現(xiàn)代地籍信息及其應(yīng)用探討

□ 金華市國土資源局婺城分局 黃 敏

地籍信息是土地管理部門的一項基礎(chǔ)性工作，地籍信息主要包括城鎮(zhèn)地籍調(diào)查信息、土地利用現(xiàn)狀調(diào)查信息及土地登記的有關(guān)信息。地籍信息不僅是國土資源管理的基礎(chǔ)性依據(jù)，同樣也是衡量國土管理是否符合《土地管理法》標(biāo)準(zhǔn)的尺度，在國土管理部門的日常業(yè)務(wù)中起著舉足輕重的作用。同時，地籍業(yè)務(wù)也是政府部門對外的一個形象窗口。因此，地籍信息的工作效率直接影響到土地部門的正常運轉(zhuǎn)，并直接關(guān)系到政府職能部門的形象問題。因而在地籍管理施行“信息化工程”是廣大土地部門提高辦事效率的首選。

一、現(xiàn)代地籍管理信息系統(tǒng)主要功能

1.數(shù)據(jù)采集功能

地籍信息數(shù)據(jù)可分為三類：空間幾何數(shù)據(jù)，指與不動產(chǎn)有關(guān)的各種圖形；屬性數(shù)據(jù)，指記錄空間數(shù)據(jù)的地類、權(quán)屬、利用狀況、價值等屬性；管理數(shù)據(jù)，指管理過程中生成的數(shù)據(jù)。

空間幾何數(shù)據(jù)采集是系統(tǒng)數(shù)據(jù)采集的主要功能，它要求具有多種采集方式同時對空間數(shù)據(jù)采集精度也有要求。數(shù)據(jù)采集的方式應(yīng)具有：手扶跟蹤數(shù)字化、圖形掃描數(shù)字化、測量儀器及外部數(shù)據(jù)文件接口、鍵盤輸入矢量數(shù)據(jù)（坐標(biāo)值）。

2.圖形處理功能

圖形數(shù)據(jù)在輸入時或輸入后，需要對圖形進(jìn)行顯示、查詢、編輯、修改、管理等工作，使建立的圖形庫能夠滿足管理需要。圖形數(shù)據(jù)包括圖形窗口顯示、地圖整飾與符號設(shè)計、圖形編輯、圖形空間拓?fù)潢P(guān)系、屬性數(shù)據(jù)的編輯、計算功能。

3.制圖功能

地籍管理信息系統(tǒng)的制圖功能應(yīng)能為用戶提供矢量圖、柵格圖、全要素圖和各種專題圖。

4.屬性數(shù)據(jù)的管理功能

屬性數(shù)據(jù)管理功能，一是提供用戶定義各類地物的屬性數(shù)據(jù)結(jié)構(gòu)和用戶自定義數(shù)據(jù)結(jié)構(gòu)功能；二是提供結(jié)構(gòu)修改功能，拷貝結(jié)構(gòu)，刪除結(jié)構(gòu)，合并結(jié)構(gòu)等功能；三是利用SQL語言提供多種靈活的數(shù)據(jù)庫查詢；四是提供數(shù)據(jù)計算統(tǒng)計和統(tǒng)計分析功能。

5.空間查詢與空間分析功能

二、我國現(xiàn)代地籍信息化發(fā)展情況

1.在發(fā)展進(jìn)程層面上

城鎮(zhèn)地籍信息系統(tǒng)建設(shè)起步早，技術(shù)成熟，覆蓋面大，應(yīng)用范圍廣；農(nóng)村地籍信息系統(tǒng)建設(shè)起步晚，起點高，發(fā)展快，影響大；城鄉(xiāng)一體化地籍信息系統(tǒng)建設(shè)方興未艾。

2.在技術(shù)層面上

從大系統(tǒng)小應(yīng)用到小系統(tǒng)大應(yīng)用；從單機版到網(wǎng)絡(luò)版；從平面到立體，從二維到三維到多維。

3.在應(yīng)用層面上

從單位信息應(yīng)用過渡到部門信息應(yīng)用上；從政府信息向公眾信息發(fā)展。

三、當(dāng)前國內(nèi)地籍信息應(yīng)用工作處于起步階段

當(dāng)前國內(nèi)地籍管理信息應(yīng)用工作處于起步階段。從技術(shù)角度綜合分析地籍信息系統(tǒng)有以下幾種模式。

基于大型“GIS”系統(tǒng)及“SQL”數(shù)據(jù)庫下的地籍管理信息系統(tǒng)。GIS即地理信息系統(tǒng)，它是集圖形、圖像屬性等數(shù)據(jù)于一體的空間管理信息系統(tǒng)，在資源、環(huán)境、林業(yè)、水利、救災(zāi)、城建、規(guī)劃等領(lǐng)域廣泛應(yīng)用。

