加強(qiáng)信息公開確保高?？荚囌猩焦?/h1>
2017-01-27 09:41:03樊本富
中國考試 2017年6期
樊本富
（北京教育考試院，北京 100083）
加強(qiáng)信息公開確保高校考試招生公平公正
樊本富
（北京教育考試院，北京 100083）
在當(dāng)前高速發(fā)展的信息化時(shí)代，向社會(huì)公眾公開高?？荚囌猩畔ⅲ蔷S護(hù)公眾知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)的必然要求。目前，受安全保密制度的約束，人們一般被動(dòng)地作為信息受體獲悉有關(guān)考試招生的部分信息，及時(shí)準(zhǔn)確地獲取與己相關(guān)的考試招生信息的權(quán)利尚存在一定障礙和困難。在此背景下，高?？荚囌猩畔⒐_的理念能否在實(shí)踐過程中得到真正地落實(shí)，主要依賴于它的制度設(shè)計(jì)與外部環(huán)境的合理匹配。只有這樣，才能真正確保高?？荚囌猩墓焦?。
高考；高校招生；信息公開；安全保密制度；公平公正
1 構(gòu)建高?？荚囌猩畔⒐_制度的現(xiàn)實(shí)緣由
當(dāng)今社會(huì)，伴隨著信息技術(shù)的迅猛發(fā)展、互聯(lián)網(wǎng)應(yīng)用的廣泛普及，伴隨著人民群眾法律意識(shí)的日益增強(qiáng)、維權(quán)意識(shí)的普遍提高，包含在《世界人權(quán)宣言》中的“人人有權(quán)尋求、接受和傳遞各種消息和思想的自由，而不論國界”，也就是我們理解的“信息自由”已經(jīng)成為一項(xiàng)受我國有關(guān)法律法規(guī)保護(hù)的人的基本權(quán)利。我國將這一基本人權(quán)規(guī)范表述為“知情權(quán)”，已寫入《國家人權(quán)行動(dòng)計(jì)劃》，并給予了多種政策支持和制度保護(hù)。
我國政府作為人民意志的執(zhí)行者和人民利益的捍衛(wèi)者，將其所掌握的信息公之于眾，幫助人民維護(hù)自身權(quán)益，為人民服務(wù)，是政府的基本性質(zhì)，也是法治建設(shè)的根本要求。2007年4月5日，國務(wù)院第492號(hào)令頒布了《中華人民共和國政府信息公開條例》（2008年5月1日起正式施行）（以下簡(jiǎn)稱《信息公開條例》）。它是我國第一部國家級(jí)的關(guān)于信息公開的行政規(guī)范?！缎畔⒐_條例》頒布以來，取得了明顯成效，達(dá)到了預(yù)期目的，同時(shí)也遇到了不少困難與阻力，亟待加以研究和解決。但它的現(xiàn)實(shí)意義還是非常重要的，它有利于保障人民群眾獲取政府信息，實(shí)現(xiàn)人民群眾對(duì)政府工作的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，有效發(fā)揮政府信息對(duì)人民群眾生產(chǎn)、生活的服務(wù)作用[1]，有利于政府部門更好地堅(jiān)持執(zhí)政為民，增強(qiáng)政府的公信力。
隨著信息技術(shù)，特別是網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的快速發(fā)展，“信息公開”可謂是社會(huì)需求的對(duì)接和制度供給的保障，實(shí)踐正在“倒逼”我國各項(xiàng)體制機(jī)制作出更深刻的觀念更新和制度創(chuàng)新。在頒行《信息公開條例》四年后，2012年5月24日國務(wù)院召開首次全國性政府信息公開工作電視電話會(huì)議。會(huì)議指出，“信息資源作為生產(chǎn)要素、無形資產(chǎn)和社會(huì)財(cái)富，與能源、材料資源一樣，在經(jīng)濟(jì)社會(huì)資源結(jié)構(gòu)中發(fā)揮著不可替代的作用。”會(huì)議要求全國各地區(qū)各部門要保障人民群眾對(duì)政府工作的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)，提高政府的公信力和執(zhí)行力。
一直以來，我國的高?？荚囌猩ぷ鞫际怯烧块T進(jìn)行管理和操作，上到教育部學(xué)生司、教育部考試中心，下到各省市自治區(qū)考試院和地級(jí)市區(qū)縣考試中心。在實(shí)施過程中，高?？荚囌猩恢睆?qiáng)調(diào)工作的安全性與保密性，卻并不注重信息公開工作。這些年來，由于相關(guān)信息公開不完整、監(jiān)督不到位，滋生了一些不規(guī)范甚至腐敗現(xiàn)象，引發(fā)了社會(huì)的廣泛關(guān)注和質(zhì)疑，極大地影響了高校考試招生工作的社會(huì)公信力。前些年發(fā)生的湖南的羅彩霞、河南的王娜娜等事件，很大程度上是源于各種招考信息的不透明、不規(guī)范，公眾缺乏相應(yīng)的知情權(quán)。因此，我國相關(guān)教育行政管理部門向社會(huì)公開高?？荚囌猩畔⒈仨毘蔀橐环N常態(tài)。為此，近些年來，我國教育行政管理部門出臺(tái)了一系列政策文件和行政規(guī)定，有力地推動(dòng)了考試招生信息公開向前邁進(jìn)。
