趙漢剛 寧夏西吉縣環(huán)境監(jiān)測(cè)站

有關(guān)采用PPP模式盤活存量資產(chǎn)形成良性投資循環(huán)的問題研究

趙漢剛 寧夏西吉縣環(huán)境監(jiān)測(cè)站

本文針國家發(fā)改委日前印發(fā)了《關(guān)于加快運(yùn)用PPP模式盤活基礎(chǔ)設(shè)施存量資產(chǎn)有關(guān)工作的通知》（以下簡(jiǎn)稱《通知》），指導(dǎo)地方加快運(yùn)用PPP模式、規(guī)范有序盤活基礎(chǔ)設(shè)施存量資產(chǎn)，形成投資良性循環(huán)的具體要求。為解決當(dāng)前我國已實(shí)施的PPP項(xiàng)目中新建項(xiàng)目多、存量項(xiàng)目少的問題，提出并分析以PPP模式盤活存量資產(chǎn)形成良性投資循環(huán)的意義及相關(guān)落地方案。

PPP模式 盤活存量 資產(chǎn)形成 良性投資循環(huán)

引言

日前，國家發(fā)展改革委印發(fā)《關(guān)于加快運(yùn)用PPP模式盤活基礎(chǔ)設(shè)施存量資產(chǎn)有關(guān)工作的通知》（以下簡(jiǎn)稱《通知》），指導(dǎo)地方加快運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作PPP模式，規(guī)范有序盤活基礎(chǔ)設(shè)施存量資產(chǎn)，形成投資良性循環(huán)。

為什么要推動(dòng)運(yùn)用PPP模式盤活存量資產(chǎn)？有何重要意義？針對(duì)上述問題，國家發(fā)展改革委投資司副司長(zhǎng)韓志峰就此進(jìn)行了詳細(xì)解讀。

在目前新一輪PPP項(xiàng)目發(fā)展迅速，且落地越來越多的情況下，為何還要提出推動(dòng)運(yùn)用PPP模式盤活存量資產(chǎn)？

以筆者看來，主要基于兩點(diǎn)考慮。一方面，推動(dòng)運(yùn)用PPP模式盤活存量資產(chǎn)是落實(shí)黨中央、國務(wù)院的統(tǒng)一要求，進(jìn)一步深化投融資體制改革的一項(xiàng)重要舉措?！秶鴦?wù)院關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵(lì)社會(huì)投資的指導(dǎo)意見》（國發(fā)［2014］60）明確要求，“鼓勵(lì)通過PPP方式盤活存量資產(chǎn)，變現(xiàn)資金要用于重點(diǎn)領(lǐng)域建設(shè)”，“政府可采用委托經(jīng)營(yíng)或轉(zhuǎn)讓－經(jīng)營(yíng)－轉(zhuǎn)讓（TOT）等方式，將已經(jīng)建成的市政基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目轉(zhuǎn)交給社會(huì)資本運(yùn)營(yíng)管理”?！吨泄仓醒雵鴦?wù)院關(guān)于深化投融資體質(zhì)改革的意見》（中發(fā)［2016］18號(hào)）也明確指出要依托多層次資本市場(chǎng)體系，“盤活存量資產(chǎn)，優(yōu)化金融資源配置，更好地服務(wù)投資興業(yè)”。

今年7月5日，國務(wù)院常務(wù)會(huì)議也明確提出，要拿出更多優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)，通過政府與社會(huì)資本合作模式引入各類投資，回收資金繼續(xù)用于新的基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)建設(shè)，實(shí)現(xiàn)良性循環(huán)。

另一方面，推動(dòng)運(yùn)用PPP模式盤活存量資產(chǎn)也是推廣PPP模式的現(xiàn)實(shí)需要。改革開放以來，經(jīng)過長(zhǎng)期投資建設(shè)，我國在能源、交通運(yùn)輸、水利、環(huán)境保護(hù)、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、重大市政工程等基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域形成大量?jī)?yōu)質(zhì)資產(chǎn)。比如在公用基礎(chǔ)設(shè)施市政工程領(lǐng)域，截止2016年底，自來水廠4000余座，供熱廠（站）集中供熱面積超過70億平方米，該領(lǐng)域的優(yōu)質(zhì)存量資產(chǎn)大多可通過PPP模式加以盤活，但事實(shí)上，只有很少一部分采用了PPP模式。

