李賢庚

（肇慶學(xué)院 政法學(xué)院,廣東 肇慶 526061）

【政治·法律·哲學(xué)研究】

對(duì)我國(guó)信訪制度改革的合理化建議

李賢庚

（肇慶學(xué)院 政法學(xué)院,廣東 肇慶 526061）

當(dāng)代信訪制度面臨著非正常信訪的案件增多、信訪機(jī)構(gòu)不統(tǒng)一、信訪秩序不規(guī)范、涉法涉訴信訪增多等問(wèn)題。在我國(guó)當(dāng)前的傳統(tǒng)思想根深蒂固、法治建設(shè)剛剛起步的時(shí)代背景下，信訪制度仍有存在的合理性。筆者結(jié)合《廣東省信訪條例》，提出了信訪制度法律化、人大統(tǒng)一設(shè)立信訪機(jī)構(gòu)、建設(shè)高素質(zhì)信訪人才隊(duì)伍、建立源頭化解機(jī)制、加強(qiáng)信訪工作責(zé)任與監(jiān)督制度建設(shè)、明確“訴訪分離”制度、推進(jìn)司法獨(dú)立等建議。

信訪制度；困境；改革；再思考

當(dāng)代信訪制度，始于二十世紀(jì)中期，在很長(zhǎng)的一段時(shí)間里承擔(dān)著表達(dá)人們意愿、排除矛盾、穩(wěn)定社會(huì)的使命。2005年的《信訪條例》，對(duì)之前的信訪制度作出了較大的修改與完善，發(fā)揮著疏導(dǎo)與治理信訪問(wèn)題的作用。但是《信訪條例》仍然存在著諸多缺陷，信訪功能逐漸被異化，本不具有的權(quán)利救濟(jì)功能逐漸取代其原有的監(jiān)督功能，社會(huì)矛盾日益尖銳。這引起了越來(lái)越多的人關(guān)注信訪問(wèn)題，理論界展開(kāi)了激烈的存廢之爭(zhēng)，而實(shí)務(wù)界則大刀闊斧地提出改革措施。取消信訪制度的建議是不妥的，必須結(jié)合我國(guó)實(shí)際，站在更高的起點(diǎn)，以法治現(xiàn)代化為核心，認(rèn)真理性分析我國(guó)信訪制度，充分認(rèn)識(shí)其面臨的現(xiàn)狀，逐步實(shí)現(xiàn)信訪制度的改革，使信訪制度更好地促進(jìn)社會(huì)和諧，真正完成社會(huì)賦予它的使命。

一、我國(guó)信訪制度變遷的簡(jiǎn)要回顧

（一）我國(guó)古代信訪制度

信訪制度是新中國(guó)的一項(xiàng)具有本土特色與時(shí)代特色的制度。當(dāng)代的信訪制度是對(duì)古代直訴制度的繼承。古代直訴制度可以追溯到堯舜時(shí)期的“進(jìn)善之旌”“敢諫之鼓”，此后各朝代對(duì)其進(jìn)行繼承與完善。周朝時(shí)期的“肺石路鼓”、秦漢的“邀車(chē)駕”和“公車(chē)府”、晉代到清代的“登聞鼓”等，都是對(duì)直訴制度的補(bǔ)充[1]。古代的直訴制度有其存在的必要性。冤獄存在，司法公正難以保障，直訴制度是老百姓維護(hù)權(quán)益的另一途徑。雖然主要目的還是為了維護(hù)君主的利益，雖然已經(jīng)退出歷史舞臺(tái)，但是它的形式與作用，一直為研究當(dāng)代的信訪制度提供素材。

（二）我國(guó)近代信訪制度

民國(guó)時(shí)期，中西方文化相互爭(zhēng)鋒交融，此時(shí)的信訪制度既借鑒了西方的法律制度，又保留有中國(guó)的傳統(tǒng)制度特點(diǎn)，而且形式多樣，有陳情、建議、控告、呈請(qǐng)、告發(fā)、訴等?？谷諔?zhàn)爭(zhēng)時(shí)期與解放戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期，信訪制度是密切聯(lián)系黨和群眾的紐帶，毛澤東等領(lǐng)導(dǎo)親自批閱群眾的來(lái)信，親自接待群眾的來(lái)訪，近代信訪制度為抗日戰(zhàn)爭(zhēng)勝利、最后的全國(guó)革命勝利都起了巨大作用。