早在2005年，《教育部關(guān)于高等學(xué)校招生工作實(shí)施陽光工程的通知》（教學(xué)［2005］4號(hào)）指出，“普通高校招生要實(shí)施‘陽光工程’，把切實(shí)維護(hù)廣大考生的合法權(quán)益作為招生工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，以增強(qiáng)招生工作的透明度，接受輿論監(jiān)督和群眾監(jiān)督，逐步建立和完善與我國社會(huì)發(fā)展相適應(yīng)的、更加公開透明的高校招生工作體系?！?010年，中共中央、國務(wù)院頒布的《國家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》中也明確提出要“完善考試招生信息發(fā)布制度，實(shí)現(xiàn)信息公開透明”。國家不斷出臺(tái)各項(xiàng)政策法律法規(guī)來加強(qiáng)和推進(jìn)高?？荚囌猩男畔⒐_。但是，招生腐敗現(xiàn)象還是時(shí)有發(fā)生，主要源于公眾缺乏相應(yīng)的知情權(quán)、參與權(quán)與監(jiān)督權(quán)。因此，廣大人民群眾強(qiáng)烈要求高?？荚囌猩畔⒐_常態(tài)化。在這種背景下，教育部于2013年10月14日出臺(tái)了《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)高校招生信息公開工作的通知》（教學(xué)函［2013］9號(hào)），對(duì)高校招生信息公開范圍作出明確規(guī)定：“進(jìn)一步擴(kuò)大信息公開范圍，規(guī)范公開程序和內(nèi)容，提高信息公開時(shí)效，做到高校招生信息‘十公開’?！?/p>
近些年來，我國高?？荚囌猩畔⒐_的相關(guān)制度、行政規(guī)范和文件不斷出臺(tái)，全國各地的省級(jí)教育考試機(jī)構(gòu)對(duì)考試招生信息法定的公開職責(zé)也逐步明確。社會(huì)公眾對(duì)相關(guān)考試招生工作有了解的需求，都可以借助這種公開通道進(jìn)行信訪、訴求、舉報(bào)等，政府相應(yīng)的教育考試部門必須及時(shí)作出回應(yīng)，并將調(diào)查結(jié)果向受訪者進(jìn)行公開說明。有了這種細(xì)節(jié)化、立體化、法制化的公開，所謂的“招生腐敗”也不敢輕易挑戰(zhàn)這種教育公平、公開精神[2]。因此，逐步走向現(xiàn)代化的社會(huì)正在“倒逼”高?？荚囌猩C合信息進(jìn)行全方位公開，以推動(dòng)教育公平、考試公平的有效落實(shí)。
2 高?？荚囌猩畔⒐_的制度困擾
目前，受安全保密制度的約束，我國高?？荚囌猩^程中對(duì)外公布的有效信息相對(duì)比較匱乏。對(duì)于社會(huì)上大多數(shù)人來說，除了被動(dòng)地作為信息受體獲悉有關(guān)考試招生的部分信息外，不能及時(shí)準(zhǔn)確地獲取與己相關(guān)的考試招生信息的權(quán)利[3]。
一般來說，當(dāng)前的高?？荚囌猩谛畔⒐_方面主要存在以下困擾。
2.1 信息公開與安全保密之間關(guān)系的處理難以把握
就信息公開的外部配套制度而言，安全保密制度無疑是其中最重要、最關(guān)鍵的。任何事務(wù)的信息公開，都會(huì)涉及安全保密與公開的關(guān)系界定和問題處理。在任何國家任何領(lǐng)域，公開與保密都是一對(duì)天然共生的矛盾體，保密過寬過濫，公開就必然受到限制。在高?？荚囌猩I(lǐng)域，相關(guān)教育考試機(jī)構(gòu)處于尷尬境地，既害怕出現(xiàn)因公開不當(dāng)導(dǎo)致過失失泄密情況的發(fā)生，同時(shí)也擔(dān)心過多的信息公開會(huì)影響工作效率，甚至造成極壞的負(fù)面影響。因此，各級(jí)教育考試機(jī)構(gòu)都對(duì)高?？荚囌猩畔⒐_持消極態(tài)度，為了避免失密問責(zé)所以能不公開就不公開[4]。
一直以來，保密工作就被當(dāng)作高?？荚囌猩踩闹匾糠?，堅(jiān)持“以保密為原則，以公開為例外”。各級(jí)教育行政部門高度重視，在制度建設(shè)及人、財(cái)、物等方面給予充分保障，建立了相對(duì)完善的保密工作管理體制，傾向保密所有信息，但與此同時(shí)，對(duì)考試招生信息公開的認(rèn)識(shí)不夠，投入較少，沒有很好地滿足考生和社會(huì)知情權(quán)[5]。怎樣正確處理好信息公開與保密的關(guān)系，這是高?？荚囌猩ぷ髦惺志o迫且重要的兩難問題。
近幾年，信息公開力度不夠與要求高校公開考試招生相關(guān)信息的需求之間的矛盾日益凸顯。有關(guān)高校考試招生信息公開的行政糾紛日益增多，無論是政府信息公開行政復(fù)議，還是訴訟案件數(shù)量都逐年增長(zhǎng)。如果信息保密過寬過濫，把一切不愿意公開的內(nèi)容歸為保密范圍，信息公開就必然受到限制，使大量本應(yīng)公開的信息被界定為“國家秘密”，無形中增加了信息公開的難度。
2.2 高?？荚囌猩畔⒐_所依據(jù)的法律法規(guī)不健全
