沈根龍 仲海寧

（江蘇省教育考試院，南京 210024）

國家教育考試監(jiān)考人員聘任機制創(chuàng)新研究

沈根龍 仲海寧

（江蘇省教育考試院，南京 210024）

本文針對國家教育考試監(jiān)考人員聘任難的問題，在分析監(jiān)考流程日趨復(fù)雜、監(jiān)考追責范圍不斷擴大、監(jiān)考壓力不斷增加、監(jiān)考報酬增長停滯等成因的基礎(chǔ)上，提出了監(jiān)考人員聘任機制社會化轉(zhuǎn)型的設(shè)想，并分析了轉(zhuǎn)型面臨的潛在風險，提出了完善監(jiān)考誠信建設(shè)、加大違法懲戒力度、建立監(jiān)考人員準入機制、完善考務(wù)管理流程等應(yīng)對措施。

國家教育考試；監(jiān)考人員；聘任機制；考試管理

監(jiān)考是國家教育考試考務(wù)工作的重要環(huán)節(jié)，直接影響著國家教育考試的質(zhì)量和公平。多年來，為了確?？荚嚱M織安全平穩(wěn)，廣大擔任監(jiān)考工作的一線教師作出了巨大的貢獻。僅以江蘇自學考試項目為例，2016年江蘇省共設(shè)置了110個考區(qū)、280個考點、19 926個考場，監(jiān)考人員數(shù)量達48 816人。然而，近年來隨著國家教育考試事業(yè)的不斷發(fā)展，監(jiān)考人員選聘工作卻日趨困難。一方面，基層教師承擔監(jiān)考工作的意愿持續(xù)降低；另一方面，一些通過行政途徑安排參與監(jiān)考的教師在工作中存在消極情緒。有效化解監(jiān)考人員聘任的難題，推動考務(wù)工作的可持續(xù)發(fā)展，是當前國家教育考試工作的一個重要課題。

1 國家教育考試監(jiān)考人員聘任難的成因分析

長期以來，我國國家教育考試考務(wù)人員的聘任采取政府主導(dǎo)、層層聘任的模式。在分地（市）或縣（區(qū)）設(shè)置考區(qū)的基礎(chǔ)上，由當?shù)卣撠熑藫慰紖^(qū)主任，并由考區(qū)主任聘任考點主考、副主考。包括監(jiān)考人員在內(nèi)的考務(wù)工作人員，均由考點主考、副主考共同選聘、培訓(xùn)和管理。在國家教育考試產(chǎn)生和發(fā)展的各個階段，這種自上而下的聘任模式發(fā)揮了積極的作用，有效地保證了考試工作的正常開展。然而，近年來隨著現(xiàn)代信息技術(shù)和網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的發(fā)展，國家教育考試的安全保密形勢日趨嚴峻，考務(wù)工作的責任與風險也日益增加，加之各類市場化考試的沖擊，傳統(tǒng)的政府主導(dǎo)模式正面臨前所未有的挑戰(zhàn)。

1.1 監(jiān)考流程日趨復(fù)雜

為防止違紀舞弊行為發(fā)生，強化監(jiān)考過程管理，近年來，國家教育考試的安全保密措施不斷升級，監(jiān)考流程的復(fù)雜程度也不斷提高。首先，為確保試卷袋違規(guī)拆啟后無法復(fù)原，自2012年普通高等學校招生全國統(tǒng)一考試起，考試機構(gòu)采取在試卷袋外面加封防偽塑料膜的措施。為此，在試卷領(lǐng)取環(huán)節(jié)，監(jiān)考工作增加了檢查試卷袋、答題卡袋密封膜是否破損的工作。在試卷啟封、當眾驗示的環(huán)節(jié)，監(jiān)考工作還增加了新的驗示內(nèi)容。其次，為杜絕考生攜帶手機等違禁物品進入考場，自2013年起，在全國碩士研究生招生考試和普通高等學校招生全國統(tǒng)一考試中全面推廣使用金屬探測器。在考生入場環(huán)節(jié)，增加了監(jiān)考人員對考生進行違禁物品檢查的環(huán)節(jié)。最后，為有效打擊替考等違規(guī)作弊行為，維護高等教育自學考試的公平公正，自2016年起，我國開始在考生參加每門課程考試時采集筆跡信息，為此，監(jiān)考工作增加了筆跡采集卡的發(fā)放、檢查、提醒、回收、封裝等內(nèi)容。此外，國家教育考試標準化考場視頻監(jiān)控錄像定時回放制度的實施，也客觀地增加了場外監(jiān)考人員的工作環(huán)節(jié)和工作量。

