宋夏南/余姚市文化廣電新聞出版局

當(dāng)前，我國(guó)正處于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期，政府加快職能轉(zhuǎn)變、機(jī)構(gòu)改革的步伐，機(jī)關(guān)單位撤并現(xiàn)象較為頻繁。在機(jī)關(guān)單位撤并過(guò)程中，重機(jī)構(gòu)撤并、輕檔案管理現(xiàn)象普遍，檔案資源安全問(wèn)題凸顯。2014年4月，中辦、國(guó)辦聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)新形勢(shì)下檔案工作的意見(jiàn)》，對(duì)各類檔案資源的收集、整理、歸檔提出了嚴(yán)格要求，特別是對(duì)機(jī)關(guān)改革、企業(yè)改制、行政區(qū)劃調(diào)整等過(guò)程中檔案的流向、處置提出了更新更高的要求。2016年4月，國(guó)家檔案局印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)檔案安全工作的意見(jiàn)》，強(qiáng)調(diào)檔案安全工作是“構(gòu)建國(guó)家基礎(chǔ)性戰(zhàn)略資源的重要保證”，并對(duì)檔案資源風(fēng)險(xiǎn)管理提出了明確要求。從貫徹落實(shí)國(guó)家相關(guān)指示精神的高度出發(fā)，做好機(jī)關(guān)單位撤并過(guò)程中檔案資源安全風(fēng)險(xiǎn)治理工作勢(shì)在必行。下面，筆者就加強(qiáng)機(jī)關(guān)單位撤并過(guò)程中檔案資源安全風(fēng)險(xiǎn)治理談點(diǎn)思考。

1 檔案資源安全風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題分析

第一，檔案無(wú)人處置。有的機(jī)關(guān)單位在撤并過(guò)程中存在檔案無(wú)人管理的問(wèn)題，檔案長(zhǎng)期放在空置的辦公室中。一般來(lái)說(shuō)，機(jī)關(guān)單位撤并從文件發(fā)布開(kāi)始到正式合并辦公需要一段時(shí)間，少則1、2個(gè)月，多則7、8個(gè)月，這么長(zhǎng)的時(shí)間里檔案沒(méi)人管沒(méi)人問(wèn)，極容易發(fā)生安全事故。這一問(wèn)題較為常見(jiàn)，如2015年余姚市某機(jī)關(guān)撤銷合并時(shí)，被撤單位檔案一直無(wú)人管理，直到2017年5月才由新單位檔案室清點(diǎn)接收，檔案安全得不到保障。

第二，移交工作不主動(dòng)、不積極。按規(guī)定，被撤并單位要把原有檔案移交給同級(jí)檔案館或新合并的機(jī)關(guān)單位，然而被撤并單位人員或忙于其他撤并業(yè)務(wù)工作或缺乏檔案意識(shí)，不主動(dòng)移交；新合并機(jī)關(guān)工作人員錯(cuò)誤地認(rèn)為接收檔案會(huì)增加工作量且需承擔(dān)重要責(zé)任，故接收積極性不高，往往會(huì)把接收工作推諉給檔案館；有些縣級(jí)檔案館因庫(kù)房緊張，沒(méi)有能力接收這些檔案，導(dǎo)致被撤并單位檔案不能順利移交，且沒(méi)有工作人員跟進(jìn)尋求解決辦法。此外，有的機(jī)關(guān)單位在合并過(guò)程中，被撤并單位主動(dòng)要求移交檔案，新單位也愿意接收檔案，但移交過(guò)程中沒(méi)有設(shè)立專門人員監(jiān)交，這也是移交工作不主動(dòng)、不積極的表現(xiàn)。