就目前來說，高校考試招生信息公開在制度和政策上的保障日益完善，但是法律明顯滯后于制度，在憲法和法律層面均未有明確認(rèn)定。由于欠缺法律法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)范，作為考試招生信息主要持有者的省級(jí)教育考試機(jī)構(gòu)，通常也會(huì)表現(xiàn)出一般行政主體對(duì)自身所有信息的保密傾向，缺乏公開考試招生信息的主動(dòng)性與積極性[6]。而且，我國各省市教育考試機(jī)構(gòu)和各高校對(duì)信息公開的執(zhí)行情況也各不相同，缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)和有效監(jiān)管，對(duì)信息公開申請(qǐng)的拖延、推諉，以至處理不當(dāng)甚至違法作出不予公開決定等諸多問題，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法律后果沒有明確。
由于高?？荚囌猩畔⒐_沒有明確的法律支持，導(dǎo)致高?？荚囌猩畔⒌牟煌该鳎狈_透明的規(guī)范程序和相對(duì)客觀的標(biāo)準(zhǔn)，缺乏有效監(jiān)督，為權(quán)錢交易及其他不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)者提供了機(jī)會(huì)，使得高?？荚囌猩I(lǐng)域權(quán)力尋租空間較大。前些年，教育考試招生領(lǐng)域不斷出現(xiàn)的“招生腐敗”“點(diǎn)招黑幕”等現(xiàn)象，嚴(yán)重?fù)p害了高?？荚囌猩帕?。
2.3 信息公開制度的相關(guān)配套執(zhí)行機(jī)制不完善
信息公開制度在本質(zhì)上是一項(xiàng)保障社會(huì)民眾知情權(quán)、以有效監(jiān)督政府正確履行職責(zé)的制度。由于我國在高?？荚囌猩I(lǐng)域長(zhǎng)期以來形成的保密觀念和保密做法，導(dǎo)致高?？荚囌猩畔⒐_在實(shí)施過程中，必然會(huì)遇到作為執(zhí)行機(jī)關(guān)的省級(jí)教育考試機(jī)構(gòu)對(duì)有關(guān)申請(qǐng)的拖延、積壓、推諉，以至處理不當(dāng)甚至違法作出不予公開決定等問題[7]。就當(dāng)前來看，全國各省市教育考試機(jī)構(gòu)的門戶網(wǎng)站上教育考試招生信息公開的力度與范疇不大，很多網(wǎng)站存在公開信息不完整、網(wǎng)頁鏈接錯(cuò)誤、文不對(duì)題、信息散亂等問題[8]。
舉例來說，近年來的高?？荚囌猩?，考生對(duì)考試成績(jī)提出質(zhì)疑的情況屢見不鮮，各省市教育考試機(jī)構(gòu)經(jīng)常面臨考生要求復(fù)核分?jǐn)?shù)甚至查閱本人試卷的情況。但是，一直以來教育部相關(guān)文件沒有明確規(guī)定，考生是否有權(quán)行使這一權(quán)利。各省市對(duì)這一問題的具體做法也都不一樣。各地出現(xiàn)的訴訟案件中，由于各地依據(jù)的相關(guān)法律法規(guī)不同，法院判決結(jié)果也不一樣。例如，2005年6月，山西和河北已經(jīng)允許考生可以查看自己的高考試卷。但隨之而來也出現(xiàn)了一些問題，在此項(xiàng)信息公開政策實(shí)行后，后續(xù)相關(guān)配套的政策和制度不明確，如申請(qǐng)查卷是否要付費(fèi)，收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)如何確定，如果申請(qǐng)查卷的考生數(shù)量很多，如何解決信息公開所需要的大量的人力物力等?？梢哉f，在目前法規(guī)政策等相關(guān)配套執(zhí)行機(jī)制尚未健全完善的情況下，貿(mào)然推行高校考試招生信息公開也可能得不償失。
3 高?？荚囌猩畔⒐_的破解之路
信息是寶貴的社會(huì)資源，信息公開應(yīng)該是實(shí)現(xiàn)公眾公平公正權(quán)利的重要手段，將其公開有助于讓社會(huì)各界充分利用這些資源，減少不同群體對(duì)社會(huì)資源的信息不對(duì)稱[9]。當(dāng)然，信息公開不能僅僅停留在喊口號(hào)上。信息公開的理念能否在實(shí)踐過程中得到真正地落實(shí)，主要依賴于它的制度設(shè)計(jì)和外部環(huán)境的合理匹配。如果制度設(shè)計(jì)與外部環(huán)境不能很好地匹配，那么這種制度實(shí)踐不會(huì)取得預(yù)期的效果。因此，信息公開制度的實(shí)踐運(yùn)行，需要政府和社會(huì)的大力支持與配合。
《信息公開條例》第二條規(guī)定，只要是行政機(jī)關(guān)在履行職責(zé)過程中制作或者獲取的，以一定形式記錄、保存的信息，就屬于政府信息，就應(yīng)當(dāng)成為政府信息公開的對(duì)象。從行政方面來說，我國省級(jí)教育考試機(jī)構(gòu)作為公共教育機(jī)構(gòu)，是行使國家公共權(quán)力的行政組織。盡管我國的省級(jí)教育考試機(jī)構(gòu)沒有非常明確地歸屬于行政法所設(shè)定的行政主體之列，但其作為行政組織的性質(zhì)是非常明確的，它是法律法規(guī)授權(quán)的機(jī)構(gòu)，是獨(dú)立的教育考試機(jī)構(gòu)公法人。從這個(gè)方面來說，我國的省級(jí)教育考試機(jī)構(gòu)作為行政組織的一種類型，其行使的高?？荚囌猩鷻?quán)是依據(jù)《教育法》的規(guī)定而享有的一項(xiàng)法定權(quán)利，在性質(zhì)上屬于公權(quán)力的范疇。省級(jí)教育考試機(jī)構(gòu)在行使高?？荚囌猩鷻?quán)的過程中所持有和獲得的各項(xiàng)考試招生信息，適用于《信息公開條例》的規(guī)定范疇，也應(yīng)當(dāng)主動(dòng)地向社會(huì)公眾和相關(guān)申請(qǐng)人公開。
