張旭琴

長安大學政治與行政學院，陜西 西安 710000

我國經(jīng)營性公路收費標準的法理思考

張旭琴

長安大學政治與行政學院，陜西 西安 710000

經(jīng)營性公路的建設，為我國公路交通的發(fā)展，緩解交通擁堵起到了巨大的推動作用。為了促進我國經(jīng)營性公路的進一步發(fā)展，文章重在從收費標準的角度進行探索。運用文獻研究法和法理分析的方法，完善其收費標準提出一些建議。經(jīng)營性公路制定合理的收費標準，尋求經(jīng)營性公路收費管理體制規(guī)范化的道路。能夠加強經(jīng)營性公路的管理，維護經(jīng)營管理者和使用者的合法權益，促進經(jīng)營性公路的良好發(fā)展。

經(jīng)營性公路；收費標準；交通產(chǎn)業(yè)法

《收費公路管理條例》自2004年11月1日起施行，我國公路建設經(jīng)歷了飛速發(fā)展。2014年底我國經(jīng)營性公路的通車里程達到11.2萬公里，穩(wěn)居世界第一。同時我國經(jīng)營性公路的發(fā)展，增加了公路的供給能力，運輸服務水平不斷提高，對中國經(jīng)濟的高增長提供了重要的支撐。經(jīng)營性經(jīng)營性公路的發(fā)展，使公路網(wǎng)狀結構逐步完善。在經(jīng)營性公路迅速發(fā)展的重要時期，經(jīng)營性公路方方面面暴露出一系列問題，超期收費、延長收費期、違法轉讓公路經(jīng)營權等。隨著經(jīng)濟不斷向前發(fā)展，引發(fā)交通量持續(xù)攀升，公路網(wǎng)完善和交通量增長的雙重作用下，經(jīng)營性經(jīng)營性公路從初期的狀況不佳，變?yōu)楫斍暗慕煌窟^飽和甚至擁堵。一方面，經(jīng)營收益大幅提升，甚至出現(xiàn)了利潤過高的個例。經(jīng)營者憑借當初與政府的協(xié)定價格維持高額利潤，拒絕通過改擴建來改善通行狀況。另一方面，經(jīng)營性公路面臨著償債壓力大、巨額虧損等財務問題。經(jīng)營性公路的建設與發(fā)展，應該兼顧公平與效率，制定合理的收費標準，使得經(jīng)營性公路產(chǎn)業(yè)得以持續(xù)發(fā)展。

一、我國經(jīng)營性公路收費存在的問題

(一)經(jīng)營性公路收費年限長

部分經(jīng)營性公路收費年限長，不符合我國《公路法》和《經(jīng)營性公路管理條例》最長收費年限規(guī)定。①經(jīng)營性公路企業(yè)通過種種方式延長經(jīng)營性公路的收費年限。例如某經(jīng)營性公路87年就投入使用，某公司1999年購買其收費權，之經(jīng)過重新核定又是20年，遠遠超過了法律規(guī)定的收費年限。除此之外，還有一個延長期限的辦法，就是擴充車道數(shù)量。我國法律規(guī)定經(jīng)營性公路收費的最長收費期限是30年，但是經(jīng)營性公路企業(yè)想方設法讓其超過法定年限。事實上，仍有許多收費年限大于30年的違規(guī)收費站點。

(二)經(jīng)營性公路收費標準不統(tǒng)一

收費標準不統(tǒng)一、不規(guī)范、隨意性比較大。②經(jīng)營性公路收費標準未制定一個全國統(tǒng)一的收費標準。經(jīng)營性公路的收費標準，主要考慮以下幾個方面：地方經(jīng)營管理者參考建設項目規(guī)模、建設投入資金的數(shù)額、貸款金額和期限、通行車輛的流量、公路使用者的受益情況和經(jīng)濟承受能力等因素影響。在制定收費標準的過程中，由于各地的實際情況大有迥異，影響各地制定標準的因素也各有差異，各地之間就出現(xiàn)了不同的經(jīng)營性公路收費標準。在這樣幅員遼闊的中國，不同價格的地方收費標準的爭相出現(xiàn)，因此就帶來了相應的混亂；而且，各地方之間相互比較又容易互相借鑒甚至形成攀比，導致一些落后地區(qū)收費標準不合理的偏高，這就提高了當?shù)亟?jīng)營性公路通行車輛的運輸成本，增加了通行者的經(jīng)濟負擔，影響經(jīng)營性公路的發(fā)展。

