劉 然

武漢大學(xué)法學(xué)院，湖北 武漢 430072

有關(guān)外來物種入侵法律規(guī)定的研究

劉 然

武漢大學(xué)法學(xué)院，湖北 武漢 430072

隨著全球貿(mào)易的發(fā)展及經(jīng)濟(jì)全球化的進(jìn)程，外來物種入侵的問題日益嚴(yán)重，不僅對給經(jīng)濟(jì)造成損失也給生態(tài)系統(tǒng)造成威脅。在分析我國目前對外來物種入侵的法律法規(guī)的基礎(chǔ)上，結(jié)合國外的經(jīng)驗(yàn)，對外來物種入侵的立法模式和管理體制做出選擇。同時我們也需要制定風(fēng)險(xiǎn)評估和許可制度、早期檢測和預(yù)警制度、有害入侵物種的清除和控制制度。

外來物種；外來物種入侵；立法模式；管理體制

一、我國外來物種入侵的現(xiàn)狀

20世紀(jì)50年代，英國動物生態(tài)學(xué)家查爾斯·埃爾頓在其著作《動植物入侵生態(tài)學(xué)》中首次提出了“生物入侵”的概念。之后，生物入侵得到了生物學(xué)家的關(guān)注，同時在動植物、海洋生物等方面的研究也進(jìn)一步展開。需要特別注意的是，“外來”和“本土”并不是以國界或地區(qū)進(jìn)行區(qū)別的，因此在一國之內(nèi)或一地區(qū)之內(nèi)也有可能發(fā)生外來物種入侵的現(xiàn)象。對于外來物種入侵的定義較早的是世界自然保護(hù)同盟(IUCN)所屬的物種生存委員會(SSC)提出的，外來物種入侵是指在自然、半自然生態(tài)系統(tǒng)或棲息地中，建立種群并影響和威脅到本地生物多樣性的一種外來物種。①

通過以上分析得出外來物種入侵的組成要素有以下幾個方面：第一，某物種在被引進(jìn)之前，該生態(tài)系統(tǒng)未有過該物種；第二，該物種可以是物種、亞種或者以下的分類單位；第三，通過繁殖，隨著其種群優(yōu)勢的擴(kuò)展，在自然或半自然地生態(tài)系統(tǒng)或環(huán)境中創(chuàng)立了種群。②

上個世紀(jì)80年代國內(nèi)學(xué)者開始研究外來物種的入侵問題，近幾年政府也意識到問題的嚴(yán)重性，加緊了研究的步伐。我國的外來物種入侵主要有分布廣泛、涉及物種類型較多及傳入數(shù)量多、蔓延范圍廣等特點(diǎn)。外來物種的入侵不但帶來了巨大的經(jīng)濟(jì)損失，而且直接或間接對人類的健康造成隱患。由于外來入侵物種強(qiáng)大的繁殖能力，占據(jù)本地物種的生長空間，或者與本地物種爭奪食物，導(dǎo)致本地生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)發(fā)生變化，從而對生物多樣性產(chǎn)生影響。

二、我國現(xiàn)行的立法現(xiàn)狀及存在的問題

對于日益嚴(yán)重的外來物種入侵問題，我國已經(jīng)制定了相關(guān)的法律法規(guī)，但是總體上還是處于初級階段，大致可以分為以下幾類：

第一類為動植物檢疫檢驗(yàn)類的法律法規(guī)。該類法律法規(guī)的目的是保護(hù)動植物安全，防止傳染病的傳播，保障人體健康。同時對于外來物種的引進(jìn)提供了事前預(yù)防的效果，將可能造成外來入侵的物種排除在外。例如《進(jìn)出境動植物檢疫法》在總則中提出，對于進(jìn)出境的動植物及其周邊產(chǎn)品、裝在容器和運(yùn)輸工具等都應(yīng)當(dāng)進(jìn)行嚴(yán)格的檢疫。③這類的法律法規(guī)主要有《進(jìn)出境動植物檢疫法》、《國境衛(wèi)生檢疫法》、《動物防疫法》、《進(jìn)出口商品檢驗(yàn)法》。

