●東營市中級人民法院課題組

司法改革背景下完善院庭長監(jiān)督管理職責的調(diào)研報告*

●東營市中級人民法院課題組**

一、院庭長監(jiān)督管理職責的現(xiàn)狀與問題

我們對院庭長監(jiān)督管理職責現(xiàn)狀與問題的調(diào)研，主要從兩個方面入手：一是制度建設(shè)現(xiàn)狀；二是實踐操作情況。前者從規(guī)范分析角度，對現(xiàn)行有效的以院庭長的監(jiān)督管理職責為內(nèi)容的規(guī)則體系進行梳理，剖析現(xiàn)行規(guī)則體系的基本內(nèi)容；后者則從實證分析入手，以我市兩級法院及部分其他法院為例，總結(jié)梳理在院庭長行使監(jiān)督管理職責方面的經(jīng)驗教訓，發(fā)現(xiàn)其中存在的問題并探究解決問題的路徑。

（一）從制度建設(shè)角度言，現(xiàn)有規(guī)則體系仍然較為粗放

2015年9月21日最高人民法院發(fā)布了《關(guān)于完善人民法院司法責任制的若干意見》(以下簡稱《意見》)，為司法責任制改革提供了基本的政策依據(jù)。為貫徹落實《意見》的要求，山東省高級人民法院于2016年11月頒布了《院長、庭長審判管理監(jiān)督工作規(guī)定》(以下簡稱《規(guī)定》)，在《意見》基礎(chǔ)上有所細化。就我省而言，這是迄今為止，有關(guān)院長、庭長行使監(jiān)督管理職責的主要規(guī)范來源?！兑庖姟泛汀兑?guī)定》對于院庭長的審判監(jiān)督職責作了原則性的一般規(guī)定，從權(quán)限與程序兩個方面，為院長、庭長行使審判監(jiān)督職責提供了基本的規(guī)則保障。

如：《意見》第3條規(guī)定，院長除依照法律規(guī)定履行相關(guān)審判職責外，還應(yīng)當從宏觀上指導(dǎo)法院各項審判工作，組織研究相關(guān)重大問題和制定相關(guān)管理制度，綜合負責審判管理工作，主持審判委員會討論審判工作中的重大事項，依法主持法官考評委員會對法官進行評鑒，以及履行其他必要的審判管理和監(jiān)督職責?！兑庖姟返?2條和《規(guī)定》第5條規(guī)定，庭長除依照法律規(guī)定履行相關(guān)審判職責外，還應(yīng)當從宏觀上指導(dǎo)本庭審判工作，研究制定各合議庭和審判團隊之間、內(nèi)部成員之間的職責分工，負責隨機分案后因特殊情況需要調(diào)整分案的事宜，定期對本庭審判質(zhì)量情況進行監(jiān)督，以及履行其他必要的審判管理和監(jiān)督職責。這兩項規(guī)定表明院庭長除了依法履行司法職責外，還應(yīng)承擔一定的審判監(jiān)督責任。

《意見》和《規(guī)定》對院長、庭長在何種情形之下實施審判監(jiān)督權(quán)作出了規(guī)范。《意見》第24條和《規(guī)定》第7條規(guī)定，對于具有下列情形之一的案件，院長、副院長、庭長有權(quán)要求獨任法官或者合議庭報告案件進展和評議結(jié)果：涉及群體性糾紛，可能影響社會穩(wěn)定的；疑難、復(fù)雜且在社會上有重大影響的；與本院或者上級法院的類案判決可能發(fā)生沖突的；有關(guān)單位或者個人反映法官有違法審判行為的。除將院長、庭長的監(jiān)督管理權(quán)限予以界定之外，《意見》和《規(guī)定》還對院長、庭長行使監(jiān)督管理權(quán)的基本程序作了概括。如：對案件的審理過程或者評議結(jié)果有異議的，不得直接改變合議庭的意見，應(yīng)該采取將案件提交專業(yè)法官會議、審判委員會的方式進行討論；在特殊案件的監(jiān)督管理上，院庭長有權(quán)進行“過問”；院庭長可以要求獨任法官或者合議庭報告案件進展和評議結(jié)果，對于案件的辦案流程有權(quán)進行“干預(yù)”；當院庭長意見與合議庭意見有較大出入時，院庭長有權(quán)決定將案件提交專業(yè)法官會議、審判委員會進行討論。