以小型GIS 系統(tǒng)或國內(nèi)外GIS系統(tǒng)為依托的地籍管理信息系統(tǒng)。

具有代表性的美國mapinfo，中國MAPGIS等利用這些平臺開發(fā)的地籍管理信息系統(tǒng)，具有成本低、開發(fā)容易、見效快等基本特點，國內(nèi)外有不少土地管理部門利用該平臺開發(fā)，建立地籍管理信息系統(tǒng)，這些軟件在管理縣級中小城鎮(zhèn)的地籍資料方面行之有效。

屬性數(shù)據(jù)與圖形數(shù)據(jù)分開的地籍管理信息系統(tǒng)地籍管理信息系統(tǒng)的圖形數(shù)據(jù)主要來源于地籍測量與地籍空間數(shù)據(jù)的動態(tài)監(jiān)測與變更。屬性數(shù)據(jù)來源于地籍管理的業(yè)務(wù)過程，如土地申報，權(quán)調(diào)、權(quán)屬審批、結(jié)果公布、登記歸產(chǎn)、頒發(fā)證件等。由于地籍管理的業(yè)務(wù)過程完全可以用數(shù)據(jù)庫語言進(jìn)行描述，結(jié)合辦公自動化可以實現(xiàn)日常地籍管理工作過程的現(xiàn)代化和窗口化服務(wù)，圖形數(shù)據(jù)管理可以利用基于Autocad開發(fā)的野外地籍?dāng)?shù)據(jù)分別進(jìn)行管理，其優(yōu)點是簡單、清晰、易掌握，對于初步接觸計算機的土地管理部門不失為一種良好的選擇，為將來進(jìn)一步實施G I S 化的管理軟件奠定基礎(chǔ)，其缺陷是由于屬性數(shù)據(jù)與圖形數(shù)據(jù)的分離，給圖形的查詢、空間分析，圖屬互訪等帶來不便。

四、當(dāng)前地籍信息建設(shè)應(yīng)用中存在的問題

1.對地籍信息重要性認(rèn)識不夠

自國家實行土地有償使用制度以來，地籍信息建設(shè)有了很大的發(fā)展。但是，各地對地籍信息在國土管理中的重要性認(rèn)識仍然存在很大差距，不少地區(qū)不以地籍信息為決策基礎(chǔ)，靠個人感覺拍腦袋辦事，甚至根據(jù)局部利益需要，隨意改變地籍信息，造成了諸多不良后果。

2.經(jīng)費投入不足

地籍信息從獲取到日常維護(hù)，需要長期、大量的經(jīng)費投入保證信息的準(zhǔn)確性、完整性及現(xiàn)勢性。新中國成立后，地籍工作幾乎處于停滯狀態(tài)，各地進(jìn)行地籍信息建設(shè)基本上都是從零開始。一些領(lǐng)導(dǎo)及決策機構(gòu)對地籍信息建設(shè)的重要性認(rèn)識不足，政府投入及應(yīng)列支的經(jīng)費不能保證，造成地籍信息的不完善。

3.城鄉(xiāng)地籍信息建設(shè)發(fā)展不平衡

城鄉(xiāng)地籍信息建設(shè)不平衡的現(xiàn)象在各地都存在。大部分城鎮(zhèn)已按土地登記的要求實施了大比例尺的城鎮(zhèn)地籍調(diào)查，國有土地使用權(quán)登記發(fā)證工作已經(jīng)基本結(jié)束，絕大部分地籍信息具有登記的法律效力。但廣大農(nóng)村仍以資源性的調(diào)查資料為主，基本上采用的是1∶10000的小比例尺進(jìn)行土地利用現(xiàn)狀調(diào)查，地形地物綜合程度較高，對土地權(quán)屬狀況調(diào)查不完整，調(diào)查資料不能滿足實現(xiàn)土地用途管制及產(chǎn)權(quán)管理的需要，難以按法律要求開展土地登記工作。城鄉(xiāng)地籍信息發(fā)展不平衡，已阻礙了依法實施城鄉(xiāng)土地統(tǒng)一管理。

