吳敬璉

（國務(wù)院發(fā)展研究中心，北京市100010）

我國的產(chǎn)業(yè)政策：不是存廢，而是轉(zhuǎn)型

吳敬璉

（國務(wù)院發(fā)展研究中心，北京市100010）

產(chǎn)業(yè)政策有不同的類型，如選擇性的產(chǎn)業(yè)政策（硬性產(chǎn)業(yè)政策）、功能性的產(chǎn)業(yè)政策（軟性產(chǎn)業(yè)政策）等，我們當前需要研究和面對的問題，不是肯定或否定產(chǎn)業(yè)政策，而是需要實施什么樣的產(chǎn)業(yè)政策，這關(guān)系到中國經(jīng)濟能否持續(xù)穩(wěn)定地發(fā)展。我國1987年引進產(chǎn)業(yè)政策時以選擇性的產(chǎn)業(yè)政策為主，后續(xù)對產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)政策、產(chǎn)業(yè)組織政策、產(chǎn)業(yè)技術(shù)政策、產(chǎn)業(yè)布局政策做了詳細規(guī)定，通過有保有壓、有扶有控的辦法對經(jīng)濟發(fā)展進行干預(yù)。這種選擇性的產(chǎn)業(yè)政策在追趕階段、在技術(shù)路線既定的條件下取得了成效，但并不能適應(yīng)市場化改革的需要，也很難實現(xiàn)我們在創(chuàng)新驅(qū)動階段所要追求的改善產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、提高效率的目標，因此必須加快產(chǎn)業(yè)政策轉(zhuǎn)型。首先，要認真總結(jié)30年來執(zhí)行產(chǎn)業(yè)政策的經(jīng)驗和教訓，處理好產(chǎn)業(yè)政策和競爭政策之間的關(guān)系，從以產(chǎn)業(yè)政策為中心轉(zhuǎn)向以競爭政策為基礎(chǔ)，從而使市場在資源配置中起決定性作用；其次，要充分吸取中外關(guān)于產(chǎn)業(yè)政策研究的重要成果，制定更好的產(chǎn)業(yè)政策，解決好市場失靈情況下的諸多問題；再次，政府要改變行為方式，真正做到有所為、有所不為，在增強市場功能、強化競爭方面多下功夫。

產(chǎn)業(yè)政策；競爭政策；選擇性產(chǎn)業(yè)政策；功能性產(chǎn)業(yè)政策

一、產(chǎn)業(yè)政策有不同的類型

2016年，林毅夫、張維迎兩位教授在北京大學圍繞產(chǎn)業(yè)政策的有效性進行了一場激烈討論，引起了學界、產(chǎn)業(yè)界、政界的廣泛關(guān)注，影響很大。

產(chǎn)業(yè)政策確實是一個非常重要的問題。實施什么樣的產(chǎn)業(yè)政策，關(guān)系到中國經(jīng)濟能否持續(xù)穩(wěn)定地發(fā)展。但是我認為，他們的討論存在一個不足，即在開場時，主持人提到討論的重點是中國到底需不需要產(chǎn)業(yè)政策，于是兩位教授就各自持有比較絕對的意見。所以，林毅夫教授提出中國非常需要產(chǎn)業(yè)政策，而張維迎教授則認為中國不能要產(chǎn)業(yè)政策。這就使整個討論變成了無法證偽的信念之爭，很難深入下去，而且也很難對實際工作提出建設(shè)性的觀點。

討論陷入困境的原因，在于政府對于經(jīng)濟的干預(yù)是有不同內(nèi)容、不同類型的。當前需要研究和面對的問題，不是肯定或否定產(chǎn)業(yè)政策，而是討論我們需要什么樣的產(chǎn)業(yè)政策。一概否定或者肯定產(chǎn)業(yè)政策的學者似乎忽略了這一點。有些人心目中的產(chǎn)業(yè)政策，是指20世紀80年代主要從日本和韓國引進的產(chǎn)業(yè)政策，或者是日本在20世紀五六十年代所采取的產(chǎn)業(yè)政策，這些都只是產(chǎn)業(yè)政策的一種主要類型，而不是產(chǎn)業(yè)政策的全部。

二、對日本與我國產(chǎn)業(yè)政策的反思

產(chǎn)業(yè)政策這個詞，據(jù)說是由日本發(fā)明的，但正式提出是在20世紀70年代。日本戰(zhàn)后對經(jīng)濟發(fā)展出現(xiàn)了兩種不同的傾向性觀點：一種是以麥克阿瑟為首的占領(lǐng)軍當局，要求日本否定戰(zhàn)時的統(tǒng)治經(jīng)濟，實現(xiàn)自由化或市場化。在占領(lǐng)軍當局的壓力之下，日本進行了一些自由化改革，比如“道奇計劃”放開了價格，實現(xiàn)了價格自由化，加強了反壟斷立法，解散了財閥，等等，都是朝著建立自由市場經(jīng)濟的方向發(fā)展的。而另外一種傾向性觀點，就是繼承了戰(zhàn)時統(tǒng)治經(jīng)濟體制的主要觀點和做法。

