鄭雯寧

山東師范大學，山東 濟南 250300

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推廣“街區(qū)制”的法律供給研究*

鄭雯寧

山東師范大學，山東 濟南 250300

“十三五”規(guī)劃，中央對城市建設提出了“街區(qū)制”發(fā)展思路，除“推倒圍墻”外，更多地關系到與生活密切相關的法律問題。市民對“街區(qū)制”改革認知參差不齊，尤其是涉及到空間權屬、安全問題、社區(qū)公共服務等方面如何積極適應“街區(qū)制”發(fā)展的問題。以“街區(qū)制”下的小區(qū)管理為切入點，研究我國“街區(qū)制”建設的法律供給，解決“街區(qū)制”推廣面臨的小區(qū)業(yè)主共有財產的分配、補償問題和治安問題，為規(guī)范小區(qū)管理、保障業(yè)主利益和城市的未來建設發(fā)展，提供可行性的參考與建議。

街區(qū)制；小區(qū)管理；法律解讀

《中共中央國務院關于進一步加強城市規(guī)劃建設管理的若干意見》勾畫了“城市規(guī)劃十三五”乃至未來一段時間中國城市規(guī)劃建設管理與發(fā)展的藍圖，原文指出“新建街區(qū)面新建住宅要推廣‘街區(qū)制’，原則上不再建設封閉式住宅小區(qū)，已建成的封閉住宅小區(qū)和單位大院要逐步打開，實現內部道路公共化，解決城市交通路網布局問題，促進土地的節(jié)約利用”①。“街區(qū)制”的推廣是否與物權法對私權的保護相沖突？市民擔心的共有利益的分配問題如何解決？“街區(qū)制”的推廣造成的安全與治安問題如何解決？本文將以法治思維為主導，從打開圍墻后共有權益的分配和補償角度、從安全與治安的角度進行分析。最關鍵的是如何在實現共有利益的分配、完善治安的過程中更好地維護居民權益，確保整個過程法治化。

一、“街區(qū)制”推廣的背景

所謂街區(qū)，是被道路包圍的區(qū)域、是城市的基本構成單元；而所謂“街區(qū)制”，則是城市建設規(guī)劃布局的形式，對應于小區(qū)制，“街區(qū)制”具有小規(guī)模圍合空間的特點。②我國現有封閉小區(qū)存在種種弊端，在傳統的“封閉即是安全”的觀念下，封閉小區(qū)居民排斥公共道路從小區(qū)內部穿過，嚴重影響了城市活力，同時“斷頭路”、“丁字路”比比皆是，導致我國現有的路網體系失衡，交通面臨著巨大的壓力。“街區(qū)制”有很強的針對性和合理性，推行“窄馬路、密路網”的“街區(qū)制”有利于緩解我國城市既有的路網體系嚴重失衡的問題。但是我國市民對“街區(qū)制”存在誤讀，認為“街區(qū)制”的推廣與物權法相沖突，并且擔心共有利益的分配問題和安全問題。對于“街區(qū)制”的推廣造成的問題需要從法律供給的角度提出解決方案。

二、開放街區(qū)與物權的法律保障

推廣“街區(qū)制”需要調整城市管理的規(guī)劃設計，“已建成的小區(qū)要逐步打開”。圍墻打開后，主要涉及小區(qū)內所有業(yè)主共有部分的的開放，原有的小區(qū)必然涉及到公共利益的分配問題，而業(yè)主專有部分屬于較為封閉的區(qū)域，因而權益直接受侵害的可能性較小，在此不進行討論?！段餀喾ā返?3條規(guī)定了業(yè)主共有部分的組成，③同時《物權法》第72條規(guī)定了業(yè)主不得放棄共有部分的權利。④當下很多市民存在著對“街區(qū)制”政策的誤讀，公共利益只有合理分配，才不至于侵犯到私人物權和公民財產權。

(一)完善共有利益分配機制，依法進行征收

“已建成的封閉住宅小區(qū)和單位大院要逐步打開”，⑤這必然觸及到居民的權益，涉及到共有利益的分配問題。此外，居民“圍墻安全感”的意識根深蒂固，因此在某些情況下需要行政公權力的介入以完善共有利益的分配機制。根據《物權法》第73條可以得出，建設區(qū)劃內的道路(但屬于城鎮(zhèn)公共道路的除外)、綠地(但屬于城鎮(zhèn)公共道路或明示屬于個人的除外)以及其他公共場所、公用設施、占用業(yè)主共有的道路或者其他場地用于停放汽車的車位及其占用范圍內的建設用地使用權屬于業(yè)主的法定共有部分⑥。業(yè)主在購房時支付了相應對價，如共有部分的土地出讓金及建設費用，“街區(qū)制”改革直接觸動業(yè)主切身利益。單靠業(yè)主自身很難恰當地處理共有利益的分配問題，因此行政公權力的介入會發(fā)揮極大的作用。根據我國物權法和城市土地管理法的有關規(guī)定，政府為了公共利益可以按照法定條件和程序，依法進行征收并且給予合理補償。