4.地籍信息缺乏現(xiàn)勢性

當(dāng)前，城鄉(xiāng)社會經(jīng)濟發(fā)展十分迅速，但是，地籍信息卻不能及時變更或變更不徹底。一些地方城市建設(shè)部門拋開地籍管理，不是先進(jìn)行變更登記，而是實施先行拆建的城建政策，造成地籍信息不能及時得到更新，為日后土地權(quán)屬爭議的產(chǎn)生、地籍管理的進(jìn)一步發(fā)展以及城市建設(shè)的發(fā)展埋下事端。

5.信息化水平不高

應(yīng)以建立全國地籍聯(lián)網(wǎng)查詢系統(tǒng)為切入點和突破口，加強信息動態(tài)管理以及信息維護(hù)更新，大力推進(jìn)地籍管理信息化是地籍管理現(xiàn)代化建設(shè)全局的戰(zhàn)略舉措，是推進(jìn)現(xiàn)代化地籍的關(guān)鍵。

五、建立符合法律要求的現(xiàn)代地籍信息

1.牢固樹立地籍信息的法律權(quán)威

牢固樹立地籍信息的法律權(quán)威，一切用地行為必須源于地籍。必須以地籍信息為制定政策、決策的依據(jù)；以地籍信息和《土地管理法》作為依法規(guī)范用地行為的執(zhí)行依據(jù)；以登記的地籍信息作為依法保護(hù)土地所有者、使用者以及土地他項權(quán)利者各方權(quán)益的依據(jù)。

2.按產(chǎn)權(quán)管理要求建立城鄉(xiāng)一體的地籍信息

當(dāng)前，建立城鄉(xiāng)—體的現(xiàn)代地籍信息的重點應(yīng)該是加強農(nóng)村的地籍信息建設(shè)。各地區(qū)根據(jù)本地區(qū)的經(jīng)濟條件，選擇恰當(dāng)?shù)拇蟊壤?，按土地登記的要求，實施農(nóng)村土地利用現(xiàn)狀更新調(diào)查。在經(jīng)濟條件較為落后的地區(qū)，可考慮適當(dāng)縮小大比例尺調(diào)查范圍，如在規(guī)劃的城鎮(zhèn)發(fā)展區(qū)域內(nèi)開展調(diào)查，以滿足近期城鄉(xiāng)建設(shè)發(fā)展的需要。

按土地登記的要求實施農(nóng)村土地利用現(xiàn)狀更新調(diào)查，各地應(yīng)盡可能查清各級農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)的權(quán)屬界線，特別是村民小組農(nóng)民集體的土地權(quán)屬界線，為保護(hù)農(nóng)民的土地權(quán)益提供最可靠的基礎(chǔ)地籍信息。

3.保持地籍信息的現(xiàn)勢性

實現(xiàn)地籍信息的現(xiàn)勢性，應(yīng)注意區(qū)分現(xiàn)狀地籍信息和依法登記地籍信息的差別，合法用地的現(xiàn)狀地籍信息是與登記的地籍信息相一致的，違法用地的現(xiàn)狀地籍信息與登記的地籍信息是不相同的。當(dāng)前農(nóng)村實施的土地利用調(diào)查是一種現(xiàn)狀調(diào)查，大多數(shù)情況下并未對用地的合法性進(jìn)行甄別，一些違法用地被作為現(xiàn)狀予以記錄，這種違法用地的地籍信息，不能作為鑒別用地合法性的唯一標(biāo)準(zhǔn)。

4.逐步實現(xiàn)信息資源共享

實現(xiàn)各級國土部門地籍信息共享是依法管理土地的前提。目前計算機信息系統(tǒng)技術(shù)發(fā)展迅速，為建立省、市(縣)、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))地籍信息網(wǎng)絡(luò)，實現(xiàn)各級國土部門地籍信息共享提供了可能。實現(xiàn)地籍信息共享，應(yīng)按照市場經(jīng)濟的要求，重新構(gòu)建地籍信息的建設(shè)，維護(hù)、使用機制，以保證真正實現(xiàn)信息共享、信息建設(shè)和維護(hù)共同投資，最終實現(xiàn)地籍建設(shè)的可持續(xù)發(fā)展。