一位華裔美國經(jīng)濟學家高柏寫過一本書，叫作《經(jīng)濟意識形態(tài)與日本產(chǎn)業(yè)政策》，詳細講述了日本戰(zhàn)后特別是在20世紀50年代和60年代所實行的產(chǎn)業(yè)政策，認為這些產(chǎn)業(yè)政策實際上是延續(xù)了日本戰(zhàn)時形成的意識形態(tài)。這種意識形態(tài)的代表人物有兩種角色：一種是馬克思主義者，另一種是民族主義者。這本書說得很客氣，用了民族主義者這一稱謂，有些人說得不客氣，就直指為軍國主義者。

日本當時存在一種特殊情況，馬克思主義者不允許在大學里教書，所以一部分馬克思主義者就到了研究崗位，而另一部分就到了我國的東北，在當時的偽滿洲國推行統(tǒng)治經(jīng)濟。二戰(zhàn)后，這些馬克思主義者返回日本，就成為日本產(chǎn)業(yè)政策的主要推手之一。

一方面是日本過去戰(zhàn)時統(tǒng)治經(jīng)濟的遺產(chǎn)，另外一方面就是這批經(jīng)濟學家的助推，在這兩種力量的推動下，日本經(jīng)濟在20世紀50年代和60年代采取了一系列被后來命名為“產(chǎn)業(yè)政策”的政府干預(yù)經(jīng)濟的做法。這些產(chǎn)業(yè)政策主要有兩種：一種是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)政策，另一種是產(chǎn)業(yè)組織政策，其中最重要的是前者。

引用日本東京大學教授小宮隆太郎在《日本的產(chǎn)業(yè)政策》一書中的描述，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)政策的核心內(nèi)容，是“運用財政、金融、外貿(mào)等政策工具和行政指導(dǎo)的手段，有選擇地促進某種產(chǎn)業(yè)或者某些產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn)、投資、研發(fā)、現(xiàn)代化和產(chǎn)業(yè)改組，而抑制其他產(chǎn)業(yè)的同類活動?！庇梦覀儸F(xiàn)在的話來講，就叫作“有保有壓，選擇產(chǎn)業(yè)”。所以這種產(chǎn)業(yè)政策后來就被稱為“選擇性的產(chǎn)業(yè)政策”。

但是，在2016年和2017年的討論中，卻沒有注意到另外一類情況。其實，還有其他類型的產(chǎn)業(yè)政策，這在我們引進產(chǎn)業(yè)政策的時候，就已經(jīng)非常普遍了。日本在1973年第一次石油危機爆發(fā)時石油價格猛漲，出現(xiàn)了長達四年時間的經(jīng)濟衰退，經(jīng)濟增長率從60年代的10%以上降為負增長。這一時期，有許多有識之士就開始對產(chǎn)業(yè)政策提出了質(zhì)疑。在20世紀70年代，世界上有一些經(jīng)濟學家認為，日本的高速增長主要得益于產(chǎn)業(yè)政策。但是石油危機發(fā)生以后，人們開始懷疑這套產(chǎn)業(yè)政策的正確性，特別是一些受過現(xiàn)代經(jīng)濟學教育的經(jīng)濟學家，其中代表性人物就是小宮隆太郎。他組織了幾十位經(jīng)濟學家，用了兩年時間推出了一套研究報告《日本的產(chǎn)業(yè)政策》。這一研究成果從政策到理論，對日本20世紀50年代到60年代執(zhí)行的選擇性產(chǎn)業(yè)政策進行了深入分析和批判。這些經(jīng)濟學家并不否定產(chǎn)業(yè)政策，而是根據(jù)新古典經(jīng)濟學理論認為，在市場失靈的情況之下，也應(yīng)該靠政府的干預(yù)來彌補市場失靈，進而提升市場的功能。

