患的違法行為，應(yīng)當(dāng)依法予以行政處罰。臨時(shí)查封是一種臨時(shí)性的行政強(qiáng)制措施，不屬于行政處罰的范疇，兩者不能混淆，不能以處罰代替查封，也不能以查封代替處罰，但在實(shí)踐中，一些執(zhí)法者對(duì)存在嚴(yán)重威脅公共安全的火災(zāi)隱患的單位只是一封了事，沒有進(jìn)行后續(xù)的行政處罰。這既損壞了公安消防機(jī)構(gòu)的公信力，也違背了過罰相當(dāng)?shù)奶幜P原則。

(四)委托其他機(jī)關(guān)或組織實(shí)施臨時(shí)查封

公安消防機(jī)構(gòu)的臨時(shí)查封措施具有審批時(shí)限短、執(zhí)法效果好等特點(diǎn)，能夠?qū)`法行為形成強(qiáng)大的威懾作用。公安消防機(jī)構(gòu)執(zhí)的執(zhí)法力量有限，面對(duì)社會(huì)中存在的大量火災(zāi)隱患，一些地方為了方便執(zhí)法、強(qiáng)化對(duì)火災(zāi)隱患的整治，就將臨時(shí)查封的執(zhí)法權(quán)力委托給公安派出所、城管局等行使，這樣做一方面違反了《中華人民共和國(guó)行政強(qiáng)制法》有關(guān)行政強(qiáng)制措施不得委托實(shí)施的規(guī)定，另一方面由于被委托的機(jī)構(gòu)和個(gè)人欠缺相關(guān)的專業(yè)知識(shí)，就使得他們?cè)谛惺箼?quán)力的過程中極易出現(xiàn)濫用臨時(shí)查封措施的情況。

(五)實(shí)施臨時(shí)查封之后缺乏后續(xù)監(jiān)管

修訂后的《消防監(jiān)督檢查規(guī)定》將臨時(shí)查封的期限進(jìn)行了限制并對(duì)后續(xù)監(jiān)管提出了要求：“臨時(shí)查封期限不得超過三十日。臨時(shí)查封期限屆滿后，當(dāng)事人仍未消除火災(zāi)隱患的，公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)可以再次依法予以臨時(shí)查封?！钡鄙賹?duì)于查封期限屆滿后執(zhí)法者如何進(jìn)行復(fù)查的具體規(guī)定，這就使得實(shí)踐中一些執(zhí)法者在實(shí)施臨時(shí)查封之后即撒手不管，即使查封期限已經(jīng)屆滿也不去復(fù)查整改情況，使得一些被查封場(chǎng)所不能得到及時(shí)整改，有些甚至在查封期限屆滿之后重新投入到生產(chǎn)和營(yíng)業(yè)當(dāng)中。

五、如何進(jìn)一步完善臨時(shí)查封制度

(一)要加強(qiáng)相關(guān)的法律法規(guī)建設(shè)

一是要明確嚴(yán)重威脅公共安全的火災(zāi)隱患的判斷標(biāo)準(zhǔn)。《消防法》和《消防監(jiān)督檢查規(guī)定》都對(duì)臨時(shí)查封的適用條件、執(zhí)法主體和程序都進(jìn)行了規(guī)定，但是對(duì)于嚴(yán)重威脅公共安全的火災(zāi)隱患的判定標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定的較為模糊，這就給執(zhí)法者留下了過大的自由裁量空間，在客觀上導(dǎo)致了臨時(shí)查封的濫用。因此，建議在新修訂的《消防法》和《消防監(jiān)督檢查規(guī)定》中對(duì)相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)予以明確。二是要建立和完善臨時(shí)查封的后續(xù)監(jiān)管制度?！断辣O(jiān)督檢查規(guī)定》中對(duì)于臨時(shí)查封期限屆滿后，執(zhí)法者的復(fù)查方式和時(shí)限沒有進(jìn)行明確的規(guī)定，這就為不作為留下了空間，因此，在新修訂的《消防監(jiān)督檢查規(guī)定》中應(yīng)當(dāng)予以明確；三是要建立重大臨時(shí)查封報(bào)請(qǐng)政府決定制度。《消防法》第七十條規(guī)定：“責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)，對(duì)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活影響較大的，由公安機(jī)構(gòu)消防機(jī)構(gòu)提出意見，并由公安機(jī)關(guān)報(bào)請(qǐng)本級(jí)人民政府依法決定?！钡窃趫?zhí)法實(shí)踐中，臨時(shí)查封也可能會(huì)對(duì)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活產(chǎn)生較大影響，如對(duì)規(guī)模較大、存在嚴(yán)重火災(zāi)隱患的商場(chǎng)、市場(chǎng)進(jìn)行臨時(shí)查封等，建議在新修訂《消防法》中建立重大臨時(shí)查封案件向政府報(bào)告決定制度。

(二)強(qiáng)化內(nèi)部監(jiān)督縮小執(zhí)法者的自由裁量權(quán)