征收是國家以行政權取得集體、單位和個人的財產所有權的行為。在物權法上，征收是物權變動的一種情形。征收涉及所有權人的所有權的喪失，是對所有權的限制，同時又是國家取得所有權的一種方式。《物權法》47條規(guī)定：城市的土地，屬于國家所有。⑦土地出讓金在開發(fā)商建造小區(qū)住宅以及業(yè)主在購買的過程中，已經向國家支付。因此業(yè)主應當享有建筑區(qū)劃內的公共道路的土地使用權。小區(qū)內的公共道路符合原來的城市管理規(guī)劃，但是基于現在的道路暢通或其他管理等公共利益的需要，需要改變封閉小區(qū)的這塊土地的所有權，便產生了征收關系。

(二)征收的依據

土地管理法規(guī)定，為了公共利益的需要，可以依法對土地實行征收或者征用并給予補償⑧。對于小區(qū)內公共道路的征收，應當合理界定公共利益的范圍、制定正當的征收程序、確定公平的補償標準。何為“為了公共利益的需要”？在“街區(qū)制”背景下小區(qū)內部的公共利益，又該如何界定？這里的為了公共利益的需要，可以理解為為了整體業(yè)主利益的需要，為了小區(qū)外其他業(yè)主的方便，而不能是為了小區(qū)內某個或者某些特定群體的需要，更不能是政府濫用行政權力進行征收的借口。如果是為了特定人的利益而進行道路的變動，應該試用地役權或者相鄰權的規(guī)定?！秶型恋厣戏课菡魇张c補償條例》第8條列舉了公共利益的范圍，主要包括：國防和外交需要，能源、交通、水利等公共事業(yè)的需要、保障性安居工程建設的需要、舊城區(qū)改造的需要。⑨該條例對公共利益的外延界定模糊，對于“街區(qū)制”涉及到的小區(qū)居民切身利益的情形，還處于法律沒有調整過的領域。此外，法律規(guī)定，征收的主體是市、縣級人民政府，模糊的公共利益界限容易導致行政機關濫用自由裁量權?；谖覈姓ㄉ稀胺o規(guī)定不可為”的原則，相關立法部門有必要根據“街區(qū)制”涉及到的征收的具體問題，完善與明確《國有土地上房屋征收與補償條例》的相關規(guī)定，從而為“街區(qū)制”的推廣提供征收的具體依據。

(三)征收的程序

我國物權法明確規(guī)定：改建、重建建筑物及其附屬設施由業(yè)主共同決定，且應當經專有部分占建筑物總面積三分之二以上的業(yè)主且占總人數三分之二以上的業(yè)主同意。⑩從《物權法》角度，處分共同公有財產的時候，要達到三分之二以上業(yè)主同意，而且要召開業(yè)主大會，同意了以后，再按照國家征收的相關規(guī)定進行征收補償工作。如果對該小區(qū)“街區(qū)制”的改革方案沒有達到三分之二，可以對投反對票的業(yè)主的意見和建議進行征集，并進行協商解決，行政部門此時也可以發(fā)揮調解協商的作用。

(四)征收的依法監(jiān)督

《城市土地管理法》規(guī)定了土地統計與管理制度。土地統計調查方案由縣級以上人民政府土地行政主管部門和同級統計部門共同制定，并定期發(fā)布土地統計資料。國家建立全國土地管理信息系統，對土地利用狀況進行動態(tài)監(jiān)測。國家征收土地，依照法定程序批準后，由縣級以上地方人民政府予以公告并組織實施。因此，小區(qū)公共用地也應納入土地統計與管理的范疇，小區(qū)公共用地的征收也應予以監(jiān)督。

三、開放街區(qū)與經濟補償

我國物權法規(guī)定，國家有權根據公共利益的需要對土地進行征收征用并予以補償。法律賦予的國家征收公民不動產的權利是有限制的。物權法第四十二條第三款規(guī)定了應當給予被拆遷人合理的補償。我國土地管理法中也有類似補償的規(guī)定?！?1

對于打開封閉小區(qū)的做法進行相應的補償在我國現行法律中已經明確規(guī)定，至于補償的金額，應由鑒定機構、評估機構、各方協商進行實際情況的考量。強行打開或者打開封閉小區(qū)后象征性地補償均不符合合理補償的標準。對于征收的共有部分，應該參照《國有土地上房屋征收與補償條例》，按照業(yè)主占據的共有部分的比例進行補償○12；對于獲取的公共部分的利潤，也應當對業(yè)主有所補償，此補償包括圍墻打開后，外來人員占用公共道路停車的利益。

