金薇 中國政法大學法學院

重構行政訴訟的審理對象
——從行政訴訟目的角度

金薇 中國政法大學法學院

行政訴訟審理對象論是行政訴訟法學的一個基礎性范疇，它不僅關系著行政訴訟理論的構建，影響著行政訴訟制度的設計，而且指引著行政訴訟實踐。對審理對象問題進行詳細深入地研究，對行政訴訟理論體系的完善，以及行政訴訟實踐的發(fā)展都有重要意義。行政訴訟審理對象作為行政訴訟構造的重要組成部分，是實現(xiàn)行政訴訟目的的一個重要手段，其確定必須符合實現(xiàn)行政訴訟目的的要求。我國立法關于行政訴訟的審理對象規(guī)定得并不明確，實踐中經(jīng)歷了從審理原告行為的合法性，到原告行為與被告行為一起審查，再到審理被告具體行政行為合法性的發(fā)展過程。我國《行政訴訟法》將行政訴訟目的確定為保障司法權、監(jiān)督行政權與保護相對人合法權益。在這樣的目的指引下，我國行政訴訟的審理對象確定為被訴具體行政行為的合法性，整個訴訟程序都圍繞被訴具體行政行為是否合法展開。這樣確定審理對象有著深刻的社會背景，也基本符合當時行政訴訟目的的要求。但是，我國行政訴訟制度具有解決行政爭議、監(jiān)督行政權和保護相對人合法權益的目的。其中，解決行政爭議是基礎性目的。具體行政行為合法性引起的爭議只是各種行政爭議中的一部分。以具體行政行為的合法性為審理對象能很好地監(jiān)督行政主體依法行政，達到保護相對人合法權益的目的，卻并不能很好地解決各種行政爭議。本文建議以行政爭議為行政訴訟的審理對象，不僅能很好地實現(xiàn)我國行政訴訟的三重目的，更有利于適應行政爭議以及訴訟類型多樣化的要求，擴大我國行政訴訟制度解決問題的能力。

審理對象 行政訴訟 行政爭議

一、行政訴訟審理對象的概念

所謂對象，有兩種含義，一個是指行為或思考的目標，另一個是指一個人的戀人或異性朋友?！皩徖韺ο蟆敝械摹皩ο蟆眴沃盖罢?，是指在訴訟過程中法官審理和裁判的目標。其他國家或地區(qū)的訴訟法或其他訴訟理論中有的使用“審查對象”、“審判對象”、“訴訟客體”、“訴訟標的”、“審判主題”等詞語，其含義與我們所說的“審理對象”大體一致，都是指法院審理和判決的對象，但是應用的場合有所不同。

審理對象是指法院審理和裁判的對象，對此意見比較統(tǒng)一，但是對于審理對象究竟是什么，學者們爭議比較大，主要有以下幾種觀點：第一種觀點是法律關系客體說，該觀點認為法院的審理對象是訴訟法律關系的客體?！懊袷略V訟法律關系的客體是指民事訴訟法律關系主體之間的民事訴訟權利義務關系共同指向的對象。這個對象就是民事訴訟的審理對象，也即民事訴訟法律關系的客體，是法院的審理對象，也是裁判的對象，同時也是爭議的對象。”[1]第二種觀點是法律關系說，認為“案件的審理對象即當事人爭議的，請求人民法院予以裁判的實體法律關系”[2]。第三種觀點是法律行為說，認為“審理對象是當事人訴訟請求所針對的具體法律行為。”[3]第四種觀點是訴訟請求說，認為“訴訟請求是法院獲得個案審判權的前提和基礎，作為支持訴訟請求的基礎因素的案件事實問題和法律適用問題就成了法院審理的基本對象。”[4]以上四種觀點都只說出了訴訟審理對象的某個方面，對審理對象外延的界定都失之過窄。將法律關系客體作為訴訟的審理對象并不全面，法律關系的客體主要是物、權利、行為、智利成果等等，這些只是法院審理的部分內(nèi)容。如果當事人對法律關系本身發(fā)生爭議，或者對法律關系的內(nèi)容、事實基礎、適用法律等發(fā)生爭議，均可要求法院進行審理，這些問題都可以成為法院的審理對象。同樣道理，法律關系本身、法律行為以及案件事實問題和法律適用問題也都只是法院審理的一個方面，不能涵蓋審理對象的全部。