（三）我國(guó)當(dāng)代信訪制度

當(dāng)代的信訪制度已經(jīng)有60多年歷程。一般認(rèn)為是開(kāi)始于1949年成立的負(fù)責(zé)接收群眾來(lái)信來(lái)訪的中央書(shū)記處政治秘書(shū)室。1951年，毛澤東對(duì)中央辦公廳秘書(shū)室做了關(guān)于信訪問(wèn)題的批示。1957年，第一次全國(guó)信訪工作會(huì)議召開(kāi)，初步形成了具有中國(guó)特色的信訪制度。對(duì)于當(dāng)代的信訪制度的發(fā)展階段，不同學(xué)者有不同見(jiàn)解。筆者更加支持三個(gè)階段的劃分：1951年至1979年的第一階段。此階段信訪的主題為“揭發(fā)”與“平反”。1979年至1982年的第二階段。此階段的主題多為“平反冤假錯(cuò)案”。1982年到現(xiàn)在的第三階段，此階段較為安定[2]。

建國(guó)后，我國(guó)有兩次信訪高峰期，首次出現(xiàn)在1979年到十一屆三中全會(huì)后，大都是平反冤假錯(cuò)案的來(lái)信來(lái)訪。第二次出現(xiàn)在20世紀(jì)90年代后期，在這個(gè)時(shí)期，由于體制改革，信訪制度的功能開(kāi)始異化。在這種背景下，國(guó)務(wù)院于2005年頒布了新的《信訪條例》，雖然對(duì)原來(lái)的制度沒(méi)有產(chǎn)生實(shí)質(zhì)改變，但仍然緩解了信訪制度帶來(lái)的不正?，F(xiàn)象。2007年，國(guó)務(wù)院頒布了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)新時(shí)期信訪工作的意見(jiàn)》，2014年，《關(guān)于創(chuàng)新群眾工作方法解決信訪突出問(wèn)題的意見(jiàn)》《關(guān)于依法處理涉法涉訴信訪問(wèn)題的意見(jiàn)》印發(fā)[3]。從國(guó)家出臺(tái)的關(guān)于信訪的文件可以看出，人民參政議政的意識(shí)越來(lái)越高，國(guó)家對(duì)信訪制度的重視程度也越來(lái)越高。

歷經(jīng)數(shù)千年，我國(guó)信訪制度在不同時(shí)代發(fā)揮著不同作用，但是無(wú)論哪個(gè)時(shí)代，信訪都體現(xiàn)著信息匯集、民主監(jiān)督、綜合為治的功能和作用。隨著國(guó)家與人民對(duì)信訪制度的重視程度越來(lái)越高，信訪制度將繼續(xù)更好地發(fā)揮作用。

二、當(dāng)前信訪制度在實(shí)踐中面臨的問(wèn)題及原因分析

（一）信訪制度在實(shí)踐中面臨的問(wèn)題

信訪制度在我國(guó)是一項(xiàng)具有深遠(yuǎn)歷史淵源與深厚社會(huì)基礎(chǔ)的制度，其在穩(wěn)定社會(huì)秩序、化解社會(huì)矛盾中發(fā)了很大作用。但隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與政治的改革，信訪制度功能異化，已顯露出越來(lái)越多的弊端。各種利益矛盾的出現(xiàn)，信訪一直居高不下，信訪走到今天，承載了太多本該不屬于自身的東西[4]。

1.非正常信訪的案件增多。第一，集體上訪。人們存在一種“人越多越有聲勢(shì)、言越重問(wèn)題越嚴(yán)重、官越大越能解決問(wèn)題”的心理。以至于集體上訪的數(shù)量越來(lái)越多。第二，重復(fù)上訪，也稱(chēng)為“纏訪”。首先群眾對(duì)結(jié)果不滿(mǎn)意，其次對(duì)政府仍然充滿(mǎn)希望，他們堅(jiān)信堅(jiān)持就是勝利，于是同一問(wèn)題同一時(shí)間重復(fù)上訪，以追求理想結(jié)果。第三，越級(jí)上訪。這種上訪方式是最突出的。上訪者認(rèn)為最大的官最能解決問(wèn)題，希望直接得到更高級(jí)的救濟(jì)。這種方式擾亂了信訪工作的秩序，造成了信訪資源的浪費(fèi)。