但是，現(xiàn)有制度設(shè)計所體現(xiàn)的規(guī)則體系缺乏明確具體、富有操作性的程序和方法，有待進一步細化。主要表現(xiàn)為：院庭長實施審判監(jiān)督的具體程序未作出規(guī)定，缺乏具體、可行的方法和步驟，比如：院長、副院長、庭長以何種方式介入審判活動？實施審判監(jiān)督的具體步驟是怎樣的？如何對院庭長審判監(jiān)督行為的實施監(jiān)管，才能做到監(jiān)督“留痕”？這些問題如不能妥善解決，都將對進一步完善院庭長監(jiān)督管理職責，形成一定障礙。

（二）從司法實踐言，范圍過于寬泛，職責權(quán)限不清，監(jiān)督方式的行政化色彩較濃

課題組對院庭長行使監(jiān)督管理職責實踐的調(diào)研，主要是通過問卷形式完成的。從回收的問卷來看，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

首先，就內(nèi)容而言，職責過于寬泛，且權(quán)限范圍劃分不清。通過對問卷進行分析，可以看出，院庭長監(jiān)督管理的內(nèi)容可謂無所不包，涵蓋審判管理、人事管理和司法政務(wù)管理的各個方面，非但審判監(jiān)督權(quán)與審判權(quán)之間的界限不清，審判管理權(quán)與人事管理、司法管理的各個權(quán)限之間，也難以界清。院長、庭長作為法院、業(yè)務(wù)庭的代表人，其監(jiān)督管理職責在包含審判業(yè)務(wù)的同時，必然包含了對工作人員以及后勤保障事務(wù)的管理。其中，后兩種管理，從內(nèi)容乃至方式方面均與各級政府所屬行政機關(guān)的日常管理，存在較大范圍的競合。這樣的結(jié)果就是，院庭長在行使審判管理權(quán)的時候，會造成不同權(quán)力之間的相互侵擾。

其次，院庭長的審判監(jiān)督覆蓋審判全過程。司法改革之前，現(xiàn)階段院庭長監(jiān)督管理權(quán)行使過程中一個突出的問題，就是對案件審判過程的全覆蓋。具體包括：案件的分類；文書的審批；庭審人員的管理；案件的督辦。在《意見》出臺之后，對于院庭長的審判監(jiān)督職責，不少地區(qū)法院做了適當調(diào)整和相應(yīng)的探索。但是，院庭長監(jiān)督管理職責的調(diào)整仍未到位。就院長的審判監(jiān)督管理方式而言，包括：法院院長按照再審程序?qū)⒎ㄔ阂焉У牟门形臅峤唤o審判委員會決定再審活動；具體案件向院領(lǐng)導(dǎo)匯報、審批制度；審委會決定案件處理結(jié)果的活動；紀檢監(jiān)察部門對工作中的工作人員在工作過程中遵守和執(zhí)行法律和法規(guī)的監(jiān)督。就庭長監(jiān)督管理方式而言，包括：通過召開庭務(wù)會議，及時掌握庭室的工作動態(tài)和各項工作任務(wù)完成情況，討論審判、執(zhí)行工作中遇到的復(fù)雜、疑難問題；依法決定是否受理案件，確定適用審判程序，指定承辦案件的合議庭組成人員或者獨任庭人員，以及指定合議庭審判長，決定更換合議庭成員；審核簽發(fā)有關(guān)法律文書，主動辦理和指導(dǎo)審判員辦理疑難案件，完成或超額完成辦案指標；審判監(jiān)督庭依再審程序?qū)Ρ驹哄e判的案件進行的糾正活動。