在現(xiàn)實壓力和學者批判下，從20世紀70年代中后期開始，日本政府就開始從選擇性的產(chǎn)業(yè)政策轉(zhuǎn)向以提升市場功能為目標的功能性的產(chǎn)業(yè)政策。到了80年代，東京大學另外一位教授把選擇性的產(chǎn)業(yè)政策叫作硬性產(chǎn)業(yè)政策，把功能性產(chǎn)業(yè)政策叫作軟性產(chǎn)業(yè)政策。這時，日本政府就開始從硬性產(chǎn)業(yè)政策（即運用補助金、低息貸款等干預(yù)市場的產(chǎn)業(yè)政策）轉(zhuǎn)向軟性的產(chǎn)業(yè)政策（即以提供信息、誘導(dǎo)民間企業(yè)為中心的一套政策）。以提供信息為中心，以提供有關(guān)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的長期研判和國際經(jīng)濟信息為重點的產(chǎn)業(yè)政策，日益變成更加主要的產(chǎn)業(yè)政策。

中國在1987年引進了產(chǎn)業(yè)政策。但當時有一個很大的缺陷，就是很少關(guān)注到另外一種類型的產(chǎn)業(yè)政策，也很少有人提及，在當時日本經(jīng)濟學界就已經(jīng)對硬性的產(chǎn)業(yè)政策做了很深入的批判。而當時日本學者也發(fā)現(xiàn)了我們存在的這個問題。

1985年，我們在學習、研究日本通產(chǎn)省產(chǎn)業(yè)政策經(jīng)驗的時候，正好在沖繩召開“中日經(jīng)濟學術(shù)交流會”。小宮隆太郎教授與國務(wù)院發(fā)展研究中心的馬洪研究員交流時就說，現(xiàn)在流行對日本產(chǎn)業(yè)政策進行批判，認為硬性的產(chǎn)業(yè)政策有問題，我們幾十位日本經(jīng)濟學家寫了一本書，對產(chǎn)業(yè)政策做了全面的考察和討論，我把這本書送給你。后來馬洪讓中國社會科學院日本研究所把它翻譯出來了，不過直到1988年才出版，而且在學界的影響很小。包括我也拿到了這本書，但也沒有深入研究，所以對日本早期產(chǎn)業(yè)政策所存在的問題認識并不深入。2016年，在林毅夫和張維迎兩位教授關(guān)于產(chǎn)業(yè)政策進行討論以后，我又重讀了這本書，覺得如果當時我們能夠認真吸取其中的經(jīng)驗教訓，會有很大的好處，也不會出現(xiàn)后來的一些偏差。

這本書很值得一讀。首先，這本書的研究和寫作參加者對日本早期的產(chǎn)業(yè)政策進行了總體評估。書里提到，除了戰(zhàn)后有限的短時期之外，日本的高速增長基本上是借助建立在競爭基礎(chǔ)上的價格機制和旺盛的企業(yè)家精神的作用取得的。有一種理論說日本很像一個在政府領(lǐng)導(dǎo)下的公司，作者們并不同意這個觀點。他們認為，與日本“股份公司論”相反，甚至可以說，戰(zhàn)后主要時期尤其是20世紀50年代和60年代產(chǎn)業(yè)政策的歷史，就是民間企業(yè)的首創(chuàng)精神和活力不斷地否定政府控制性的直接干預(yù)意圖的過程，或者說是一個斗爭的過程，一個政府和市場功能此消彼長的過程。當然他們也承認，某些產(chǎn)業(yè)政策措施確實發(fā)揮了好的作用，比如設(shè)立各種審議會、制訂長期的經(jīng)濟計劃等，對于完善價格機制發(fā)揮了積極作用。但是另一方面，產(chǎn)業(yè)政策的確也產(chǎn)生了負面作用，比如壓制市場、壓制競爭等等。也可以理解為，選擇性產(chǎn)業(yè)政策的作用基本是負面的，而功能性產(chǎn)業(yè)政策能夠起到好的作用。

在關(guān)于產(chǎn)業(yè)政策的這次討論中，張維迎教授和其他一些教授都引用了21世紀美國、日本一些學者對當時情況的說明，即日本在戰(zhàn)后發(fā)展最好的一些產(chǎn)業(yè)，并不是由于得到產(chǎn)業(yè)政策的特殊優(yōu)惠。小宮隆太郎選取了24個在20世紀五六十年代取得最好業(yè)績的產(chǎn)業(yè)，包括拉鎖、錄像機等產(chǎn)業(yè)，結(jié)果發(fā)現(xiàn)，它們都是在沒有得到政府保護扶植的條件下發(fā)展起來的。在這些為數(shù)眾多、取得高速發(fā)展的產(chǎn)業(yè)部門中，許多企業(yè)幾乎是從零或者從極小的規(guī)模起步，在沒有得到產(chǎn)業(yè)政策優(yōu)待的情況下依靠企業(yè)和市場自身的力量發(fā)展起來的。因此，這些企業(yè)的經(jīng)營者對于日本曾經(jīng)普遍實行的系統(tǒng)而有力的產(chǎn)業(yè)政策持有最強烈的反感。