耶林曾經(jīng)說過，“目的是全部法律的創(chuàng)造者。每條法律規(guī)則的產(chǎn)生都源于一種目的，即一種實際的動機”[5]。訴訟作為國家司法機關依照一定的權限和程序審查事實、適用法律，解決民事、行政爭議或者追究懲罰犯罪的特殊制度，正是在一定的目的指引下制定和運行的，其運行的過程和結果都要體現(xiàn)出這個特定目的。與此同時，訴訟的目的也不可能自發(fā)實現(xiàn)，也必須借助于一定的手段才能轉化為現(xiàn)實。刑事訴訟學者以結構功能理論為基礎，認為訴訟構造是實現(xiàn)訴訟目的的手段。[6]該觀點為行政訴訟理論所借鑒，很多行政法學者也認為行政訴訟結構是實現(xiàn)行政訴訟目的的手段。[7]筆者贊成這種觀點，認為行政訴訟目的實現(xiàn)需要一個復雜的系統(tǒng)，該系統(tǒng)包括兩個方面，一方面是行政訴訟制度運行的外部環(huán)境，具體指影響行政訴訟制度運作的各種因素，如政治制度、法治化程度、歷史文化傳統(tǒng)、體制因素、審判人員素質(zhì)等等；另一方面是實現(xiàn)行政訴訟目的所必需的手段，即行政訴訟的內(nèi)部結構，可以稱為訴訟結構或訴訟構造，主要指由行政訴訟法律所規(guī)定確立的各種原則、規(guī)則和具體制度，以及由此所決定的訴訟主體在訴訟中的法律地位和相互關系格局所構成的一個完整體系。該體系主要有三個內(nèi)容，第一個內(nèi)容是行政訴訟法律關系，包括雙方當事人之間以平等地位為基礎的對抗關系，以及法院與當事人之間的審查與被審查關系；第二個內(nèi)容是制度形態(tài)，包括審理對象、審查內(nèi)容、審查范圍、審查標準等等；第三個內(nèi)容是制度運轉的程序，包括起訴、受理、審理、執(zhí)行等等。行政訴訟的目的要得以實現(xiàn)，必須有科學合理的內(nèi)部結構作為實現(xiàn)目的的手段和利于手段發(fā)揮作用的良好的外部環(huán)境相配合才行。

行政訴訟審理對象是人民法院審理和判決的對象，也是當事人訴訟活動指向的對象，既是制度形態(tài)方面的重要組成部分，與審查內(nèi)容、審查范圍、審查標準等緊密聯(lián)系；也是人民法院審判權運作的客體，是行政訴訟法律關系中的重要內(nèi)容。同時關系著制度運轉的程序，涉及到起訴、受理、審理等各個環(huán)節(jié)，因而是行政訴訟構造的重要組成部分，也是實現(xiàn)行政訴訟目的的一個重要手段。依照手段實現(xiàn)目的，目的決定手段的哲學道理，行政訴訟審理對象作為實現(xiàn)訴訟目的的手段，對行政訴訟目的能否實現(xiàn)起著舉足輕重的作用。同時，作為手段的審理對象也應當符合實現(xiàn)行政訴訟目的的要求。因此，本文主要以行政訴訟目的作為確定審理對象的標準，在考察審理對象的合理性時也以能否有效實現(xiàn)行政訴訟目的作為衡量的準則。

二、行政訴訟審理對象的現(xiàn)狀

最高人民法院下發(fā)了《人民法院五年改革綱要（1999—2003）》，要求推進人民法院改革。在行政審判方面，《綱要》明確提出了要“完善行政審判方式。緊緊圍繞被訴具體行政行為的合法性進行審查，徹底改變既審查具體行政行為又審查原告行為，甚至只審原告行為的做法?！盵8]自1996年7月全國法院審判方式改革會議之后，全國法院緊緊圍繞審理被訴具體行政行為是否合法進行審判方式改革。在最高人民法院的指導下，各地各級法院積極探索行政訴訟的審理方式，逐步改正過去的錯誤做法，將行政訴訟的審理對象確定為被告行政機關具體行政行為的合法性，將法庭審理以及法院判決緊緊圍繞被訴具體行政行為是否合法來進行，不但對被訴具體行政行為進行全面審查，還加強了被告對具體行政行為合法性的舉證責任，特別是加強了對被告是否具有執(zhí)法資格和是否違反行政執(zhí)法程序的審查。[9]例如，有的法院還提出了“五審”要求，即從職權依據(jù)、認定事實、適用法律、執(zhí)法程序和執(zhí)法目的五個方面綜合判斷被訴具體行政行為是否合法。[10]黑龍江省努力探索完善行政審判方式的新路子，提出了行政訴訟“七審”要求，在審查具體行政行為時，從事實、法律、程序、權限、目的、職責以及公正七個方面進行審查，重點審查事實根據(jù)、程序根據(jù)、權限根據(jù)、動機目的的根據(jù)等幾個方面。[11]浙江省嘉興市在深化行政審判方式改革過程中，貫徹《人民法院五年改革綱要（1999—2003）》的要求，徹底改變過去審了被告審原告，著重審查原告行為是否違法的做法，而將庭審重點集中到審查被訴具體行政行為是否合法上。[12]