總體看，目前我國已實(shí)施PPP項(xiàng)目中大約95%以上為新建項(xiàng)目，存量項(xiàng)目很少。2015年以來發(fā)改委公開推介各地PPP項(xiàng)目3764個(gè)，總投資6.4億元，其中，擬采用改建-運(yùn)營(yíng)-移交（ROT）、轉(zhuǎn)讓-運(yùn)營(yíng)-移交（TOT）等模式盤活存量資產(chǎn)的138個(gè)，總投資2019億元，僅占推介項(xiàng)目總投資的3.2%。從上述數(shù)據(jù)分析得知，如果在存量基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域加大PPP模式推廣力度，即可優(yōu)化PPP項(xiàng)目結(jié)構(gòu)，又能彌補(bǔ)PPP發(fā)展短板，也同時(shí)還能拓寬PPP的發(fā)展空間。

一、推動(dòng)運(yùn)用PPP模式盤活存量資產(chǎn)能更好解決現(xiàn)今PPP模式推廣中遇到的問題

此次國家發(fā)展改革委專門印發(fā)文件，積極推動(dòng)運(yùn)用PPP模式盤活存量資產(chǎn)，對(duì)我國PPP模式持續(xù)健康發(fā)展具有重要意義。具體體現(xiàn)在以下四個(gè)方面：

（一）有利于更好地吸收民間資本進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，增加民營(yíng)企業(yè)投資機(jī)會(huì)，改變現(xiàn)有國有企業(yè)占據(jù)PPP項(xiàng)目主導(dǎo)的局面。目前，民營(yíng)企業(yè)參與的PPP項(xiàng)目雖數(shù)量多，但投資規(guī)模小，投資規(guī)模大的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目參與較少。據(jù)市場(chǎng)機(jī)構(gòu)統(tǒng)計(jì)，2014年1月至2017年6月，已公布社會(huì)資本方中標(biāo)人的PPP項(xiàng)目達(dá)到3774個(gè)，平均投資規(guī)模約14.8億元，其中民營(yíng)企業(yè)單獨(dú)或作為聯(lián)合體牽頭人中標(biāo)項(xiàng)目的平均投資規(guī)模約7.8億元，明顯小于總體平均規(guī)模。

造成這種現(xiàn)象的原因大致有三點(diǎn)，一是新建的大型基設(shè)施項(xiàng)目所需投資量大，而民營(yíng)企業(yè)總體上投融資能力不強(qiáng)，參與這些新建項(xiàng)目易受約束；二是民營(yíng)企業(yè)在重大項(xiàng)目的施工經(jīng)驗(yàn)、能力和資質(zhì)方面有所欠缺，在激烈的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中往往不具有優(yōu)勢(shì)；三是民營(yíng)企業(yè)推動(dòng)項(xiàng)目前期工作還面臨一些困難。

與新建項(xiàng)目相比，對(duì)存量項(xiàng)目推行PPP模式，所需新增投資少，較少涉及大規(guī)模施工，報(bào)建審批前期工作通常已經(jīng)完成，規(guī)避了民間資本參與PPP項(xiàng)目特別是大型基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目的諸多障礙，為民營(yíng)企業(yè)發(fā)揮專業(yè)技術(shù)和能力優(yōu)勢(shì)創(chuàng)造了有利條件，豐富了民營(yíng)企業(yè)參與PPP的機(jī)會(huì)。

（二）有利于吸引具有較強(qiáng)運(yùn)營(yíng)能力的社會(huì)資本，提高基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)營(yíng)效率，真正實(shí)現(xiàn)PPP項(xiàng)目重在運(yùn)營(yíng)的核心理念。由于目前已落地的PPP項(xiàng)目以新建項(xiàng)目為主，更有利于施工企業(yè)發(fā)揮優(yōu)勢(shì)。

1.2.3 DEG的基因本體及信號(hào)通路富集分析 DAVID數(shù)據(jù)庫整合了大規(guī)模基因或蛋白列表中的生物功能注釋信息。DEG的基因本體(gene ontology，GO)功能和KEGG信號(hào)通路均能從DAVID 6.7數(shù)據(jù)庫中獲得信息。