(三)經(jīng)營性公路收費目標不均衡

亞當·斯密提出了“使用者付費”的基本經(jīng)濟法則。我國經(jīng)營性公路收費年限長度，《經(jīng)營性公路管理條例》中規(guī)定東部年限最長為25年，中西部最長年限為30年。經(jīng)營性公路收費目標不均衡體現(xiàn)在兩個方面：其一，經(jīng)營性收費公路企業(yè)往往為了獲得最大利益，通常制定比較高的收費標準，以求在收費期限內(nèi)獲得更多利益，但這對經(jīng)營性公路的使用者來說無疑侵犯了其合法利益。其二，經(jīng)營性公路在收費期滿后，留足一定的保養(yǎng)費、管理費用外，就實施免費通行，后來的使用者完全免費，這對在經(jīng)營期的付費的使用者來說是不公平的。容易造成代際之間的收費不公現(xiàn)象。

(四)經(jīng)營性公路制定收費標準缺乏公平性

經(jīng)營性公路公司制定收費標準過程中，主要由地方經(jīng)營管理者按照相關法律規(guī)定與建設成本等來確定，缺乏經(jīng)營性公路使用者的參與其中。經(jīng)營性公路制定收費標準實行交通主管部門和物價部門共同審批決定價格機制，形式上兼顧了經(jīng)濟效益和社會效益。實際經(jīng)營性公路收費標準的決策過程中，有代表企業(yè)利益的內(nèi)部管理機構參與，同時也有代表國家利益的政府部門參與。但是法律法規(guī)的制定過程中，應當廣泛征求社會大眾的建議，實現(xiàn)科學立法、民主立法，尤其關于社會公眾自身利益的事項。經(jīng)營性公路收費標準的制定時，既有企業(yè)方參與又有政府部門涉足，但是沒有廣大使用者的參與，明顯有失公平原則。

(五)經(jīng)營性公路收費缺乏法律監(jiān)督

信息不對稱和信息公布的法律不完善，部分經(jīng)營性公路企業(yè)所掌握的信息甚至多于政府，導致監(jiān)管缺乏可靠的信息支持。③因此容易導致法律監(jiān)管出現(xiàn)漏洞。也可能部分不法企業(yè)正是利用自身擁有的信息優(yōu)勢，惡意虛報成本，提高經(jīng)營性公路的收費價格。經(jīng)營性公路企業(yè)本身的收費定價方法也有問題，通常采用成本加成方法，也就是各個經(jīng)營性公路企業(yè)都是依據(jù)自己的成本確定定價，再加上企業(yè)自己想獲得的可觀利潤，結果經(jīng)營性企業(yè)投入成本越大，制定的收費價格就越高。一些經(jīng)營性公路企業(yè)沒有降低成本意識，可能在一定的范圍內(nèi)“做高”其成本，使其“高”收費合法化、合理化。因此導致相關法律法規(guī)不能對經(jīng)營性公路企業(yè)收費盡到監(jiān)督職責。