1.2 追責范圍不斷擴大

認真履行監(jiān)考工作職責是國家教育考試監(jiān)考人員應(yīng)盡的義務(wù)。1988年國務(wù)院頒布的《高等教育自學考試暫行條例》、1995年頒布的《中華人民共和國教育法》均明確了對考試工作人員違紀、違法行為給予行政處分乃至追究刑事責任的條款[1-2]。近年來，隨著國家法律法規(guī)和規(guī)章制度的健全，對監(jiān)考人員失職、瀆職、違紀的追究范圍不斷擴大。例如，與《國家教育考試違規(guī)處理辦法》（教育部令第18號）相比，修改后的教育部令第33號，對因“考試工作人員未認真履責”“視情節(jié)輕重分別給予相應(yīng)的行政處分”的追責條款，由原先的9條增加為10條，將“未認真履行職責，造成所負責考場出現(xiàn)秩序混亂、作弊嚴重或者視頻錄像資料損毀、視頻系統(tǒng)不能正常工作的”情況，列入追責范圍。同時，將造成國家教育考試試題、答案及評分參考損毀的行為，也列入“視情節(jié)輕重，分別給予責任人和有關(guān)負責人行政處分；構(gòu)成犯罪的，由司法機關(guān)依法追究刑事責任”的追責范圍[3]。追責范圍的不斷擴大，使得許多考務(wù)工作人員對監(jiān)考工作顧慮重重。

1.3 監(jiān)考壓力不斷增加

監(jiān)考人員工作壓力的增加主要來自于兩個方面。一方面，國家教育考試網(wǎng)上巡查系統(tǒng)的開通，使得各級教育考試機構(gòu)均可以通過網(wǎng)絡(luò)實時監(jiān)控考場情況。為此，教育部令第33號增加了“考試工作人員通過視頻發(fā)現(xiàn)考生有違紀、作弊行為的，應(yīng)當立即通知在現(xiàn)場的考試工作人員，并應(yīng)當將視頻錄像作為證據(jù)保存”的條款，明確了通過視頻監(jiān)控發(fā)現(xiàn)舞弊行為后的工作流程。然而，一些地區(qū)的教育行政部門對該規(guī)定層層加碼，規(guī)定凡是考場外通過視頻發(fā)現(xiàn)違紀、作弊行為，而考場內(nèi)監(jiān)考人員未能發(fā)現(xiàn)的，被認定為監(jiān)考失職。這無形增加了監(jiān)考人員的思想壓力。另一方面，2015年第十二屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十六次會議通過了《中華人民共和國刑法修正案（九）》，首次明確將考試作弊規(guī)定為一種具體的犯罪行為[4]。在查處違紀舞弊的過程中，考生面對入刑所帶來的壓力，極有可能與監(jiān)考人員發(fā)生矛盾。然而，監(jiān)考人員在承擔考試作弊入刑所需要的執(zhí)法權(quán)力方面應(yīng)當扮演何種角色，一直沒有可操作的細則，這也進一步增加了監(jiān)考人員的工作壓力。