據(jù)統(tǒng)計(jì)，2014年以來，大約55%以上的PPP項(xiàng)目由施工企業(yè)中標(biāo)。這些施工企業(yè)具備較強(qiáng)的施工能力，但長(zhǎng)期運(yùn)營(yíng)能力相對(duì)偏弱，這對(duì)PPP模式長(zhǎng)期可持續(xù)是不利的。在存量基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域推廣PPP模式，對(duì)施工的要求弱化，而項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)需求大大提升。這對(duì)具有較強(qiáng)運(yùn)營(yíng)管理經(jīng)驗(yàn)和能力的社會(huì)資本提供了更多參與機(jī)會(huì)，有利于激勵(lì)專業(yè)運(yùn)營(yíng)商充分發(fā)揮其自身專業(yè)技術(shù)和能力優(yōu)勢(shì)，增補(bǔ)國有企業(yè)的相應(yīng)不足，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)成本的節(jié)約，提高項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)效率，保障項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)質(zhì)量。

（三）有利于拓寬基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金來源，減輕地方債務(wù)負(fù)擔(dān)。隨著許多地方財(cái)政收入增速放緩、融資平臺(tái)被要求剝離政府融資職能，地方基建投資面臨著一定的資金來源壓力。通過盤活存量資產(chǎn)收回資金，為基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目提供了新的資金來源，擴(kuò)大了地方政府投資能力。同時(shí)，回收資金可用于償還存量項(xiàng)目的貸款，或者在轉(zhuǎn)讓存量資產(chǎn)時(shí)將債務(wù)一并轉(zhuǎn)讓給社會(huì)資本方，在一定程度上可以減輕地方政府債務(wù)負(fù)擔(dān)。

另外，存量項(xiàng)目已經(jīng)歷一定年限的運(yùn)營(yíng)期，更容易準(zhǔn)確測(cè)算項(xiàng)目收益和運(yùn)營(yíng)成本支出，進(jìn)而準(zhǔn)確確定政府可行性缺口補(bǔ)助，這對(duì)控制政府中長(zhǎng)期支出是有利的。

（四）有利于規(guī)范PPP運(yùn)作，降低項(xiàng)目融資成本。優(yōu)質(zhì)存量項(xiàng)目收益較好，并已形成較穩(wěn)定、可預(yù)期的現(xiàn)金流，便于投資人對(duì)項(xiàng)目未來的風(fēng)險(xiǎn)和收益作出合理分析判斷。因此，與投資新建PPP項(xiàng)目相比，投資人參與存量項(xiàng)目所面臨的風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)較小，其要求地方政府提供回購安排、固定回報(bào)等承諾的動(dòng)力也會(huì)弱化，在客觀上對(duì)規(guī)范開展PPP項(xiàng)目將起到一定的積極作用。同時(shí)，由于風(fēng)險(xiǎn)較小，金融機(jī)構(gòu)也會(huì)更愿意提供融資支持，項(xiàng)目融資成本也會(huì)有所降低。

二、運(yùn)用PPP模式盤活基礎(chǔ)設(shè)施存量資產(chǎn)的實(shí)施方式

由于各地實(shí)際情況不同，項(xiàng)目具體特點(diǎn)也千差萬別，地方在開展工作中，要積極探索、大膽創(chuàng)新，靈活運(yùn)用PPP模式。具體來說，要分類實(shí)施，根據(jù)實(shí)際情況，分別采取不同的實(shí)施方式。

（一）對(duì)擬采取的PPP模式的存量基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，可通過轉(zhuǎn)讓-運(yùn)營(yíng)-移交（TOT）、改建-運(yùn)營(yíng)-移交（ROT）、轉(zhuǎn)讓-擁有-運(yùn)營(yíng)（TOO）、委托運(yùn)營(yíng)、股權(quán)轉(zhuǎn)讓等多種方式，將項(xiàng)目的資產(chǎn)所有權(quán)、股權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)、收費(fèi)權(quán)等轉(zhuǎn)讓給社會(huì)資本。