三、現(xiàn)行行政訴訟審理對象不具有合理性

（一）行政訴訟的三重性質(zhì)決定了行政訴訟的三重目的

訴訟目的既是訴訟制度的核心要素和基本前提，也是國家制定訴訟法的基礎和開展訴訟活動所追求的目標。行政訴訟制度也是如此，要對行政訴訟制度有一個正確地把握，必須明晰指引行政訴訟的訴訟目的。行政訴訟既是解決行政爭議的訴訟制度，也是對行政行為進行司法審查的行政法制監(jiān)督制度，同時還是相對人的合法權益受到侵害時的行政法律救濟制度。可以說，行政訴訟制度同時具有三重身份，不僅屬于訴訟范疇，也具有行政法制監(jiān)督和行政法律救濟機制的性質(zhì)。[13]行政訴訟的三重身份決定了行政訴訟的目的不是單一的，而應是多元的。行政訴訟的第一個目的是要解決行政相對人與被告行政主體之間的行政爭議，化解糾紛，恢復秩序；其次，作為司法權對行政權的監(jiān)督機制，行政訴訟具有監(jiān)督行政權的行使，糾正違法行政行為，促使行政主體依法行政的目的；最后也是最重要的目的，行政訴訟應當為受到違法行政行為侵害的相對人提供及時救濟，依法保護相對人的合法權益。行政訴訟的三重目的是呈階梯狀的，其中，解決行政爭議是行政訴訟第一層次的目的，也是監(jiān)督行政和保護公民、法人和其他組織合法權益的基礎；保護相對人的合法權益則是最高目的，也是最終目的。行政訴訟是由人民法院按司法程序處理行政爭議案件的活動，其作為訴訟的一種，首先應該達到的結果就是定紛止爭。爭議能夠順利解決是實現(xiàn)其他兩個目的的基礎；爭議如果沒有解決，就談不到保護相對人的權益。[14]曾經(jīng)流行的幾種行政訴訟目的理論，如監(jiān)督說、權利保護說、糾紛解決說等一元理論，雖都有其合理性，但都忽視了行政訴訟的三重身份，認為行政訴訟的多個目的之間是非此即彼的關系，過于片面。監(jiān)督說和權利保護說將注意力集中在監(jiān)督行政權的行使和保護公民、法人、其他組織的合法權益上，對行政訴訟解決行政爭議的目的重視不夠，導致行政訴訟解決糾紛的能力差。而糾紛解決說則過多地借鑒民事訴訟目的理論，認為行政訴訟的目的就是解決糾紛，忽視了行政訴訟的獨特之處。另有雙重目的說，認為行政訴訟既是權力制約權力，又是權利制約權利，其目的不僅在于保護公民、法人和其他組織的合法權益，而且還保障行政機關依法行使行政職權。兩個目的之間不是對立而是統(tǒng)一的，保護必須借助監(jiān)督，監(jiān)督必然通過保護。[15]雙重目的說注意到了行政訴訟性質(zhì)的復雜性決定了其目的具有多元性，比起一元目的理論更加合理，但忽視了行政訴訟作為訴訟所具有的本質(zhì)屬性，即行政訴訟首先是解決行政爭議的訴訟制度，因而其理論也是有缺陷的。

（二）以具體行政行為的合法性為審理對象不能很好實現(xiàn)三重目的

我國的行政訴訟法在經(jīng)歷了立法前的理論準備和立法中的普法宣傳之后，目前已經(jīng)進入到立法后的理論探討與立法修改階段。[16]但是，我國《行政訴訟法》的實施狀況不容樂觀，甚至有學者認為，在很多地方，我國的行政訴訟已經(jīng)“走入了困境”[17]，不能很好地實現(xiàn)行政訴訟解決行政爭議、監(jiān)督依法行政和保護相對人合法權益三大訴訟目的。我國行政訴訟的困境來自多方面，學者們對困境及其成因進行了比較透徹深入的分析。例如有學者總結為，起訴難是行政訴訟最大的問題之一，表現(xiàn)為全國一審法院受案總趨勢下降；人民法院的審判權不具有獨立性，使行政審判的公正性難以保障；法定司法監(jiān)督范圍狹窄和監(jiān)督力度不夠，對具體行政行為的制約面也不夠廣，降低了司法審查監(jiān)督權的作用；非正常行政案件撤訴率高，使行政訴訟流于形式；行政裁判執(zhí)行難，降低其效力。[18]導致這些困境的原因也是多方面的。行政訴訟立法自身的問題，如法律規(guī)定的司法審查范圍狹窄以及司法審查不到位；政治體制和司法體制的問題；傳統(tǒng)法律文化中，權利觀念淡薄、人治社會以禮入法的觀念、尊卑有序、普遍厭訟心理等的消極影響；地方保護主義嚴重，法院不敢執(zhí)行等等，都是導致行政訴訟司法實踐無法實現(xiàn)訴訟目的的原因。[19]除上述種種原因外，我國目前的審理對象沒有很好地起到“訴訟支柱”的作用，也是造成行政訴訟制度困境的原因之一。