1.4 監(jiān)考報酬增長停滯

長期以來，高等教育自學考試、成人高等學校招生全國統(tǒng)一考試等國家教育考試項目一直存在考點設(shè)置難的問題。為了緩解這一矛盾，教育部制定的《高等教育自學考試考務(wù)工作規(guī)定》《高等學校招生全國統(tǒng)一考試考務(wù)工作規(guī)定》等文件，均規(guī)定承擔國家教育考試工作是全日制中學等各級各類學校的職責和任務(wù)[5-6]。然而，學校層面的職責和任務(wù)在具體分解到監(jiān)考教師個人時，卻沒有計入教師的工作量。兩者之間的脫節(jié)使得教師承擔監(jiān)考工作成為一種額外的付出。由于國家教育考試收費標準調(diào)整工作涉及面廣，很多項目收費標準已多年未作調(diào)整，因此監(jiān)考費用標準也無法作出相應(yīng)調(diào)升。如江蘇省在全國碩士研究生招生考試、成人高等學校招生全國統(tǒng)一考試以及普通高等學校招生全國統(tǒng)一考試報名費的執(zhí)行標準，分別是2004年、2005年和2007年的收費標準，與近年來穩(wěn)步提升的教師收入以及其他社會化考試高昂的監(jiān)考費用相比，國家教育考試監(jiān)考報酬對教師的吸引力日趨下降。

2 國家教育考試監(jiān)考人員聘任機制的社會化轉(zhuǎn)型和潛在風險

為吸納社會力量支持和參與人事考試事業(yè)，2012年以來，山東省青島市、內(nèi)蒙古自治區(qū)先后面向社會公開選拔聘用了一批兼職人員，在人事考試中承擔監(jiān)考或督查任務(wù)，有效地緩解了人事考試監(jiān)考人員聘任難的問題[7-8]。這也為國家教育考試監(jiān)考人員聘任機制的社會化轉(zhuǎn)型提供了有益的借鑒。實現(xiàn)監(jiān)考人員聘任模式由政府主導(dǎo)向市場引導(dǎo)的轉(zhuǎn)變，有助于吸引更多的社會人員擔任國家教育考試的監(jiān)考人員，從而有效地改善教育考試的資源配置，提高考務(wù)工作的運轉(zhuǎn)效率和質(zhì)量。然而，國家教育考試監(jiān)考人員選聘機制的社會化轉(zhuǎn)型也面臨著兩個方面的潛在風險。

2.1 違規(guī)成本降低的風險

長期以來，國家教育考試的監(jiān)考人員均由在職教師擔任。一方面，廣大教師具有良好的思想品德修養(yǎng)和業(yè)務(wù)素質(zhì)，具備監(jiān)考人員的聘任條件；另一方面，由于我國關(guān)于教師獎懲已經(jīng)形成了一整套較為完備的法律體系，其中與監(jiān)考工作明確相關(guān)的有《中華人民共和國教育法》《國家教育考試違規(guī)處理辦法》。此外，《中華人民共和國教師法》《教師資格條例》《教育行政處罰暫行實施辦法》《事業(yè)單位工作人員處分暫行規(guī)定》等法律、法規(guī)和規(guī)章，也都明確了教師因違紀違法應(yīng)當承擔的法律責任[9-12]。因此，教師在擔任國家教育考試監(jiān)考人員期間一旦違規(guī)，可以由所在學校或教育行政部門根據(jù)情節(jié)輕重給予行政處分或者解聘，甚至追究其刑事責任，違規(guī)成本較高。然而，對于社會化招聘的監(jiān)考人員而言，由于教育行政部門和學校不具備人事管理權(quán)，對尚未達到犯罪標準的違紀違法行為也沒有相應(yīng)的處分權(quán)，因此，社會化招聘的監(jiān)考人員違規(guī)成本較低。如果對監(jiān)考人員的處分僅限于扣發(fā)監(jiān)考費、免去監(jiān)考資格，顯然法律的威懾力不夠。

2.2 管理成本增加的風險

監(jiān)考人員的社會化聘任帶來的另一個風險是考試機構(gòu)的管理流程更加復(fù)雜，管理成本顯著上升。首先，監(jiān)考人員的選聘職能將由目前的考點上移至考試機構(gòu)，與聘任校內(nèi)教師擔任監(jiān)考人員相比，社會人員的聘任流程將更加復(fù)雜，管理成本也更加高昂。其次，由于監(jiān)考人員流動性增加，各類業(yè)務(wù)培訓(xùn)任務(wù)將更加繁重。最后，為了防范監(jiān)考人員遲到、曠工、脫崗等意外風險，考試機構(gòu)采取各種預(yù)防措施而支付的費用將顯著提高。

