劉軍儀 鄭浩

（1.中國人事科學研究院，北京 100101；2.國家人事考試中心，北京 100101）

國外公務員考錄制度的發(fā)展及其啟示

劉軍儀1鄭浩2

（1.中國人事科學研究院，北京 100101；2.國家人事考試中心，北京 100101）

隨著國外行政改革的不斷深入，公務員考錄制度也在變革和發(fā)展之中?？傮w來看，國外公務員考錄基于功績制原則進行競爭擇優(yōu)，考錄過程堅持公平與效率，資格條件設置依需而定，考試采取分級分類方式，選拔錄用兼顧就業(yè)機會均等與弱勢群體優(yōu)先。這些成熟的經(jīng)驗和做法對我國完善公務員考錄制度具有借鑒和參考作用。

公務員考試；考錄制度；文官制度

公務員考錄是公務員制度的“入口”，也是公務員制度得以確立的重要標志。公務員考錄對建設高質(zhì)素的公務員隊伍起著決定性的作用。尤其是隨著社會環(huán)境的急劇變遷，公共部門面臨巨大的變革和創(chuàng)新壓力，既要妥善處理日益錯綜復雜的國內(nèi)外問題，又要不斷提高公共服務的質(zhì)量，這些都對公務員能力素質(zhì)提出了更高的要求。因此，如何完善公務員考錄、選拔政府需要的優(yōu)秀人才成為世界各國公務員制度改革的迫切之需。

1 國外公務員考錄制度的建立

在現(xiàn)代西方公務員制度確立之前，政府官員的任用主要是基于“恩賜官職制”和“政黨分肥制”。這種任用方式在當時具有一定的合理性，但這種方式往往在親友故舊等人中加以選用，容易導致公務人員良莠不齊、難以避免貪污腐敗等行為的發(fā)生，從而導致政府工作效率低下，政策缺乏持續(xù)性與穩(wěn)定性等各種弊端日益凸現(xiàn)。19世紀后期，英、美兩國為了改變政府在選拔行政官員上所存在的問題，率先進行了官吏制度改革，并由此建立了文官制度。1853年年底，諾斯科特和杜威廉在對英國官僚制度進行全面調(diào)查的基礎上，形成了《諾斯科特—杜威廉報告》。該報告針對當時英國文官管理制度存在弊端，提出了全面改革文官體制的如下建議：公務員招聘應該完全依照功績原則，通過公開、競爭性的考試選拔人才；成立相應的考試管理機構負責招錄；公務員招聘應該采取分級分類的方式；公務員晉升取決于功績原則而不是優(yōu)先照顧、恩賜、賄賂。該報告對報考者資格條件、考試內(nèi)容、考試合格錄用等具體問題也提出了相應的建議和指導[1]。該報告提出的建議得到英國政府的采納，并于1855年設置文官委員會負責考試事務。1870年，英國政府頒布了樞密院令確立公開競爭的考試制度，從1918年開始，英國公務員招錄全面實施公開考試。

美國文官制度的建立受到了英國的影響，并從中借鑒了許多成功的經(jīng)驗。1880年，美國改革家伊頓就世界各國特別是古代中國和近代英國官吏管理制度的情況進行了調(diào)查，形成了著名的《伊頓報告》。該報告強調(diào)國外最有價值的經(jīng)驗就是競爭性考試制度和功績制原則。1883年，美國頒布《彭德爾頓法》?！杜淼聽栴D法》明確提出要通過公開考試、擇優(yōu)錄取文官，并對資格條件審查、考試時間、成立考試負責機構等方面進行了規(guī)定，為美國考錄制度的建立提供了法律基礎。1978年，《文官改革法案》再次強調(diào)了競爭性考試的原則，為美國公務員考錄制度的發(fā)展提供了指導原則。

隨后，其他國家紛紛仿效英、美兩國的做法，基于各自的國情逐步建立了公務員考試錄用制度。總體來看，競爭性考試打破了政治干預，為政府選人用人提供了一種競爭機制，促進了公務員隊伍的良序發(fā)展，已經(jīng)成為國外選人用人普遍采用的方式。

2 國外公務員考錄制度的基本特點

公務員考錄制度的目的在于拓寬選人用人的范圍，為政府選拔優(yōu)秀人才。為確保公務員的錄用建立在“公平與功績”的原則基礎之上，其關鍵是建立公開的競爭性錄用選拔程序。從選拔最合適人選的角度來看，公開的競爭性錄用選拔程序可以提供較高程度的客觀依據(jù)，也有助于抵制政治化傾向的影響。通過公務員考錄選拔程序的對比，國外公務員考錄制度堅持公開競爭、考選獨立、考用一致等原則，具有以下共同的特點。

