丁婷玉 湖北財稅職業(yè)學(xué)院

PPP項目全周期稅務(wù)風(fēng)險淺析

丁婷玉 湖北財稅職業(yè)學(xué)院

自2015年P(guān)PP模式在我國大范圍推廣以來，各地PPP項目呈爆發(fā)式增長。然而，由于稅收政策在應(yīng)對新事物方面具有天然的滯后性，以及國內(nèi)對PPP項目的運營缺乏系統(tǒng)性經(jīng)驗，導(dǎo)致PPP項目全周期運營中存在大量稅務(wù)風(fēng)險，不利于PPP項目的快速推進。介于此，本文在對PPP模式內(nèi)涵進行界定的基礎(chǔ)上，對PPP項目全周期稅務(wù)風(fēng)險進行了分析，以期對社會資本在參與PPP項目時有所幫助。

PPP項目 公共產(chǎn)品 社會資本 稅務(wù)風(fēng)險

目前，我國對PPP項目建設(shè)運營的相關(guān)稅收法規(guī)仍處于零散狀態(tài)，相關(guān)規(guī)定分布在各項稅收法規(guī)文件中，并未專門針對PPP項目的各個環(huán)節(jié)制定專門的稅收政策。這導(dǎo)致了兩個問題：第一，因為PPP項目事項復(fù)雜且繁多，市場主體在項目參與中會因遺漏相關(guān)納稅事項而增加稅收負擔(dān)；第二，因為政策的不明晰企業(yè)在相關(guān)涉稅事項的計算、遵從方面無所適從。這兩個問題一定程度上也影響了PPP項目的推進。本文試圖對PPP項目不同階段可能涉及的稅務(wù)風(fēng)險點進行闡述，以期為社會資本參與PPP項目中的涉稅事項進行風(fēng)險點提示。

一、PPP模式內(nèi)涵厘定

PPP(Public-Private Partnership,PPP)之內(nèi)涵界定在理論界是一個世界性難題。Hodge等人(2007) ①稱，鑒于許多關(guān)于PPP的概念來源于不同的語境以及代表不同的理論，很有必要重新檢驗公私合營的不同含義。在他看來，PPP至少可以有四種互通的理解方式：1一種工程學(xué)項目；2.一種基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)體系或組織形式；3.社會資本和政府開展的廣泛合作；4.一種管理或項目融資手段。歐洲委員會(2003) ②認為，PPP是公共部門和私營部門之間基于“優(yōu)勢互補”開展相互合作，從而提供公共產(chǎn)品的關(guān)系。

經(jīng)濟合作與發(fā)展組織(OECD，2004) ③則認定“PPP是一種政府和私營部門之間的長期合同，其中政府向私營部門支付服務(wù)費用，要求后者代表或輔助政府提供符合公眾需求的公共服務(wù)，同時私營部門要負責(zé)所建造公共設(shè)施的全壽命期的狀況和性能?！?/p>

我國PPP含有以下幾個關(guān)鍵概念：

首先，風(fēng)險。與代建工程、工程承包、工程外包有著明顯的區(qū)別，PPP將承擔(dān)風(fēng)險作為其關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

其次，“力爭創(chuàng)新”。借鑒傳統(tǒng)經(jīng)驗，開辟一條新的公共基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)方案，力求在各部門、各領(lǐng)域里實現(xiàn)共同創(chuàng)新，達到最終目標(biāo)。

再次，生命周期。不同于一般項目，PPP融合建造、設(shè)計、融資、運營以及移交等多個階段，階段多，時間長，生命周期也是需要重要關(guān)注。

再次，“全生命周期”。即PPP是一種長期關(guān)系，可能融合設(shè)計、融資、建造、擁有、運營、移交等多個階段。

最后，資本社會性。由于我國市場經(jīng)濟體制比較特殊，其中國有企業(yè)參與市場化運作不避免，因此，我們認為項目資本并非傳統(tǒng)理念中的私人資本，更應(yīng)該是社會資本。

二、稅收政策對PPP項目運營的影響

稅收政策對PPP項目的影響主要體現(xiàn)在稅務(wù)成本對項目的影響，主要有三個方面：

第一，項目公司的財務(wù)回報率。PPP項目涉及領(lǐng)域廣，現(xiàn)行稅法中對一些特定行業(yè)，如公共基礎(chǔ)設(shè)施項目提供了相應(yīng)的稅收優(yōu)惠政策。PPP項目是否享有相關(guān)稅收優(yōu)惠對項目公司的企業(yè)所得稅成本會產(chǎn)生重大影響，從而影響項目財務(wù)回報率。