第二類是關(guān)于資源利用和環(huán)境保護(hù)類的法律法規(guī)。例如，2014年修訂的《環(huán)境保護(hù)法》第30條第2款規(guī)定“引進(jìn)外來物種以及研究、開發(fā)和利用生物技術(shù)，應(yīng)當(dāng)采取措施，防止對生物多樣性的破壞?！边@類法律法規(guī)在外來物種入侵方面主要是提供防治的指導(dǎo)方向，在保護(hù)環(huán)境，維護(hù)生物多樣性，對資源的合理利用的目標(biāo)下制定的針對外來入侵物種的防治工作。該類法律法規(guī)主要有《環(huán)境保護(hù)法》、《漁業(yè)法》、《草原法》。

第三類是有關(guān)生態(tài)保護(hù)及建設(shè)方面的法律法規(guī)。例如，2016年修訂的《野生動物保護(hù)法》，該法的主要目的是保護(hù)野生動物，拯救珍貴、瀕危野生動物，維護(hù)生物多樣性和生態(tài)平衡，在構(gòu)建野生動物棲息地的同時禁止或者限制在相關(guān)自然保護(hù)區(qū)域內(nèi)引進(jìn)外來物種以保證野生動物的生息繁衍。該類法律法規(guī)重點(diǎn)在于規(guī)定保護(hù)動植物的各項(xiàng)權(quán)利，使生態(tài)系統(tǒng)的構(gòu)建更加合理化，對于外來物種的引進(jìn)更加從生態(tài)安全的角度切入。

第四類是與防治外來物種入侵有關(guān)的指導(dǎo)性文件。這些指導(dǎo)性文件主要是從國家宏觀層面上對外來物種入侵問題予以指導(dǎo)。例如，2016年12月國家林業(yè)局辦公室印發(fā)《中國落實(shí)2030年可持續(xù)發(fā)展議程國別方案—林業(yè)行動計(jì)劃》中明確規(guī)定“中國落實(shí)舉措：積極參與有關(guān)防控外來物種入侵的國際公約，完善外來入侵物種名單和相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)評估制度?！?/p>

隨著近年來外來入侵物種問題的日益嚴(yán)重，政府采用多種方式予以治理，法律規(guī)制是其中一種重要的治理方式。但是目前中國對于外來物種入侵的法律法規(guī)仍有許多的不足，從以上對我們立法現(xiàn)狀概括可以分析出我國立法主要存在以下幾個方面問題。

首先是立法目的定位有偏差。環(huán)境法立法者的目的是立法者通過法律手段對各種環(huán)境行為進(jìn)行調(diào)控，從而達(dá)到保護(hù)環(huán)境、貫徹環(huán)境政策的目的。④例如，《動物防疫法》目的是增強(qiáng)對動物防疫工作的管理、預(yù)防、控制和消除動物疫病，促進(jìn)養(yǎng)殖業(yè)發(fā)展，保障人體健康，維護(hù)公共衛(wèi)生安全。⑤目前有關(guān)的外來入侵物種法律法規(guī)的立法目的多是促進(jìn)農(nóng)林牧漁業(yè)的發(fā)展，但是缺少對生物多樣性和生態(tài)系統(tǒng)平衡需要的關(guān)注，從而導(dǎo)致后續(xù)執(zhí)法的工作重心也發(fā)生變化。

其次是調(diào)整范圍狹窄。一方面，從現(xiàn)有的法律法規(guī)上看，對于有意引進(jìn)和無意引進(jìn)的外來物種入侵的識別和風(fēng)險(xiǎn)評估制度在法律上還沒有確認(rèn)，我國的法律當(dāng)前只是對無意引進(jìn)的情況進(jìn)行規(guī)定。另一方面，就規(guī)范的對象來看主要集中在衛(wèi)生防疫和動植物檢疫領(lǐng)域，主要是針對無意引進(jìn)的雜草、病蟲害和傳染病等問題。法律調(diào)整范圍的狹窄，不僅會導(dǎo)致前期預(yù)防的困難，而且對外來物種的管理和清除也帶來巨大的問題。