二、我國經(jīng)營性公路收費標準問題的法理分析

(一)堅持公平與效益統(tǒng)一

堅持公平原則，即收費標準應當公平合理、客觀公正，調整收費標準能體現(xiàn)各車型對公路的損傷和占用程度。④效益原則主要包括使用者效益和經(jīng)營者效益。經(jīng)營性公路收費標準越高，行駛在經(jīng)營性公路上的交通量越小，相應地經(jīng)營性公路的經(jīng)濟效益就會減少。一方面，經(jīng)營性公路的使用者，通過利用經(jīng)營性公路可以獲得相應的社會效益與經(jīng)濟效益，最大可能地發(fā)揮經(jīng)營性公路經(jīng)濟促增作用；另一方面，對經(jīng)營性公路使用者在使用的同時收取合理費用，經(jīng)營性公路經(jīng)營者既可以獲得相應的收益，又可以保障經(jīng)營性公路的正常運營。

(二)保持收費標準統(tǒng)一性原則

法律實施需要具備規(guī)范統(tǒng)一的標準，以確保其良好、合理地運行。經(jīng)營性公路的收費標準也需要統(tǒng)一規(guī)范，把經(jīng)營者的收費行為納入法律規(guī)范中。在法律層面對經(jīng)營性公路收費標準的統(tǒng)一規(guī)范，而不再由經(jīng)營者掌握主導權，有助于形成合理的價格機制，同時保護使用者的合法權益。

(三)堅持收費目標均衡原則

使用者付費原則，是指建設經(jīng)營性公路在為特定對象服務的同時，向經(jīng)營性公路的使用者征收合理費用，以此補償經(jīng)營者投資付出與運營費用，符合“使用者付費”的經(jīng)濟法則。經(jīng)營性公路基礎設施建設具有極強的社會性和公益性，投資渠道多元化，通過中外合資合作、中中合資合作、BOT、股份有限公司等方式吸引了不少國內(nèi)外的民間資本，成為了一種經(jīng)營型基礎設施。經(jīng)營性公路作為一項資產(chǎn)，相應地要求保值增值，這是經(jīng)營性公路收費的現(xiàn)實要求。經(jīng)營性公路的日常維修養(yǎng)護所產(chǎn)生的費用，經(jīng)營者也應當把其作為要考慮的因素。但是經(jīng)營者也應當考慮代際收費這一重要問題，即當代人使用公路不應該為下一代人繳費。

(四)實現(xiàn)法律的有效實施

法律要得到有效實施，必須進行監(jiān)督。經(jīng)營性公路的收費標準作為一項法律規(guī)定，對其進行監(jiān)督是必然的。其中包括對經(jīng)營性公路企業(yè)建設成本進行有效監(jiān)督，是非常重要的。同時，要對經(jīng)營性公路企業(yè)收費標準制定過程進行有效監(jiān)督。最大可能發(fā)揮法律監(jiān)督，形成合理的收費標準機制。

三、我國經(jīng)營性公路收費標準問題的完善對策

(一)取消經(jīng)營性公路收費年限

取消經(jīng)營性公路收費年限，經(jīng)營性公路的經(jīng)營期限根據(jù)經(jīng)營性企業(yè)收回投資成本并有合理回報的原則確定。⑤取消現(xiàn)有法律規(guī)定的具體收費期限。按照用收費償還債務的方法，以該經(jīng)營性公路實際償債期為準確定收費期限。也就是說，當經(jīng)營性公路企業(yè)實際償還完債務，并且按照其各種各樣的費用支出賦予合理回報的權利，不再規(guī)定具體收費期限，有利于避免過長時間收費損害使用者的權益，時間過短損害經(jīng)營性公路企業(yè)的利益。

(二)統(tǒng)一經(jīng)營性公路收費標準

我國經(jīng)營性公路的收費標準還沒有形成統(tǒng)一的定價公式，各地區(qū)獨立有自己的收費標準，造成了收費標準混亂的局面。⑥要想擺脫隨意、混亂的收費標準，必須制定一個科學的統(tǒng)一標準。制定經(jīng)營性公路收費標準要考慮的因素很多，主要包括投資額、車流量、貸款數(shù)額、貸款利息、經(jīng)營成本等?？茖W性的統(tǒng)一標準，應當是經(jīng)過經(jīng)驗數(shù)據(jù)的反復測算，準確地將相互關聯(lián)的各因素通過關聯(lián)系數(shù)表示出來。建立計算公式即定價公式，作為經(jīng)營性公路收費定價的基礎工具，得出各經(jīng)營性公路收費標準的理論值。⑦這樣的統(tǒng)一定價公式，是科學計算的結果，收費標準的確定更加的便利和科學。確定全國統(tǒng)一的經(jīng)營性公路的收費標準，指導經(jīng)營性公路的收費價格。

