李?；?吳玉梅

四川省雅安市名山區(qū)人民檢察院，四川 雅安 625000

檢察機關對公安派出所刑事偵查活動監(jiān)督機制的思考和探索

李福慧 吳玉梅

四川省雅安市名山區(qū)人民檢察院，四川 雅安 625000

公安派出所是公安機關的基層派出單位，在刑事偵查系統(tǒng)中的地位越來越重要，但其在刑事偵查活動中又存在諸多的問題，嚴重影響職能的發(fā)揮。研究和探索建立健全檢察機關監(jiān)督公安派出所工作新機制，對提升派出所執(zhí)法人員偵查能力和工作質(zhì)量，強化檢察機關偵查監(jiān)督水平，進一步改善檢警關系，共同提升雙方的執(zhí)法公信力，具有重要意義。

檢察機關；公安派出所；監(jiān)督；探索

作為法律監(jiān)督部門的檢察機關，依法應當對公安派出所偵查活動進行監(jiān)督。但在實際工作中，檢察機關對公安派出所執(zhí)法活動的監(jiān)督仍存在監(jiān)督不及時、監(jiān)督不到位、監(jiān)督不全面等問題。為切實履行偵查活動監(jiān)督職責，檢察機關應當進一步完善對公安派出所的刑事偵查活動監(jiān)督機制，提升公安派出所人員刑事偵查活動規(guī)范化水平，以適應人民群眾對公平正義的更高要求。

一、監(jiān)督依據(jù)

(一)法律規(guī)定

《中國人民共和國憲法(2004修正)》第129條規(guī)定：“中華人民共和國檢察院是國家的法律監(jiān)督機關?！薄缎淌略V訟法》第8條的規(guī)定：“人民檢察院依法對刑事訴訟實行法律監(jiān)督?！薄度嗣駲z察院刑事訴訟規(guī)則》第564條規(guī)定：“人民檢察院依法對公安機關的偵查活動是否合法試行監(jiān)督?！惫才沙鏊鳛楣矙C關的基層單位，理應接受檢察機關的監(jiān)督?！吨袊嗣窆埠蛧鴻z察官法》第六條規(guī)定：“檢察官職責：(一)依法進行法律監(jiān)督工作。……”。明確了檢察機關的法律監(jiān)督主體是檢察官。

(二)最高檢文件規(guī)定

2015年2月，最高人民檢察院公布了《關于深化檢察改革的意見(2013—2017年工作規(guī)劃)》(2015年修訂版)，首次提出，檢察機關要建立對公安派出所刑事偵查活動監(jiān)督機制，進一步明確檢察機關對公安派出所刑事偵查活動具有監(jiān)督權利，有利于強化基層公安機關更加規(guī)范的辦理案件。

二、監(jiān)督現(xiàn)狀

(一)監(jiān)督范圍

當前，檢察機關對公安派出所執(zhí)法活動監(jiān)督主要表現(xiàn)在對刑事執(zhí)法活動和行政執(zhí)法活動監(jiān)督兩個方面。其中，由于對公安機關刑事執(zhí)法活動監(jiān)督有詳實的法律規(guī)定，具有法律依據(jù)，所以是主要監(jiān)督重點。而對行政執(zhí)法活動方面的監(jiān)督，主要是通過公安機關自身內(nèi)部監(jiān)察機構發(fā)現(xiàn)，而檢察機關對其監(jiān)督，應如何介入，采用什么方式和手段，仍缺乏具體規(guī)定。目前，檢察機關對公安機關刑事執(zhí)法活動監(jiān)督范圍包括立案監(jiān)督、偵查活動監(jiān)督和監(jiān)外執(zhí)行監(jiān)督三個部分。

1.立案監(jiān)督。廣義上的立案監(jiān)督包括對有案不立的監(jiān)督和對不應立案而立案的監(jiān)督，司法實踐中通常將前者稱為“立案監(jiān)督”(狹義上)，將后者稱為“撤案監(jiān)督”。