2.1 公務員考錄遵循公平就業(yè)原則，保障考錄過程公平公開

國外公務員考錄遵循公平就業(yè)機會，讓所有公民都具有平等的權利和機會擔任公職，排除了家世、政黨、門第等背景因素對考錄結果的外在干預。一般來說，相關公務員法規(guī)都明確規(guī)定了報考公務員不受年齡、性別、種族、民族、出身、宗教等條件的限制，為所有的人都提供了經(jīng)過公開、公平考試的平等機會。如美國1978年《文官改革法》規(guī)定，聯(lián)邦政府對合格的應考人員，禁止因其政治背景、種族、膚色、宗教、原國籍、性別、婚姻狀況、年齡、殘障或其他與工作能力無關等因素而受到歧視，應秉持公平原則給予報考機會[2]。通過考錄過程的公開化，讓盡可能多的、符合報考條件的人員來報考，從而擴大了選拔人才的范圍。同時，公開考試也有利于公眾監(jiān)督，防止出現(xiàn)任人唯親、以權謀私等問題的出現(xiàn)。公務員考錄也建立了申述機制，在考錄過程中如報考人員受到不合法、不公平對待，可依申述渠道向相關負責部門進行申述。

2.2 公務員考錄基于功績制原則，以競爭性考試為主

功績制原則是國外公務員考錄制度建立的基礎，體現(xiàn)了根據(jù)才能和成就來取才用人的標準。如美國《文官法》明確規(guī)定了“選拔以具有最佳才能者為優(yōu)先”。國外選拔公務員以競爭性考試為主，關注的是報考者是否具備任職所需要的知識和能力，本著專才專業(yè)、適才適所的宗旨來選拔稱職合適的人才。大多數(shù)國家公務員考試中的考試合格者主要是獲得錄用資格，是否被錄用則由招錄機構在考試合格者中間進行挑選。一般是由政府人事部門把獲得錄用資格的人選推薦給招錄機構，由招錄機構來最終決定，因此這一選拔考試具有較高的淘汰率。如2010年日本國家公務員第1級考試的合格人數(shù)為1 314人，實際只有487人被錄用[3]。

2.3 公務員考試采取分級分類方式，重在實現(xiàn)人崗匹配

實行公務員分類的國家，其考錄通常根據(jù)職位分類和層級不同采取分級分類考試，不同層級和類別使用不同的考選程序，考試負責機構、報考資格條件、考試內(nèi)容、考試方法和評價標準也不同。一般來說，招錄一般行政人員著重知識考試，而針對專業(yè)性較強的公務員職類著重專業(yè)技能的考查。這種分級分類的考試有利于選拔適合崗位需求的優(yōu)秀人才，避免了一刀切的情況。如英國文官行政職系考試實行分級考試，行政、執(zhí)行、文書前3個級別的考試采用筆試和口試，助理文書只要求筆試；法國在分類考試中對行政類人員的考試內(nèi)容偏重一般學識和專業(yè)知識的考查，而科技專業(yè)人員的選拔通過測驗或面試甄選的方式，主要側重于測驗技術專業(yè)知識和技能的考查；2010年，日本國家公務員考試改革后分為綜合職和一般職兩類，綜合職考試注重考查知識廣度、深度，一般職注重考查應用技術的熟練度。兩類考試均有兩檔學歷資格要求，以滿足崗位對學歷的不同要求[3]。

2.4 公務員資格條件設置依崗位需求而定，強調(diào)因職擇人

國外公務員考錄在招錄之前會對報考者進行資格條件設置，主要是根據(jù)招聘崗位的工作需求對申請者知識、能力、素質(zhì)、專業(yè)資格等提出要求，并以此為標準進行資格審查。通過科學、嚴謹?shù)馁Y格條件設置和審查程序，可以避免資格條件設置和審查的隨意性和不公正性，為更好地挑選適合崗位需求的候選者提供了科學合理的參考依據(jù)。如法國、日本等國較低層級的公務員招考學歷要求為高中畢業(yè)生，高層級的公務員則要求大學畢業(yè)生，強調(diào)資格條件與崗位需求一致，避免過度強調(diào)高學歷。美國在舉辦考試之前，由標準制定中心對招聘崗位所需資格條件進行設置。針對專業(yè)技術性或體力要求較高的職位，資格條件審查工作由具有該領域?qū)ｉT知識的專家組成小組來具體負責。專家小組對崗位進行工作分析，列出該崗位所需的知識、能力和技能及其重要性程度。以此作為標準，仔細審查報考者的資格。在審查過程中，由兩位以上的審查人獨立完成，以求公平公正。

