李湘玄

中共武漢市衛(wèi)生和計劃生育委員會黨校，湖北 武漢 430000

淺論國家法律和黨內(nèi)法規(guī)在銜接和協(xié)調(diào)方面所存在的困境

李湘玄

中共武漢市衛(wèi)生和計劃生育委員會黨校，湖北 武漢 430000

黨的十八大以來，我國的政黨法治化取得了許多成果，然而，作為政黨法治體系的兩個組成部分：國家法律體系和黨內(nèi)法規(guī)及制度體系在銜接和協(xié)調(diào)方面還存在規(guī)范沖突、調(diào)整范圍界限模糊、缺乏全方位細致的違憲查糾機制等困境，要實現(xiàn)兩者有效的銜接和協(xié)調(diào)不可能一蹴而就，它們之間的磨合還存在很大的提升空間，這需要一個不斷積累、摸索轉(zhuǎn)進的過程。

國家法律；黨內(nèi)法規(guī)；銜接；協(xié)調(diào)

政黨法治化是現(xiàn)代政治文明的重要標志，我國政黨法治體系主要包括國家法律體系和黨內(nèi)法規(guī)及制度體系，前者是通過國家強制力保證實施的具有普遍約束力的行為規(guī)則，后者是管黨治黨建設(shè)黨、促進黨內(nèi)治理法治化的基本依據(jù)和制度載體。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央推進全面從嚴治黨，堅持思想建黨和制度建黨緊密結(jié)合，出臺和修訂了一系列黨內(nèi)法規(guī)，這些成果為我黨法治化建設(shè)打下很好的基礎(chǔ)，即使如此，黨內(nèi)法規(guī)體系和國家法律體系就并行不悖、彼此協(xié)調(diào)統(tǒng)一了嗎？

當然，面對“黨大還是法大”的問題，習總書記很早就作過回答，他指出：依法治國和黨的領(lǐng)導是高度統(tǒng)一的，法必須是黨的主張和人民意愿的統(tǒng)一體現(xiàn)，黨領(lǐng)導人民制定和實施憲法和法律，其自身必須在憲法法律的范圍內(nèi)活動，也就是說，黨的主張與憲法法律體現(xiàn)的人民利益是一致的，“黨大還是法大”根本是一個偽命題。然而，黨內(nèi)法規(guī)與國家法律在具體問題上還存在銜接和協(xié)調(diào)的困境，本文將試圖進行梳理。

第一，國法與黨規(guī)存在規(guī)范沖突的難題。當國家法律與黨內(nèi)法規(guī)在銜接上遇到規(guī)范沖突時，如何執(zhí)行將成為困境。國法與黨規(guī)沖突一般只會發(fā)生在黨內(nèi)，涉及黨員、黨組織和黨務(wù)等事項，它面臨一個選擇適用的問題。以黨員為例，具有公民和黨員的雙重身份，必須同時受憲法、法律、黨章和其它黨內(nèi)法規(guī)的約束，而我黨在黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)上力度很大，標準很高很嚴，“黨紀嚴于國法”，“紀律挺在前面”，因此，在執(zhí)行時發(fā)生規(guī)范沖突在所難免。如在審查貪腐黨員案件時，紀委依據(jù)的處分規(guī)范常常會與公民人身權(quán)，特別是人格尊嚴權(quán)受保護的相關(guān)法律法規(guī)產(chǎn)生沖突，反腐具有現(xiàn)實的合理性，黨員貪腐更應(yīng)該被嚴懲，不言而喻，這是否就意味著黨員的身份必須就要主動放棄其作為普通公民應(yīng)享有的一部分權(quán)利和自由？而我國《憲法》明文規(guī)定了我國公民具有人身自由和人格尊嚴不受侵犯的基本權(quán)利，這是否意味著黨內(nèi)法規(guī)違反了憲法呢？拋開“黨大還是法大”的問題，黨規(guī)和國法沖突既不利于維護黨規(guī)的嚴肅性，也不利于維護國法的權(quán)威性、統(tǒng)一性。