其次，這些經(jīng)濟學家并不否認在市場失靈的情況下，政府也應(yīng)該采取一些干預(yù)措施來彌補市場失靈，強化市場的功能，同時他們也提醒政府要注意三個問題：第一，要正確判斷市場在什么情況下出現(xiàn)了真的失靈，進而需要政府進行干預(yù)。這一點對我們的啟發(fā)意義很大。從我國引入產(chǎn)業(yè)政策以來，始終存在著把市場失靈泛化的傾向，甚至有一些觀點很明顯是被誤讀的，比如認為市場失靈是市場機制的天然缺陷，這就等于把市場失靈泛化了，把政府合理干預(yù)演變成沒有界限的干預(yù)。第二，不同的市場失靈應(yīng)該采取不同的政策。這個問題20世紀80年代以來一直是學者討論的重要問題，許多學者都強調(diào)市場失靈的情況千差萬別，要針對不同的問題去加以彌補。第三，在市場失靈需要政府干預(yù)的時候，還要清楚認識到政府也是會失靈的。這就需要進行權(quán)衡，有時候為了彌補市場失靈而采取的干預(yù)措施對經(jīng)濟所造成的損害，比市場失靈帶來的損害更大。所以在制定對策時，需要采取靈活多樣的辦法，使得效果最好、損失最小。

總之，當時我們并沒有注意到日本對產(chǎn)業(yè)政策的反思，所以引進的僅僅是選擇性的產(chǎn)業(yè)政策。在1986年進行機械工業(yè)重整時就借鑒了一些日本的產(chǎn)業(yè)政策，那時國務(wù)院發(fā)展研究中心有一篇報告《我國產(chǎn)業(yè)政策的初步研究》，建議引進日本在20世紀50年代和60年代實行的產(chǎn)業(yè)政策，提出通過一組協(xié)調(diào)財政、金融、稅收、外貿(mào)、外匯、技術(shù)、人才等調(diào)控手段的綜合政策體系，來推動某種或者某幾種產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn)、投資、研究、開發(fā)、現(xiàn)代化和產(chǎn)業(yè)改組，而對其他產(chǎn)業(yè)的同類活動進行抑制，這就是典型的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)政策。而產(chǎn)業(yè)組織政策就是引導(dǎo)企業(yè)發(fā)展，促進生產(chǎn)的集中化、專業(yè)化協(xié)作，形成大量的小企業(yè)圍繞著一個大企業(yè)的一套類似于日本戰(zhàn)后的產(chǎn)業(yè)體系。這篇報告很快得到了主要領(lǐng)導(dǎo)人的批示，要求當時的國家計劃委員會，以及當時正在籌備黨的第十三次全國代表大會文件起草小組吸收這些意見。當時之所以片面地引進日本選擇性的產(chǎn)業(yè)政策，主要是因為我們對世界上關(guān)于產(chǎn)業(yè)政策的討論不了解。此外，還有另外一個更大的背景，就是在1987年中國的改革目標發(fā)生了大的轉(zhuǎn)變。1984年的十二屆三中全會決定，中國要建立有計劃的商品經(jīng)濟。但具體怎么做，當時存在兩種觀點：一種是說有計劃的商品經(jīng)濟還是在計劃經(jīng)濟的范疇內(nèi)，允許某些商品生產(chǎn)、交換；另一種是說商品經(jīng)濟就是商品經(jīng)濟，最好不要用計劃手段。除了這兩種意見外，廣東社會科學界提出，按照國際通用的說法，我們要建立市場經(jīng)濟。因為當時市場化改革的意見占優(yōu)勢地位，所以要恢復(fù)計劃經(jīng)濟為主的意見沒有被接受，雖然有一些人認為應(yīng)該把計劃經(jīng)濟寫在前面，但大部分人特別是經(jīng)濟學家都認為，十二屆三中全會的目標就是建立市場經(jīng)濟。

1985年的黨代會通過的《中共中央關(guān)于制定第七個五年計劃的建議》（以下簡稱“七五”計劃），它的起草過程伴隨著經(jīng)濟學界的熱烈討論，所以在很大程度上接受了很多經(jīng)濟學家的意見，把商品經(jīng)濟體制具體化。在“七五”計劃里，這個體制由三個環(huán)節(jié)組成，即自主經(jīng)營、自負盈虧的企業(yè)，競爭性的市場體系，與商品經(jīng)濟相適應(yīng)的宏觀調(diào)控體系。根據(jù)這一具體目標，國家設(shè)計了“七五”時期的改革措施。