2.偵查活動監(jiān)督。檢察機關應對公安派出所在刑事偵查過程中的取證方式和證據(jù)來源合法性、辦案程序規(guī)范性等方面實行監(jiān)督。

3.監(jiān)外執(zhí)行監(jiān)督。新《刑事訴訟法》廢除了舊法第二百一十八條，公安機關對被判處管制、宣告緩刑、假釋和暫予監(jiān)外執(zhí)行的罪犯的執(zhí)行主體地位規(guī)定。在新法第二百五十九條中規(guī)定：“對被判處剝奪政治權利的罪犯，由公安機關執(zhí)行。執(zhí)行期滿，應當由執(zhí)行機關書面通知本人及其所在的單位、居住地基層組織?！?/p>

(二)監(jiān)督方式

1.以書面審查案件監(jiān)督為主?！皺z察機關不參加大部分案件的偵查活動，對派出所等偵查機關監(jiān)督的途徑主要是以書面的案卷材料為載體，進行書面審查?！雹俟才沙鏊鶎Π讣刹榻K結后，認為符合逮捕條件，依法移送檢察機關提請批準逮捕。通過審閱卷宗了解公安派出所執(zhí)法情況是檢察機關監(jiān)督公安機關偵查活動的最重要方式。

2.以訊問犯罪嫌疑人監(jiān)督為輔?！度嗣駲z察院刑事訴訟規(guī)則》第三百零五條規(guī)定偵查監(jiān)督部門辦理審查逮捕案件，可以訊問犯罪嫌疑人；有以下情形之一的，應當訊問犯罪嫌疑：……檢察機關案件承辦人通過對犯罪嫌疑人進行訊問，從嫌疑人口中了解公安機關辦案情況。但是，在案件辦理進程中，嫌疑人可能存在翻供情形，所以在對犯罪嫌疑人訊問中了解到的違法行為的真?zhèn)我残枰M行鑒別。

(三)監(jiān)督困境

目前，檢察機關在對公安派出所刑事執(zhí)法監(jiān)督中仍存在監(jiān)督不力，流于形式，有監(jiān)督之名，無監(jiān)督之實的問題。主要表現(xiàn)以下方面：

1.監(jiān)督理念薄弱。主要表現(xiàn)在兩個方面：一是檢察人員對監(jiān)督的重要性和必要性認識不夠，監(jiān)督動力不足，“重配合、輕監(jiān)督”的觀念仍然存在。另一方面，公安派出所執(zhí)法人員對監(jiān)督存在的抵觸情緒，也從一定的程度上制約了監(jiān)督工作的開展。

寧都縣是贛南臍橙主產(chǎn)區(qū)之一，臍橙種植面積1.33萬hm2，年產(chǎn)量臍橙達60多萬t，遠銷國內(nèi)外。寧都臍橙平均產(chǎn)量可達3 000 kg/667 m2以上，平均產(chǎn)值可達1.2萬元/667 m2以上，經(jīng)濟效益非?？捎^，是目前贛南臍橙適種區(qū)內(nèi)產(chǎn)業(yè)扶貧中最好的一個項目。柑桔紅蜘蛛暴發(fā)常造成臍橙減產(chǎn)以及臍橙樹勢虛弱，為害嚴重時造成臍橙逐漸死亡。

2.監(jiān)督方式缺乏。我國刑事訴訟中，檢察機關對派出所等偵查機關監(jiān)督的途徑主要是以書面的卷宗材料為載體，進行書面材料審查，而不參加大部分案件的偵查活動，而偵查活動是否合法的有關情況一般不會直接反映在偵查案卷上。②這種書面審查的監(jiān)督模式具有先天缺陷，極大的限制了檢察機關的監(jiān)督功能。

3.監(jiān)督質(zhì)量不高。檢察機關對公安派出所的監(jiān)督，大多圍繞全年工作目標考核任務開展，所以監(jiān)督往往比較重視監(jiān)督的數(shù)量。對監(jiān)督效果方面的忽視，造成監(jiān)督質(zhì)量不高，成為了監(jiān)督的短板之一。