再次，行政性、事務(wù)性管理職責對審判監(jiān)督職責的影響和干擾。通過調(diào)研，我們發(fā)現(xiàn)院長、庭長在進行人事管理、司法政務(wù)管理當中所產(chǎn)生的行政化傾向和行政化思維，在審判業(yè)務(wù)的監(jiān)督管理當中有著較深的影響。這一點在傳統(tǒng)的審判監(jiān)督模式當中表現(xiàn)得非常明顯。在當前的司法實務(wù)中，過多的事務(wù)性管理工作，仍然或多或少地影響到了院庭長審判監(jiān)督管理職責的行使。通過對不同法院的調(diào)查，院庭長在行使審判監(jiān)督職責時，仍有自上而下的命令——服從傾向的影子存在，并且管理的程序公開性不足、隨意性較強。例如，不少地區(qū)法院會采用口頭指示的形式行使等。這是對法官主體地位的不尊重，將法官僅僅視為被管理者，忽視了法官的職業(yè)特點。審判管理中行政化的管理模式就容易違反直接言詞原則，可能導(dǎo)致司法專斷，裁判與審查監(jiān)督的分離，很可能會引起相互扯皮的現(xiàn)象，進而導(dǎo)致無人負責，這就有可能降低司法腐敗的成本，從而影響辦案質(zhì)效。

二、完善院庭長監(jiān)督管理職責的基本要求

內(nèi)部監(jiān)督是構(gòu)建司法監(jiān)督不可或缺的組成部分，加強院庭長的審判監(jiān)督職責即是內(nèi)部監(jiān)督的重要內(nèi)容。針對司法改革形勢下人民法院管理的現(xiàn)實狀況，遵循以下基本要求是完善院庭長監(jiān)督管理職責的前提與基礎(chǔ)。

（一）增強院庭長監(jiān)督管理的責任意識

相比司法改革之前，《意見》對院庭長過問案件的內(nèi)容與程序作了嚴格的限定，可能導(dǎo)致院庭長對審判管理職權(quán)的行使產(chǎn)生懈怠。因此，為完善院庭長的監(jiān)督責任，需從增強院庭長監(jiān)督管理的責任意識入手。院庭長作為法院審判管理的中堅力量，對他們來說，監(jiān)督權(quán)不僅是職權(quán)，也是職責。首先，審判監(jiān)督是一項職權(quán)。這一職權(quán)是包括《人民法院法》、《法官法》在內(nèi)的法律賦予人民法院的院長、副院長以及庭長在審判業(yè)務(wù)方面的指揮權(quán)和決定權(quán)，是院庭長執(zhí)行職務(wù)的必要保障和必需手段，院庭長必須依法行使，不能放棄，否則就是違法。其次，對于院庭長而言，審判業(yè)務(wù)監(jiān)督則具有更強的職責屬性。院庭長如果在監(jiān)督管理職責的行使過程中，怠于行使審判監(jiān)督權(quán)力，造成嚴重后果，院庭長的責任首當其沖。《意見》第27條明確規(guī)定，負有監(jiān)督管理職責的人員等，因故意或者重大過失，怠于行使審判監(jiān)督權(quán)導(dǎo)致裁判錯誤并造成嚴重后果的，應(yīng)當承擔監(jiān)督管理責任。

（二）準確把握“實事求是，有錯必糾”的原則

院庭長作為監(jiān)督主體，既要維護既判力，不削弱審判工作，又要強調(diào)依法正確糾錯，準確把握監(jiān)督標準，嚴格監(jiān)督職權(quán)行使的尺度，找準維護既判力和依法糾錯的平衡點和切入點。這就要求其在審判監(jiān)督過程當中要堅持“實事求是、有錯必糾”的原則，這一原則在強化院庭長監(jiān)督管理職責中有其獨立價值與適用空間。要做到實事求是，必須全面地了解實事的內(nèi)涵。審判程序所包含的所有法律關(guān)系、法律事實以及相關(guān)價值都屬于實事的范疇，都是監(jiān)督管理人員所必須予以考慮的，還應(yīng)充分考慮到法律原則、法律規(guī)定、法定程序等法律領(lǐng)域特有規(guī)則的制約。要準確把握“有錯必糾”，必須在行使審判監(jiān)督管理職責過程中，找準依法糾錯的制度倫理與有錯必糾的社會倫理之間的結(jié)合點，依照法律理性而非自然理性來判斷確定裁判的對與錯。對于那些可以通過追究紀律責任或改進工作方式方法進行糾錯，或不通過審監(jiān)程序足以實現(xiàn)糾錯目的的，則不宜通過審監(jiān)程序進行處理。只有這樣，院庭長監(jiān)督管理制度的重構(gòu)，才能既滿足各方當事人的訴求，又符合程序正義的要求。