2.信訪機(jī)構(gòu)不統(tǒng)一。按照《信訪條例》的規(guī)定，從中央到地方的各級(jí)政府及其部門(mén)，還有人大、政協(xié)、司法機(jī)關(guān)均設(shè)有信訪機(jī)構(gòu)。甚至企業(yè)、事業(yè)單位也出現(xiàn)信訪機(jī)構(gòu)或者有人負(fù)責(zé)信訪工作。我國(guó)的信訪機(jī)構(gòu)數(shù)量不少，但龐雜散亂，出現(xiàn)了一個(gè)事情可能有多個(gè)信訪機(jī)構(gòu)在處理，答復(fù)也不盡相同或同個(gè)部門(mén)對(duì)同個(gè)事情的答復(fù)前后矛盾等問(wèn)題。

3.信訪秩序不規(guī)范。由于沒(méi)有規(guī)范的信訪秩序，人治現(xiàn)象嚴(yán)重，對(duì)信訪案件的處理隨便性較大，質(zhì)量也難以保證。雖然有“分級(jí)負(fù)責(zé)，歸口管理”的原則規(guī)定，但卻沒(méi)有明確各級(jí)各部門(mén)的職責(zé)，在遇到難辦問(wèn)題時(shí)，各部門(mén)就會(huì)出現(xiàn)互相推諉的現(xiàn)象。而且信訪工作人員素質(zhì)低下，沒(méi)有統(tǒng)一的程序規(guī)范，打罵、侮辱的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。另外《信訪條例》沒(méi)有對(duì)信訪負(fù)責(zé)人的職責(zé)進(jìn)行明確，權(quán)力與責(zé)任界限模糊，導(dǎo)致上訪人員都要纏著領(lǐng)導(dǎo)不放才能解決問(wèn)題，因此，這也導(dǎo)致了非正常信訪的現(xiàn)象越來(lái)越突出。

4.涉法涉訴信訪越來(lái)越多。群眾有的選擇邊訴邊訪，有的選擇先訪后訴，有的選擇訴后再訪，但無(wú)論哪種形式，都表現(xiàn)了群眾傾向于信“訪”而不信“法”，損害了司法權(quán)威。如果不能讓群眾認(rèn)可司法權(quán)威，長(zhǎng)期下去，法治進(jìn)程更加緩慢。

5.信訪制度處于兩難境地。國(guó)家承認(rèn)了這種解決糾紛的途徑，但信訪立案數(shù)相對(duì)于信訪總量微乎其微，而靠信訪解決問(wèn)題的概率更加小。這種制度一邊鼓勵(lì)著密切國(guó)家與群眾的聯(lián)系，一邊又主張信訪問(wèn)題應(yīng)該消滅在基層。究其原因，信訪制度如果廢棄或者消弱，將會(huì)斬?cái)辔覀凕h在長(zhǎng)期的歷史發(fā)展中與群眾形成的信息通道，而且民怨民愿無(wú)法表達(dá)將導(dǎo)致更大的危機(jī)；如果拔高其地位，又可能違背我國(guó)建設(shè)法治國(guó)家的目標(biāo)。因此信訪制度現(xiàn)在的地位極其尷尬，但改革是必然的。

（二）信訪制度面臨困境的原因分析

信訪制度在實(shí)踐過(guò)程中面臨的問(wèn)題突出，越來(lái)越引起社會(huì)關(guān)注。要想解決問(wèn)題就要找出問(wèn)題。筆者對(duì)當(dāng)前信訪制度面臨的問(wèn)題進(jìn)行簡(jiǎn)要的原因分析：

1.信訪的立法嚴(yán)重不足，缺乏強(qiáng)有力的信訪法律后盾。目前，我國(guó)信訪立法不健全，公民信訪權(quán)利的有效實(shí)現(xiàn)無(wú)法得到很好保障。雖然憲法第41條有規(guī)定公民的監(jiān)督權(quán)，但該規(guī)定較抽象。其次雖然有較多的有關(guān)信訪的部門(mén)規(guī)章和地方性法規(guī)，但卻零散不具聯(lián)系性[5]。當(dāng)前信訪制度出現(xiàn)的最高位階為《信訪條例》，也就說(shuō)明信訪制度的最大后盾就是行政法規(guī)，這種效力較低的立法狀況，可操作性差，而且《信訪條例》的規(guī)定已滿(mǎn)足不了當(dāng)前社會(huì)生活中的信訪活動(dòng)。