從另一個(gè)角度來說，高?？荚囌猩畔⒐_得到落實(shí)，也是對(duì)高?？荚囌猩贫雀母锏挠辛χС趾屯苿?dòng)。加大高?？荚囌猩畔⒐_的力度，才能有效促進(jìn)教育公平和社會(huì)公平。但是，我們也應(yīng)當(dāng)清醒地認(rèn)識(shí)到，高?？荚囌猩畔⒐_化進(jìn)程的向前推進(jìn)，很大程度上需要借助于法律法規(guī)對(duì)信息擁有者所形成的強(qiáng)制約束力[10]。因此，如果要真正使高?？荚囌猩畔⒐_落到實(shí)處，就需要抓緊完善政府信息公開實(shí)施機(jī)制，包括更細(xì)化主動(dòng)公開和依申請(qǐng)公開有關(guān)信息的規(guī)則程序；加強(qiáng)對(duì)依申請(qǐng)公開信息的受理與答復(fù)行為的規(guī)范要求與監(jiān)督；全面推進(jìn)并規(guī)范政府信息公開工作年度報(bào)告制度；依法落實(shí)信息公開問責(zé)制度等[11]。只有這樣，才能真正形成保證社會(huì)公眾對(duì)高校考試招生信息知情權(quán)與落實(shí)政府教育部門信息公開的有效執(zhí)行機(jī)制。
就當(dāng)前的高?？荚囌猩ぷ鞯木唧w實(shí)施情況來看，信息公開還有很長(zhǎng)的一段路要走，這需要我們綜合考慮多方面因素，共同找出一條有效可行的破解之路。具體來說，高?？荚囌猩畔⒐_的破解之路主要在于：（1）注重方式方法創(chuàng)新，特別是注重運(yùn)用科技手段，通過使用網(wǎng)絡(luò)服務(wù)平臺(tái)、微信、微博、QQ、短信、咨詢電話等互動(dòng)性更強(qiáng)的公開方式，使相關(guān)高?？荚囌猩畔⒛軌虍a(chǎn)生較大的社會(huì)效益；（2）健全完善各項(xiàng)規(guī)章制度，提高信息公開的科學(xué)化、規(guī)范化、制度化水平；（3）不斷增強(qiáng)服務(wù)意識(shí)，使為考生、為社會(huì)服務(wù)的意識(shí)貫穿于高校考試招生信息公開的始終；（4）積極與社會(huì)主動(dòng)交流溝通，社會(huì)和公眾的認(rèn)同度提高了，招生考試機(jī)構(gòu)的社會(huì)形象才能更加改善。
[1]王敬波.政府信息公開中的公共利益衡量[J].中國社會(huì)科學(xué),2014（9）.
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[4]莫于川,雷振.中國的行政執(zhí)法信息公開制度實(shí)踐考察——一項(xiàng)基于知情權(quán)保護(hù)視角的實(shí)證研究[J].南開學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）,2012（4）.
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[11]黃佳宇.行政信息公開研究[D].長(zhǎng)春:吉林大學(xué),2015.
Improving Information Disclosure to Help Ensure Fairness and Justice in the College Entrance Examination and Admission
FAN Benfu
（Beijing Education Examinations Authority,Beijing 100083,China）
In the current era of rapid development of information technology,information disclosure of the College Entrance Examination to the public is an inevitable requirement to protect the public’s right to know,to participate and to supervise.At present,restricted by the confidentiality system,people,as information receivers,are passively informed of partial not whole examination information.However,for them to access relevant examination information timely and accurately,there are still some obstacles and difficulties.In this background,the implementation of the concept of College Entrance Examination information disclosure depends on a fit between the system design and the external environment.Only when it is truly implemented can fairness and justice be ensured for the examination.
