虞 露 閆 芬

天津大學，天津 300072

我國突發(fā)事件的政府信息公開制度保障淺析

虞 露 閆 芬

天津大學，天津 300072

政府信息公開是保障公民的知情權，以及實現(xiàn)國家民主的基礎，突發(fā)事件因其特殊性，公開更應該受到關注，本文力圖從突發(fā)事件的政府信息公開的理論基礎以及在實際操作中存在的問題進行簡要分析，進而針對存在的問題提出切實有效的建議。

知情權；突發(fā)事件；信息公開；政府信息公開法

一、突發(fā)事件的政府信息公開的理論基礎

談及政府信息公開的理論基礎，必須談及知情權。盡管我國的憲法沒有直接對知情權加以界定，目前從立法的層面來看，知情權在各地的地方政府規(guī)章中還是有所體現(xiàn)。但無論是從國際發(fā)展趨勢還是國內(nèi)立法條件來考慮，知情權列為憲法中不可或缺的基本權利這一事項應早日納入立法進程來。如依據(jù)我國憲法第二條①、憲法第三條②規(guī)定，從法意解釋出發(fā)，不難得出，了解國家有關信息，即享有知情權，是人民當家作主和具備行使自己管理國家事務的權利的必要前提條件；同時憲法第四十一條③的規(guī)定則賦予了公民監(jiān)督權，而監(jiān)督權行使的前提是行政機關要公開信息。如果行政機關不公開信息，公民在無法了解到真實信息的前提下，其行使監(jiān)督權就無從談起。

在具體的治理層面，由于行政權具有膨脹的特性。賦予公民知情權，讓政府承擔強制公開的責任，可以在一定程度上有效為防止行政權的恣意擴張以及公民權利受到侵犯，進而避免行政權力的不當利用。政府信息公開的實行，能夠促使公民對政府機關整體乃至其內(nèi)部個體進一步了解，令公民手中的監(jiān)督權真正有效化。如果政府信息不公開，行政不透明，帶來的后果是行政權力隨意性過大，人民對政府信息不知情，將會導致人民就無法充分行使自己的權利，人民民主則必然成為紙上談兵。所以，為了保障公民權利與自由，建設民主國家，必須利用政府信息公開這個武器，約束行政權力恣意擴張。

二、突發(fā)事件的政府信息公開范圍存在的主要問題

在立法方面，目前我國主要是通過類型加以劃分，縱觀各類立法及文件來看，我國政府信息公開內(nèi)容呈現(xiàn)分布零散的特點，而且不同的法律法規(guī)之間容易產(chǎn)生沖突。

而由國務院頒布的《政府信息公開條例》(以下簡稱《條例》)作為行政法規(guī)，法律位階明顯偏低，這在很大程度上限制了《條例》的法律效力以及處理、應對突發(fā)事件的能力。《突發(fā)事件應對法》、《防震減災法》、《傳染病防治法》、《保密法》、等法律法規(guī)中與《政府信息公開條例》中的內(nèi)容都有或多或少的重合。但是，特別法只應用于特定類型的突發(fā)事件，比如《防震減災法》第16條，又如《傳染病防治法》第19條。不難看出，這樣的法律條文還處在信息公開的初級階段，沒有進一步根據(jù)特定的突發(fā)事件加以深入，也沒有進一步規(guī)定該信息公開的全流程?？偟膩碚f，目前我國的突發(fā)事件政府信息公開制度還存在比較多的問題，主要包括以下四個方面：

一是政府信息公開觀念落后。

部分行政機關及其工作人員沒有信息公開的意識，更有甚者，非但不把信息公開作為必須履行的義務，反而看成是自己的權力。尤其是在發(fā)生突發(fā)事件的時候，行政機關和領導干部往往為了平息民憤，避免被問責，會選擇不公開或有條件地公開一些無關痛癢的信息。同時，我國政府信息公開立法的步調(diào)也被這種思想觀念所左右，導致在過去較長的一段時間里突發(fā)事件的信息公開立法以及責任追究機制無法加以完善。