2.現(xiàn)行信訪體制存在缺陷。首先，職責(zé)定位不明確?！缎旁L條例》第6條有所規(guī)定，但在現(xiàn)實(shí)信訪活動(dòng)中的指導(dǎo)性不強(qiáng)，在一個(gè)信訪工作中，究竟誰(shuí)負(fù)責(zé)，怎樣負(fù)責(zé)，沒(méi)有一個(gè)明確具體的標(biāo)準(zhǔn)。其次，缺乏高素質(zhì)的信訪人才。《信訪條例》中有對(duì)信訪工作人員的素質(zhì)提出要求，但現(xiàn)實(shí)生活中法律素養(yǎng)低、職業(yè)道德差的信訪工作人員不在少數(shù)，嚴(yán)重阻礙信訪工作的進(jìn)行。再次，缺乏有效的監(jiān)督制度，沒(méi)有監(jiān)督機(jī)制，必定使信訪工作最終脫離法律束縛?，F(xiàn)行的考核機(jī)制的監(jiān)督力度差，規(guī)范的不是信訪工作者的工作，而是信訪人的信訪行為，這種考核機(jī)制必定影響社會(huì)發(fā)展[6]。

3.司法不夠權(quán)威使信訪“上位”。雖然《信訪條例》規(guī)定信訪與司法各司其職，但仍然有很多涉訴信訪通過(guò)各種渠道，進(jìn)入司法領(lǐng)域，不僅影響了既定裁判的效力，而且降低了司法的權(quán)威。大量涉法信訪案件使法院工作量增大，司法審判工作受到很大干擾，甚至影響審判結(jié)果，當(dāng)信訪人因此嘗到不同程度的甜頭時(shí)，這種現(xiàn)象便無(wú)止境地出現(xiàn)。人們更多地通過(guò)信訪方式表達(dá)訴求，“信訪不信法”現(xiàn)象日益加重。

三、當(dāng)前信訪制度存在的合理性之爭(zhēng)

在我國(guó)當(dāng)前所處的法治道路上，信訪制度產(chǎn)生的諸多問(wèn)題不僅體現(xiàn)了信訪與法治的沖突，更加體現(xiàn)了法治道路還有很長(zhǎng)的路要走。發(fā)現(xiàn)信訪問(wèn)題、總結(jié)問(wèn)題產(chǎn)生之原因、解決問(wèn)題，是我們國(guó)家要積極面對(duì)的現(xiàn)實(shí)。

（一）信訪制度的功能與異化

信訪制度設(shè)立的初衷，是為了政府能接收到民意、傾聽(tīng)到民怨、緩解矛盾[7]。但其功能也隨著時(shí)代的進(jìn)步而不斷豐富，在我國(guó)法治化進(jìn)程的不同時(shí)期里發(fā)揮著政治參與、權(quán)利救濟(jì)和化解矛盾等功能。多年以來(lái)，特別是1978年十一屆三中全會(huì)召開(kāi)后，信訪制度在撥亂反正、平反冤假錯(cuò)案中發(fā)揮了極大作用。但我們應(yīng)當(dāng)認(rèn)識(shí)到，這種從設(shè)計(jì)之初就不屬于我國(guó)法律系統(tǒng)的制度，一種處于行政與司法以外的解決問(wèn)題的途徑已經(jīng)發(fā)生了深刻的變化，由最初的“訴情”發(fā)展為現(xiàn)在的“求解”。信訪被當(dāng)做優(yōu)于行政甚至司法方式的另一種救濟(jì)方式，并將其作為最后的維權(quán)希望。信訪制度實(shí)際存在的功能遠(yuǎn)遠(yuǎn)超越其本來(lái)應(yīng)當(dāng)具備的功能，這種功能的越位，權(quán)責(zé)的失衡，挑戰(zhàn)到了司法的權(quán)威，使信訪制度面臨困境。

雖然信訪在實(shí)踐中承擔(dān)著很大的法律責(zé)任與政治任務(wù)，但是立法者一開(kāi)始就沒(méi)有將其看成一種憲法性制度去設(shè)計(jì)。我國(guó)憲法條文中沒(méi)有出現(xiàn)“信訪”“信訪權(quán)”等直接規(guī)定信訪活動(dòng)的文字[8]。目前，信訪制度出現(xiàn)的最高位階為《信訪條例》，這樣看來(lái)，信訪制度最多就是行政法規(guī)，我們只能將它看做非憲法性國(guó)家制度[9]。這種制度對(duì)于憲法性國(guó)家制度而言，是第二位的，是具有補(bǔ)充性的。既然如此，信訪制度就不具有統(tǒng)攬全局的作用，只有在第一位國(guó)家制度不能解決問(wèn)題的時(shí)候才能登場(chǎng)。

