王 欣

（100070 首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)法學(xué)院 北京）

我國(guó)碳排放交易配額初始分配研究

王 欣

（100070 首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)法學(xué)院 北京）

碳排放配額的初始分配作為影響碳交易制度有效運(yùn)行的重要因素，關(guān)系著低碳目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。本文結(jié)合歐美等地區(qū)的實(shí)踐，對(duì)現(xiàn)行的三種分配方式進(jìn)行考察，并剖析了免費(fèi)分配的不合理之處。在此基礎(chǔ)上，提出我國(guó)在碳交易中選擇拍賣(mài)分配較為理想。

碳排放配額；初始分配；免費(fèi)分配；拍賣(mài)分配

2011 年國(guó)家發(fā)改委在碳排放交易試點(diǎn)工作啟動(dòng)會(huì)議上，將北京、廣東、上海、天津、重慶、湖北和深圳7省市確定為首批試點(diǎn)省市。2014年4月，隨著重慶市《碳排放權(quán)交易管理暫行辦法》的公布實(shí)施，國(guó)家發(fā)改委確立的交易試點(diǎn)已全部啟動(dòng)工作，中國(guó)碳排放權(quán)交易平臺(tái)建設(shè)的序幕陸續(xù)拉開(kāi)。

一、碳排放配額初始分配的主要方式

碳排放權(quán)交易制度中有一個(gè)重要問(wèn)題，就是碳排放配額如何分配。碳排放配額初始分配，是指管理機(jī)構(gòu)以排放配額的形式規(guī)定個(gè)體的資源使用權(quán)，目前主要有免費(fèi)分配、拍賣(mài)分配、混合分配。

（一）免費(fèi)分配

免費(fèi)分配，是管理機(jī)構(gòu)依據(jù)一定的標(biāo)準(zhǔn)將排放配額免費(fèi)分配給企業(yè)，主要包括祖父制和標(biāo)桿法。祖父制最為常用，是以排放主體在基準(zhǔn)期的歷史平均排放量為基礎(chǔ)確定應(yīng)獲得的碳排放份額。祖父制一般情況下不會(huì)對(duì)企業(yè)帶來(lái)較大影響，可以保護(hù)產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力。

標(biāo)桿法，是監(jiān)管機(jī)構(gòu)建立各行業(yè)的基準(zhǔn)排放率，然后用排放主體的產(chǎn)量乘以基準(zhǔn)排放率來(lái)獲得所應(yīng)得的配額。該基準(zhǔn)可以是行業(yè)內(nèi)的平均排放量、燃料消耗量或單位生產(chǎn)量。標(biāo)桿法與祖父制的不同就在于各企業(yè)碳排放密度的高低不會(huì)影響碳排放權(quán)的分配，可以解決祖父制下一些較早采取減排的企業(yè)獲得較少配額，而污染大戶(hù)獲得較多配額的問(wèn)題，更多體現(xiàn)了實(shí)質(zhì)正義。

（二）拍賣(mài)分配

拍賣(mài)分配，是由管理機(jī)構(gòu)規(guī)定一定的拍賣(mài)方式，企業(yè)通過(guò)競(jìng)價(jià)來(lái)獲取排放配額。根據(jù)定價(jià)方式的不同，可以分為密封競(jìng)價(jià)拍賣(mài)和上升競(jìng)價(jià)拍賣(mài)。前者是由競(jìng)價(jià)者同時(shí)提交需求方案，拍賣(mài)者將需求加總形成總需求曲線(xiàn)，總供給外生給定，總需求和總供給相交決定了市場(chǎng)出清價(jià)格。大于該價(jià)格的需求均得到滿(mǎn)足，等于該價(jià)格的需求則由管理機(jī)構(gòu)定量分配，低于這一價(jià)格的不能獲得配額。后者就是在開(kāi)放的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境中，每個(gè)競(jìng)價(jià)者都可以按其意愿出價(jià)，由出價(jià)最高者獲得配額。

拍賣(mài)分配有效遵從了“污染者付費(fèi)”原則，使企業(yè)通過(guò)支付相應(yīng)對(duì)價(jià)來(lái)獲得配額，同時(shí)政府可以將獲得的拍賣(mài)收入用來(lái)減少扭曲性稅收和完善地方財(cái)源建設(shè)。

（三）混合分配

混合分配，即免費(fèi)與拍賣(mài)混合的分配，指一部分配額免費(fèi)分配，另一部分實(shí)行拍賣(mài)分配。采用此方式的國(guó)家一般會(huì)隨著時(shí)間推移，逐步擴(kuò)大拍賣(mài)的比例。在實(shí)行碳排放交易制度的初期采用此方式，是為了起到一定的過(guò)渡作用，避免給企業(yè)造成不適應(yīng)。但是，其弊端也不可避免，隨著時(shí)間推移到實(shí)行拍賣(mài)分配時(shí)，碳排放權(quán)的獲得需要支付相應(yīng)的對(duì)價(jià)，企業(yè)還是不適應(yīng)，還是會(huì)遭到利益受損企業(yè)的抵制。