2.5 錄用兼顧就業(yè)機會均等與弱勢群體優(yōu)先，履行促進社會公平責任

注重就業(yè)機會公平是一個多元化或多族群社會的基本要求。國外公務員考錄特別注重為報考者提供公平的就業(yè)機會，在考錄過程中對所有參加考試的人員不存在任何歧視性的行為，確保機會均等。在此基礎上，進一步要求顧及弱勢優(yōu)先原則，通過加分、通過考試后優(yōu)先列入合格名冊、同等條件優(yōu)先錄用等相關優(yōu)待措施和多樣性行動計劃，對弱勢群體進行補償，以保障少數(shù)族裔、女性、殘障人士等弱勢群體（美國退伍軍人尤其是傷殘退伍軍人優(yōu)待也屬于這一范疇）進入公務員隊伍的考錄權力，維護人事管理的民主化與公平性理念，促進社會公平。如美國政府對黑人、少數(shù)種族及婦女給予一定的照顧，使他們在公務員中的比例與他們在總人口中的比例相適應，以此改善公共部門機構中少數(shù)民族和婦女不足的情況。

3 國外公務員考錄制度的發(fā)展趨勢

任何一個國家的公務員考錄制度都是隨著政治、經(jīng)濟、文化的變化而發(fā)展的，始終處在動態(tài)變化之中。隨著全球化的深入發(fā)展、跨國界的經(jīng)濟競爭、技術變革、快速變化的勞動力市場，這一切都給各國政府帶來巨大的壓力。與此同時，社會公眾民主意識的不斷提升、政府公共服務質(zhì)量需求的不斷高漲等各種因素對公務員能力素質(zhì)提出了更高更新的要求。政府能否有效地應對這些挑戰(zhàn)，在很大程度上取決于能否招募和保留優(yōu)秀的公務員，這也要求及時調(diào)整公務員考錄制度，從而及時響應這些訴求。

3.1 下放公務員招錄管理權限，動態(tài)調(diào)整人員配置

隨著公共選擇理論和新公共管理主義思潮的興起，有限政府的觀念逐漸得到人們的認可，各國政府紛紛開始從“大政府”轉變?yōu)椤靶≌?，強化政府的治理能力和高績效。在這一背景下，公務員考錄制度也隨之進行了改革。通過權力下放、引入市場機制、強調(diào)競爭等方式，簡化規(guī)則和繁瑣的招錄程序，擴大用人機構的人事管理自主權。比如，美國用人機構以往錄取公務員時，需要從主管機構提供的侯用人名冊中按前3名或前5名進行選擇，現(xiàn)在這一規(guī)定在某些地區(qū)已經(jīng)被廢止，用人單位可以從前20名或采取其他替代方式進行錄取[4]。分權化的人事管理允許各個機構和部門根據(jù)自身的人力資源狀況開展考試、設定選拔標準和決定錄用人選。這一做法有利于加快人才選拔的便捷性和進度，增加用人機構選人用人的彈性和適切性，進而能夠更好地滿足用人機構的人力資源需求。

3.2 引入彈性制公務員聘用方式，延攬政府所需人才

在激烈的人才競爭市場中，政府要想吸引優(yōu)秀的人才，必須形成具有彈性的用人制度來吸引和留住人才。20世紀80年代以后，公務員終身制受到?jīng)_擊，各國開始逐步減少終身制人員比例，通過簽訂合同，雇用和臨時聘用人員的形式逐步擴大。一方面，針對一些臨時性、緊缺性、事務性和輔助性職位，用人機構可以靈活地根據(jù)工作任務需要來調(diào)整人員配置，從而降低政府的用人成本；另一方面，針對科學、技術類等專業(yè)性強、職位吸引力不夠的問題，采取聘用制面向社會直接聘任，并提供高水平的彈性薪酬，有利于吸引高層次專業(yè)人士參與政府管理。比如，美國政府對科學或?qū)＜衣毼灰约案呒壒珓諉T中的非常任人員實行高于常規(guī)薪酬標準的彈性標準，同時還提供雇用獎金等獎勵措施防止優(yōu)秀人才流失。采用多樣化、靈活的招聘、考試、錄用政策來招募人才是適應政府人力資源管理改革和發(fā)展的需要。這些彈性政策和做法也為公務員考錄制度提供了新的發(fā)展契機，有利于延攬各個層次、各個領域的人才，進而提高政府治理水平和公共服務質(zhì)量。