（二）對(duì)已經(jīng)采取PPP模式且政府方在項(xiàng)目公司中占有股份的存量基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，可通過股權(quán)轉(zhuǎn)讓等方式，將政府方持有的股權(quán)部分或全部轉(zhuǎn)讓給項(xiàng)目的社會(huì)資本方或其他投資人。

（三）對(duì)在建的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，積極探索推進(jìn)PPP模式，引入社會(huì)資本負(fù)責(zé)項(xiàng)目的投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)管理。目前，一些企業(yè)經(jīng)常反映，報(bào)批報(bào)建等前期工作推進(jìn)有困難，而在建項(xiàng)目已完成這些前期手續(xù)，這對(duì)社會(huì)資本方會(huì)有一定的吸引力。

三、地方政府采用PPP模式盤活基礎(chǔ)設(shè)施存量資產(chǎn)注意事項(xiàng)及相關(guān)建議

為規(guī)范有序盤活基礎(chǔ)設(shè)施存量資產(chǎn)，《通知》從多個(gè)方面提出具體要求。

（一）要主動(dòng)拿出優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)。這也是貫徹國務(wù)院的明確要求。各地要解放思想、勇于創(chuàng)新，優(yōu)先推出邊界條件明確、商業(yè)模式清晰、現(xiàn)金流穩(wěn)定的優(yōu)質(zhì)存量資產(chǎn)，提升社會(huì)資本參與的積極性。

（二）嚴(yán)禁利用盤活存量資產(chǎn)之名變相融資。盤活存量資產(chǎn)，既要?jiǎng)?chuàng)新，也要規(guī)范。各地在運(yùn)用PPP模式盤活基礎(chǔ)設(shè)施存量資產(chǎn)時(shí)，要切實(shí)規(guī)范與社會(huì)資本方的合作行為，嚴(yán)禁利用PPP模式違法違規(guī)變相舉債。

（三）要符合國有資產(chǎn)管理等相關(guān)法律法規(guī)制度。盤活存量資產(chǎn)，應(yīng)合法合規(guī)。在不違反國有資產(chǎn)管理等有關(guān)規(guī)定的前提下，主動(dòng)作為，積極推動(dòng)相關(guān)事業(yè)單位和國有企業(yè)改制，做好資產(chǎn)核資、國有資產(chǎn)評(píng)估等工作。

（四）加強(qiáng)資金回收資金使用管理。盤活基礎(chǔ)設(shè)施存量資產(chǎn)回收的資金，除按規(guī)定用于必要的職工安置、債權(quán)債務(wù)處置等支出外，應(yīng)主要用于新的基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)建設(shè)，實(shí)現(xiàn)投資良性循環(huán)。

（五）加強(qiáng)協(xié)同合作。建立基礎(chǔ)設(shè)施存量資產(chǎn)盤活協(xié)同工作機(jī)制，強(qiáng)化組織領(lǐng)導(dǎo)和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。各地發(fā)展改革部門要按照政府統(tǒng)一部署和職責(zé)分工，主動(dòng)與行業(yè)管理、國有資產(chǎn)管理、財(cái)稅、國土、環(huán)保、人力資源社會(huì)保障部門加強(qiáng)銜接，形成合力。

四、總結(jié)

期望 PPP 模式發(fā)揮緩解政府財(cái)政壓力，形成高效經(jīng)濟(jì)社會(huì)領(lǐng)域產(chǎn)品供給的局面，就必須依據(jù)并尊重市場(chǎng)的決定性作用，必須根據(jù)市場(chǎng)規(guī)律，引入社會(huì)資本，并促使其發(fā)揮更加積極的作用。當(dāng)然，在制度構(gòu)建初期，為防止其出現(xiàn)“一放就亂”的局面，規(guī)范制度環(huán)境顯然十分必要，仍應(yīng)發(fā)揮政府主導(dǎo)作用。通過政府將社會(huì)資本引導(dǎo)至規(guī)范的發(fā)展路徑上。為盡快實(shí)現(xiàn)政府和市場(chǎng)良性互動(dòng)的局面，在新建項(xiàng)目中采用PPP 模式的經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，需要盡快總結(jié)，并將其運(yùn)營(yíng)至存量資產(chǎn)盤活中，并促使PPP政策的初衷得以盡快實(shí)現(xiàn)。