我國目前行政訴訟的審理對象通常被理解為具體行政行為的合法性問題，這樣的定位使得在訴訟過程中，原告提出訴訟請求只起到啟動訴訟程序的作用，而并不能指引行政訴訟的活動方向。在行政訴訟中，法院并不圍繞原告的訴訟請求展開審理，而是主要審查被訴具體行政行為的合法性，原、被告也主要圍繞具體行政行為是否合法展開辯論和質(zhì)證。法院最后的判決內(nèi)容也是被訴行政行為是否合法，對合法的行為予以維持，對違法的行為予以撤銷或變更。這樣的審理和判決所起到的最直接的作用就是支持行政主體的合法行為，否定行政主體的違法行為，督促行政主體依法行政，從而達到保護相對人合法權益的目的。至于原告的訴訟請求能否得到滿足，當事人之間的糾紛是否得到妥善解決，則主要取決于糾紛的內(nèi)容是否與具體行政行為的合法性問題相重合。當代社會紛繁復雜，行政過程中可能出現(xiàn)的問題也多種多樣，相對人與行政主體之間發(fā)生的行政爭議可能是由于各種原因所引起的，因具體行政行為是否合法引起的糾紛只是眾多行政爭議中的一種，還有很多其它原因可能引起糾紛，例如抽象行政行為、具體行政行為的合理性等都可能引起行政爭議，這些行政爭議在以具體行政行為的合法性為審理對象的訴訟中，就不能很好地獲得解決。由于我國行政訴訟程序圍繞被訴具體行政行為是否合法展開，得出的判決往往針對的是具體行政行為合法性問題，而對相對人的訴訟請求重視不夠，忽視了行政訴訟解決糾紛的目的，導致行政訴訟解決問題的能力差，不能很好地保護相對人的合法權益，因而行政訴訟的目的不能很好地實現(xiàn)。筆者認為，為了更好地解決行政糾紛、保護相對人的合法權益，更好地實現(xiàn)行政訴訟的三重目的，以行政爭議為行政訴訟的審理對象更為恰當。

四、建議以行政爭議為行政訴訟的審理對象

（一）以行政爭議為審理對象，更有利于解決行政糾紛

上文已經(jīng)分析了我國行政訴訟制度的三重目的：作為行政糾紛的解決機制，其直接目的在于解決行政爭議；作為對行政權力的監(jiān)督和制約機制，其目的在于監(jiān)督行政機關依法行政；作為行政法上的救濟制度，其最終目的在于保護相對人的合法權益。行政訴訟審理對象的確定，必須能夠很好地實現(xiàn)這三重目的，才能符合我國行政訴訟制度的要求。另一方面，行政爭議是行政訴訟的根源，原告提起訴訟的原因是與行政主體之間發(fā)生了行政爭議，當爭議比較激烈，矛盾比較尖銳時，公民、法人和其他組織有可能選擇向法院尋求救濟，這時就發(fā)生行政訴訟。因此，當事人提起訴訟的直接原因是因為在行政過程中發(fā)生了利益糾紛，需要尋求一個公正的裁判者來裁決糾紛；國家設立訴訟制度所要達到的最直接目的也是為了平息爭議，只有在爭議平息的基礎上，才能實現(xiàn)其他一些訴訟目的，比如保護當事人權益等等。因而，解決當事人之間的行政爭議是行政訴訟最基本的、最首要的任務，整個訴訟活動都應該是圍繞如何解決行政爭議而發(fā)生、發(fā)展和終結的。也只有在解決行政爭議之后，才能實現(xiàn)行政訴訟制度監(jiān)督行政，保護權益的目的。因此，行政訴訟審理對象的確定還必須有利于解決行政爭議。

行政管理過程十分復雜，其中可能引發(fā)糾紛的原因很多，導致行政爭議的種類也非常多。以具體行政行為的合法性或其他概念都不能完整地概括行政爭議的種類，都會限制行政訴訟解決爭議的范圍，降低行政訴訟解決問題的能力，既不利于保護相對人權益，也不利于實現(xiàn)國家制定行政訴訟制度的目的。為了更好地解決糾紛、保護相對人的合法權益，應該將各種各樣的爭議都盡可能地納入到訴訟框架之中，用法律的手段來解決問題，平息爭議。最好的辦法就是將行政爭議本身作為行政訴訟的審理對象，這樣不管行政爭議的類型如何復雜，如何多變，都可以將所有的爭議類型納入訴訟。同時，以行政爭議為審理對象，還有利于集中訴訟焦點，明確訴訟方向，劃定審理范圍，加強訴訟程序的針對性。以行政爭議為審理對象，人民法院的審理活動必須針對行政爭議進行，當事人的舉證、辯論等行為也都圍繞行政爭議展開。行政爭議成為整個訴訟活動的焦點和中心，也是人民法院審理活動的最小范圍，不允許有當事人提起的爭議得不到審理的情況。這樣就能保證相對人提起的行政爭議能夠得到審理，從而避免訴訟程序終結，而爭議依然存在的現(xiàn)象。因此筆者認為，以行政爭議為行政訴訟的審理對象非常有利于解決糾紛，有利于保護相對人的合法權益，有利于實現(xiàn)我國行政訴訟的三重目的。為了更好地保護相對人的合法權益，實現(xiàn)原告訴權，實現(xiàn)行政訴訟的目的，應該以行政爭議為我國行政訴訟的審理對象，擴大行政訴訟解決問題的能力。