最后是具體制度缺失。外來物種名錄制度不完善，我國對于外來入侵物種的管理主要依賴已經(jīng)建立的外來物種名錄，但是當(dāng)前的名錄存在明顯的不足，首先是對有潛在入侵性的外來物種沒有做出歸類，其次是未對外來物種作出合理的分類。風(fēng)險(xiǎn)評估制度、早期檢測制度及有害外來物種的清除和控制制度等也存在缺失。

三、對于構(gòu)建我國的外來入侵物種法律制度的幾點(diǎn)建議

(一)立法模式的選擇

外來物種入侵的問題已經(jīng)是全球性的問題，但是各國根據(jù)本國實(shí)際情況應(yīng)對外來物種入侵的立法模式卻不相同，目前的立法模式主要有以下三種：

第一種是綜合性立法模式，這種立法模式是最理想的類型，即將所有有關(guān)于外來物種入侵防治的所有制度都?xì)w到一部綜合性的法律。新西蘭是這個模式的先行者，新西蘭是遭受外來物種入侵最嚴(yán)重的國家之一，為此政府制訂了一系列高度廣泛和綜合的國家方案解決此問題。1993年，新西蘭議會正式通過的《生物安全法案》，該法案主要包括兩部分，一是防止引進(jìn)尚未在新西蘭建立群種的有害生物，二是對已經(jīng)建立種群的有害生物進(jìn)行管理。同時，根據(jù)該法案還創(chuàng)設(shè)生物安全委員會，專門負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)生物安全戰(zhàn)略政策的制定。⑥

第二種是專門式的立法模式，這種立法模式即要制定針對外來物種入侵的專門法律。日本就采取了這種立法模式，2004年通過的《關(guān)于防止特定外來生物致生態(tài)系統(tǒng)損害的法律》，該法案既是采用這種立法模式，主要目標(biāo)是通過對外來入侵物種的培育、種植、儲存、攜帶、進(jìn)口進(jìn)行管理或者對其用其他方式進(jìn)行處理和通過采取一些措施，以幫助維持和改善本國生態(tài)系統(tǒng)而采取的一些措施，防止外來入侵物種對生態(tài)系統(tǒng)造成破壞。

第三種是相對集中式立法，這種立法模式是相較于專門式立法更為分撒，外來物種的立法多是分散于各部門各領(lǐng)域的之間，靈活性較強(qiáng)。美國采用這種的立法模式。美國有關(guān)于外來物種入侵的法律主要是《聯(lián)邦野生動物保護(hù)法》、《國家入侵物種法》、《非本土水生有害物種預(yù)防和控制法》和1999年的第13112號總統(tǒng)令。

以上三種立法模式各有利弊，結(jié)合我國的情況，筆者認(rèn)為我們應(yīng)該選擇相對集中式的立法模式，綜合性立法的難度大，而專門式的立法模式可能只能解決某個領(lǐng)域的問題。外來物種在中國這片疆域有不同的入侵途徑、危害后果。采取相對集中式的立法模式較適合當(dāng)前中國的狀況，能靈活的應(yīng)對現(xiàn)實(shí)中出現(xiàn)的各種問題。

(二)管理體制的選擇

關(guān)于外來入侵物種的管理體制大致有三種模式：

一是單一部門的集中管理，即指定或設(shè)立一個獨(dú)立的部門來管理外來物種入侵所涉及所有領(lǐng)域的管理工作。這是最理想的類型，但是由于外來入侵物種的管理涉及到各部門的利益，因此指定或設(shè)立的一個獨(dú)立的部門也是很難管理。設(shè)立單一部門進(jìn)行綜合管理往往在這種情況下難以實(shí)現(xiàn)，所以目前還沒有國家選擇這種管理體制。

二是分散式多部門管理，即根據(jù)外來入侵物種涉及的領(lǐng)域不同由相關(guān)部門進(jìn)行管理，但是這種模式并不存在一個聯(lián)系各部門的獨(dú)立機(jī)構(gòu)以確保各部門協(xié)調(diào)一致。很多主體都參與到外來入侵物種管理的很多活動，由于沒有有效的協(xié)調(diào)，導(dǎo)致這些活動的有效性受到影響。意大利、德國和英國就采取這種模式，在某些方面，如植物健康方面，管理覆蓋面很好。⑦