College Entrance Examination；College Admission；Information Disclosure；Security and Confidentiality System；Fairness and Justice
G405
A
1005-8427（2017）06-0039-5
10.19360/j.cnki.11-3303/g4.2017.06.006
（責(zé)任編輯：張瀛天）
樊本富（1979—），男，博士，北京教育考試院，副研究員。
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樊本富
（北京教育考試院，北京 100083）
加強(qiáng)信息公開確保高校考試招生公平公正
樊本富
（北京教育考試院，北京 100083）
在當(dāng)前高速發(fā)展的信息化時(shí)代，向社會(huì)公眾公開高?？荚囌猩畔ⅲ蔷S護(hù)公眾知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)的必然要求。目前，受安全保密制度的約束，人們一般被動(dòng)地作為信息受體獲悉有關(guān)考試招生的部分信息，及時(shí)準(zhǔn)確地獲取與己相關(guān)的考試招生信息的權(quán)利尚存在一定障礙和困難。在此背景下，高?？荚囌猩畔⒐_的理念能否在實(shí)踐過程中得到真正地落實(shí)，主要依賴于它的制度設(shè)計(jì)與外部環(huán)境的合理匹配。只有這樣，才能真正確保高?？荚囌猩墓焦?。
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1 構(gòu)建高?？荚囌猩畔⒐_制度的現(xiàn)實(shí)緣由
當(dāng)今社會(huì)，伴隨著信息技術(shù)的迅猛發(fā)展、互聯(lián)網(wǎng)應(yīng)用的廣泛普及，伴隨著人民群眾法律意識(shí)的日益增強(qiáng)、維權(quán)意識(shí)的普遍提高，包含在《世界人權(quán)宣言》中的“人人有權(quán)尋求、接受和傳遞各種消息和思想的自由，而不論國界”，也就是我們理解的“信息自由”已經(jīng)成為一項(xiàng)受我國有關(guān)法律法規(guī)保護(hù)的人的基本權(quán)利。我國將這一基本人權(quán)規(guī)范表述為“知情權(quán)”，已寫入《國家人權(quán)行動(dòng)計(jì)劃》，并給予了多種政策支持和制度保護(hù)。
我國政府作為人民意志的執(zhí)行者和人民利益的捍衛(wèi)者，將其所掌握的信息公之于眾，幫助人民維護(hù)自身權(quán)益，為人民服務(wù)，是政府的基本性質(zhì)，也是法治建設(shè)的根本要求。2007年4月5日，國務(wù)院第492號(hào)令頒布了《中華人民共和國政府信息公開條例》（2008年5月1日起正式施行）（以下簡(jiǎn)稱《信息公開條例》）。它是我國第一部國家級(jí)的關(guān)于信息公開的行政規(guī)范?！缎畔⒐_條例》頒布以來，取得了明顯成效，達(dá)到了預(yù)期目的，同時(shí)也遇到了不少困難與阻力，亟待加以研究和解決。但它的現(xiàn)實(shí)意義還是非常重要的，它有利于保障人民群眾獲取政府信息，實(shí)現(xiàn)人民群眾對(duì)政府工作的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，有效發(fā)揮政府信息對(duì)人民群眾生產(chǎn)、生活的服務(wù)作用[1]，有利于政府部門更好地堅(jiān)持執(zhí)政為民，增強(qiáng)政府的公信力。
隨著信息技術(shù)，特別是網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的快速發(fā)展，“信息公開”可謂是社會(huì)需求的對(duì)接和制度供給的保障，實(shí)踐正在“倒逼”我國各項(xiàng)體制機(jī)制作出更深刻的觀念更新和制度創(chuàng)新。在頒行《信息公開條例》四年后，2012年5月24日國務(wù)院召開首次全國性政府信息公開工作電視電話會(huì)議。會(huì)議指出，“信息資源作為生產(chǎn)要素、無形資產(chǎn)和社會(huì)財(cái)富，與能源、材料資源一樣，在經(jīng)濟(jì)社會(huì)資源結(jié)構(gòu)中發(fā)揮著不可替代的作用。”會(huì)議要求全國各地區(qū)各部門要保障人民群眾對(duì)政府工作的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)，提高政府的公信力和執(zhí)行力。
一直以來，我國的高?？荚囌猩ぷ鞫际怯烧块T進(jìn)行管理和操作，上到教育部學(xué)生司、教育部考試中心，下到各省市自治區(qū)考試院和地級(jí)市區(qū)縣考試中心。在實(shí)施過程中，高?？荚囌猩恢睆?qiáng)調(diào)工作的安全性與保密性，卻并不注重信息公開工作。這些年來，由于相關(guān)信息公開不完整、監(jiān)督不到位，滋生了一些不規(guī)范甚至腐敗現(xiàn)象，引發(fā)了社會(huì)的廣泛關(guān)注和質(zhì)疑，極大地影響了高校考試招生工作的社會(huì)公信力。前些年發(fā)生的湖南的羅彩霞、河南的王娜娜等事件，很大程度上是源于各種招考信息的不透明、不規(guī)范，公眾缺乏相應(yīng)的知情權(quán)。因此，我國相關(guān)教育行政管理部門向社會(huì)公開高?？荚囌猩畔⒈仨毘蔀橐环N常態(tài)。為此，近些年來，我國教育行政管理部門出臺(tái)了一系列政策文件和行政規(guī)定，有力地推動(dòng)了考試招生信息公開向前邁進(jìn)。