二是突發(fā)事件的政府信息公開相關立法體系需要進一步完善。

首先是在我國憲法層級上，政府信息公開的相關內(nèi)容缺乏明確規(guī)定，如上文所述，在我國憲法中，盡管我國憲法對公民的知情權和監(jiān)督權有所涉及，但仍舊有說得不夠詳盡之嫌。

其次是《條例》較為落后的立法觀念，如《條例》的第8條對行政機關公開政府信息的反向范圍進行了規(guī)定，即不得對國家、公共、經(jīng)濟等方面的安全及社會穩(wěn)定產(chǎn)生威脅，但是對其標準并沒有詳細的解釋或列舉，類似的情況也出現(xiàn)在第9條到第14條?！稐l例》第9條采用列舉的形式，而并未使用概括或禁止的形式對政府信息公開范圍的方式加以規(guī)定，這種規(guī)定實際上將信息公開的推定范圍限定起來，造成公開范圍過于受限?！稐l例》第14條最后一款規(guī)定：“行政機關不得公開涉及國家秘密、商業(yè)秘密、個人隱私的政府信息。但是，經(jīng)權利人同意公開或者行政機關認為不公開可能對公共利益造成重大影響的涉及商業(yè)秘密、個人隱私的政府信息，可以予以公開。然而這一條款并沒有對于國家秘密、商業(yè)秘密以及個人隱私加以界定，另外，所謂“重大影響”指的是什么，又有怎樣的標準也沒有加以說明解釋。

再次就是上文中提到的，《條例》是由國務院制定并頒布的行政法規(guī)，其位階是低于法律的，而截止目前，并沒有如《政府信息公開法》這樣在基本法律層面所制定的法律規(guī)范，這也就使得我國信息公開相關立法處于較低的層級。然而更值得注意的是，由于《條例》的層級較低，現(xiàn)行有效的法律效力上都高于《條例》，而在政府信息公開范圍上，作為上位法《檔案法》與《保密法》所規(guī)定的內(nèi)容又與《條例》時有沖突，這種情況若長期存在且無法有效地予以解決的話，勢必會對信息公開的程度和范圍有所影響。

三是具體信息公開的情形并未加以明確與細化。

司法實踐表明，在豁免性文件的范圍問題上，法律規(guī)定得越具體，越有利于保障公民的知情權。就《條例》的規(guī)定來說，其標準過于薄弱、過于主觀且難于操作。在實踐中，政府及其部門對于公開的內(nèi)容有著廣泛的自由裁量權。實際上，在信息公開過程中，政府正面的、積極的、樹立正面形象的信息多公布，而負面的、消極的、危及正面形象的信息少公布。事實上，由于對信息公開的情形未加以明確和細化，導致政府對信息加以選擇性公開的過程嚴重地損害了公眾的知情權，不利于維護國家和政府的形象和信譽。

四是在具體操作方面，《條例》在執(zhí)行時不免流于形式。

近年來，隨著信息化進程的加快，政府官方網(wǎng)站、“兩微一端”等電子信息公開途徑發(fā)展得如火如荼，但是，很多地方政府重自己手中的權力甚于民眾手中的權利，政府信息公開被算入其政績的一部分，其公布的信息不及時、不準確，對應當公布的事宜很少公布乃至不公布，在突發(fā)事件發(fā)生時，這種情況尤為明顯，一些可以乃至應當為公眾所知曉的信息被封鎖或是被延遲發(fā)布，并且部分地方政府是“為了公開而公開”，與其自身利益產(chǎn)生沖突時，其常常避重就輕，使得政府信息公開流于形式。