三是協(xié)調(diào)式的管理體制，需要指定或創(chuàng)設(shè)一個獨(dú)立的機(jī)構(gòu)對各部門的管理工作進(jìn)行協(xié)調(diào)。1999年克林頓總統(tǒng)發(fā)布的一個有關(guān)于入侵物種的第13112號總統(tǒng)令，該總統(tǒng)令創(chuàng)設(shè)了一個專門的部門間委員會——國家入侵物種委員會，該委員會由農(nóng)業(yè)部長、商務(wù)部長以及內(nèi)政部長作為聯(lián)合主席，成員包括國務(wù)卿、財(cái)政部長、國防部長、內(nèi)政部長等，有了這樣的獨(dú)立協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，法律中的空白、重復(fù)爭議的問題都被解決。⑧

我國關(guān)于外來物種的管理體制已形成由農(nóng)業(yè)部部領(lǐng)導(dǎo)，環(huán)保、林業(yè)、海洋等部門參加的方式，相關(guān)部門也成立了外來入侵物種防治的專門機(jī)構(gòu)。但是這種多部門交叉管理的方式對于外來物種入侵的管理工作帶來嚴(yán)重問題究其有原因是缺乏一個有效、統(tǒng)一的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)?；诖?，筆者認(rèn)為我們應(yīng)該創(chuàng)設(shè)一個有實(shí)權(quán)的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)來統(tǒng)一對管理外來入侵物種的各部門進(jìn)行統(tǒng)一的管理。

[注釋]

①世界自然保護(hù)同盟防止外來入侵物種導(dǎo)致生物多樣性喪失的指南(英文版).

②李靜.我國防治外來物種入侵法律制度的完善[D].中國海洋大學(xué)，2012.

③李靜.我國防治外來物種入侵法律制度的完善[D].中國海洋大學(xué)，2012.

④王曦，陳維春.淺談環(huán)境基本法的立法目的[J].華東政法學(xué)院學(xué)報(bào)，2004(2).

⑤王勁，王社坤，嚴(yán)厚福.抵御外來物種入侵：我國外來物種入侵防治立法研究[M].北京：北京大學(xué)出版社，2009.

⑥曹坳程，張國良.外來入侵物種法律法規(guī)匯編[M].北京：科學(xué)出版社，2010.

⑦王勁，王社坤，嚴(yán)厚福.抵御外來物種入侵：我國外來物種入侵防治立法研究[M].北京：北京大學(xué)出版社，2009.

⑧王勁，王社坤，嚴(yán)厚福.抵御外來物種入侵：我國外來物種入侵防治立法研究[M].北京：北京大學(xué)出版社，2009.

[1]李靜.我國防治外來物種入侵法律制度的完善[D].中國海洋大學(xué)，2012.

[2]荊華.防治外來物種入侵的立法問題研究[D].東北林業(yè)大學(xué)，2014.

[3]王芳.防治外來物種入侵立法研究[D].福州大學(xué)，2006.

[4]葉義昌.外來物種入侵防治理發(fā)探析[D].湖南師范大學(xué)，2004.

[5]任紅光.我國防治外來物種入侵立法研究[D].吉林大學(xué)，2010.

[6]楊朝霞，程俠.我國野生動物外來物種入侵的法律應(yīng)對—兼談對環(huán)境法“調(diào)整論”反思的反思[J].吉首大學(xué)學(xué)報(bào)(社會科學(xué)版)，2016(2).

[7]胡隱昌，宋紅梅，牟希東，羅建仁.淺議我國外來物種入侵問題及其防治對策[J].生物安全學(xué)報(bào)，2012(4).

[8]劉欣慶，李景明，孫玉芳.防治外來物種入侵立法研究[J].農(nóng)業(yè)科技管理，2012(4).

[9]童光法.我國外來物種入侵的法律對策研究[M].北京：知識產(chǎn)權(quán)法出版社，2008.

D922.68

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：2095-4379-(2017)28-0109-02

劉然，武漢大學(xué)法學(xué)院，環(huán)境與資源保護(hù)法專業(yè)。