第二，國法和黨規(guī)調(diào)整的范圍界限模糊。黨和政府為了強化責任，高效辦事，有時會通過聯(lián)合發(fā)文的方式來迅速有效地解決國家和社會改革、治理中出現(xiàn)的問題。黨政聯(lián)合發(fā)文在制定主體、內(nèi)容形式以及文件名稱等方面并不符合黨規(guī)的規(guī)范要件，在制定的法定程序上又不符合行政法規(guī)和規(guī)章，具體歸為其中一類均不合適，只能稱為規(guī)范性文件。在具體實踐中，黨政聯(lián)合發(fā)文經(jīng)常涉及大量的行政事項，其效力往往等同甚至高于法律法規(guī)，這類文件一般由黨委法規(guī)工作機構(gòu)負責審核和審查，容易引起規(guī)避行政性文件備案審查的嫌疑，黨委法制工作機構(gòu)其處理這類文件的備案審查能力往往有所欠缺，這類文件的備案審查已陷入模糊地帶。雖然中辦在《關(guān)于建立法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件備案審查銜接聯(lián)動機制的意見》中提出要建立一系列機制和制度，要求有件必備、有備必審、有錯必糾，但是，黨政聯(lián)合發(fā)文的備案審查主體責任還是不夠明確，仍然需要“進一步明確哪些由黨委進行備案審查，哪些依法由人大常委會實施，哪些由政府負責”[1]。聯(lián)合發(fā)文是為了更高效解決有關(guān)改革方面的問題，卻造成了現(xiàn)實存在的國法和黨規(guī)調(diào)整范圍的界限及備案審查主體責任的模糊不清，這種重“效率”、重“權(quán)威”、輕“法治”的現(xiàn)狀與用法治思維和法治方式治國理政的要求，與依法執(zhí)政、依法行政的要求還存在一定的差距。

第三，國法和黨規(guī)缺乏全方位的、細致的違憲查糾機制。我國現(xiàn)行《憲法》在序言部分就要求，各政黨必須以憲法為根本的活動準則，并有維護憲法尊嚴、保證憲法實施的職責，一切違反憲法和法律的行為必須予以追究。這個規(guī)定卻是原則的、抽象的、籠統(tǒng)的，沒有與之對應(yīng)的具體完善的憲法實施的法律機制，也缺乏健全的憲法監(jiān)督制度和憲法解釋程序機制。即使《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》作為黨內(nèi)立法法的基本法，也多為原則性的規(guī)定，缺少細節(jié)性的制度。而《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案規(guī)定》是為了確保黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件同黨章及黨的理論、路線、方針、政策一致，與憲法法律一致而制定的，它的適用范圍卻相對有限，僅適用于中紀委、中央各部門和省委制定的黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件，這如何全方位無死角地保障憲法至上原則的落實？又如何維護黨內(nèi)法規(guī)及制度體系的統(tǒng)一性和權(quán)威性？

當然，有人會辯解，我國在國家法律體系層面通過立法法建立了立法監(jiān)督體系，在黨內(nèi)法規(guī)制度體系方面，通過《備案規(guī)定》建立了事先審核和事后備案審查相結(jié)合的監(jiān)督體制，這難道不是全方位的違憲審查機制？然而，在現(xiàn)實中，當黨內(nèi)法規(guī)與法律法規(guī)相抵觸甚至與憲法相抵觸時，處理起來就顯得有些捉襟見肘。

從國法來看，一是由全國人大常委會按照法定的程序，受理審查要求和建議，依法對其進行審查處理，但受我國目前的政黨關(guān)系和法治環(huán)境的影響，全國人大常委會要徑自審查處理黨內(nèi)法規(guī)有難度，也不現(xiàn)實。二是由人民法院進行司法審查也很困難，現(xiàn)實中就存在公民、法人或其他組織向法院起訴要求其確認黨內(nèi)規(guī)范性文件違法的情況，法院一開始只能以無管轄權(quán)為由不予受理，最高人民法院為此專門作出批復，指出該類案件不屬法院主管的范圍，法院不應(yīng)受理，告知當事人向其它有關(guān)部門申請解決，即便該批復后來被民事訴訟法和相關(guān)司法解釋所代替，但黨委仍然只有在極其少數(shù)的情況下才可以比照國家機關(guān)，成為民事訴訟主體，可以說，黨內(nèi)法規(guī)備案審查及違憲違法問題的處理在立法和司法層面很難成功。