早在2005年，《教育部關(guān)于高等學(xué)校招生工作實(shí)施陽光工程的通知》（教學(xué)［2005］4號(hào)）指出，“普通高校招生要實(shí)施‘陽光工程’，把切實(shí)維護(hù)廣大考生的合法權(quán)益作為招生工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，以增強(qiáng)招生工作的透明度，接受輿論監(jiān)督和群眾監(jiān)督，逐步建立和完善與我國社會(huì)發(fā)展相適應(yīng)的、更加公開透明的高校招生工作體系?！?010年，中共中央、國務(wù)院頒布的《國家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》中也明確提出要“完善考試招生信息發(fā)布制度，實(shí)現(xiàn)信息公開透明”。國家不斷出臺(tái)各項(xiàng)政策法律法規(guī)來加強(qiáng)和推進(jìn)高?？荚囌猩男畔⒐_。但是，招生腐敗現(xiàn)象還是時(shí)有發(fā)生，主要源于公眾缺乏相應(yīng)的知情權(quán)、參與權(quán)與監(jiān)督權(quán)。因此，廣大人民群眾強(qiáng)烈要求高?？荚囌猩畔⒐_常態(tài)化。在這種背景下，教育部于2013年10月14日出臺(tái)了《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)高校招生信息公開工作的通知》（教學(xué)函［2013］9號(hào)），對(duì)高校招生信息公開范圍作出明確規(guī)定：“進(jìn)一步擴(kuò)大信息公開范圍，規(guī)范公開程序和內(nèi)容，提高信息公開時(shí)效，做到高校招生信息‘十公開’?！?/p>
近些年來，我國高?？荚囌猩畔⒐_的相關(guān)制度、行政規(guī)范和文件不斷出臺(tái)，全國各地的省級(jí)教育考試機(jī)構(gòu)對(duì)考試招生信息法定的公開職責(zé)也逐步明確。社會(huì)公眾對(duì)相關(guān)考試招生工作有了解的需求，都可以借助這種公開通道進(jìn)行信訪、訴求、舉報(bào)等，政府相應(yīng)的教育考試部門必須及時(shí)作出回應(yīng)，并將調(diào)查結(jié)果向受訪者進(jìn)行公開說明。有了這種細(xì)節(jié)化、立體化、法制化的公開，所謂的“招生腐敗”也不敢輕易挑戰(zhàn)這種教育公平、公開精神[2]。因此，逐步走向現(xiàn)代化的社會(huì)正在“倒逼”高?？荚囌猩C合信息進(jìn)行全方位公開，以推動(dòng)教育公平、考試公平的有效落實(shí)。
2 高?？荚囌猩畔⒐_的制度困擾
目前，受安全保密制度的約束，我國高?？荚囌猩^程中對(duì)外公布的有效信息相對(duì)比較匱乏。對(duì)于社會(huì)上大多數(shù)人來說，除了被動(dòng)地作為信息受體獲悉有關(guān)考試招生的部分信息外，不能及時(shí)準(zhǔn)確地獲取與己相關(guān)的考試招生信息的權(quán)利[3]。
一般來說，當(dāng)前的高?？荚囌猩谛畔⒐_方面主要存在以下困擾。
2.1 信息公開與安全保密之間關(guān)系的處理難以把握
就信息公開的外部配套制度而言，安全保密制度無疑是其中最重要、最關(guān)鍵的。任何事務(wù)的信息公開，都會(huì)涉及安全保密與公開的關(guān)系界定和問題處理。在任何國家任何領(lǐng)域，公開與保密都是一對(duì)天然共生的矛盾體，保密過寬過濫，公開就必然受到限制。在高?？荚囌猩I(lǐng)域，相關(guān)教育考試機(jī)構(gòu)處于尷尬境地，既害怕出現(xiàn)因公開不當(dāng)導(dǎo)致過失失泄密情況的發(fā)生，同時(shí)也擔(dān)心過多的信息公開會(huì)影響工作效率，甚至造成極壞的負(fù)面影響。因此，各級(jí)教育考試機(jī)構(gòu)都對(duì)高?？荚囌猩畔⒐_持消極態(tài)度，為了避免失密問責(zé)所以能不公開就不公開[4]。
一直以來，保密工作就被當(dāng)作高?？荚囌猩踩闹匾糠?，堅(jiān)持“以保密為原則，以公開為例外”。各級(jí)教育行政部門高度重視，在制度建設(shè)及人、財(cái)、物等方面給予充分保障，建立了相對(duì)完善的保密工作管理體制，傾向保密所有信息，但與此同時(shí)，對(duì)考試招生信息公開的認(rèn)識(shí)不夠，投入較少，沒有很好地滿足考生和社會(huì)知情權(quán)[5]。怎樣正確處理好信息公開與保密的關(guān)系，這是高?？荚囌猩ぷ髦惺志o迫且重要的兩難問題。
近幾年，信息公開力度不夠與要求高校公開考試招生相關(guān)信息的需求之間的矛盾日益凸顯。有關(guān)高校考試招生信息公開的行政糾紛日益增多，無論是政府信息公開行政復(fù)議，還是訴訟案件數(shù)量都逐年增長(zhǎng)。如果信息保密過寬過濫，把一切不愿意公開的內(nèi)容歸為保密范圍，信息公開就必然受到限制，使大量本應(yīng)公開的信息被界定為“國家秘密”，無形中增加了信息公開的難度。
2.2 高?？荚囌猩畔⒐_所依據(jù)的法律法規(guī)不健全