3 完善制度保障，推進監(jiān)考人員聘任機制平穩(wěn)轉(zhuǎn)型

國家教育考試監(jiān)考人員聘任機制的社會化轉(zhuǎn)型需要完善的制度保障。在法律層面，要不斷完善相關(guān)法律法規(guī)，加快社會誠信機制建設(shè)，通過法律、行政、經(jīng)濟手段加強懲戒，切實提升監(jiān)考人員的違規(guī)成本。在管理層面，考試機構(gòu)應(yīng)當建立嚴格的監(jiān)考人員準入機制，不斷完善考務(wù)管理流程，將可能出現(xiàn)的問題消除在萌芽狀態(tài)。

3.1 完善監(jiān)考誠信建設(shè)

鑒于國家教育考試的高利害性，合格的監(jiān)考人員必須做到誠實守信，為此，考試機構(gòu)應(yīng)當大力完善監(jiān)考誠信建設(shè)。一是要大力推進法規(guī)制度的完善，將道德約束與法律約束有機結(jié)合，使考試機構(gòu)在收集監(jiān)考人員個人誠信信息時有法可依。二是要建立科學有效的監(jiān)考人員誠信管理體系，建立完備的道德評價標準、評價規(guī)范和機制，建立監(jiān)考人員信用檔案。三是建立有效的失信懲戒機制，對于失信人員，要堅決清理出監(jiān)考隊伍，并使其付出代價，名譽掃地。

3.2 加大違法懲戒力度

鑒于目前各項法律、法規(guī)和規(guī)章中監(jiān)考違紀違法行為處分的適用對象仍以國家工作人員和在職教師為主的現(xiàn)狀，應(yīng)在推進相關(guān)法律法規(guī)修訂完善的基礎(chǔ)上，加快推動《考試法》的出臺，明確國家考試各法律主體，包括考試機構(gòu)、考生、監(jiān)考人員以及其他相關(guān)單位和人員的責任、權(quán)利和義務(wù)。對監(jiān)考人員違法行為的懲處作出明確規(guī)定，切實提升監(jiān)考人員的違紀與違法成本。

3.3 建立監(jiān)考人員準入機制

在監(jiān)考人員聘任流程上，應(yīng)堅持公開選拔、擇優(yōu)聘任的原則，在思想品德、保密觀念、信用狀況、文化程度、健康狀況、年齡條件、表達能力等方面，明確申請聘任的條件。對審核合格的監(jiān)考申請人進行嚴格的業(yè)務(wù)知識培訓(xùn)，確保其了解國家教育考試工作的政策法規(guī)、紀律要求、工作職責、業(yè)務(wù)技能等。對參加培訓(xùn)的監(jiān)考人員進行必要的考核，考核合格后方可聘用。在聘任對象上，可以先面向政府機關(guān)、事業(yè)單位和人民團體的在編人員以及國有大型企業(yè)正式職工開展選聘工作，再逐步推廣至普通高校在校學生、社會其他人員。

3.4 完善考務(wù)管理流程

監(jiān)考人員社會化聘任機制的推行，對考點而言意味著監(jiān)考人員由熟人變?yōu)槟吧?，原有基于校?nèi)教師的監(jiān)考人員管理流程也需要作出相應(yīng)的調(diào)整和完善。一是要強化考前培訓(xùn)、試卷領(lǐng)取、分發(fā)、回收、清點、整理、封裝全流程的監(jiān)考人員身份識別。二是要全程加強面向監(jiān)考工作的監(jiān)督考核，確保監(jiān)考人員遵守監(jiān)考紀律，不發(fā)生擅離職守、閱讀書報、聊天、抄題、做題、念題，甚至檢查、暗示考生答題等違規(guī)行為。三是加強監(jiān)考人員的身份核查，嚴格執(zhí)行回避制度，切實維護監(jiān)考環(huán)節(jié)的公平公正。