《公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)內(nèi)部執(zhí)法監(jiān)督工作規(guī)定》明確了內(nèi)部執(zhí)法監(jiān)督相關(guān)制度要求，但是一些制度在執(zhí)行中效果卻不甚理想，集體議案、法律審核和執(zhí)法過錯(cuò)責(zé)任追究等內(nèi)部執(zhí)法監(jiān)督往往只停留在紙上，落實(shí)的很少。要改變內(nèi)部監(jiān)督乏力的現(xiàn)狀，可從兩個(gè)方面入手：一是要結(jié)合基層實(shí)際情況制定內(nèi)部執(zhí)法監(jiān)督制度?，F(xiàn)有的內(nèi)部執(zhí)法監(jiān)督制度基本是結(jié)合支隊(duì)級(jí)執(zhí)法單位的工作情況制定的，而基層執(zhí)法大隊(duì)由于人少事多，有許多執(zhí)法制度很難按照支隊(duì)級(jí)的要求執(zhí)行，這在客觀上造成了制度的難以落實(shí)。因此需要對(duì)相關(guān)的內(nèi)部執(zhí)法監(jiān)督制度進(jìn)行完善，特別是要結(jié)合基層大隊(duì)的執(zhí)法工作特點(diǎn)制定有針對(duì)性的內(nèi)部執(zhí)法監(jiān)督制度；二是要對(duì)臨時(shí)查封的查封時(shí)限和查封范圍設(shè)定可操作的自由裁量權(quán)基準(zhǔn)?，F(xiàn)有的制度規(guī)定中對(duì)于如何確定臨時(shí)查封的時(shí)限和范圍沒有明確的規(guī)定，這就使得一些執(zhí)法者隨意確定查封時(shí)限和范圍留下了可能，因此可以通過制定臨時(shí)查封的自由裁量權(quán)基準(zhǔn)，明確臨時(shí)查封時(shí)限和范圍的判斷標(biāo)準(zhǔn)，從而限制執(zhí)法者的自由裁量，避免臨時(shí)查封措施濫用。

(三)科學(xué)設(shè)置工作考核標(biāo)準(zhǔn)，從求量到求質(zhì)

近年來，隨著社會(huì)面火災(zāi)隱患越來越多，火災(zāi)防控形勢(shì)越來越嚴(yán)峻，各級(jí)公安消防機(jī)構(gòu)不斷開展各種形式的消防執(zhí)法專項(xiàng)行動(dòng)，這些專項(xiàng)行動(dòng)雖然從一定程度上對(duì)清除火災(zāi)隱患、改善火災(zāi)形勢(shì)起到了積極作用，但是附隨而來的各種考核、評(píng)比，導(dǎo)致一些執(zhí)法者片面追求執(zhí)法工作的數(shù)量而忽視執(zhí)法的質(zhì)量。因此，上級(jí)工作任務(wù)的部署應(yīng)當(dāng)考慮工作實(shí)際，突出消防監(jiān)督管理工作以重點(diǎn)單位監(jiān)督管理和社會(huì)消防工作推進(jìn)為重點(diǎn)，對(duì)不科學(xué)、不合理的指標(biāo)予以調(diào)整，避免設(shè)定過高的工作指標(biāo)和執(zhí)法任務(wù)。在工作考核中要更加注重對(duì)執(zhí)法實(shí)效的考核，對(duì)于執(zhí)法中的弄虛作假、不作為和亂作為等行為要堅(jiān)決予以查處。

(四)強(qiáng)化信息公開，推進(jìn)陽光執(zhí)法

“陽光是最好的反腐劑”，及時(shí)公開消防機(jī)構(gòu)的執(zhí)法信息，不僅是推進(jìn)消防執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)的需要，也是保障人民群眾對(duì)消防監(jiān)督執(zhí)法工作的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)的重要途徑。近年來，各級(jí)公安消防機(jī)在信息公開上做了不少工作，但從目前來看，信息公開的內(nèi)容還不全面，往往只局限于執(zhí)法依據(jù)和行政許可審批結(jié)果的公開，對(duì)于消防監(jiān)督檢查工作，特別是消防行政強(qiáng)制結(jié)果缺乏公開。將臨時(shí)查封的執(zhí)法信息及時(shí)予以公開，能夠?qū)?zhí)法者的執(zhí)法行為產(chǎn)生約束，也可以督促被查封場(chǎng)所及時(shí)進(jìn)行整改。但信息公開并不能簡(jiǎn)單的一刀切，對(duì)于涉及個(gè)人隱私、國(guó)家機(jī)密的執(zhí)法信息的公開要予以限制。

[1]中華人民共和國(guó)消防法，2008.10.

[2]中華人民共和國(guó)消防法釋義，2008.10.

[3]中華人民共和國(guó)行政強(qiáng)制法，2011.6.

[4]姜明安.<行政強(qiáng)制法>的基本原則和行政強(qiáng)制設(shè)定權(quán)研究.法學(xué)雜志，2011.11.

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