□浙江省測繪大隊 李 婷 趙 祥

關于農(nóng)村宅基地確權工作中若干問題的探討
——以湖州市南潯區(qū)為例

□浙江省測繪大隊 李 婷 趙 祥

農(nóng)村宅基地使用權登記發(fā)證涉及農(nóng)村千家萬戶，關系廣大農(nóng)村居民的切身利益。中共十七屆三中全會通過了《中共中央關于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》，提出“完善農(nóng)村宅基地制度，嚴格宅基地管理，依法保障農(nóng)戶宅基地用益物權”，同時深入貫徹實施《中華人民共和國物權法》《中華人民共和國土地管理法》和國土資源部《土地登記辦法》《關于進一步加快宅基地使用權登記發(fā)證工作的通知》，依法保護宅基地使用權人的合法權益，加強宅基地管理，建立產(chǎn)權明晰、用途管制、節(jié)約集約、嚴格規(guī)范的農(nóng)村土地使用制度。現(xiàn)以湖州市南潯區(qū)農(nóng)村宅基地確權登記發(fā)證為例，探討確權工作中出現(xiàn)的問題。

一、妥善處理宅基地管理的歷史遺留問題

要以尊重歷史的態(tài)度，在堅持“一戶一宅、拆舊建新、法定面積”的前提下，妥善處理宅基地管理中存在的歷史遺留問題，切實維護農(nóng)民的合法權益。針對湖州市南潯區(qū)農(nóng)村宅基地確權登記發(fā)證，政策方面對宅基地超占面積的，在辦理登記時給予以下時間段情況處理。

1982年2月13日《村鎮(zhèn)建房用地管理條例》實施前，農(nóng)村居民建房占用的宅基地，至今未擴建、改建、翻建的，且四至界址清楚、權屬無爭議的，可以按照現(xiàn)有實際使用面積確定宅基地使用權。這部分建房至今最少也有30多年，甚至更長時間，其中未擴建、改建、翻建的較少，即使存在的房屋也以倒塌、破損的占多數(shù)。

1982年2月13日《村鎮(zhèn)建房用地管理條例》實施起至1987年1月1日《中華人民共和國土地管理法》實施前，農(nóng)民建房未經(jīng)批準或超過批準面積占用的宅基地，若已按《中共中央國務院關于加強土地管理、制止亂占耕地的通知》（中發(fā)〔1986〕7號）及當?shù)卣嘘P規(guī)定處理的，可按實際使用面積確定宅基地使用權；若至今未處理的，可由本農(nóng)村集體經(jīng)濟組織出具證明，參照當時的處理政策進行處理后，按實際使用面積確定宅基地使用權。這部分建房數(shù)量是最多的，幾乎每家每戶所謂的老房子都是這個時間段建造的，而且至今大部分保存完好，可以正常的生活起居。1983年中央決定撤銷人民公社后原生產(chǎn)隊的生產(chǎn)用房分配或者買賣給農(nóng)戶的，有的繼續(xù)當作生產(chǎn)用房，有的已經(jīng)翻建成住房。

1987年1月1日《中華人民共和國土地管理法》實施起至1999年1月1日新的《土地管理法》實施起止，農(nóng)村居民建房占用的宅基地，按照實際批準面積進行登記。面積超過規(guī)定標準的，可在土地登記簿和土地權利證書記事欄內(nèi)注明超過標準的面積，待以后分戶建房或現(xiàn)有房屋拆遷、改建、翻建、政府依法實施規(guī)劃重新建設時，按政府規(guī)定的面積標準重新確定使用權，其超出部分退還集體。其中1991-1992年間，政府對農(nóng)村宅基地進行過一次確權發(fā)證，幾乎涉及到每家每戶，但由于當時有些村包括村民的不重視，有些老土地證至今沒有發(fā)到村民手中，或者還擱置在國土資源所、村委會，部分已經(jīng)遺失。