(三)均衡經(jīng)營性公路的收費目標

如上所述，根據(jù)使用者付費的原則，經(jīng)營性公路收費應當考慮代際收費，主要指當代人使用公路不應該為下一代人繳費。這樣一來，在取消經(jīng)營性公路收費年限，堅持合理回報原則的同時，在制定經(jīng)營性公路收費標準的過程中，應當大幅度降低收費標準的金額數(shù)。以此努力平衡代際之間的差距。使得當代人和下一代人都納入經(jīng)營性公路收費機制中。

(四)公平制定經(jīng)營性公路收費標準

經(jīng)營性公路公司制定收費標準過程中，應當讓使用者的參與進來，因為他們才是付費者，同時他們享有知情權與決策權。注重使用者的利益，實行嚴格的聽證制度，聽取使用者的提議，規(guī)范經(jīng)營性公路收費標準的制定程序。經(jīng)營性企業(yè)制定收費標準時，交通主管部門、物價部門、使用者代表共同參與制定，實現(xiàn)公平合理原則。

(五)加強經(jīng)營性公路收費標準法律監(jiān)督

加強經(jīng)營性公路的相關信息監(jiān)督，主要包括投資額、車流量、貸款數(shù)額、貸款利息、經(jīng)營成本等信息。按照經(jīng)營性公路企業(yè)建設費用制定收費標準。因此，應當對經(jīng)營性公路企業(yè)的信息進行監(jiān)督，屬于企業(yè)應當公開的信息依法要求其公開，并對其真實性進行監(jiān)督管理。避免經(jīng)營性公路企業(yè)制定過高的收費標準，損害使用者的合法權益。讓經(jīng)營性公路的收費標準能夠公開、透明化。促進經(jīng)營性公路的良好發(fā)展。

四、結語

我國經(jīng)營性公路收費標準問題眾多，究其根本原因在于經(jīng)營性公路收費管理的法律法規(guī)缺失。高位階法律法規(guī)只有《公路法》和《收費公路管理條例》，但是其對收費標準的規(guī)定涉及甚少，收費標準由各地根據(jù)實際情況自行制定。在全國范圍內(nèi)尚未形成統(tǒng)一的經(jīng)營性公路收費標準，阻礙經(jīng)營性公路的發(fā)展。因此，我們要完善和規(guī)范經(jīng)營性公路收費管理的相關法律法規(guī)，為經(jīng)營性公路收費標準提供強有力的法律依據(jù)。從立法、執(zhí)法、監(jiān)督三方面進行規(guī)范，在原有《收費公路管理條例》基礎上，加強經(jīng)營性公路收費標準的制定，經(jīng)營性公路收費的各項阻礙、問題可以通過法律規(guī)制順利解決。維護經(jīng)營性公路經(jīng)營者和使用者的合法權益，促進經(jīng)營性公路的發(fā)展。

[注釋]

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⑤劉佳麗.自然壟斷行業(yè)政府監(jiān)管機制體制制度功能耦合研究[D].吉林大學，2013：112.

⑥鄧燕.公路養(yǎng)護的政府財政責任分析[Z].財政部財政科學研究所，2014：55.

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F542

A

2095-4379-(2017)36-0052-03

張旭琴(1992-)，女，漢族，山西晉中人，長安大學政治與行政學院，2016級碩士研究生，研究方向：環(huán)境與資源法。