就目前來說，高校考試招生信息公開在制度和政策上的保障日益完善，但是法律明顯滯后于制度，在憲法和法律層面均未有明確認(rèn)定。由于欠缺法律法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)范，作為考試招生信息主要持有者的省級(jí)教育考試機(jī)構(gòu)，通常也會(huì)表現(xiàn)出一般行政主體對(duì)自身所有信息的保密傾向，缺乏公開考試招生信息的主動(dòng)性與積極性[6]。而且，我國各省市教育考試機(jī)構(gòu)和各高校對(duì)信息公開的執(zhí)行情況也各不相同，缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)和有效監(jiān)管，對(duì)信息公開申請(qǐng)的拖延、推諉，以至處理不當(dāng)甚至違法作出不予公開決定等諸多問題，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法律后果沒有明確。
由于高?？荚囌猩畔⒐_沒有明確的法律支持，導(dǎo)致高?？荚囌猩畔⒌牟煌该鳎狈_透明的規(guī)范程序和相對(duì)客觀的標(biāo)準(zhǔn)，缺乏有效監(jiān)督，為權(quán)錢交易及其他不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)者提供了機(jī)會(huì)，使得高?？荚囌猩I(lǐng)域權(quán)力尋租空間較大。前些年，教育考試招生領(lǐng)域不斷出現(xiàn)的“招生腐敗”“點(diǎn)招黑幕”等現(xiàn)象，嚴(yán)重?fù)p害了高?？荚囌猩帕?。
2.3 信息公開制度的相關(guān)配套執(zhí)行機(jī)制不完善
信息公開制度在本質(zhì)上是一項(xiàng)保障社會(huì)民眾知情權(quán)、以有效監(jiān)督政府正確履行職責(zé)的制度。由于我國在高?？荚囌猩I(lǐng)域長(zhǎng)期以來形成的保密觀念和保密做法，導(dǎo)致高?？荚囌猩畔⒐_在實(shí)施過程中，必然會(huì)遇到作為執(zhí)行機(jī)關(guān)的省級(jí)教育考試機(jī)構(gòu)對(duì)有關(guān)申請(qǐng)的拖延、積壓、推諉，以至處理不當(dāng)甚至違法作出不予公開決定等問題[7]。就當(dāng)前來看，全國各省市教育考試機(jī)構(gòu)的門戶網(wǎng)站上教育考試招生信息公開的力度與范疇不大，很多網(wǎng)站存在公開信息不完整、網(wǎng)頁鏈接錯(cuò)誤、文不對(duì)題、信息散亂等問題[8]。
舉例來說，近年來的高?？荚囌猩?，考生對(duì)考試成績(jī)提出質(zhì)疑的情況屢見不鮮，各省市教育考試機(jī)構(gòu)經(jīng)常面臨考生要求復(fù)核分?jǐn)?shù)甚至查閱本人試卷的情況。但是，一直以來教育部相關(guān)文件沒有明確規(guī)定，考生是否有權(quán)行使這一權(quán)利。各省市對(duì)這一問題的具體做法也都不一樣。各地出現(xiàn)的訴訟案件中，由于各地依據(jù)的相關(guān)法律法規(guī)不同，法院判決結(jié)果也不一樣。例如，2005年6月，山西和河北已經(jīng)允許考生可以查看自己的高考試卷。但隨之而來也出現(xiàn)了一些問題，在此項(xiàng)信息公開政策實(shí)行后，后續(xù)相關(guān)配套的政策和制度不明確，如申請(qǐng)查卷是否要付費(fèi)，收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)如何確定，如果申請(qǐng)查卷的考生數(shù)量很多，如何解決信息公開所需要的大量的人力物力等?？梢哉f，在目前法規(guī)政策等相關(guān)配套執(zhí)行機(jī)制尚未健全完善的情況下，貿(mào)然推行高校考試招生信息公開也可能得不償失。
3 高?？荚囌猩畔⒐_的破解之路
信息是寶貴的社會(huì)資源，信息公開應(yīng)該是實(shí)現(xiàn)公眾公平公正權(quán)利的重要手段，將其公開有助于讓社會(huì)各界充分利用這些資源，減少不同群體對(duì)社會(huì)資源的信息不對(duì)稱[9]。當(dāng)然，信息公開不能僅僅停留在喊口號(hào)上。信息公開的理念能否在實(shí)踐過程中得到真正地落實(shí)，主要依賴于它的制度設(shè)計(jì)和外部環(huán)境的合理匹配。如果制度設(shè)計(jì)與外部環(huán)境不能很好地匹配，那么這種制度實(shí)踐不會(huì)取得預(yù)期的效果。因此，信息公開制度的實(shí)踐運(yùn)行，需要政府和社會(huì)的大力支持與配合。
《信息公開條例》第二條規(guī)定，只要是行政機(jī)關(guān)在履行職責(zé)過程中制作或者獲取的，以一定形式記錄、保存的信息，就屬于政府信息，就應(yīng)當(dāng)成為政府信息公開的對(duì)象。從行政方面來說，我國省級(jí)教育考試機(jī)構(gòu)作為公共教育機(jī)構(gòu)，是行使國家公共權(quán)力的行政組織。盡管我國的省級(jí)教育考試機(jī)構(gòu)沒有非常明確地歸屬于行政法所設(shè)定的行政主體之列，但其作為行政組織的性質(zhì)是非常明確的，它是法律法規(guī)授權(quán)的機(jī)構(gòu)，是獨(dú)立的教育考試機(jī)構(gòu)公法人。從這個(gè)方面來說，我國的省級(jí)教育考試機(jī)構(gòu)作為行政組織的一種類型，其行使的高?？荚囌猩鷻?quán)是依據(jù)《教育法》的規(guī)定而享有的一項(xiàng)法定權(quán)利，在性質(zhì)上屬于公權(quán)力的范疇。省級(jí)教育考試機(jī)構(gòu)在行使高?？荚囌猩鷻?quán)的過程中所持有和獲得的各項(xiàng)考試招生信息，適用于《信息公開條例》的規(guī)定范疇，也應(yīng)當(dāng)主動(dòng)地向社會(huì)公眾和相關(guān)申請(qǐng)人公開。