1999年1月1日新的《土地管理法》實施起至今，農(nóng)村居民建房占用的宅基地，一律要求“一戶一宅”，如一戶多宅的，除合法宅基地法定繼承外，由農(nóng)戶自行確認一宅，按照“一戶一宅”的處置辦法予以確權登記發(fā)證，但其余宅基地上的建筑物、構(gòu)筑物等原則上應予以拆除。這部分宅基地建房占比重也較大，但是幾乎沒有正規(guī)的建房審批手續(xù)，或者只是口頭協(xié)議，難以合法確權。

基于以上政策意見及確權登記工作的陸續(xù)開展，建議確權登記可劃分為兩個時間段。

1991-1992年前農(nóng)村居民建房占用的宅基地。這部分已領取集體土地使用權證的宅基地，其住宅房屋至今尚未遷建、擴建、翻建的，或者已領取的集體土地使用權證遺失，但能有效證明其住宅房屋至今尚未遷建、擴建、翻建的，可以按原登記宗地、面積，換證或補發(fā)土地證書。擴建、翻建這部分宅基地進行量化備注，應經(jīng)本農(nóng)村集體經(jīng)濟組織同意上報政府職能部門，對超出標準面積部分處理后，補辦用地審批手續(xù)。

1992年后農(nóng)村居民建房占用的宅基地。這部分農(nóng)民建房未經(jīng)批準或超過批準面積占用宅基地，但建房者符合建房條件、所占宅基地符合土地利用總體規(guī)劃和村鎮(zhèn)規(guī)劃，且縣（市、區(qū)）政府決定可以確定宅基地的，應經(jīng)本農(nóng)村集體經(jīng)濟組織同意并公示無異議，對當?shù)匾?guī)定面積標準內(nèi)的未批部分進行處理（處罰）后，按違法占用前的地類補辦用地審批手續(xù)，按批準面積確定宅基地使用權。

二、農(nóng)村宅基地使用現(xiàn)狀

本世紀以來，中央大力推進新農(nóng)村建設，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)得到了快速發(fā)展，物質(zhì)生活基礎有了很大的改善；農(nóng)民生活水平有了很大的提高；社會主義新農(nóng)村展現(xiàn)在人們眼前的是人居環(huán)境的明顯改善、農(nóng)民安居樂業(yè)的景象。湖州市南潯區(qū)地處蘇南、浙北黃金要地，是浙江接軌上海的前沿，特有的地理位置賦予其更大的發(fā)展空間，而其農(nóng)村宅基地的使用情況也顯現(xiàn)出了新時代的特征。

1.肆意拆建擴建，改變宅基地用途

近年來，隨著當?shù)亟?jīng)濟快速發(fā)展和惠農(nóng)政策的扶持，農(nóng)民收入有了很大的提高，部分富裕起來的農(nóng)民，首先考慮到的是置辦家業(yè)，隨之而來的隨意擴建宅基地、建新居不拆舊、違法私建、宅基地使用面積超過政府規(guī)定標準等違法現(xiàn)象比較突出。用地需求矛盾較突出、經(jīng)濟活躍的城鄉(xiāng)結(jié)合部，在經(jīng)濟利益的驅(qū)動下，土地使用者私自改變宅基地用途，將宅基地變成如作坊、加工廠等，導致宅基地確權登記難以把握。

2.農(nóng)村宅基地違法流轉(zhuǎn)，空置住宅存在較多

受利益驅(qū)動，出現(xiàn)了集體和村民利用宅基地進行“以地生財”的隱形交易，形成了隱形的宅基地市場。隱形宅基地交易也加劇了土地權屬混亂和產(chǎn)權糾紛，交易糾紛不斷，甚至導致矛盾激化，影響農(nóng)村社會的穩(wěn)定。隨著城鎮(zhèn)化進程的加快，一些先富裕起來的村民紛紛進城購房，成為城市居民，他們留在農(nóng)村的宅基地則受現(xiàn)行的法律法規(guī)限制，不能進行合法公開轉(zhuǎn)讓，而這些宅基地是通過合法途徑得到的，村集體組織也無權收回處置，導致農(nóng)村出現(xiàn)了大量空閑的宅基地，增加了土地管理的難度，導致權屬關系難以確定。