二、域外碳排放分配方式的實(shí)踐

目前國(guó)際上碳排放配額的分配方式幾乎沒(méi)有完全采取免費(fèi)分配的例子，因此筆者在此主要圍繞歐盟碳排放交易體系（EUETS）的混合分配和美國(guó)區(qū)域溫室氣體減排行動(dòng)（RGGI）的拍賣(mài)分配進(jìn)行分析。

（一）歐盟的混合分配

配額免費(fèi)發(fā)放可以削弱企業(yè)的抵制情緒，這在碳排放市場(chǎng)設(shè)立初期接受度最高。但是歐盟的實(shí)踐效果并不如人所愿。它無(wú)法體現(xiàn)行業(yè)排放和企業(yè)排放的個(gè)性差異，難以充分有效配置碳排放配額。而且這種方式不利于資源（因配額具有一定的稀缺性而產(chǎn)生了價(jià)值，故有學(xué)者認(rèn)為其屬于一種資源）流向積極減排的企業(yè)，降低了減排的積極性和低碳技術(shù)的推廣應(yīng)用。

歐洲委員會(huì)在第一階段和第二階段實(shí)施效果的基礎(chǔ)上，于2009年對(duì)相關(guān)法律框架進(jìn)行了修改，決定在第三階段（2013-2020年）將免費(fèi)發(fā)放的部分逐步過(guò)渡到拍賣(mài)法。據(jù)統(tǒng)計(jì)，EUETS最初兩年的年均減排成本在6-18億美元之間，但每年潛在的因?qū)⒚赓M(fèi)配額以成本形式轉(zhuǎn)嫁給消費(fèi)者而獲得的財(cái)富可達(dá)480億美元左右。從這個(gè)角度來(lái)看，歐盟這種注重初始免費(fèi)分配的方式并不能有效地解決社會(huì)公平問(wèn)題，反而進(jìn)一步使企業(yè)對(duì)拍賣(mài)法產(chǎn)生抵觸。

（二）美國(guó)的拍賣(mài)分配

美國(guó)的RGGI，是全世界第一個(gè)拍賣(mài)接近全部配額的碳排放交易體系，旨在實(shí)現(xiàn)發(fā)電行業(yè)的節(jié)能減排，是較為少見(jiàn)的只對(duì)某一行業(yè)進(jìn)行覆蓋的碳交易。

從實(shí)施效果來(lái)看，有學(xué)者將其稱(chēng)為“雙重紅利”，即政府獲得的拍賣(mài)對(duì)價(jià)不僅可以解決環(huán)境問(wèn)題，還可以降低社會(huì)運(yùn)行成本，將其用于減稅、低收入者的社保中。對(duì)于免費(fèi)分配可能帶來(lái)的逆向激勵(lì)之弊端，拍賣(mài)法將配額的獲得予以有償化，可以使得較早實(shí)行減排的企業(yè)真正受益。因此拍賣(mài)法可以真實(shí)的反映出減排成本，為碳交易市場(chǎng)提供一個(gè)可靠的價(jià)格信號(hào)。

三、我國(guó)碳排放配額初始分配的應(yīng)然選擇

我國(guó)碳排放交易試點(diǎn)的啟動(dòng)，是政府做出的一種戰(zhàn)略性選擇，碳交易在全國(guó)范圍內(nèi)的普遍實(shí)施將是一個(gè)必然趨勢(shì)。在試點(diǎn)期間，從理論和實(shí)踐上為我國(guó)探索一個(gè)更能有效表達(dá)公平效率、更有活力的分配方式，尤具戰(zhàn)略意義。

（一）免費(fèi)分配的不合理性

之所以偏好免費(fèi)分配，就是為了保持本國(guó)企業(yè)的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力。如澳大利亞實(shí)施EAP的主要目的就是為了對(duì)那些生產(chǎn)出口產(chǎn)品并因碳排放交易的實(shí)施而處于不利地位的企業(yè)提供援助。其不合理之處，主要有：

（1）不利于發(fā)揮市場(chǎng)的作用。免費(fèi)分配的根源是國(guó)家為了使其國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)、涉外企業(yè)的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力甚至政府官員的政績(jī)不受影響，從而以一種無(wú)償?shù)呐漕~分配制度對(duì)企業(yè)予以“補(bǔ)償”，將碳交易可能帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)波動(dòng)降到最低。這種方式對(duì)企業(yè)經(jīng)營(yíng)不會(huì)造成負(fù)擔(dān)，甚至可以使其借機(jī)提價(jià)來(lái)獲利，把自身負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)移給消費(fèi)者。毫無(wú)疑問(wèn)，這將會(huì)導(dǎo)致國(guó)家管理在公益與私益、公平與效率之間顧此失彼，不符合政府善治的要求。

