向 葳

（100021 北京國銳信達(dá)稅務(wù)師事務(wù)所 北京）

淺析新常態(tài)下城市房屋征收中公共利益的界定

向 葳

（100021 北京國銳信達(dá)稅務(wù)師事務(wù)所 北京）

新常態(tài)下城市房屋征收中關(guān)于公共利益的界定是一個迫切需要解決的問題，由于公共利益界定的復(fù)雜性和內(nèi)涵多樣性，公共利益的界定需要從房屋征收中公共利益的概念、明確公共利益界定的主體、明確公共利益界定的標(biāo)準(zhǔn)和程序幾個方面進(jìn)行論證。

公共利益的概念；公共利益的形態(tài)；產(chǎn)權(quán)保護(hù)；房屋征收

在近幾年城市征收案例中，法院根據(jù)《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》得相關(guān)規(guī)定對是否滿足公共利益需要做出了解釋和界定。但是，由于公共利益內(nèi)涵和表現(xiàn)形式的多樣性和廣泛性，不可能通過列舉的方法窮盡公共利益的所有方面和內(nèi)涵。另外，政府機(jī)關(guān)在房屋征收中是否按照規(guī)定執(zhí)行，沒有全面的監(jiān)督程序和爭議處理機(jī)制。所以，新常態(tài)下關(guān)于城市房屋征收中公共利益的界定需要再次被重視。

一、城市房屋征收中公共利益的概念和表現(xiàn)形態(tài)

1.城市房屋征收中公共利益的概念

房屋征收概念的首次提出是在物權(quán)法中第41條，再次提出是在《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》的第2條。條例中規(guī)定房屋征收的概念是對政府拆遷行為再次合理界定。

公共利益的內(nèi)涵和形態(tài)既具有共同性又具有多樣性，不同的法律規(guī)范對公共利益的側(cè)重點(diǎn)不一樣，導(dǎo)致體現(xiàn)的形態(tài)也是多樣性的。

2.城市房屋征收中公共利益的表現(xiàn)形態(tài)

公共利益根據(jù)不同的公共內(nèi)容和形式可以區(qū)分為公共目的、公共用途和公共福祉等幾種表現(xiàn)形態(tài)。例如，公共用途是指意思是指政府或公民整體必須實(shí)際地“使用”被征用的財產(chǎn)。

二、經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下公共利益的界定

在新常態(tài)的背景下，我國處于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時期。十八大以來，黨中央提出全面依法治國、依法行政、科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法和全民守法的治國理念。公共利益作為過去多年來爭議頗多的話題，在全面依法治國的背景下，更應(yīng)該需要再一次的規(guī)范和界定。

1.經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下公共利益界定的重要性

在2011年頒布的《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》中，政府首次以概括和列舉的方式對公共利益進(jìn)行界定，此舉體現(xiàn)政府已經(jīng)開始注意到公共利益在城市房屋拆遷中的重要性。但是，簡單的列舉并不能在實(shí)際運(yùn)用中有效的限制政府通過濫用公權(quán)力，侵犯公民的私有財產(chǎn)的行為。在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下，當(dāng)務(wù)之急需要在物權(quán)法和相關(guān)法律法規(guī)的框架下再次對公共利益的邊界進(jìn)行界定。

2.經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下公共利益界定的適時性

在“在物權(quán)法出臺10周年之際，公共利益的界定更需要與時俱進(jìn)，需要符合當(dāng)下的經(jīng)濟(jì)發(fā)展理念和社會發(fā)展現(xiàn)狀。目前公共利益的相關(guān)法律規(guī)范為已經(jīng)滯后于當(dāng)下經(jīng)濟(jì)新常態(tài)的發(fā)展特點(diǎn)，對房屋征收中公共利益的界定已經(jīng)勢在必行。如果能夠盡快在物權(quán)法中界定公共利益，不僅是物權(quán)法的又一次進(jìn)步，而且會給廣大民眾帶來信心，人民群眾的信心是國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會穩(wěn)定的重要基石。

3.經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下公共利益界定的功能

加快對公共利益的界定，不僅對促進(jìn)法治政府的建設(shè)，全面依法治國落實(shí)具有非常現(xiàn)實(shí)的實(shí)踐意義，而且，還對完善私人的產(chǎn)權(quán)保護(hù)的制度和法律具有積極的作用，具體體現(xiàn)在幾個方面。①有利于樹立人民代表大會的立法權(quán)威性。②有利于維護(hù)公民合法的財產(chǎn)權(quán)。③限制公權(quán)力的濫用和私權(quán)的無限擴(kuò)張。