3.缺乏必要的監(jiān)督機制

農(nóng)村宅基地雖有嚴格的審批程序，但在實際操作中往往容易出現(xiàn)把關不嚴、一些村干部自主決定，導致宅基地使用權帶有很大的利益因素和人情色彩，以致于宅基地分配不公。由于缺乏必要的監(jiān)督機制，村干部的違法行為難以受到制裁，進一步助長了其違法行為，加上地方政府長時間沒有及時更新宅基地審查發(fā)證工作，導致歷史遺留問題較多，無從考證權源證明。

4.農(nóng)村宅基地規(guī)劃滯后、利用率低下

規(guī)劃滯后導致農(nóng)村住宅建設用地規(guī)模不好控制，缺乏村鎮(zhèn)建設規(guī)劃?？刂屏Χ炔粔?，不能合理地確定農(nóng)村居民點數(shù)量、布局和用地規(guī)模。在無償無限期使用政策下，不能很好地約束農(nóng)民提高宅基地的使用效率，造成宅基地利用效率低下，閑置、超標現(xiàn)象嚴重，選址多數(shù)在農(nóng)戶自留地、承包地或交通較為便利的道路邊，從而出現(xiàn)了大量路邊小店、獨家院，既浪費土地，基礎設施又難以配套。

這些現(xiàn)狀體現(xiàn)了農(nóng)村宅基地的種種問題，建議在保障廣大農(nóng)民利益的前提下，制定相關的措施政策，促進農(nóng)村宅基地集約利用和健康發(fā)展。

一是建議加強針對農(nóng)村宅基地使用的立法制度建設。只有農(nóng)村集體組織成員才有權利申請宅基地，并且只能因為生活需要。一戶只能申請一處宅基地，一律要求“一戶一宅”，如一戶多宅的，除宅基地法定繼承外，由農(nóng)戶自行確認一宅，多余宅基地原則上村集體予以收回。

二是建議建立農(nóng)村宅基地期限使用制度。在無償無限期使用政策下，加上每家每戶的子女相比以往較少，一個村民通過合法繼承、受贈等方式可以獲得幾處宅基地房產(chǎn)，這樣一直延續(xù)下去不利于節(jié)約土地，而規(guī)定使用期限后可以對期滿不再需要的宅基地予以收回，能重新開發(fā)利用，避免閑置浪費。

三是建議完善農(nóng)村規(guī)劃和審批制度。合理編制切合實際的村莊建設規(guī)劃，堅持集約合理的用地原則，充分利用村內(nèi)各種閑置地，優(yōu)化農(nóng)村土地的利用率。建立長期有效的農(nóng)村宅基地審查發(fā)證制度，及時更新各鄉(xiāng)鎮(zhèn)用地情況，由各級政府分年度一次性批準農(nóng)轉(zhuǎn)用地并備案。

三、結(jié)論

加快并全面落實農(nóng)村宅基地登記確權發(fā)證工作，是中央從夯實農(nóng)村發(fā)展基礎、促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展和農(nóng)村社會和諧穩(wěn)定的高度作出的重要決策。這項工作涉及到廣大農(nóng)民的切身利益，對農(nóng)村的經(jīng)濟社會發(fā)展影響深遠?，F(xiàn)階段我國農(nóng)村宅基地政策具有鮮明的中國特色，在農(nóng)村宅基地確權工作中，應具體問題具體分析，逐宗深入調(diào)查宅基地使用的歷史變革，維護農(nóng)民的合法權益，同時建議有關部門制定相應的政策措施，加強農(nóng)村宅基地使用制度的完善，促進農(nóng)村宅基地節(jié)約利用和健康發(fā)展。