第三，檔案遺失。一是撤并前未整理歸檔的資料遺失。這類資料大部分一經(jīng)歸檔即是檔案，具有與檔案一樣的重要保存價(jià)值。機(jī)關(guān)單位撤并文件下達(dá)后，被撤并單位忙于其他事務(wù)性工作，把已收集但未整理歸檔的資料擱置一邊，也沒(méi)有制作目錄清單，等待單位合并后再移交整理，在此過(guò)程中資料很容易丟失。撤并文件下達(dá)后，各業(yè)務(wù)部門和工作人員個(gè)人手中還存有一部分尚未歸檔的資料，由于沒(méi)有規(guī)定撤并時(shí)部門和個(gè)人需要移交檔案、檔案人員不主動(dòng)收集、業(yè)務(wù)部門和個(gè)人也缺乏主動(dòng)移交檔案的意識(shí)，不會(huì)主動(dòng)移交，檔案會(huì)隨著辦公室的搬遷而丟失。二是從撤并發(fā)文到正式合并辦公期間形成的檔案資料丟失。由于合并之后分管檔案工作的領(lǐng)導(dǎo)不明確、檔案人員不能及時(shí)到位，期間形成的檔案資料極易丟失；就算配備了檔案人員，檔案人員因與其他部門及工作人員不熟悉、工作配合不順暢，也容易導(dǎo)致檔案資料丟失。

2 檔案資源安全風(fēng)險(xiǎn)管理對(duì)策

2.1 檔案管理與單位撤并同步規(guī)劃

在制定機(jī)關(guān)單位撤并方案時(shí)，要同步制定檔案管理工作方案，將檔案管理納入機(jī)關(guān)單位整體撤并工作之中，特別要明確檔案移交工作，做到機(jī)構(gòu)撤并與檔案工作同規(guī)劃、同部署、同落實(shí)。這是撤并單位檔案資源安全風(fēng)險(xiǎn)管理的基礎(chǔ)工作。首先，檔案部門要加強(qiáng)對(duì)撤并機(jī)關(guān)單位檔案狀況的調(diào)查研究，針對(duì)不同單位實(shí)際情況明確檔案移交范圍、移交方案、移交計(jì)劃、歸檔制度等。其次，政府機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)在制定機(jī)關(guān)單位撤并方案時(shí)，應(yīng)事先邀請(qǐng)檔案部門參與進(jìn)來(lái)；在成立機(jī)關(guān)單位撤并工作領(lǐng)導(dǎo)小組時(shí)，也應(yīng)邀請(qǐng)檔案部門工作人員參與，由檔案部門依據(jù)中辦、國(guó)辦《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)新形勢(shì)下檔案工作的意見(jiàn)》和國(guó)家檔案局《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)檔案安全工作的意見(jiàn)》精神，制訂單位撤并檔案移交接收管理制度和責(zé)任追究制度，使撤并單位開(kāi)展檔案工作有法可依、有章可循。第三，要建立由檔案部門工作人員、撤并單位分管領(lǐng)導(dǎo)、撤并單位檔案人員組成的檔案工作協(xié)調(diào)小組，負(fù)責(zé)全面協(xié)調(diào)撤并過(guò)程中的檔案管理，并負(fù)責(zé)與新單位對(duì)接檔案工作，確保檔案絕對(duì)安全。

2.2 做好撤并單位檔案移交工作

一要細(xì)化撤并機(jī)關(guān)檔案管理方案。可以把檔案工作分解為撤并前、撤并期間和撤并后三個(gè)階段，每個(gè)階段再細(xì)化為收集、整理、歸檔、移交四個(gè)環(huán)節(jié)，并且明確前三個(gè)環(huán)節(jié)由原撤并單位負(fù)責(zé)，撤并單位負(fù)責(zé)做好原單位檔案歸檔工作，并將檔案全部移交給新單位或同級(jí)檔案館；如移交新單位，則第四個(gè)環(huán)節(jié)由新單位負(fù)責(zé)。還要明確各階段檔案移交的方式。對(duì)于上年度之前應(yīng)歸檔而未整理歸檔的材料，應(yīng)重點(diǎn)做好立卷歸檔工作，裝訂編目后進(jìn)入移交環(huán)節(jié)；對(duì)于當(dāng)年度至撤并文件下達(dá)之時(shí)形成的材料，也應(yīng)整理立卷并歸檔，裝訂編目后進(jìn)入移交環(huán)節(jié)；對(duì)于撤并文件下達(dá)以后至正式合并辦公期間形成的材料，應(yīng)由原單位辦公室和業(yè)務(wù)科室保存，待合并辦公后直接把資料移交給新單位檔案室或同級(jí)檔案館，這樣才能確保撤并過(guò)程中檔案絕對(duì)安全。