（二）理論界關(guān)于信訪制度的存廢之爭(zhēng)

近年來(lái)，信訪活動(dòng)不斷升溫，以及信訪浪潮的出現(xiàn)，當(dāng)代的信訪制度已經(jīng)走到了變遷的關(guān)口，改革是必然的[10]。不僅引起了中央的重視，理論界也展開(kāi)了激烈的存廢之爭(zhēng)，主要有以下兩種觀點(diǎn)，一種是“廢”，一種是“存”。

在主張“廢”的學(xué)者中，于建嶸教授是堅(jiān)定代表。他的基本觀點(diǎn)是：當(dāng)代的信訪制度相當(dāng)于禍害國(guó)家與人民的遮羞布，該制度存在的諸多缺陷如機(jī)構(gòu)的龐雜、程序的缺失、立案的不規(guī)范、功能的錯(cuò)位、人治色彩的濃厚等，在客觀上影響了中央政治權(quán)威，從體制上對(duì)現(xiàn)代國(guó)家治理的基礎(chǔ)產(chǎn)生了威脅，必須對(duì)其進(jìn)行改革，弱化其功能，否則將會(huì)發(fā)生嚴(yán)重的政治后果。同時(shí)，主張弱化甚至廢除信訪制度的學(xué)者也認(rèn)為，信訪制度不具有法的自主性、不具有程序性、不具有明確的可預(yù)期性，這與我國(guó)提倡法治的理念背道而馳，弱化乃至廢除是必然。

主張保留信訪制度的學(xué)者則認(rèn)為：信訪制度體現(xiàn)“親民”與“仁政”，在中國(guó)的傳統(tǒng)歷史上，老百姓有冤屈時(shí)，都希望有個(gè)清官出來(lái)為自己做主，這種“清官意識(shí)”在老百姓心中根深蒂固，而且這種意識(shí)還將長(zhǎng)期存在，信訪制度是這種“清官意識(shí)”的傳承，有其存在的合理性與必要性。因此，信訪制度不是憑空而來(lái)，也不可能說(shuō)消失就消失。另外，信訪制度是公民表達(dá)自由的途徑，是公民監(jiān)督國(guó)家權(quán)力的有效方式，是反對(duì)腐敗與倡導(dǎo)廉潔的信息來(lái)源，它在現(xiàn)代民主社會(huì)中，體現(xiàn)出來(lái)的現(xiàn)實(shí)意義與民主意義，是不可以忽視的。

（三）筆者的看法

筆者認(rèn)為，主張廢除信訪制度是不合理的。在我國(guó)目前所處的法治發(fā)展道路上，信訪制度有其存在的可行性和必要性[11]。首先，憲法為我國(guó)的根本大法，憲法第41條規(guī)定的公民具有的監(jiān)督權(quán)和第35條規(guī)定的公民有言論表達(dá)自由都表明了信訪制度的創(chuàng)設(shè)及存在有其憲法基礎(chǔ)；其次，信訪制度的出現(xiàn)是政府為打造一個(gè)正義、公平的社會(huì)所做的一個(gè)努力，中國(guó)的法治建設(shè)還沒(méi)有強(qiáng)大到能處理一切問(wèn)題的地步，司法體制不夠健全，司法不夠獨(dú)立，信訪還有存在的必要；再次，信訪制度是社會(huì)矛盾的減壓閥，社會(huì)矛盾解決的渠道不暢通，這是信訪制度出現(xiàn)的根本原因，信訪制度也是對(duì)權(quán)力單向性的一種補(bǔ)充，很多時(shí)候權(quán)力的實(shí)現(xiàn)是由上往下的，而信訪制度的實(shí)現(xiàn)形式是由下往上的，這樣就與原來(lái)的單向性的權(quán)力形成了互補(bǔ)；最后，信訪制度是傳統(tǒng)文化的表現(xiàn)，人民群眾對(duì)其存在的寄托不是一朝一夕就可以消滅。與其說(shuō)信訪制度有存在的必要性，倒不如說(shuō)是承接歷史的變遷、尊重社會(huì)認(rèn)知的必要途徑。