4.監(jiān)督效果較差。首先公安派出所將案件提請偵監(jiān)部門審核時，偵監(jiān)部門的監(jiān)督行為已經(jīng)處于事后和被動狀態(tài)。其次，如果公安派出所因受辦案水平的限制，對某些證據(jù)未能及時提取而影響案件的正確處理，等檢察機關展開調(diào)查時也已時過境遷，某些證據(jù)可能早已滅失，這也給法律監(jiān)督工作帶來很大的困難。

三、監(jiān)督途徑思考

“偵查活動往往伴隨著強制力的行使，與人權保障存在著密不可分的聯(lián)系。換而言之，偵查階段是刑事訴訟中控制犯罪與保障人權兩種利益最容易發(fā)生沖突的階段?！雹蹖矙C關派出所刑事執(zhí)法監(jiān)督機制的建立，可以有效解決公安派出所刑事執(zhí)法中存在的問題。2016年以來，雅安市名山區(qū)檢察院立足監(jiān)督職能，積極探索對公安機關派出所的監(jiān)督機制，采取“1+4”工作模式，即堅持以偵監(jiān)科為主體的刑事偵查活動監(jiān)督體系，建立刑事偵查活動常態(tài)化監(jiān)督、刑事案件信息共享、刑事案件指導機制和適時介入偵查四項長效監(jiān)督機制，在有力推進對公安派出所刑事偵查活動的監(jiān)督改革工作上，取得了良好效果。

(一)建立一個監(jiān)督體系

為促進公安機關嚴格依法辦案，公正規(guī)范司法，2016年1月，名山區(qū)檢察院與雅安市公安局名山區(qū)分局聯(lián)合簽發(fā)《關于規(guī)范公安派出所刑事偵查活動及其法律監(jiān)督工作的實施辦法(試行)》(以下簡稱實施辦法)。該實施辦法共10個部分，對監(jiān)督工作的職能、原則、監(jiān)督范圍、監(jiān)督重點、監(jiān)督方式、監(jiān)督啟動、調(diào)查核實、處理方式、監(jiān)督落實、監(jiān)督救濟等進行了明確規(guī)定，把檢察機關對公安派出所的監(jiān)督進行細致規(guī)定，做到監(jiān)督有據(jù)。同時，實施辦法還對實行檢察官聯(lián)系派出所制度進行了具體規(guī)定，由偵監(jiān)科檢察官分別對轄區(qū)內(nèi)的7個主要派出所全面開展此項工作，探索對公安派出所刑事執(zhí)法的監(jiān)督，拓寬立案監(jiān)督的案件線索，帶動公安規(guī)范執(zhí)法。

堅持定期和不定期監(jiān)督的要求，偵監(jiān)科檢察官每年至少聯(lián)合區(qū)公安分局法制大隊對一對一聯(lián)系的公安派出所進行了一次全面巡查走訪。通過查閱“公安機關執(zhí)法辦案情況”、“受案登記表”以及刑事案件卷宗等方式，了解和掌握公安派出所當前辦理的刑事、行政案件和其他受理案件的相關線索情況。強化對公安派出所的立案監(jiān)督及在偵查活動中存在的其他違法行為的監(jiān)督。對其他派出所采取“定期或不定期派員巡查走訪”、“主要派出所協(xié)助收集刑事偵查違法活動線索”等方式，確保對公安派出所刑事偵查活動監(jiān)督工作實現(xiàn)全覆蓋。2016年以來，聯(lián)系檢察官在7個主要派出所共查閱治安處罰案件100余件，獲取各類信息200余條；對轄區(qū)內(nèi)的紅星派出所和車嶺派出所發(fā)出《說明立案理由通知書》2份，監(jiān)督撤案2人；對百丈派出所發(fā)出《不立案理由通知書》1份，監(jiān)督立案2人，法院均作出有罪判決，夯實了監(jiān)督基礎。