對照當時的經(jīng)濟體制就會發(fā)現(xiàn)，最薄弱的環(huán)節(jié)是第二個環(huán)節(jié)，即沒有完全建立起競爭性的市場體系。當時的國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)人指出，我們所有的經(jīng)濟問題都來自一個矛盾，就是雙重體制，一方面有一套指令性計劃的體系，另外一方面又開放了一些市場。當時，非國有經(jīng)濟占國民經(jīng)濟的比重已經(jīng)達到1/3，但市場體系還沒有建立起來。國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)在1986年3月提出一個方案，要在“七五”計劃中期把價格放開。后來據(jù)此制定了一個配套改革方案，叫作“價、稅、財”：改革價格是首要的，之后是稅收體制，然后是財政體制。這一配套改革方案原本計劃在1987年推出，后來發(fā)現(xiàn)這個方案難以執(zhí)行。到1987年召開黨的十三次代表大會時提出一個說法，看起來還是得計劃和市場相結(jié)合，而不是過去提出的“三環(huán)節(jié)”組成的市場經(jīng)濟體制。當時國家計委研究機構(gòu)提出了“計劃和市場相結(jié)合的體制”，用他們的描述叫作“國家調(diào)節(jié)市場，市場引導(dǎo)企業(yè)”。這個意見被中央所接受，所以黨的十三次代表大會提出了“有計劃的商品經(jīng)濟的運行機制是國家調(diào)節(jié)市場、市場引導(dǎo)企業(yè)”。

對這個問題，我以前認為可能是覺得市場經(jīng)濟的提法通不過，所以換一種說法來表達，后來特別是最近覺得好像并非如此，這很明顯是東歐所謂的市場社會主義，就是在保持計劃經(jīng)濟、保持公有制統(tǒng)治地位的前提下開放部分市場觀點的一種表達。

市場社會主義大致有兩個特點：一個是要給國有企業(yè)某些自主權(quán)，另一個就是要開放一些市場，但是市場要在政府的管控之下。按照市場社會主義的原教旨主義看，“有計劃的商品經(jīng)濟”應(yīng)該是國家計委按照供求來模擬市場、調(diào)整價格。但是還加上了一條，因為市場有缺陷，所以除了供求以外，還要加進某些社會目標，所以市場是通過各種參數(shù)調(diào)節(jié)控制的。這個價格是被各種參數(shù)扭曲的，這些參數(shù)包括價格、財政、金融、行政手段。

既然肯定了這個模式是計劃和市場相結(jié)合的，是國家調(diào)節(jié)市場、市場引導(dǎo)企業(yè)的，那么國家怎么調(diào)節(jié)市場呢？在1986年和1987年期間，我們開過好多會議想要解決這個難題。比如，曾經(jīng)有人建議建立影子價格體系用來引導(dǎo)企業(yè)，后來在北戴河開了一次會，認為這在理論和技術(shù)上都不可行，所以被否定了。最后領(lǐng)導(dǎo)覺得國務(wù)院發(fā)展研究中心報告提出的辦法不錯，最終成為改革總的設(shè)計理念的一個重要部分，要求由國家計委來執(zhí)行，而國家計委就是根據(jù)領(lǐng)導(dǎo)建議的以產(chǎn)業(yè)政策為核心的經(jīng)濟政策體系來加以實施的。

根據(jù)當時提出的這一要求，國務(wù)院在1989年3月提出了中國第一部產(chǎn)業(yè)政策，叫作《關(guān)于當前產(chǎn)業(yè)政策要點的決定》（以下簡稱《決定》），要求計劃、財政、金融、稅務(wù)、物價、外貿(mào)、工商行政管理等部門，運用經(jīng)濟、行政、法律、紀律的手段和加強思想政治工作來實現(xiàn)?！稕Q定》所規(guī)定的產(chǎn)業(yè)發(fā)展序列目錄，規(guī)定了哪些產(chǎn)業(yè)是重點產(chǎn)業(yè)，哪些產(chǎn)業(yè)要抑制、要放慢。

1994年4月，國務(wù)院頒布了《90年代國家產(chǎn)業(yè)政策綱要》，對產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)政策、產(chǎn)業(yè)組織政策、產(chǎn)業(yè)技術(shù)政策、產(chǎn)業(yè)布局政策都做了詳細的規(guī)定。比如，產(chǎn)業(yè)序列目錄里規(guī)定了什么產(chǎn)業(yè)、什么產(chǎn)品、什么技術(shù)是鼓勵的，什么是限制的，什么是禁止的。類似的做法就是有保有壓、有扶有控，在以后陸續(xù)發(fā)布的各種產(chǎn)業(yè)政策、發(fā)展規(guī)劃、產(chǎn)品目錄中都使用了這種方法。