3.3 重視法律法規(guī)建設和調(diào)整，不斷完善考錄適應性

隨著社會環(huán)境的急劇變化，國外公務員制度一直處于變革之中。公務員考錄如何在維護基本理念的同時，積極回應政府人力資源管理改革的需求，已成為各國公務員員管理中必須解決的問題。在這一過程中，各國政府都大力加強法律法規(guī)體系建設，對公務員考試的基本原則、規(guī)則程序、方式方法、內(nèi)容科目、主考機構的地位和職能、錄取辦法等問題進行專門立法，形成對權力的制約和對人權的保護；同時，各國政府都建立以評估反饋機制為基礎的調(diào)整機制，根據(jù)社會形勢的變化對法律法規(guī)內(nèi)容進行檢查評估，作出新的調(diào)整和修改。通過調(diào)整后的公務員法律體系形成了新的規(guī)范秩序，對改進和完善公務員考錄工作提供了法律保障。

4 結語

國外公務員考錄制度是在借鑒我國古代科舉制度經(jīng)驗的基礎上形成的，經(jīng)過近百年的發(fā)展，已經(jīng)形成了公平、公開、科學、規(guī)范的選拔人才程序。反觀我國公務員考錄工作已經(jīng)開展20多年，在取得顯著成效的同時，也存在一些問題。因此，我們有必要結合我國具體國情，在傳承我國科舉制確立的公開考試、平等競爭、擇優(yōu)錄用價值理念的基礎上，借鑒國外成功經(jīng)驗和做法，對考錄工作進行改進和完善。要根據(jù)公務員考試作為選拔性測評的特點，采用多樣化的人才測評方式和考錄測評工具開發(fā)，為選拔優(yōu)秀人才提供參照標準、評價依據(jù)和技術支撐。要突破現(xiàn)行“一張卷子打天下”的考試測評方式，建立基于職位分類的公務員考試錄用制度，明確不同類別公務員選拔的標準和測評要素，保障公務員考試錄用的針對性、科學性和客觀公正性。要完善資格條件設置的針對性和科學性，在對報考公務員資格條件的禁止歧視范圍作出明確規(guī)定的同時，根據(jù)職位分析對不同類別、不同層次公務員分別設置資格條件。弱化資格條件設置的篩選功能，擴大選拔人才的范圍，努力打造一支作風優(yōu)良、艱苦奮斗、勇于擔當、敢于開拓的高素質(zhì)專業(yè)化公務員。

[1]Northcote-Trevelyan report[EB/OL].[2016-10-19].https://en.wiki?pedia.org/wiki/Northcote%E2%80%93Trevelyan_Report.

[2]Civil Service Reform Act of 1978[EB/OL].[2016-10-09].https://en. wikipedia.org/wiki/Civil_Service_Reform_Act_of_1978.

[3]日本人事院.平成23年年度報告書[M]//胡威.日本國家公務員制度研究:發(fā)展、變革與轉型.北京:中國人事出版社,2013:114.

[4]LAVIGNA J,HAYS W.Recruitment and Selection of Public Work?ers:An International Compendium of Modern Trends and Practices [J].Public Personnel Management,2004,33（3）:237-253.

Foreign Civil Servants Examination and Recruitment System: Development and Inspirations

LIU Junyi1，ZHENG Hao2
（1.Chinese Academy of Personnel Science,Beijing 100101,China; 2.Personnel Testing Authority of the Ministry of Human Resources and Social Security,Beijing 100101,China）

With the deepening of the foreign administrative reform,public servants examination and recruitment system is also developing and changing.Overall,foreign civil servants substantially based on the principle of merit system for competitive,process insist on fairness and efficiency,the qualifications set depends on the need, classification test,recruit insist on equal employment opportunity and priority selection of vulnerable groups.All of these mature experiences can give reference to improve China civil examination and recruitment system.

Civil Servant Examination;Examination and Recruitment System;Civil Service System

G405

A

1005-8427（2017）02-0059-5

10.19360/j.cnki.11-3303/g4.2017.02.009

（責任編輯：周黎明）

劉軍儀（1982—），女，博士，中國人事科學研究院，助理研究員；鄭 浩（1985—），男，國家人事考試中心，副主任科員。