（二）以行政爭議為審理對象更有利于實現(xiàn)相對人的訴權

我們在研究行政訴訟目的理論時，通常是從國家的角度來審視行政訴訟制度的整體目的，而將行政訴訟的目的界定為國家進行訴訟所期望達到的目標和結果。例如，“行政訴訟目的，就是以觀念形式表達的國家進行行政訴訟所期望達到的目標，是統(tǒng)治者按照自己的需要和基于對行政訴訟及其對象固有屬性的認識預設的關于行政訴訟結果的理想模式。”[20]關于行政訴訟目的的爭論也始終集中在維護行政管理、監(jiān)督依法行政、保障相對人合法權益等問題上，實際上是將爭論的焦點集中到行政訴訟的整體目標上。其實，行政訴訟當事人的訴訟目的也是行政訴訟目的體系的一個組成部分，具有獨立的地位和研究價值，對于行政訴訟目的理論的完善以及整個行政訴訟制度的設計和運行都有著非常重要的意義，應該得到關注。但是長久以來，當事人的訴訟目的一直沒有得到足夠的重視，這樣也容易導致忽視訴訟主體的價值。反映在實踐中就是，原告只起到啟動行政訴訟程序的作用，當程序啟動之后，整個訴訟圍繞著具體行政行為是否合法展開審理、調(diào)查和判斷，而不再理會原告有什么問題。觀察其他訴訟制度的目的理論可以發(fā)現(xiàn)，要搞清楚訴訟目的的本質(zhì)，不但要從宏觀上對訴訟目的進行研究，討論國家制定訴訟制度、運行訴訟程序所要達到的目標與結果；還需要深入到微觀層面，對各個訴訟主體的訴訟目的進行詳細地分析。因為，“訴訟目的與訴訟主體有一定的隸屬關系，是訴訟主體參與訴訟活動的必然反映，具有相對獨立的價值”。[21]訴訟程序是由原告發(fā)起的，是在各個訴訟主體的參加下，由他們的訴訟行為共同推進的。而訴訟主體提起訴訟、參加訴訟，進行訴訟行為都是在其各自的訴訟目的的指導下完成的。訴訟產(chǎn)生的根本原因是訴訟主體之間發(fā)生了糾紛，需要國家強制力介入予以解決。當事人懷著解決糾紛的目的提起訴訟程序，在整個訴訟過程中，其所進行的每一項訴訟行為，無不是為了達到這個目的。因而，訴訟主體的訴訟目的對整個訴訟來說非常重要。刑事訴訟目的理論研究過去也局限于對訴訟目的進行整體概括，研究的焦點大都集中在以懲罰犯罪為主導還是以保障人權為主導的討論上，對各訴訟主體的訴訟目的沒有足夠的重視。但是近年來，已經(jīng)有學者認識到訴訟主體的訴訟目的具有獨立價值，對訴訟主體，尤其是刑事被告人的訴訟目的展開了深入地研究，值得我們借鑒。[22]

筆者認為，研究行政訴訟的目的有必要對各訴訟主體，尤其是相對人的訴訟目的展開獨立的研究?，F(xiàn)代行政訴訟制度注重對人的關懷，強調(diào)保障人權，越來越多的學者認為行政訴訟的終極目標就在于為公民、法人和其他組織的合法權益提供保障，而保障人權所針對的對象就是相對人。只有站在相對人的立場，設身處地為相對人著想，解決原告提起訴訟所要解決的問題，才能算得上是保障了相對人的權益，否則根本談不上是為相對人提供救濟。因而，我們應當重視相對人在行政訴訟中的目的。此外，公民、法人和其他組織在行政程序中處于被管理者的地位，相對于行政機關來說處于弱勢。進入行政訴訟程序后，雖然程序上有一些特殊規(guī)定，但相對人還是很難與行政機關相抗衡。因而，在行政訴訟程序中，有必要重視相對人在行政訴訟中的目的，以此為指導進行行政訴訟程序，著重滿足原告的訴訟請求。這樣不僅有利于強調(diào)相對人的訴訟主體地位，保障其應有的主體資格；更有利于相對人充分行使行政訴權，維護自己的合法權益。