(三)建立刑事案件信息共享機制

堅持監(jiān)督制約與協(xié)作配合相結合的原則，強化與區(qū)公安局、基層派出所的溝通聯(lián)系，爭取公安派出所的積極配合。由區(qū)檢察院和區(qū)政府法制辦共同牽頭實施，與公安、林業(yè)、食品藥品、環(huán)保、國土、農(nóng)業(yè)、水務等涉及“兩法銜接”的所有聯(lián)網(wǎng)單位，建成“兩法”銜接信息共享平臺，實現(xiàn)了刑事偵查活動信息互聯(lián)互通、即時共享。通過進入案件信息系統(tǒng)查看公安機關錄入的案件信息，對刑事偵查活動進行實時查閱和實時監(jiān)督，并對發(fā)現(xiàn)的問題定期進行匯總、研判，不定期通報公安派出所在辦理刑事、行政案件過程中所存在的問題，及時發(fā)出檢察建議。2016年以來，名山區(qū)檢察院已通過“兩法銜接”平臺監(jiān)督行政執(zhí)法機關移送涉嫌犯罪案件3件，公安機關已立案3件。

(四)建立刑事案件指導機制

堅持監(jiān)督與指導并重原則，在對派出所的巡查走訪中，一方面通過查閱公安派出所辦理案件基礎臺賬、接報警記錄和行政處罰案件臺賬，及時掌握公安派出所辦案情況。另一方面對公安派出所辦理的案情重大、疑難、復雜及適用法律有爭議的刑事案件提供咨詢服務，研究、分析案情，引導偵查人員明確偵查方向，強化證據(jù)收集、固定和完善，能夠及時發(fā)現(xiàn)和糾正不規(guī)范的偵查行為。如：2016年，名山區(qū)院對紅星鎮(zhèn)派出所辦理的一起非法儲存槍支案和車嶺鎮(zhèn)派出所辦理的一起盜竊案提供了法律咨詢，幫助公安機關確定取證方向，有效帶動公安規(guī)范執(zhí)法，提高辦案質(zhì)量。

(五)建立適時介入偵查機制

堅持以問題為導向，針對公安派出所刑事偵查活動中存在的類案問題、共性問題和突出問題，加大跟蹤監(jiān)督力度，明確介入偵查的任務、時間、范圍、程度和方式，務求監(jiān)督工作取得實效。同時，對公安派出所的重大、疑難案件實行提前介入偵查，從事實和證據(jù)角度，提出偵查取證建議。如：名山區(qū)百丈鎮(zhèn)派出所辦理的王某涉嫌詐騙一案。該案涉案金額巨大，但公安機關的偵查存在事實不清、證據(jù)不足情形。針對此情況，名山區(qū)檢察院提前介入偵查，為公安機關指出偵查方向、列明證據(jù)提綱，引導公安機關偵查取證，最終以清楚的事實和確實充分的證據(jù)批準逮捕了犯罪嫌疑人王某，有力打擊了犯罪。

對公安派出所偵查活動監(jiān)督的“1+4”工作模式是名山區(qū)院創(chuàng)新監(jiān)督方式，延伸監(jiān)督觸角的創(chuàng)新舉措。在一定程度上解決了長期以來，偵查監(jiān)督工作面臨著監(jiān)督被動、監(jiān)督滯后、缺少溝通的局面。但由于新機制處于研究和探索階段，客觀上仍存在不完善的地方。在今后工作中需對發(fā)現(xiàn)的問題及時進行總結和提煉，有針對性地提出科學的解決方案，對工作機制進一步健全和完善，確保監(jiān)督實效達到法律效果、社會效果和政治效果的有機結合。

[ 注 釋 ]

①李心鑒.刑事訴訟構造論[M].北京：中國政法大學出版社，1998：195.

②李心鑒.刑事訴訟構造論[D].中國政法大學，1998，6：195.

③宋英輝，吳洪耀.刑事審判前程序研究[M].北京：中國政法大學出版社，2002.

[1]李心鑒.刑事訴訟構造論[M].北京：中國政法大學出版社，1998.

[2]宋英輝，吳洪耀.刑事審判前程序研究[M].北京：中國政法大學出版社，2002.

D925.2；D

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2095-4379-(2017)24-0127-02

李?；?1965-)，男，漢族，四川雅安人，四川省雅安市名山區(qū)人民檢察院偵監(jiān)科，科長；吳玉梅(1984-)，女，漢族，四川茂縣人，四川省雅安市名山區(qū)人民檢察院，干警。