5.建立日常地籍信息變更制度

土地利用狀況的變化，包括辦理了合法手續(xù)的用地和沒有辦理規(guī)定手續(xù)的非法用地利用狀況的變化。一方面，土地利用狀況的變化源于基層，因此，日常地籍信息變更應(yīng)建立以鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地管理所為基礎(chǔ)的信息變更制度；另一方面，依法實施國土管理，審查土地利用狀況，查處違法用地，是各級政府土地管理部門的職責(zé)，因此，日常地籍信息變更必須構(gòu)建區(qū)、縣(市)國土資源局和省國土資源廳在內(nèi)的地籍信息變更組織機構(gòu)和體系。

六、現(xiàn)代地籍信息應(yīng)用，促進(jìn)了國土管理事業(yè)發(fā)展

以現(xiàn)勢性的地籍信息為基礎(chǔ)，各個職能機構(gòu)均應(yīng)在實際工作的各個環(huán)節(jié)充分利用地籍圖件，發(fā)揮地籍信息的法律權(quán)威作用。當(dāng)前，國土管理的各個部門，從本部門的工作情況出發(fā)，以地籍信息為依據(jù)，逐步建立并形成新的執(zhí)法機制。

1.建設(shè)征用土地

建設(shè)征用土地中集體土地權(quán)屬及地類的認(rèn)定，必須以地籍現(xiàn)勢資料（城鎮(zhèn)地籍調(diào)查和土地利用現(xiàn)狀調(diào)查信息）作為審批、會審的依據(jù)。應(yīng)嚴(yán)格區(qū)別現(xiàn)狀地籍信息和登記地籍信息，以地籍登記信息為依據(jù)，審查建設(shè)用地范圍、土地用途等是否符合法律規(guī)定，對合法的用地產(chǎn)權(quán)給予應(yīng)有的法律保護(hù)。

2.土地復(fù)墾、開發(fā)、整理項目管理

土地復(fù)墾、開發(fā)、整理必須以具有現(xiàn)勢性的地籍信息作為確定依據(jù)。一些地區(qū)實施土地開發(fā)，不是以地籍信息為依據(jù)，對未利用土地進(jìn)行開發(fā)，而是對一些拋荒地進(jìn)行開發(fā)。事實上，這一類拋荒地，其土地性能與拋荒前的農(nóng)用地沒有根本性的差別，耕作層未被破壞。復(fù)墾、開發(fā)、整理是否達(dá)到要求，應(yīng)以地籍信息作為衡量的標(biāo)準(zhǔn)，即只有經(jīng)過變更的復(fù)墾、開發(fā)、整理的地籍信息，方可作為成果合格的最終依據(jù)。

3.土地執(zhí)法監(jiān)察

以地籍信息為依據(jù)進(jìn)行土地執(zhí)法監(jiān)察，應(yīng)區(qū)分城鎮(zhèn)地籍信息和農(nóng)村的土地利用現(xiàn)狀調(diào)查信息。前者大多為經(jīng)過土地登記的地籍信息，可以直接作為衡量用地合法性的依據(jù)；后者目前大多為小比例尺現(xiàn)狀調(diào)查信息，是認(rèn)定用地現(xiàn)狀的依據(jù)。用地是否合法則需要依據(jù)國家有關(guān)政策及結(jié)合用地現(xiàn)狀進(jìn)行判斷。當(dāng)然，對于已經(jīng)按土地登記要求進(jìn)行了大比例尺農(nóng)村地籍調(diào)查的地區(qū)，凡經(jīng)過土地登記的信息，均可直接作為衡量用地合法性的依據(jù)。對于土地執(zhí)法監(jiān)察結(jié)果，不能僅僅以處罰為最終目的，處置結(jié)果應(yīng)通過土地登記予以確認(rèn)。只有經(jīng)過土地登記的變更地籍信息，才能作為確認(rèn)土地執(zhí)法最終結(jié)果的依據(jù)。

4.地價評估

地價評估是以宗地本身的土地利用狀況及周圍的社會經(jīng)濟條件、自然地理條件為依據(jù)的，地籍信息為土地等級及地價評估提供了準(zhǔn)確、可靠的宗地周圍地形地物自然地理條件、土地利用狀況信息以及相關(guān)區(qū)域的社會經(jīng)濟條件信息，這是土地等級和地價評估的最可靠依據(jù)。以地籍信息作為地價評估依據(jù)所得出的結(jié)果是最具有權(quán)威性的結(jié)果。