四、推進(jìn)信訪制度改革的幾點(diǎn)建議

當(dāng)前信訪改革的最新成果當(dāng)屬2014年7月1日施行的《廣東省信訪條例》。該條例在出臺(tái)前為人們津津樂(lè)道，這是全國(guó)第一部規(guī)范信訪工作的地方性法規(guī)。在該部條例中，“訴訟分離”是亮點(diǎn)，“網(wǎng)上信訪”是創(chuàng)新，“信訪秩序”是重點(diǎn)，“責(zé)任監(jiān)督”更突出?！稄V東省信訪條例》走在全國(guó)前列，筆者結(jié)合當(dāng)前信訪制度在實(shí)踐中的困境與其存在的合理性，以及《廣東省信訪條例》的做法，提出信訪制度改革的建議：

（一）推進(jìn)信訪制度的法律化

信訪制度現(xiàn)在雖然有《信訪條例》做后盾，但這是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的?！缎旁L條例》作為行政法規(guī)規(guī)范效力不足，法律地位低下，而信訪制度在生活中所起到的作用與目前的立法狀況不對(duì)稱(chēng)，應(yīng)當(dāng)由全國(guó)人大制定的法律來(lái)保障[12]。所以，應(yīng)當(dāng)制定《信訪法》。目前憲法第41條是信訪法制定的憲法依據(jù)?！缎旁L法》應(yīng)當(dāng)將憲法賦予公民的監(jiān)督權(quán)進(jìn)行具體詮釋?zhuān)_定信訪制度的憲法性特征，從而將信訪制度法律化，確定信訪的功能目標(biāo)。

這部法律還應(yīng)當(dāng)落實(shí)信訪人的權(quán)利與義務(wù)。對(duì)公民的信訪權(quán)利，《信訪條例》沒(méi)有明確規(guī)定，但《廣東省信訪條例》第10條、第11條對(duì)這方面作出了明確規(guī)定，值得借鑒。明確公民信訪權(quán)利使之成為公民真正的權(quán)利法，并且要暢通信訪渠道，規(guī)范信訪工作責(zé)任，使得公民信訪權(quán)利能真正實(shí)現(xiàn)。但同時(shí)也要規(guī)定好公民的信訪義務(wù)，引導(dǎo)公民依法信訪，維護(hù)信訪的秩序，解決非正常上訪等信訪問(wèn)題。

（二）人大統(tǒng)一設(shè)立信訪機(jī)構(gòu)，建設(shè)高素質(zhì)信訪人才隊(duì)伍

人大制度是我國(guó)的根本政治制度，人大是我國(guó)民意的表達(dá)機(jī)構(gòu)，接收人民群眾的來(lái)信來(lái)訪，應(yīng)當(dāng)是人大的一項(xiàng)職責(zé)。因此建議由全國(guó)各級(jí)人大統(tǒng)一設(shè)立信訪專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)，廢除之前各級(jí)政府與組成部門(mén)或者司法機(jī)關(guān)等已有的信訪機(jī)構(gòu)，將信訪體制以人大為核心實(shí)現(xiàn)一元化。一個(gè)強(qiáng)有力的主導(dǎo)機(jī)構(gòu)，才能保障信訪工作的順利進(jìn)行。

信訪工作的專(zhuān)門(mén)人員的素質(zhì)不容忽視，一支高素質(zhì)的信訪人才隊(duì)伍，才能擔(dān)當(dāng)起信訪工作的重任[13]。首先，信訪工作人員應(yīng)當(dāng)又扎實(shí)的法律知識(shí)，在處理信訪事務(wù)的過(guò)程中，都可以依法辦事，有利于信訪活動(dòng)的正常進(jìn)行。其次，信訪工作人員應(yīng)當(dāng)具有高尚的職業(yè)道德，樹(shù)立為人民服務(wù)的道德宗旨。最后，還要對(duì)信訪工作人員進(jìn)行教育，既能提高自身面對(duì)信訪工作的抗壓性，也能利用一些心理學(xué)小技巧安撫信訪人，降低處理問(wèn)題的難度，提高工作的效率，促進(jìn)和諧關(guān)系形成。