（三）堅持依法管理、有限管理的原則

所謂依法管理，是指院庭長監(jiān)督管理職權(quán)的行使要于法有據(jù)，對于法律規(guī)定的院庭長的監(jiān)督管理職責必須積極履行。有限管理強調(diào)的是管理內(nèi)容的限定性，尤其是在審判監(jiān)管時，監(jiān)督管理職權(quán)的行使要充分尊重法官在審判中的主體地位，保障審判權(quán)依法獨立行使。院庭長在審判管理過程中不能代替法官做出裁判，只能對在職權(quán)范圍內(nèi)對司法活動進行必要的監(jiān)督、指導(dǎo)和制約。因此院庭長的監(jiān)督管理職責內(nèi)容應(yīng)該是明確的、有限的。院庭長實施審判管理應(yīng)該管控合度、合法、審慎。通過本次對不同法院的實地調(diào)研，大家一致認為院庭長的審判監(jiān)督管理應(yīng)當從“直接”轉(zhuǎn)變?yōu)椤伴g接”。院庭長不能像過去一樣，單純地通過聽取案件匯報這一簡單程序就直接改變合議庭決定，或者當合議庭的決定與自己意見相左時直接建議合議庭復(fù)議等。同時，還可以通過建立監(jiān)督管理權(quán)的“權(quán)力清單”制度，將院庭長的審判管理和監(jiān)督活動嚴格控制在職責和權(quán)限范圍內(nèi)。

（四）摒棄行政化思維，堅持柔性管理

將審判管理與其他事務(wù)性管理工作區(qū)別開來，以符合審判思維、審判特點的管理方式與方法，實施審判業(yè)務(wù)管理。此次司法責任制改革的重要目標之一，即是實現(xiàn)以符合審判規(guī)律的方式、方法來完善審判監(jiān)督與管理，并剔除其中的行政化傾向和行政化思維。柔性管理就是一種以人為中心的人性化管理模式。在監(jiān)督管理職權(quán)的行使過程中，柔性管理原則要求組織結(jié)構(gòu)扁平化和網(wǎng)絡(luò)化。壓平層級制度，精簡組織中不必要的中間環(huán)節(jié)，讓組織中的每一個成員都能夠擁有獨立處理問題的能力，發(fā)揮組織成員的創(chuàng)造性。此外，柔性管理的原則還要求管理決策的柔性化。管理決策問題上要充分信任、尊重和激勵組織成員。信任、尊重最直接的表現(xiàn)方式就是激勵，心理認同價值的同一性要重于物質(zhì)激勵。在院庭長的監(jiān)督管理中采取柔性管理的方式，以尊重、信任代替命令、強制的管理模式，在效果上也會更加持久、有效。

三、完善院庭長監(jiān)督管理職責的具體舉措

以《意見》為總抓手，在實現(xiàn)各種審判組織、各類審判人員從過去權(quán)責不清到現(xiàn)在職責明確轉(zhuǎn)變的同時，實現(xiàn)院庭長監(jiān)督管理職責的科學化與規(guī)范化。課題組認為，可以采取以下四方面的具體措施，以實現(xiàn)院庭長監(jiān)督管理職責的科學轉(zhuǎn)變。