二要借助社會(huì)力量，快速處理移交前的檔案收集和整理工作。撤并單位檔案在移交前應(yīng)裝訂成冊(cè)并進(jìn)行編目，有些撤并單位因業(yè)務(wù)工作量大、形成的檔案資料非常豐富，現(xiàn)有工作人員無(wú)法完成檔案工作，這些單位可向社會(huì)購(gòu)買服務(wù)，由具有資質(zhì)的檔案中介機(jī)構(gòu)集中收集和整理檔案，做好歸檔前的工作。如余姚市工商局、市食藥監(jiān)局、市技監(jiān)局在撤并期間，委托檔案中介機(jī)構(gòu)對(duì)檔案進(jìn)行整理裝訂，速度快、效果好。需要注意的是，要制定嚴(yán)格的檔案保密制度，并對(duì)檔案中介機(jī)構(gòu)工作人員進(jìn)行檔案安全保密方面的培訓(xùn)，提升他們的安全保密意識(shí)；還要利用技術(shù)手段進(jìn)行管控，避免檔案安全事故發(fā)生。

三要確定符合實(shí)際的移交方式。按照規(guī)定，撤并單位的檔案可移交給新單位，也可移交給同級(jí)檔案館。筆者認(rèn)為，撤并文件下達(dá)以前形成的檔案移交給同級(jí)檔案館比較合理，這樣既能規(guī)避檔案安全風(fēng)險(xiǎn)，又能使新單位管理檔案時(shí)“另起爐灶”，減少新單位檔案管理成本、提高工作效率，如余姚市旅游局和市旅游開(kāi)發(fā)建設(shè)辦公室撤并到市文化廣電新聞出版局后，所有檔案移交至市檔案館。有些撤并單位形成的檔案涉及民生，這些單位在考慮檔案安全的同時(shí)也要適度考慮提供檔案利用的便捷性，這時(shí)將移交檔案館保管會(huì)給服務(wù)民生帶來(lái)諸多不便，應(yīng)移交新單位管理，如余姚市工商局、市食藥監(jiān)局、市技監(jiān)局，這三家單位形成的檔案涉及企業(yè)審批、商標(biāo)管理、專利、企業(yè)誠(chéng)信等信息，撤并前來(lái)查詢的企業(yè)和個(gè)人較多，撤并后檔案移交至新單位市場(chǎng)管理局管理，便于撤并后企業(yè)和個(gè)人查詢。新單位在做好檔案服務(wù)工作的同時(shí)，應(yīng)制定嚴(yán)格的檔案服務(wù)工作管理措施，嚴(yán)防安全事故發(fā)生。新單位可參考撤并單位的工作經(jīng)驗(yàn)和好做法，確保管理措施具有較強(qiáng)的可操作性。

2.3 加強(qiáng)行政監(jiān)管

檔案部門要加強(qiáng)對(duì)撤并過(guò)程中檔案工作的監(jiān)管，這是實(shí)現(xiàn)撤并單位檔案資源安全風(fēng)險(xiǎn)治理的重要內(nèi)容。第一，檔案部門要全程參與撤并單位檔案收集、整理、移交和歸檔工作，監(jiān)督工作人員是否按規(guī)定做好檔案材料的收集、整理、移交和歸檔工作，檢查是否存在不交、漏交、不肯接收等問(wèn)題。第二，檔案部門要加大責(zé)任追究力度，對(duì)在單位撤并中因漏交、拒交、不肯接收等行為造成檔案安全事故的，依法追究第一責(zé)任人和直接責(zé)任人的責(zé)任。

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