第二，項目現(xiàn)金流。PPP項目中均存在不同類型的財政補貼，財政補貼的稅務(wù)處理結(jié)果和節(jié)奏將很大程度上影響項目公司實際收到的財政補貼金額。同時，項目建設(shè)期可能存在金額較大的增值稅進項稅，無需銷項稅可抵扣，對項目公司的現(xiàn)金流產(chǎn)生影響。

第三，社會投資人的回報。社會投資人出于各自需求和項目財務(wù)狀況的不同可能采取不同的利潤回方式，如分紅（或分紅）、利息、 股東款等，而不同的方式可能存在不同的稅務(wù)成本或風(fēng)險。

三、PPP項目全周期稅務(wù)風(fēng)險分析

PPP項目的全生命周期包括項目識別、項目準(zhǔn)備、項目采購、項目執(zhí)行和項目移交等五個環(huán)節(jié)。

（一）項目公司成立階段

項目公司可以采用新設(shè)或收購原來經(jīng)營項目的項目公司的股權(quán)兩種方式，這兩種方式下稅務(wù)成本有所不同。采用新設(shè)立的方式，如為貨幣投資，但項目公司需對實收資本和資本公積繳納印花稅。如采用非貨幣資產(chǎn)投資，出資方應(yīng)視同銷售，需按照資產(chǎn)作價的出資金額繳納增值稅；同時，根據(jù)《財政部國家稅務(wù)總局關(guān)于非貨幣性資產(chǎn)投資企業(yè)所得稅政策問題的通知》(財稅[2014]16號)的規(guī)定，“以非貨幣性資產(chǎn)對外投資，應(yīng)對非貨幣性資產(chǎn)進行評估并按評估后的公允價值扣除計稅基礎(chǔ)后的余額，計算確認非貨幣性資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓所得”，該轉(zhuǎn)讓所得可在不超過5年的期限內(nèi)遞延納稅。

（二）項目建設(shè)階段

所得稅方面，若采取明股實債的方式融資，根據(jù)《國家稅務(wù)總局關(guān)于企業(yè)混合性投資業(yè)務(wù)企業(yè)所得稅處理問題的公告》(國家稅務(wù)總局公告2013年第41號)，若融資方式同時滿足41號公告要求的五個條件，股東獲得的“分紅”按債權(quán)性投資交企業(yè)所得稅，同時項目公司可在企業(yè)所得稅前扣除利息支出。若并未同時滿足五個條件，則仍按權(quán)益性投資處理。若由股東提供借款，在“按照《企業(yè)所得稅法》及其實施條例的有關(guān)規(guī)定提供相關(guān)資料，并證明相關(guān)交易活動符合獨立交易原則”的基礎(chǔ)上，按與股東權(quán)益性投資比例不超過2:1的借款額計算的利息可在企業(yè)所得稅前列支，超過部分不得列支；

增值稅方面，只要承諾固定回報、最低回報，則應(yīng)據(jù)債權(quán)性投資履行相關(guān)稅收義務(wù)。但是，發(fā)生的貸款利息和與貸款直接相關(guān)的投融資顧問費、咨詢費、手續(xù)費等費用，進項稅不能抵扣。若采取融資租賃方式，應(yīng)注意:直租型融資租賃的出租人繳納增值稅的稅目只有為“動產(chǎn)租賃服務(wù)”，這是項目公司取得的增值稅發(fā)票可以抵扣進項稅額；如果出租人繳納增值稅的稅目為“貸款服務(wù)”，則項目公司取得的發(fā)票無法抵扣進項稅額。

（三）項目運營階段

運營期間，根據(jù)項目運營情況，結(jié)合利潤分配方法，項目公司可以依照公司章程對分得股息紅利，而根據(jù)我國企業(yè)所得稅法相關(guān)規(guī)定，該部分股息紅利屬于免稅收入，無需繳納企業(yè)所得稅。PPP項目運營期間,增值稅與企業(yè)所得稅兩方面存在不同程度的稅收優(yōu)惠，具體表現(xiàn)在以下幾個方面：一是符合條件的固定資產(chǎn)加速折舊；二是符合條件的公共基礎(chǔ)設(shè)施項目及環(huán)境保護、節(jié)能節(jié)水項目可以享受“三免三減半”優(yōu)惠；三是符合條件的環(huán)保、節(jié)能節(jié)水和安全生產(chǎn)專用設(shè)備可以按照設(shè)備投資額的百分之十抵免當(dāng)期應(yīng)納稅額；四是對符合資源綜合利用產(chǎn)品，可享受增值稅不同比例的即征即退優(yōu)惠。