四、開放街區(qū)與安全保障問題及公共服務問題

(一)推廣“街區(qū)制”要引入執(zhí)法部門強化小區(qū)的治安管理，可以借鑒國外或者是國內一些成功試點的經驗加以學習，小區(qū)變街區(qū)后，政府要采取確實有效的措施加強街區(qū)的安保措施，如視頻監(jiān)控及警察巡邏力度，管理范圍細化到每一棟樓。只有小區(qū)居民感受到“街區(qū)制”推廣過程中的安全保障，“街區(qū)制”推廣的阻力才能減少。

(二)政府在推進物業(yè)服務向綜合服務提升的改革中應發(fā)揮主導作用。政府要引領政策的推廣與實施工作，盡快推動物業(yè)管理服務行業(yè)形成符合“街區(qū)制”的新的行業(yè)標準和規(guī)范，并依法進行監(jiān)督。要采取措施降低噪音、環(huán)境污染對小區(qū)居民的影響，保障街區(qū)居民生活的安全感和舒適度。

(三)政府應進一步合理配置公共資源。對于停車位問題，政府應該加大對人口密集度高的城市中心區(qū)的公共停車場的建設投入?？梢圆扇≡圏c先行并展示成功范例的措施，如滕州已有半開放式小區(qū)，允許外來車輛憑臨時卡進入小區(qū)通行或者停車，尤其是交通高峰期可以從此小區(qū)繞行，限時或者劃區(qū)域開放，公布開放時間表。

(四)在發(fā)揮政府公共服務與管理職能的基礎上，發(fā)揮“居民自治”的作用。例如仿照美國芝加哥地區(qū)，不強制，逐步分類推廣開放式小區(qū)，已建成的封閉小區(qū)是否開放，要征求業(yè)主的意見，應當經專有部分占建筑物總面積三分之二以上的業(yè)主且占總人數三分之二以上的業(yè)主同意。在治理過程中，也要充分聽取居民的建議，多讓居民參與重大事項的決策。例如，深圳市福田區(qū)僑香社區(qū)是香蜜湖街道于2013年打造的基層社會治理改革試點，其最大特色就是社區(qū)不設工作站?？傊?，政府轉變城市管理的方式，也是未來“街區(qū)制”發(fā)展的關鍵因素。

五、結語

“街區(qū)制”的推廣，將是一個緩慢發(fā)展的過程，“街區(qū)制”改革也是一個必然的發(fā)展趨勢，也意味著法律規(guī)制將在推廣“街區(qū)制”中發(fā)揮越來越重要的作用，任何改革措施都必須有法可依。無論是對于新建的開放式小區(qū)，還是逐步打開的已建成的封閉式小區(qū)，社會都應將業(yè)主權利的保護作為首要考慮因素。推廣“街區(qū)制”需要我們在法律供給的層面做出許多調整與改變，在法律需求的框架內、在保障人們正當權益的情況下慢慢進行。只有這樣，“街區(qū)制”才能達到緩解交通壓力，增加社會總福利的目標，才能充滿生機與活力。

[ 注 釋 ]

①<中共中央 國務院關于進一步加強城市規(guī)劃建設管理工作的若干意見>，2016-2-6.

②李武英.“街區(qū)制”不只是“拆圍墻”——解讀“進一步加強城市規(guī)劃建設管理工作若干意見”第十六條[N].建筑時報，2016-3-14(005).

③2007年<中華人民共和國物權法>第73條.

④2007年<中華人民共和國物權法>第72條第1款.

⑤<中共中央 國務院關于進一步加強城市規(guī)劃建設管理工作的若干意見>，2016-2-6.

⑥2007年<中華人民共和國物權法>第73條.

⑦2007年<中華人民共和國物權法>第47條.

⑧1986年<中華人民共和國土地管理法>第2條第4款(2004修正).

⑨2011年<國有土地上房屋征收與補償條例>第8條.

⑩2007年<中華人民共和國物權法>第76條.

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[13]房紹坤.國有土地上房屋征收的法律問題與對策[J].中國法學，2012(2).

*山東師范大學大學生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)訓練計劃項目《街區(qū)制發(fā)展前景調研與解讀——以小區(qū)管理和法律建設為視角》結項論文。

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2095-4379-(2017)21-0044-03

鄭雯寧(1995-)，女，漢族，山東聊城人，山東師范大學長清湖校區(qū)，法學專業(yè)本科。