4 結(jié)語

實現(xiàn)聘任機制的社會化轉(zhuǎn)型是解決當前國家教育考試監(jiān)考人員聘任難的有效路徑，各級教育考試機構(gòu)應(yīng)在認真分析面臨風險的基礎(chǔ)上，從法律和管理兩個層面完善制度保障，推動監(jiān)考人員聘任機制的平穩(wěn)轉(zhuǎn)型。

[1]高等教育自學考試暫行條例[EB/OL].[2017-07-16].http://www. moe.gov.cn/s78/A02/zfs__left/s5911/moe_620/tnull_2737.html．

[2]中華人民共和國教育法[EB/OL].[2017-07-16].http://www.moe. gov.cn/s78/A02/zfs__left/s5911/moe_619/201512/t20151228_ 226193.html．

[3]教育部關(guān)于修改《國家教育考試違規(guī)處理辦法》的決定[EB/OL]. [2017-07-16].http://www.moe.gov.cn/srcsite/A02/s5911/moe_621/ 201201/t20120105_170438.html．

[4]中華人民共和國刑法修正案（九）[EB/OL].[2017-07-16].http:// www.npc.gov.cn/npc/xinwen/2015-08/31/content_1945587.htm．

[5]教育部關(guān)于印發(fā)《高等教育自學考試考務(wù)工作規(guī)定》的通知[EB/ OL].[2017- 07- 16].http://www.moe.gov.cn/srcsite/zsdwxxgk/ 200901/t20090105_64145.html．

[6]教育部關(guān)于印發(fā)《高等學校招生全國統(tǒng)一考試考務(wù)工作規(guī)定》的通知 [EB/OL].[2017-07-16].http://www.moe.gov.cn/srcsite/zsdwxxgk/200903/t20090308_64195.html．

[7]內(nèi)蒙古自治區(qū)人事考試中心.內(nèi)蒙古人社廳招聘人事考試社會監(jiān)考人員公告[EB/OL].[2017-07-16].http://www.neimengrc.com/ news/103474.html．

[8]青島市人力資源社會保障局人事考試中心.關(guān)于面向社會公開招聘市人事考試監(jiān)考人員的啟事[EB/OL].[2017-07-16].http:// www.qingdao.gov.cn/n172/n1524/121029112533435664.html．

[9]中華人民共和國教師法[EB/OL].[2017-07-16].http://www.moe. gov.cn/s78/A02/zfs__left/s5911/moe_619/tnull_1314.html．

[10]教師資格條例[EB/OL].[2017-07-16].http://www.moe.gov.cn/s78/ A02/zfs__left/s5911/moe_620/tnull_3178.html．

[11]教育行政處罰暫行實施辦法[EB/OL].[2017-07-16].http://www. moe.gov.cn/srcsite/A02/s5911/moe_621/199803/t19980306_ 81873.html．

[12]事業(yè)單位工作人員處分暫行規(guī)定[EB/OL].[2017-07-16].http:// www.gov.cn/flfg/2012-09/03/content_2215755.htm．

Research on Appointment Mechanism Innovation of National Education Examinations Proctors

SHEN Genlong,ZHONG Haining
（Jiangsu Provincial Education Examination Authority,Nanjing 210024,China）

With the development of the modernized information and the network technology in recent years,it is difficult to appoint teachers to be invigilator in the national education examination.In view of this problem,the article has made some studies on its causes that the supervision process is becoming more and more complicated, the scope of the supervision and examination is expanding,the supervision pressure is increasing,and the growth of the supervision fee increases,and puts forward the idea of socialization innovation transformation of the appointment mechanism of invigilator.Then,the article analyzes some potential risks in this process and puts forward some concrete measures,such as improving the integrity of the supervision and examination,increasing the strength of illegal punishments,establishing the access mechanism for examiners,and improving the management process of examinations.

National Education Examination;Proctors;Appointment Mechanism;Examination Management

周黎明）

G405

A

1005-8427（2017）10-0060-5

10.19360/j.cnki.11-3303/g4.2017.10.009

沈根龍（1964—），男，江蘇省教育考試院自學考試處，副處長；

仲海寧（1977—），男，江蘇省教育考試院命題中心，副研究員。