綜上，為了對我國政府信息公開的現(xiàn)狀加以改善，應當在現(xiàn)有基礎上提出改革當前機制的意見和建議。

三、我國突發(fā)事件政府信息公開的完善對策

(一)知情權入憲，奠定立法基礎

憲法是國家的根本大法，而知情權也是公民最為重要的基本權利之一，但尷尬的是，在我國，知情權并沒有在憲法中有一個系統(tǒng)而完整的描述。知情權應當入憲的原因有二：其一，公民人權由憲法所保障，而知情權作為當今社會公民行使各項基本權利的基礎，知情權入憲是保障我國公民人權的應有之義；其二，國際化是整個世界不可逆的潮流，我國追隨這一潮流，不斷地改善著公民的基本人權，簽署了《經(jīng)濟、文化權利國際公約》和《公民權利和政治權利國際公約》，知情權入憲體現(xiàn)的正是我國為了與國際憲政發(fā)展趨勢接軌的不懈努力。無規(guī)定者無地位，知情權也是一樣，在憲法中不對知情權進行良好的系統(tǒng)性的規(guī)定的話，其在憲法乃至憲政中的地位就無從談起。憲法的目的就是平衡國家的公權力和公眾的私權利，為了保障我國人權體系進一步的完善，我國人大應當推動知情權在合適的時間入憲。

除此之外，正如上文所述，政府信息公開是民主國家保障公民權利與自由的制度武器。知情權與政府信息公開制度二者唇齒相依，無知情權的政府信息公開制度，猶如無源之水、無根之木；而空有知情權沒有政府信息公開制度，知情權也是所謂“跛腳的權利”，猶如給人民空畫了一張美好卻無法吃到的大餅。有公民權利才有政府權力，政府是為了保障公民權利實施而存在的，其權力合法性的來源不外乎公民權利的讓渡，這就要求政府在處理公共事務時需要保障公民的知情權，將政府信息進行公開。

(二)反思《條例》第8條的理念設置

《條例》第8條規(guī)定政府信息公開不得對國家、公共、經(jīng)濟等方面的安全及社會穩(wěn)定產(chǎn)生威脅。國家、公共、經(jīng)濟等方面的安全和社會穩(wěn)定是較為模糊的理由，實踐中極易被政府利用以拒絕公開政府信息。事實上，在在沒有全面推行政府信息公開制度之前，許多謊報、瞞報真實情況的重大生產(chǎn)責任事故和自然災害都打著維護社會和諧穩(wěn)定的旗號，導致人們不信任政府公布的信息和理由，也造成了人們的大規(guī)?？只?。因此，為了維護社會的穩(wěn)定，政府必須在任何時刻，都做到能都向公眾發(fā)布準確、及時、有效的信息，充分保障公眾知情權，以便社會公眾妥善安排自己的事務并做出理性的決定。具體來說，對一些與公民切身利益緊密相關的突發(fā)事件，比如自然災害、突發(fā)疫情、重大責任事故、恐怖分子活動等等，政府選擇的信息發(fā)布方式應當同信息報告制度相匹配，并且做到準確而及時地予以發(fā)布，而不應當以維護穩(wěn)定等隨便找借口伺機行使所謂自由裁量權封鎖政府信息。這是由于，一旦公眾對政府產(chǎn)生懷疑，這種影響將是不可逆的，對維護社會真正的公平、保持社會真正的穩(wěn)定百害而無一利。因此，必須限制政府的自由裁量權，限制政府在這些法條規(guī)定不明確的地方的自由裁量權。要解決這一問題，首先，必須要規(guī)定行政機關的舉證責任，如果經(jīng)過相關行政機關決策，認為有些信息不適合公開，那么行政機關應當承擔舉證責任，同時要向公民明確告知理由并向他們提供可能的救濟途徑。與之相反，公民在申請信息公開的時候無需提供理由。其次，建立例外事項審查制度。美國專門設立信息公開審查會，協(xié)助并監(jiān)督行政長官行使自由裁量權，并可以提出意見和理由，值得我國借鑒。

[ 注 釋 ]

①中華人民共和國的一切權力屬于人民.人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式，管理國家事務，管理經(jīng)濟和文化事業(yè)，管理社會事務.

②人民代表大會由民主選舉，受人民監(jiān)督.

③公民有提出批評建議的權利和檢舉、控告、申訴的權利.

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A

2095-4379-(2017)22-0089-02

虞露(1996-)，女，漢族，江蘇人，天津大學，本科生，研究方向：行政法；閆芬(1993-)，女，漢族，安徽人，天津大學，本科生，研究方向：行政法；指導老師：劉曉純，天津大學法學院，教授。