通過這種有保有壓、有扶有控的辦法對經(jīng)濟發(fā)展進行干預(yù)，并不適應(yīng)市場化改革的需要，這在1992年中共十四大確定了市場經(jīng)濟改革目標以后就更加突出了，所以社會上要求產(chǎn)業(yè)政策向市場友好的方向轉(zhuǎn)型的呼聲日益高漲。長期做產(chǎn)業(yè)政策規(guī)劃和執(zhí)行工作、當時擔任國家計委產(chǎn)業(yè)規(guī)劃司副司長的劉鶴，在1995年寫了一篇論文，非常明確地提出，應(yīng)當用功能性的產(chǎn)業(yè)政策來逐步替代差別化的產(chǎn)業(yè)政策（即選擇性產(chǎn)業(yè)政策）。他認為，變革的主要內(nèi)容，是逐步淡化傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟模式下差別對待不同產(chǎn)業(yè)的色彩，以增強其產(chǎn)業(yè)競爭力，遵循反對壟斷、保持競爭和廣泛提供信息等原則來支持產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展。提供信息、建立市場秩序、強化市場競爭功能，將成為新的產(chǎn)業(yè)政策的主要特征。這段話非常深刻，而且切中時弊，可是要做到很不容易。在日本不容易做到，在中國也一樣。

為什么不容易實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)政策的轉(zhuǎn)型？從日本的情況來看，因為這一轉(zhuǎn)變不但與人們原有的觀念相沖突，而且涉及有關(guān)機構(gòu)的權(quán)力和利益。日本在1973年的石油危機以后思想開始轉(zhuǎn)變，而且反對日本選擇性產(chǎn)業(yè)政策的力量特別是學界力量很強大。在前文中提到的小宮隆太郎的那本著作里就講到，參與這部書寫作的這些作者都是年輕的一代，是受過現(xiàn)代經(jīng)濟學教育的經(jīng)濟學家，他們幾乎都持有相同的意見，但是跟老一代經(jīng)濟學家沒法達成一致。而老一代經(jīng)濟學家都是日本經(jīng)濟學界的大佬，小宮隆太郎把老一代經(jīng)濟學家叫作“史前經(jīng)濟學家”，他們在學術(shù)界是很有地位的。在20世紀80年代，按照日本學者的說法，選擇性的產(chǎn)業(yè)政策已經(jīng)轉(zhuǎn)向了功能性的產(chǎn)業(yè)政策，產(chǎn)業(yè)政策為主已經(jīng)讓位于競爭政策為主，但是這種選擇性產(chǎn)業(yè)政策的遺產(chǎn)，仍然在日本經(jīng)濟中發(fā)揮著作用。

我親歷過兩件事。第一件事情，是日本政府決定在筑波建立一個科學城，完全用政府的力量，把研究所、學校都搬到那里去，但是最終并沒有達到預(yù)期目標。1985年在筑波舉辦了一個展覽會，日本政府想通過科技展會來帶動創(chuàng)新和發(fā)展。那時我到日本參加“中日經(jīng)濟交流會”，日本的一位官員帶我們參觀筑波的建設(shè)，當時興致勃勃，認為很快將有一個亞洲最大規(guī)模的科學城拔地而起，結(jié)果一直到20世紀末都沒搞起來，最后轉(zhuǎn)型了。當然，現(xiàn)在還是取得了很多成就，還出了4個諾貝爾科學獎的獲得者，畢竟遷入了很多國際性的研究所和大學。但是作為一個科學城，產(chǎn)業(yè)是放在第一位的，這個目標卻始終沒有實現(xiàn)。