（四）項目轉(zhuǎn)讓階段

由于PPP模式是一種新的運營方式，對于PPP項目轉(zhuǎn)化階段，我國沒有明確的稅收政策，因此，只能比照類似項目進行操作。如，2016年5月湖北省國家稅務(wù)局對于BOT項目頒布了直接規(guī)定：BOT項目在交付階段，根據(jù)項目立項人的不同，未來繳納稅款的情況也不一樣。在《營改增政策執(zhí)行口徑第二輯》中指出：如由投融資人立項，項目公司對實際收到的全部價款和價外費用，按照銷售不動產(chǎn)征收增值稅；如以項目業(yè)主名義立項，公司對實際收到的全部價款和價外費用按照銷售無形資產(chǎn)征收增值稅。其中，價外費用包括融資費用和工程建設(shè)費用等。

四、政策建議

（一）抓好現(xiàn)金流管理，確保資金鏈完整

保證資金鏈的完整性是項目正常運轉(zhuǎn)的重要保證。由于PPP項目周期長，而且前期投入金額大，使得資金回收期較慢，因此，項目初期存在大量現(xiàn)金流出，少量現(xiàn)金流入甚至無現(xiàn)金流入，極容易導(dǎo)致項目資金鏈條的斷裂。對此，先項目執(zhí)行過程中，建立以現(xiàn)金流為核心指標(biāo)的預(yù)警機制，將現(xiàn)金流短缺作為監(jiān)控項目風(fēng)險的參考依據(jù)，確保資金鏈完整。

（二）合理進行稅收籌劃，防止涉稅風(fēng)險

首先，充分運用稅收優(yōu)惠，防止稅收風(fēng)險。由于我國稅收優(yōu)惠政策繁多，許多政策在實用性與配套性方面存在風(fēng)險，PPP項目尤其需要關(guān)注稅收優(yōu)惠政策的合法性與時效性，盡量最大限度利用優(yōu)惠。其次，未雨綢繆，提前做好充分準(zhǔn)備。在項目籌備階段，事先與項目所在地主管稅務(wù)機關(guān)進行充分溝通與詢問，避免專業(yè)失誤造成不必要的支出，甚至形成錯誤的項目決策。最后，優(yōu)惠力度最大化，避免稅務(wù)風(fēng)險。在考慮項目成本的基礎(chǔ)上，盡可能最大化增值稅進項稅抵扣金額，并做到“三流合一”，避免稅務(wù)風(fēng)險。

（三）優(yōu)化成本結(jié)構(gòu)，合理控制預(yù)算

全面做好項目預(yù)算，是保證PPP項目有效實施的必要條件。因此，需要對項目前期投資做出充分詳細的預(yù)算管理，全面綜合考慮項目運營周期，分析項目收入與成本、費用與稅金，運用目標(biāo)成本法，層層細化成本明細，優(yōu)化成本結(jié)構(gòu)，控制每個項目周期成本管理。

注釋：

①Hodge, Graeme A., Carsten Greve. Public-private partnerships:an international performance review[J],Public administration, 2007:545-SSR.

②Borzel T A, Risse T. Public-Private Partnerships: Effective and legitimate tools of international governance [J].Complex sovereignty: Reconstructing political authority in the twenty first century, 2005: 195-216.

③Ghobadian, Abby, et a1.Private-public partnerships: policy and experience[M].Palgrave Macmillan, 2004.

[1]Ghobadian, Abby, et a1.Private-public partnerships: policy and experience[M].Palgrave Macmillan, 2004.

[2]《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)財政部發(fā)展改革委人民銀行關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式指導(dǎo)意見的通知》[2015]42號.

[3]葉小靜.產(chǎn)權(quán)視角下PPP項目的會計核算.經(jīng)營與管理，2016 (7).

[4]全國PPP綜合信息平臺項目庫第6期季報，2017.7.

[5]柯水建、王守清、陳炳泉.私營資本參與基礎(chǔ)設(shè)施PPP項目的政府激動措施[J].清華大學(xué)學(xué)報（自然科學(xué)版），2009,(9)。