（三）建立源頭化解機(jī)制

《信訪條例》對(duì)于信訪問(wèn)題源頭化解機(jī)制存在立法空白?！稄V東信訪條例》在這方面作出了創(chuàng)新。第68條規(guī)定了重大事項(xiàng)決策前的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制，第69條規(guī)定了社會(huì)矛盾糾紛排查調(diào)處機(jī)制，第71條規(guī)定了重大信訪事項(xiàng)專(zhuān)題調(diào)研機(jī)制。這些制度有利于及時(shí)了解到群眾的利益訴求與情緒，在源頭上先解決掉矛盾，防止其擴(kuò)大，減少成本，同時(shí)，也便于群眾維護(hù)自身利益。

（四）加強(qiáng)信訪工作責(zé)任與監(jiān)督制度建設(shè)

其一，要建立信訪工作責(zé)任制度，及時(shí)地解決群眾的信訪問(wèn)題。其二，要明確信訪工作機(jī)構(gòu)的監(jiān)督職責(zé)，確定多種類(lèi)型的督查方式，加強(qiáng)對(duì)各種不依法受理、辦理信訪行為的督辦。其三，要完善追究違法責(zé)任人員的責(zé)任制度，工作人員不作為、濫用職權(quán)等行為應(yīng)當(dāng)承當(dāng)相應(yīng)的法律責(zé)任?？山梃b《廣東省信訪條例》第7章內(nèi)容。再有，信訪工作考評(píng)不能簡(jiǎn)單的以數(shù)量為標(biāo)準(zhǔn)，信訪量的大小不決定一個(gè)地方的好壞，不應(yīng)當(dāng)以信訪量去衡量評(píng)價(jià)一個(gè)地方或者一個(gè)工作部門(mén)。這種標(biāo)準(zhǔn)導(dǎo)致一些地區(qū)的領(lǐng)導(dǎo)想盡辦法壓制信訪，使得矛盾更加尖銳，筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)取消這種考評(píng)機(jī)制，科學(xué)的考評(píng)機(jī)制應(yīng)當(dāng)以質(zhì)量、人民滿(mǎn)意度為標(biāo)準(zhǔn)，評(píng)分者應(yīng)當(dāng)為信訪人，信訪人通過(guò)電話(huà)，網(wǎng)絡(luò)等給信訪工作人員打分，按照分?jǐn)?shù)進(jìn)行獎(jiǎng)懲，推動(dòng)各個(gè)地區(qū)把工作重心放在預(yù)防與解決問(wèn)題上。

（五）明確“訴訪分離”制度

《信訪條例》只是粗略地提出“訴訪分離”?！稄V東信訪條例》對(duì)“訴訪分離”進(jìn)行更深入的規(guī)定，從第30條可以看出。應(yīng)當(dāng)明確信訪、司法、行政各自的覆蓋范圍，對(duì)于涉法涉訴案件，必須引導(dǎo)它們進(jìn)入到訴訟與復(fù)議的程序中來(lái)。其一、要界定信訪的意義，使其功能回歸本原；其二、要明確訴訪分離制度。哪些是屬于訴訟、仲裁、行政復(fù)議的，哪些是屬于信訪的，都必須走自己的救濟(jì)途徑；其三，要明確涉法涉訴信訪依法終結(jié)制度，避免終結(jié)后的涉法涉訴事項(xiàng)又流入信訪中來(lái)。

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Suggestions of the Petitioning System Reform in China

LI Xiangeng
（College of Political Science and Law,Zhaoqing University,Zhaoqing,Guangdong 526061,China）

The current petitioning system of China is facing such problems as increasing irregular cases of petitioning,disunity of petitioning bureaus,disorder of petitioning,and an increase in petitioning that involves law and complaints,etc..Under the background that our country is still deeply rooted in feudal thoughts and newly started construction of rule of law,it is reasonable to claim that the petitioning system exists appropriately.Taking into account the Rules of Petitioning of Guangdong Province,the author would like to offer suggestions to government,which include legitimization of petitioning systems,unitification of petitioning bureau by NPC,formation of a petitioning team of outstanding qualifiers,and a system of defusing roots,together with reinforcing job responsibilities and supervision systems,clarifying the system of"separation of complaint and petitioning",as well as enforcing the independence of judiciary.

petitioning system;dilemma;reform;reflection

李曙豪）

D62

A

1009-8445（2017）06-0038-05

2016-11-07

李賢庚（1970-），男，江西贛縣人，肇慶學(xué)院政法學(xué)院講師。