那么，相對人參加訴訟的目的是什么呢？在行政主體行使行政權進行行政管理的過程中，相對人與行政主體在任何一個環(huán)節(jié)都有可能發(fā)生意見分歧而產(chǎn)生行政爭議。為了解決行政爭議，相對人可以提起行政復議，也可以提起行政訴訟，行政訴訟是解決行政爭議的最終也是最權威的方式。通常，原告提起行政訴訟的原因是與行政主體之間發(fā)生糾紛，對行政主體的行為不服，認為其行為侵犯了自己的合法權益，而向人民法院尋求救濟。至于行政主體是否依法行政，其具體行政行為是否合法等問題，原告并不十分關心。即使行政主體的行為違法了，但只要相對人對該行為表示認同，認為該行為沒有侵犯其合法權益，相對人就不會提起行政訴訟。因而在行政訴訟中，具體個案的當事人很少能去關心行政主體是否依法行政，行政主體的行政管理是否能有效進行，他們真正關心的主要是糾紛能否得到解決，自己的權益能否得到保障。由行政訴訟得以發(fā)生的原因可以看出，相對人提起行政訴訟的具體目的有兩個，基本的訴訟目的是解決與行政主體之間的行政爭議；最終想要達到的訴訟目的是維護自己的合法權益。相對人提起行政訴訟，向人民法院提出訴訟請求，其最初的也是最根本的目的就是解決行政爭議，而這個爭議不僅僅局限于具體行政行為是否合法的問題。在某些情況下，確定了具體行政行為的合法性就解決了行政爭議。但是在更多的情況下，判斷具體行政行為是否合法只是解決行政爭議的一個部分或者是其前提問題，僅僅得出具體行政行為合法與否的結論并不能最終解決糾紛，不能達到相對人提起行政訴訟的目的。

因而，僅以具體行政行為的合法性為審理對象，不能很好地實現(xiàn)相對人提起行政訴訟的目的。關注相對人，保護相對人的權益，要求關注相對人的訴訟目的；而滿足相對人的訴訟目的，應該關注相對人的訴訟請求，真正解決相對人關心的問題。這就需要人民法院在審理過程中關注爭議的焦點，解決焦點問題。以行政爭議為審理對象，將相對人與行政主體的爭議作為案件審理的核心，正是滿足相對人行政訴訟目的的設計。值得注意的是，以行政爭議為審理對象在過去并不受歡迎，很多學者都認為，僅以當事人爭議的內(nèi)容為審理對象是忽視了行政訴訟的特性。他們認為當事人爭議什么就審理什么，是沒有擺脫民事審判程序影響的表現(xiàn)，是導致行政訴訟審原告或原告與被告一起審等錯誤做法的根源，而將此種觀點加以批判。[23]這里需要澄清的是，以行政爭議為審理對象并不是當事人爭議什么就審理什么，其他的一概不理，這點與刑事訴訟和民事訴訟應有所區(qū)別。在刑事訴訟和民事訴訟理論中，刑事審判對象和民事訴訟標的都起到劃定審判權范圍的重要作用，超出范圍的事項，法院一概不能審理。[24]行政訴訟的審理對象應當也有確定審理范圍的功能，但是，由于行政訴訟與民事訴訟和刑事訴訟實施的原則不同，確定審理范圍的功能也有所不同。筆者認為，行政訴訟審理對象確定的審理范圍，應當是審判權作用的最小范圍。也就是說，行政爭議是人民法院審理范圍的下限，人民法院必須以行政爭議為核心，貫徹全面審理原則。以行政爭議為審理對象的意義，是強調(diào)訴訟過程中，爭議必須得到審理；訴訟程序結束之后，爭議必須得到解決。

（三）以行政爭議為審理對象更能滿足行政訴訟類型多樣化的需求

行政爭議與行政訴訟類型之間有著緊密的聯(lián)系。行政爭議是訴訟類型適用的對象，每種性質(zhì)的行政爭議都應當有與之相對應的訴訟類型；而訴訟類型則是一種權利保護模式，每個訴訟類型都有一種固定的模式，只能解決某一性質(zhì)的行政爭議。針對不同性質(zhì)的行政爭議，法院進行審理的程序、規(guī)則以及作出裁判的方式、效果等都有所不同。[25]當有行政爭議發(fā)生時，當事人應當依據(jù)行政爭議的性質(zhì)選擇合適的訴訟類型提起訴訟。如果訴訟類型選擇不當，當事人就無法獲得有效救濟。從其他國家的經(jīng)驗看，很多國家的行政訴訟類型都經(jīng)歷了從單一的訴訟類型——大多是撤銷訴訟——到多種訴訟類型并存的過程，訴訟類型多樣化的過程又往往伴隨著審理對象由行政行為到行政爭議的變更。我國行政訴訟的類型也經(jīng)歷了大致相似的發(fā)展歷程。[26]上個世紀80年代末到本世紀初，我國行政手段和管理方式比較簡單，行政訴訟形式比較單一，多以撤銷之訴為主，其他類型的訴訟比較少，因而以具體行政行為的合法性為審理對象基本適應當時的訴訟情況。但是近年來，隨著社會生活的日益復雜，行政理念的轉變和管理方式的多樣化，行政手段不斷豐富，推動了我國行政訴訟制度的發(fā)展，但也帶來了許多新的挑戰(zhàn)。相對人和行政主體之間的矛盾日益復雜，各式各樣的行政糾紛層出不窮。相對人與行政主體之間的爭議不僅局限于具體行政行為，而是在行政主體行使權力的各個環(huán)節(jié)都有可能出現(xiàn)，引起爭議的既可能是事實的認定、證據(jù)的采信，也可能是行政主體作出的行為，還可能是行政主體作出行為的法律依據(jù)；既可能是對行為的方式有爭議，也可能是對行為的程序、結果有爭議；既可能是對具體行政行為有爭議，也可能是對抽象行政行為有爭議；既可能是對行為的合法性有爭議，也可能是對行為的合理性有爭議?？傊F(xiàn)代社會行政爭議的復雜多樣，決定了現(xiàn)在行政訴訟類型的多樣，不再僅限于撤消之訴；相對人提出的訴訟請求也是多種多樣，而不再限于撤銷或者變更行政主體的具體行政行為。