第二件事情，是當時各國都在開發(fā)高清晰度電視，日本通產(chǎn)省和日本廣播協(xié)會（NHK）研究后，選定了模擬技術(shù)路線。模擬式的方法確實有優(yōu)勢，比如產(chǎn)業(yè)化快，只要增加掃描密度，清晰度就會明顯提高。果然這一路線也首先取得了成功。1990年我訪問日本時，模擬式電視機都已經(jīng)擺在櫥窗里銷售了。但模擬式電視機的缺點，就是傳播時不能用數(shù)字信號，是模擬式的波傳播進來，接收以后變成數(shù)字，處理完再轉(zhuǎn)化成模擬波。這一過程非常復(fù)雜，而且成本也很高。當時美國人非常擔心電子工業(yè)又要被日本統(tǒng)治了，因為美國的辦法，不是由哪個政府機構(gòu)來選定技術(shù)路線，而是企業(yè)主體各自研發(fā)。1990年，已經(jīng)出現(xiàn)了數(shù)字電視的苗頭，但是因為傳輸?shù)男畔⒘刻?，所以也是在處理信號的時候用數(shù)字處理，在傳輸和播出的時候回到模擬信號。我在和日本產(chǎn)業(yè)界交流時也提出過，美國數(shù)字式的技術(shù)路線可能會威脅到日本的這種模擬式的電視產(chǎn)業(yè)，日本企業(yè)家認為沒有問題。他們認為，用數(shù)字來描述一個事物特別是視頻的波，其信息量是用模擬方式的幾十倍甚至更高，在傳輸上是無法實現(xiàn)的，所以認為美國人不可能成功。日本政府和產(chǎn)業(yè)界過多關(guān)注短期利益，所以大量的產(chǎn)業(yè)政策都去支持開發(fā)性研究，而不注重基礎(chǔ)性研究。美國的基礎(chǔ)研究比日本投入強度大得多，通過加強算法研究，美國最終解決了信號的壓縮和解壓縮問題，所以數(shù)字傳輸就不成問題了。最終正像大家看到的，日本在高清電視產(chǎn)業(yè)發(fā)展上吃了大敗仗，舉全國之力投資搞的模擬式高清晰度電視投入全部打了水漂。

日本以后的產(chǎn)業(yè)政策是否還存在問題呢？最近在清華大學產(chǎn)業(yè)發(fā)展與環(huán)境治理研究中心舉辦的一個研討會上，一位日本學者講到，20世紀90年代以后，日本政府對于強化競爭政策、消除政府選擇性干預(yù)的影響做了很多努力，有四任首相都致力于消除舊體制和產(chǎn)業(yè)政策的負面影響，但是到現(xiàn)在都沒有完全成功。

在中國也是這樣，劉鶴在1995年就提出了這個問題，學界也有很多人表示認同，但是實現(xiàn)起來卻非常困難。于是問題就變得越來越突出，特別是現(xiàn)在，要引領(lǐng)新常態(tài)就一定要提高效率，而從日本引進這套產(chǎn)業(yè)政策，盡管在追趕階段、在技術(shù)路線既定的條件下，能取得一些成效，但很難實現(xiàn)我們在創(chuàng)新驅(qū)動階段所要追求的目標。

改善產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、提高效率，在現(xiàn)階段的任務(wù)，具體就是“三去一降一補”。實現(xiàn)這一目標可以通過兩種方式：一種是用行政干預(yù)、有選擇地去扶植一些產(chǎn)業(yè)、抑制另外一些產(chǎn)業(yè)；另外一種就是通過提升市場的作用、通過加強競爭來實現(xiàn)?！叭ヒ唤狄谎a”這項工作我們已經(jīng)進行了兩年多，當前仍是我國經(jīng)濟工作的一個核心。但是，選擇什么樣的產(chǎn)業(yè)政策去實現(xiàn)這一目標，是生死攸關(guān)的大事。

三、我國如何加快產(chǎn)業(yè)政策轉(zhuǎn)型

當前，我國很有必要加快產(chǎn)業(yè)政策轉(zhuǎn)型，那么怎樣進行產(chǎn)業(yè)政策轉(zhuǎn)型呢？

首先，要認真總結(jié)30年來執(zhí)行產(chǎn)業(yè)政策的經(jīng)驗和教訓。現(xiàn)在有很多著作總結(jié)了這方面的教訓，但是似乎沒有引起有關(guān)方面足夠的重視，也沒有組織認真的討論。其實，改革的方向，在十八屆三中全會決定中闡述的非常明確，要使市場在資源配置中起決定性作用。我們要沿著這個方向去做。有人認為，后面還有一句要更好地發(fā)揮政府的作用，把這句話曲解為要更多地發(fā)揮政府的作用。文件提到“更好地”發(fā)揮政府的作用，比什么時候更好？是比過去更好！

溫家寶同志曾多次講到，“政府管了許多不該管、也管不好的事情，許多應(yīng)該管的事情又沒有管或者沒有管好。”什么是政府應(yīng)該管的事情，而什么又是政府不應(yīng)該管的事情呢？十八屆三中全會決定在提出要更好地發(fā)揮政府的作用以后，接著指出，政府的職責和作用主要是保持宏觀經(jīng)濟穩(wěn)定，加強優(yōu)化公共服務(wù)，保障公平競爭，加強市場監(jiān)管，維護市場秩序，推動可持續(xù)發(fā)展，促進共同富裕，彌補市場失靈。