從黨規(guī)來看，《備案規(guī)定》對黨內(nèi)法規(guī)備案審查共涉及六項內(nèi)容，其中審查處理黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件是否同黨章等上位黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件相沖突、是否逾越了黨內(nèi)組織權(quán)限等事項屬于黨務(wù)工作，有權(quán)執(zhí)行。但是，中紀委、中央各部門和省級黨委是否有權(quán)作出相關(guān)決定，認定某條黨內(nèi)法規(guī)或規(guī)范性文件違憲呢？這在理論層面還有待探討。根據(jù)我國憲法，認定一個規(guī)范性文件違憲，必須要經(jīng)過相應(yīng)的憲法規(guī)范程序?qū)ζ溥M行糾正或撤銷，我國僅全國人大及其常委會享有監(jiān)督憲法實施的職權(quán)，僅全國人大常委會享有解釋憲法的職權(quán)。盡管我國憲法和法律是在黨的領(lǐng)導下制定的，也盡管處理違憲問題最終必須體現(xiàn)和維護黨和人民的意志，但違憲審查過程“必須恪守法定職權(quán)和程序，不能破壞憲法確定的國家權(quán)力秩序”[2]，因而，“從國家法治建設(shè)的角度看，黨內(nèi)法規(guī)審查和備案機構(gòu)是不能行使此項權(quán)力的”[3]。再者，從審查機構(gòu)自身的專業(yè)角度看，“黨內(nèi)法規(guī)備案審查機構(gòu)對涉及國家法律法規(guī)、規(guī)章和其他規(guī)范性法律文件的內(nèi)容，也明顯存在知識儲備不足，審查經(jīng)驗欠缺等方面的實際問題?！盵4]所以，單從國法或黨規(guī)的某一方面考慮違憲違法問題都會在實施過程中遇到困境，因此，《備案規(guī)定》提出建立黨內(nèi)法規(guī)備案審查和國家法律備案審查銜接聯(lián)動機制，但是，據(jù)有關(guān)實踐，這種雙方的備案協(xié)作機制在組織形式上，主要是通過開會、發(fā)函件等方式進行溝通協(xié)調(diào)。但是，這種協(xié)作銜接形式在實施過程中存在很多現(xiàn)實性問題，比如單向溝通多，多方互動少；偏重于臨時性的溝通協(xié)調(diào)，缺少穩(wěn)定的例行性會議交流；隨意性有余，穩(wěn)定性不足等等，由于有效的穩(wěn)定的溝通協(xié)調(diào)機制沒有真正建立起來，預期的制度合力也就難以實現(xiàn)。

國家法律和黨內(nèi)法規(guī)同屬治國理政的規(guī)范性依據(jù)，都是中國特色社會主義法治體系的重要組成部分，兩個規(guī)范體系的銜接和協(xié)調(diào)是貫徹黨中央“四個全面”戰(zhàn)略布局，確保依法執(zhí)政、科學執(zhí)政的現(xiàn)實需要。黨的十八屆四中全會提出了“注重黨內(nèi)法規(guī)同國家法律的銜接和協(xié)調(diào)”，然而，實現(xiàn)國法與黨規(guī)的銜接和協(xié)調(diào)不可能一蹴而就，必然是一個不斷積累、由量變到質(zhì)變的探索提升過程，需要執(zhí)政黨、相關(guān)國家機關(guān)以及其他社會成員共同持續(xù)推動，合力織緊扎牢“制度的籠子”，筑實法治體系，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

[1]李適時.全面貫徹實施修改后的立法法——在第二十一次全國地方立法研討會上的總結(jié)[J].中國人大，2015(21)：12-17.

[2]秦前紅，蘇紹龍.黨內(nèi)法規(guī)與國家法律銜接和協(xié)調(diào)的基準與路徑——兼論備案審查銜接聯(lián)動機制[J].西北政法大學學報，2016(5)：21-30.

[3]張曉燕.黨的建設(shè)制度改革頂層設(shè)計研究[J].理論學刊，2014(1)：19-25.

[4]胡勇.建聯(lián)合審查機制筑合法合規(guī)屏障[J].黨內(nèi)法規(guī)研究，2014(2)：57-59；李忠.黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)研究[M].北京：中國社會科學出版社，2015.

D262.6；D920.0

A

2095-4379-(2017)36-0067-02

李湘玄，武漢大學，碩士，中共武漢市衛(wèi)生和計劃生育委員會黨校，助教。