以具體行政行為的合法性為審理對象主要針對的是撤銷之訴這種訴訟類型。在我國行政訴訟制度中，撤銷之訴主要是針對當事人雙方就具體行政行為是否合法發(fā)生爭議的情形，其發(fā)生的前提是行政主體已經(jīng)作出一個生效的具體行政行為。當公民、法人和其他組織對行政主體的具體行政行為不服，認為具體行政行為違法并侵害了其合法權益時，就可以向人民法院提出撤銷該具體行政行為的訴訟請求。法院在審理撤銷之訴時，應當圍繞被訴具體行政行為是否合法進行審查，對于經(jīng)查明確實違法且符合法定撤銷情形的，依法判決撤銷?？梢姡蜂N之訴的訴訟標的即為具體行政行為，當事人雙方爭議的焦點在于具體行政行為是否合法，因而，以具體行政行為的合法性為審理對象是符合撤銷之訴的要求的。但是，在其他不以具體行政行為為前提條件的訴訟類型中，以具體行政行為的合法性為審理對象就不能很好地適應審理的要求了。例如在確認之訴中，原告與行政機關之間可能對某種行政法律關系是否已經(jīng)成立，或者對行政法律關系的內(nèi)容如何發(fā)生爭議，原告的訴訟請求是要求法院確認自己與行政機關之間存在或不存在某種行政法律關系，或者是請求人民法院確認行政法律關系的內(nèi)容。確認之訴中可能根本不存在一個具體行政行為，當事人雙方爭議的焦點也不是具體行政行為的合法與否，得到具體行政行為合法或不合法的判決并不能解決相對人與行政主體之間的行政爭議。再比如在履行之訴中，相對人可能是對行政主體不履行或者怠于履行法定職責的行為不服，要求法院判決行政主體依法作出某種具體行政行為。在沒有履行的場合，雙方爭議的焦點可能是行政主體是否有特定的法定職責；行政主體是否必須對特定的相對人履行其法定職責；行政相對人是否及時向行政主體提出了申請，其申請是否符合實體和程序要求；是否存在不可抗力等特殊情況導致行政主體無法履行該職責等等。在怠于履行的場合，雙方爭議的焦點可能是行政主體是否已經(jīng)盡到了履行了法定職責的義務；行政主體履行職責的行為沒有取得應有效果是否是由于行政主體的過錯等等。可見，在履行之訴中，圍繞具體行政行為是否合法展開審理并不能有效解決當事人之間的行政爭議。在賠償之訴中，當事人爭議的是行政主體是否應當承擔賠償責任，應當承擔多少責任；如果應當賠償?shù)脑?，賠償?shù)臄?shù)額是多少。具體行政行為合法與否只是確定賠償責任和賠償數(shù)額的前提，僅以具體行政行為的合法性為審理對象不能完全解決賠償之訴的問題。而且，當爭議的焦點是行政行為是否合理時，以具體行政行為是否合法為審理對象也不能很好地達到行政訴訟解決爭議，保護公民、法人和其他組織合法權益的目的。

綜上所述，筆者建議，將法院在行政訴訟中的審理對象確定為行政爭議，將《行政訴訟法》第五條修改為：“人民法院審理行政案件，對當事人之間的行政爭議進行審理”。這樣的審理對象可以使法院在審理案件時圍繞雙方之間的行政爭議進行，法院必須對當事人之間爭議的焦點進行審理并作出判決，而無論該爭議是因具體行政行為，還是因抽象行政行為或其他行為；也無論爭議的焦點是合法性問題，還是合理性問題，法院都要進行審理并作出判決。只有這樣，才能充分尊重相對人的訴權，徹底解決行政爭議，達到保護相對人合法權益的訴訟目的，同時也能起到保護相對人訴訟積極性的作用，有利于我國行政訴訟實踐的開展。