在當前的基礎(chǔ)和條件下，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)政策的轉(zhuǎn)型，關(guān)鍵在于處理產(chǎn)業(yè)政策和競爭政策之間的關(guān)系，一定要改變以前政府經(jīng)濟政策的中心就是產(chǎn)業(yè)政策，產(chǎn)業(yè)政策只是競爭政策的輔助的觀念。2015年中共中央、國務(wù)院《關(guān)于推進價格機制改革的若干意見》里有句話非常重要：要確立競爭政策的基礎(chǔ)性地位。所以，產(chǎn)業(yè)政策轉(zhuǎn)型的要點，就是從以產(chǎn)業(yè)政策為中心轉(zhuǎn)向以競爭政策為基礎(chǔ)。

其次，進行產(chǎn)業(yè)政策轉(zhuǎn)型的重要前提，除了總結(jié)經(jīng)驗之外，還要充分吸取中外關(guān)于產(chǎn)業(yè)政策研究的重要成果。20世紀80年代以來，采取什么樣的產(chǎn)業(yè)政策，以及怎樣來執(zhí)行產(chǎn)業(yè)政策，已經(jīng)成為經(jīng)濟學研究一個非常重要的課題，也有許多好的成果值得參考。

羅德里克在《一種經(jīng)濟學，多種藥方》一書中講，現(xiàn)在不是要否定產(chǎn)業(yè)政策，也不是要制定更多的產(chǎn)業(yè)政策，而是要有更好的產(chǎn)業(yè)政策。他在這本書里也提了很多很有見地的觀點。比如，他提出的“信息的外部性”問題，即對企業(yè)來說有市場失靈現(xiàn)象，就是因為它們很難獲取產(chǎn)業(yè)進一步向什么方向發(fā)展的相關(guān)信息，而信息的獲得具有外部性，如果得到了正確的信息，往往是大家共同來分享，可是獲取信息的成本需要獲取者付出。要消除和抵消這種外部性，政府應(yīng)該發(fā)揮更大的作用，做更多工作。

還有一位諾貝爾獎獲得者梯若爾，他獲獎演講的題目就叫《市場失靈和公共政策》，其中講了各種各樣的市場失靈，用什么樣的公共政策去解決，有很多觀點都值得我們認真吸取。在國際經(jīng)濟學界還有很多很重要的成果，但在我們目前的討論中好像不怎么提及，而它對于我們今后順利地實現(xiàn)政策轉(zhuǎn)型，會有很多幫助。

第三，政府要改變自己的行為方式，真正做到有所為、有所不為。在許多領(lǐng)域，政府不適宜、不應(yīng)該行政介入；而在增強市場功能、強化競爭等方面，政府卻有很多事情可做。

＊本文系作者2017年9月28日在“新浪·長安講壇”的演講，經(jīng)林英澤、王青整理。

責任編輯：林英澤

China’s Industrial Policy：Not Reserving or Abolishing，But Transforming

WU Jing-lian
（Development Research Center of the State Council，Beijing100010，China）

There are different kinds of industrial policy，such as the selective industrial policy(hard industrial policy)and functional industrial policy(soft industrial policy).Problem we are studying and facing is not confirming or denying the industrial policy，but trying to understand which industrial policy we should implement，and which will determine if China’s economy can be sustainably and steadily developed.When China introduced the industrial policy in 1987，we gave priority to the selective policy；then we formulated the detailed statement about policies on industrial structure，organization，technology and distribution；and we made intervention in economic development taking“guarantee and suppression”and“supporting and controlling”as the method.Though we have made great achievements in implementing the selective industrial policy in the phase of chasing after and with certain technological route，it is difficult for us to realize the targets of perfecting industrial structure and improving efficiency.That is why we must accelerate the transformation of industrial policy.First，we should draw on experience from the 30 years practice in implementing industrial policy，deal with the relation between industrial policy and competition policy，and take the transformation from taking industrial policy as the center to taking competition policy as the center as the basis to make market play the determinant role in resources distribution；second，we should learn from the important fruits of domestic and foreign industrial policy related researches，introduce better industrial policy and do a better job in solving market failure related problems；and third，the government should change its way of behavior，really adhere to the principle of“something we can to，and something we cannot do”，and spend more time and effort on enhancing market function and strengthening competition.

industrial policy；competition policy；selective industrial policy；functional industrial policy

F202

A

1007-8266（2017）11-0003-06

10.14089/j.cnki.cn11-3664/f.2017.11.001

吳敬璉.我國的產(chǎn)業(yè)政策：不是存廢，而是轉(zhuǎn)型[J].中國流通經(jīng)濟，2017（11）：3-8.

2017-10-09

吳敬璉（1930—），男，江蘇省南京市人，著名經(jīng)濟學家，國務(wù)院發(fā)展研究中心研究員。