在配額分配上，政府過(guò)度插手就會(huì)抑制市場(chǎng)。分配方案的選擇與確定，尤其是在從免費(fèi)分配到拍賣(mài)分配的演進(jìn)、碳配額的計(jì)量等專(zhuān)業(yè)性問(wèn)題上，政府完全可以通過(guò)細(xì)小的制度改進(jìn)把它交給市場(chǎng)，完善社會(huì)治理方式。

（2）不利于可持續(xù)發(fā)展。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)取得了舉世矚目的成就，但是資源過(guò)度消耗、環(huán)境嚴(yán)重破壞也是事實(shí)。從發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)上講，這會(huì)陷入一種過(guò)分追求數(shù)量的“有增長(zhǎng)無(wú)發(fā)展”的怪圈。

可持續(xù)發(fā)展中人與自然的協(xié)同發(fā)展是文明發(fā)展的核心要求，我國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展應(yīng)當(dāng)以文明發(fā)展來(lái)解構(gòu)唯GDP的增長(zhǎng)主義。免費(fèi)分配是一種充分顧及企業(yè)感受的方式，但是我國(guó)的企業(yè)普遍環(huán)保意識(shí)淡薄，因此，繼續(xù)選擇免費(fèi)分配在實(shí)踐中會(huì)與碳排放交易的制度目標(biāo)產(chǎn)生一定程度的背離，與可持續(xù)發(fā)展的理念不符。

（3）違背《補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼措施協(xié)議》（SCM）與國(guó)際氣候變化法的基本精神。免費(fèi)分配可以看做是政府為企業(yè)提供的一種財(cái)政資助，政府放棄應(yīng)得收入使企業(yè)獲得優(yōu)惠，可以認(rèn)為構(gòu)成SCM下的補(bǔ)貼行為。《京都議定書(shū)》第2.1（a）中規(guī)定“逐步減少或消除所有的溫室氣體排放部門(mén)違背《公約》目標(biāo)的市場(chǎng)缺陷、財(cái)政激勵(lì)、稅收和關(guān)稅免除及補(bǔ)貼，并采用市場(chǎng)手段。”同時(shí)，《聯(lián)合國(guó)氣候變化國(guó)際公約》鼓勵(lì)各國(guó)采取更有力的措施應(yīng)對(duì)全球氣候變化，免費(fèi)分配則會(huì)使減排效果和清潔技術(shù)的研發(fā)運(yùn)用效果大打折扣。

（二）我國(guó)碳交易中應(yīng)實(shí)行拍賣(mài)分配

與免費(fèi)分配相比，拍賣(mài)分配方式在實(shí)現(xiàn)節(jié)能減排目標(biāo)上更具有戰(zhàn)略意義。從理論上講，拍賣(mài)分配不僅符合WTO的基本規(guī)則（尤其是SCM）和國(guó)際氣候變化法的精神，而且能使政府轉(zhuǎn)變職能與市場(chǎng)發(fā)揮協(xié)調(diào)作用，最終使經(jīng)濟(jì)社會(huì)走向可持續(xù)的文明發(fā)展。從實(shí)踐中，歐盟提出要在第三階段逐步轉(zhuǎn)變到拍賣(mài)分配方式，充分顯示了拍賣(mài)分配的巨大活力。對(duì)于混合分配方式，作為一個(gè)短期過(guò)渡階段，它的最終目標(biāo)也是要向拍賣(mài)分配轉(zhuǎn)換，也顯示了拍賣(mài)分配的長(zhǎng)遠(yuǎn)性。十八屆三中全會(huì)作為一個(gè)對(duì)未來(lái)中國(guó)幾十年的發(fā)展具有指導(dǎo)意義的轉(zhuǎn)折點(diǎn)，提出“使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”。在碳交易中，采取拍賣(mài)分配方式才能更好凸顯“市場(chǎng)決定資源配置是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的一般規(guī)律”。我國(guó)現(xiàn)在實(shí)行碳交易試點(diǎn)的7省市，是為即將覆蓋全國(guó)的碳交易做出的一次制度嘗試。這可以為該分配方式的成熟化、適用性和本土化做出有益的探索，而且能夠使人們尤其是企業(yè)更好的適應(yīng)這種配額分配方式，以更有效率的完成從局部到整體的過(guò)渡。

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王欣（1990～），男，漢族，山東省棗莊市人，首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)2015級(jí)憲法學(xué)與行政法學(xué)專(zhuān)業(yè)在讀碩士研究生，研究方向?yàn)樾姓▽W(xué)。