注釋：

[1]黃旭能、李忠強著：“論民事再審案件的審理對象”，載于《河北法學》，2002年第03期，第86——88頁。

[2]林莉紅、李家斌著：“也論行政案件的審理對象”，載于《河北法學》，1986年第06期，第28——31頁。

[3]吉羅洪著：“也論行政案件的審理對象”，載于《人民司法》，1998年第05期，第48——50頁。

[4]宋爐安、李樹忠著：“行政訴訟的審理對象”，載于《行政法學研究》，1997年第02期，第53——57頁。

[5]劉東亮著：《行政訴訟目的論——“保障人民權益”與我國行政訴訟法的修改與完善》，中國政法大學博士學位論文，2004年，第7頁。

[6]訴訟構造是對訴訟體制及其運行特征的綜合表述，由各主體在訴訟過程中的法律地位和相互關系，以及構成訴訟制度的各種原則、規(guī)則和程序所組成。其中，刑事審判對象是刑事訴訟構造的重要內(nèi)容。參見宋英輝著：《刑事訴訟目的論》，中國人民公安大學出版社，1995年10月版。

[7]劉東亮著：《行政訴訟目的論——“保障人民權益”與我國行政訴訟法的修改與完善》，中國政法大學博士學位論文，2004年，第14頁。

[8]最高人民法院《人民法院五年改革綱要（1999——2003）》第十六條。

[9]參見記者姬忠彪著：“行政審判改革成效明顯”，載于《人民法院報》，2002年06月07日第001版。

[10]參見楊寅、吳偕林著：《中國行政訴訟制度研究》，人民法院出版社，2003年1月版，第229——230頁。

[11]參見黑龍江省雞西市中級人民法院行政庭《實行“七審制”，努力探索完善行政審判方式的新路子》，1997年10月在全國法院行政審判方式改革研討會上的交流材料。轉引自楊寅、吳偕林著：《中國行政訴訟制度研究》，人民法院出版社，2003年1月版，第230頁。

[12]記者謝國儀、通訊員珈琺著：“深化自身改革 提高庭審質(zhì)量——嘉興加強行政審判工作”，載于《浙江日報》，2001年04月23日第002版。

[13]參見姜明安著：《行政訴訟法（第二版）》，法律出版社，2007年3月第二版，第72——78頁。

[14]參見胡衛(wèi)列著：《行政訴訟目的論》，中國政法大學博士學位論文，2003年，第73——81頁。

[15]關于行政訴訟目的的各種理論，參見胡衛(wèi)列著：《行政訴訟目的論》，中國政法大學博士學位論文，2003年，第54——71頁。

[16]參見林莉紅著：“我國行政訴訟法學的研究狀況及發(fā)展趨勢”，載于《法學評論》，1998年第03期，第1——20頁。

[17][18]參見陳有西著：“對行政訴訟困境的宏觀思考”，載于《行政法學研究》，1993年第04期，第41——46頁。

[19]參見丁樂超、白志城著：“論行政訴訟困境產(chǎn)生的根源與對策”，載于《煙臺大學學報（社會科學版）》，2002年10月，第384——388頁。

[20]馬懷德主編：《行政訴訟原理》，法律出版社，2003年4月版，第68頁。

[21]寧松、白彥著：《刑事被告人基本理論研究》，中國檢察出版社，2007年4月版，第229頁。

[22]參見寧松、白彥著：《刑事被告人基本理論研究》，中國檢察出版社，2007年4月版，第五章“刑事被告人之訴訟目的”； 寧松著：“目的與手段：刑事被告人訴訟目的探悉”，載于《訴訟法理論與實踐探索》（2006年全國訴訟法年會論文集），北京大學出版社，2006年版。該學者認為，刑事被告人的訴訟目的是一個由多項元素構成的有機整體，其訴訟目的包含兩個層次：最高層次的訴訟目的，是要通過公正的司法以維護社會的法治與安全。這個訴訟目的也稱為理性目的，是一種抽象的理性和高尚的追求，與刑事訴訟的終極目的在一定程度上相吻合。另一個層次的訴訟目的是具體的目的，在實踐中可以表現(xiàn)為維護正當?shù)脑V訟程序、及時充分地實現(xiàn)求審權和獲得公正的實體裁判三個方面。

[23]參見王亦白著：《行政訴訟審查對象論》，中國政法大學碩士畢業(yè)論文，2004年，第28頁；林莉紅、李家斌著：“也論行政案件的審理對象”，載于《河北法學》，1986年第06期，第28——31頁。

[24]參見謝進杰著：《刑事審判對象問題研究》，四川大學博士學位論文，2006年，第1頁；段厚省著：《民事訴訟標的論》，中國人民公安大學出版社，2004年12月版，第30頁。

[25]參見翁岳生著：《行政法2000》（下冊），中國法制出版社，2002年9月版，第1338頁。

[26]我國《行政訴訟法》中并未規(guī)定訴訟類型，只是規(guī)定了維持判決、撤消判決、履行判決和變更判決四種判決形式，1999年最高人民法院發(fā)布的《關于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》又補充規(guī)定了駁回訴訟請求判決和確認判決兩種判決形式，有學者據(jù)此將我國行政訴訟劃分為撤銷之訴、確認之訴、變更之訴、賠償之訴、履行之訴幾種類型。

金薇（1982.10-），女，遼寧大石橋人，朝鮮族，在讀博士，中國政法大學法學院憲法學與行政法學專業(yè)2011級博士，研究方向：行政法。