5.土地利用總體規(guī)劃

土地利用總體規(guī)劃是實施國土管理的法律依據(jù)之一，土地利用總體規(guī)劃的地類范圍界線，必須與現(xiàn)實的用地狀況一一對應(yīng)，必須以地籍信息中的土地權(quán)屬界線和土地利用類型界線作為規(guī)劃界線的落界依據(jù)。土地利用總體規(guī)劃是否按要求實施，實施結(jié)果怎樣，同樣必須以現(xiàn)勢性的地籍信息作為檢驗標(biāo)準(zhǔn)。應(yīng)將與規(guī)劃用途一致的地籍信息看作是證明土地利用規(guī)劃已經(jīng)得到落實的依據(jù)。

七、利用地籍信息成果服務(wù)社會經(jīng)濟發(fā)展

鼓勵社會使用現(xiàn)代地籍信息成果，土地登記資料公開查詢便民、保障交易安全，拓寬服務(wù)領(lǐng)域。從1987年開始至今，我國地籍管理工作取得了很大成績。全國城鎮(zhèn)地籍調(diào)查基本完成，農(nóng)村地籍調(diào)查通過第二次全國土地調(diào)查等工作，獲取了大量的土地基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，每年的土地變更調(diào)查形成了豐富的地籍資料。一方面通過土地詳查、第二次土地調(diào)查以及變更土地調(diào)查，形成了全面的土地狀況資料，準(zhǔn)備了最基本的土地信息包括有關(guān)土地的空間位置、面積、地類、數(shù)量、質(zhì)量等基本資料。另一方面通過土地確權(quán)、土地權(quán)屬爭議調(diào)處、登記，原始資料收集，形成了土地登記結(jié)果，包括土地權(quán)屬來源文件、土地登記申請書、地籍調(diào)查表和地籍圖、土地登記卡和宗地圖。這些寶貴的地籍資料為現(xiàn)代地籍信息成果應(yīng)用奠定了堅定的基礎(chǔ)。

現(xiàn)代地籍信息成果應(yīng)用最大的好處：一是可以加大更新的力度，做到及時變更，保持資料的現(xiàn)勢性；二是規(guī)范行為，在程序、標(biāo)準(zhǔn)和要求等方面形成嚴(yán)格的制度，確保行政行為規(guī)范、全面和準(zhǔn)確；三是不斷樹立服務(wù)意識，為社會提供方便，便民利民；四是提升技術(shù)手段，采用新技術(shù)解決遇到的問題，推進(jìn)信息化建設(shè)，工作朝著高效、快捷、先進(jìn)的服務(wù)發(fā)展；五是走登記信息市場化道路，增加國家收入，促進(jìn)管理工作良性循環(huán)，實現(xiàn)地籍信息管理自我完善。

現(xiàn)代地籍信息成果應(yīng)用，既是推進(jìn)地籍管理工作的重要內(nèi)容，更是提高地籍地位、擴大地籍影響的根本途徑。要充分發(fā)揮地籍的產(chǎn)權(quán)優(yōu)勢、數(shù)據(jù)優(yōu)勢、技術(shù)優(yōu)勢，為經(jīng)濟社會發(fā)展和參與宏觀調(diào)控和嚴(yán)格土地管理提供服務(wù)和支持。

現(xiàn)代地籍信息成果應(yīng)用要不設(shè)門檻，采取鼓勵政策取向，只要是不涉及保密和隱私的，都應(yīng)當(dāng)充許。歡迎社會以及各部門利用地籍信息成果，顯化地籍成果為經(jīng)濟社會發(fā)展服務(wù)的作用，不斷完善現(xiàn)代地籍信息地籍成果應(yīng)用的有關(guān)政策。要拓寬現(xiàn)代地籍信息成果應(yīng)用領(lǐng)域，比如遙感監(jiān)測成果應(yīng)用，不僅僅在土地管理內(nèi)使用，也可以在其他管理中應(yīng)用。以滿足社會需要為出發(fā)點，要實現(xiàn)現(xiàn)代地籍信息查詢形式多樣化。如可以辦理委托查詢、異地查詢、互聯(lián)網(wǎng)和短信等電子多種方式查詢。為滿足經(jīng)濟社會發(fā)展需要，保證公眾對土地登記資料方便、快捷、準(zhǔn)確查詢等多元化需要。