三、公共利益界定的制度規(guī)范

法律是建設(shè)社會主義現(xiàn)代化法治國家的共識，是高位階的行為規(guī)范，公共利益的法律保留原則體現(xiàn)了對公權(quán)力行使合法性的界限以及對公民基本權(quán)利，尤其是私權(quán)的保護(hù)。所以，對于公共利益的界定，有必要上升到人民代表大會的層級來履行公共利益的界定、識別程序，監(jiān)督程序，由法院執(zhí)行處理解決爭議的機(jī)制。具體體現(xiàn)在以下幾個方面。[1]

1.明確公共利益界定的主體

借鑒西方關(guān)于公共利益的司法實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)，立法機(jī)關(guān)理所應(yīng)當(dāng)?shù)膽?yīng)作為公共利益界定的主體。在中國，中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民，全國人民代表大會是最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)，人民代表大會理所當(dāng)然應(yīng)該為公共利益界定的主體，而不是法院和行政機(jī)關(guān)來界定“公共利益”，使人民當(dāng)家作主正當(dāng)性與程序上的民主合法性得到保障。[2]

2.明確公共利益界定的標(biāo)準(zhǔn)

通過參照國外司法界已經(jīng)成熟關(guān)于公共利益界定的標(biāo)準(zhǔn)，同時結(jié)合中國實(shí)際情況，吸收借鑒西方先進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)用于司法的實(shí)踐是有必要的。例如，參照美國對于在房屋征收中歸納和總結(jié)的公共利益界定標(biāo)準(zhǔn)：[3]

（1）私益程度標(biāo)準(zhǔn)，即當(dāng)征收是由私人來推動或私人將會從中獲益時，如果公共利益僅僅是附帶的或者僅僅是一種借口，并非是為了社會公共利益或符合城市規(guī)劃建設(shè)，以合法目的掩蓋政府的私人利益，那么就應(yīng)當(dāng)予以禁止。

（2）公益效果標(biāo)準(zhǔn)，即如果征收直接服務(wù)于公共目的，人民的福祉是否得到了提高，公眾受益的范圍增加，例如，當(dāng)?shù)氐木蜆I(yè)機(jī)會增加，民眾的生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境的質(zhì)量得到顯著改善，或直接滿足了公共利益的要求，財產(chǎn)是否轉(zhuǎn)移給私人就不那么重要了。

（3）明確補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，由于各個地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡，每個地方政府的補(bǔ)償能力也不盡相同?？梢钥紤]明確一個各個地方普遍適用的標(biāo)準(zhǔn)。

3.明確公共利益爭議的裁判機(jī)制

由立法機(jī)關(guān)在公共使用、公共利益界定上占主導(dǎo)地位，并非完全排除了司法審查的救濟(jì)空間。司法審查和救濟(jì)作為手段也可以有效的解決在房屋征收中關(guān)于公共利益糾紛的問題。在城鎮(zhèn)房屋征收中，每個個體的訴求和利益都是不同的，涉及諸多的私人主體的利益，因此，房屋所有權(quán)人不僅應(yīng)當(dāng)對建設(shè)項(xiàng)目直接具有的公共利益目有知情權(quán)，而且對以非公共利益為直接目的建設(shè)項(xiàng)目有拆遷異議權(quán)。

因此，房屋征收中公共利益的界定不僅是完善市場經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)制度的一個方面，而且也彰顯了國家對待不同所有權(quán)民事主體一視同仁的態(tài)度。有助于解決新常態(tài)下不斷暴露的社會問題，經(jīng)濟(jì)問題。還有助于國家利益、社會利益、個人利益的相互統(tǒng)一，進(jìn)而推動全面依法治國理念在新常態(tài)下的不斷深入和實(shí)踐。

[1]王本宏，高志宏2012公共利益界定主體研究公共利益界定主體研究.

[2]林來梵，陳丹.城市房屋拆遷中的公共利益界定—中美“釘子戶”案件的比較，2009.

[3]林來梵，陳丹.城市房屋拆遷中的公共利益界定—中美“釘子戶”案件的比較，2009.