從另一個(gè)角度來說，高?？荚囌猩畔⒐_得到落實(shí)，也是對(duì)高?？荚囌猩贫雀母锏挠辛χС趾屯苿?dòng)。加大高?？荚囌猩畔⒐_的力度，才能有效促進(jìn)教育公平和社會(huì)公平。但是，我們也應(yīng)當(dāng)清醒地認(rèn)識(shí)到，高?？荚囌猩畔⒐_化進(jìn)程的向前推進(jìn)，很大程度上需要借助于法律法規(guī)對(duì)信息擁有者所形成的強(qiáng)制約束力[10]。因此，如果要真正使高?？荚囌猩畔⒐_落到實(shí)處，就需要抓緊完善政府信息公開實(shí)施機(jī)制，包括更細(xì)化主動(dòng)公開和依申請(qǐng)公開有關(guān)信息的規(guī)則程序；加強(qiáng)對(duì)依申請(qǐng)公開信息的受理與答復(fù)行為的規(guī)范要求與監(jiān)督；全面推進(jìn)并規(guī)范政府信息公開工作年度報(bào)告制度；依法落實(shí)信息公開問責(zé)制度等[11]。只有這樣，才能真正形成保證社會(huì)公眾對(duì)高校考試招生信息知情權(quán)與落實(shí)政府教育部門信息公開的有效執(zhí)行機(jī)制。
就當(dāng)前的高?？荚囌猩ぷ鞯木唧w實(shí)施情況來看，信息公開還有很長(zhǎng)的一段路要走，這需要我們綜合考慮多方面因素，共同找出一條有效可行的破解之路。具體來說，高?？荚囌猩畔⒐_的破解之路主要在于：（1）注重方式方法創(chuàng)新，特別是注重運(yùn)用科技手段，通過使用網(wǎng)絡(luò)服務(wù)平臺(tái)、微信、微博、QQ、短信、咨詢電話等互動(dòng)性更強(qiáng)的公開方式，使相關(guān)高?？荚囌猩畔⒛軌虍a(chǎn)生較大的社會(huì)效益；（2）健全完善各項(xiàng)規(guī)章制度，提高信息公開的科學(xué)化、規(guī)范化、制度化水平；（3）不斷增強(qiáng)服務(wù)意識(shí)，使為考生、為社會(huì)服務(wù)的意識(shí)貫穿于高校考試招生信息公開的始終；（4）積極與社會(huì)主動(dòng)交流溝通，社會(huì)和公眾的認(rèn)同度提高了，招生考試機(jī)構(gòu)的社會(huì)形象才能更加改善。
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Improving Information Disclosure to Help Ensure Fairness and Justice in the College Entrance Examination and Admission
FAN Benfu
（Beijing Education Examinations Authority,Beijing 100083,China）
In the current era of rapid development of information technology,information disclosure of the College Entrance Examination to the public is an inevitable requirement to protect the public’s right to know,to participate and to supervise.At present,restricted by the confidentiality system,people,as information receivers,are passively informed of partial not whole examination information.However,for them to access relevant examination information timely and accurately,there are still some obstacles and difficulties.In this background,the implementation of the concept of College Entrance Examination information disclosure depends on a fit between the system design and the external environment.Only when it is truly implemented can fairness and justice be ensured for the examination.
College Entrance Examination；College Admission；Information Disclosure；Security and Confidentiality System；Fairness and Justice
G405
A
1005-8427（2017）06-0039-5
10.19360/j.cnki.11-3303/g4.2017.06.006
（責(zé)任編輯：張瀛天）
樊本富（1979—），男，博士，北京教育考試院，副研究員。
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