（一）細化方法和步驟，為院庭長履行監(jiān)督職責提供程序保障

在《意見》和《規(guī)定》的基礎(chǔ)上，制定更具有操作性的《院長、庭長審判監(jiān)督工作規(guī)程》，該《規(guī)程》應(yīng)包含兩個方面的內(nèi)容：其一，設(shè)定院庭長行使審判監(jiān)督權(quán)的具體方法和步驟；其二，設(shè)定院庭長行使審判監(jiān)督權(quán)所使用的法律文書。應(yīng)當將院庭長指導(dǎo)和監(jiān)督法官辦案的每一個環(huán)節(jié)與步驟，制定設(shè)計成相應(yīng)的工作規(guī)范，并制發(fā)相應(yīng)的法律文書。比如：當庭長對于本庭辦理類案時提出的宏觀指導(dǎo)意見，應(yīng)以書面方式作出，并作為檔案留存。并且，在隨機分案后，如因特殊情況需要調(diào)整分案時，應(yīng)當由庭長填寫《調(diào)整分案的登記單》，注明調(diào)整理由，并簽字確認。再比如，庭長對于本庭審判質(zhì)量的監(jiān)督，也應(yīng)當摒棄此前的口頭方式，而是應(yīng)當以書面方式作出。這樣一來，不僅保證了院庭長的審判監(jiān)督權(quán)的行使，還保證了監(jiān)督“留痕”。

（二）確定審判團隊的主體地位，明晰院庭長監(jiān)督職責的權(quán)限定位

在法官遴選完成后，以入額法官為核心，組建審判團隊，將審判團隊作為人民法院裁判案件的主體，行使主體權(quán)力，承擔主體責任。審判團隊是以辦案為目標，以入額法官為核心，配置一定數(shù)量的審判輔助人員，形成的相對獨立、相互協(xié)作的辦案單元和管理單元。審判團隊建立以后，將成為法院裁判案件的主體。法官辦案時，由請示匯報轉(zhuǎn)向獨立裁判、由大包大攬轉(zhuǎn)向分工協(xié)作。取消了當前法官辦案層層請示、逐級審批制度，案件由獨任法官或合議庭簽署文書，院庭長不再審批，審判權(quán)力運行回歸審判規(guī)律的本質(zhì)要求。法官專心辦理審判核心事務(wù)，審判輔助性、事務(wù)性工作交由審判輔助人員承擔，實現(xiàn)審判事務(wù)在團隊內(nèi)的分工負責。由于案件裁判過程完全在審判團隊內(nèi)部運行完成，因此，較好地實現(xiàn)了院庭長的審判監(jiān)督職能與審判職能的分離。確立了審判團隊的主體地位以后，將把“誰裁判誰負責”的原則貫徹到底，院長、副院長、庭長的監(jiān)督管理職責也得到了進一步的明晰：院長主要負責審委會、質(zhì)效管理和統(tǒng)一裁判尺度等職責；副院長、執(zhí)行局長主要負責專業(yè)法官會議、優(yōu)化質(zhì)效措施和強化動態(tài)管理等職責；庭長、副庭長主要負責庭室法官會議、庭內(nèi)質(zhì)效管理、研究典型案例等職責。根據(jù)《意見》的規(guī)定，院庭長有權(quán)要求法官(合議庭)報告案件進展和評議結(jié)果，即對案件處理結(jié)果進行審核，但院庭長并不能直接決定案件，他即使不同意法官(合議庭)的意見，也無權(quán)改變法官(合議庭)的意見，更不得指令法官(合議庭)按自己的意見辦，而只能將案件提交專業(yè)法官會議、審委會討論決定。院庭長審判業(yè)務(wù)監(jiān)督權(quán)行使的后果，并非決定案件的處理結(jié)果，而是分別啟動兩項程序，即聽取報告程序和轉(zhuǎn)移案件程序。聽取報告程序，就是要求(法官)合議庭報告案件進展和評議結(jié)果；移轉(zhuǎn)案件程序則要求當院庭長意見在與法官(合議庭)的意見相左的情況下，啟動專業(yè)法官會議、審委會討論案件。因此，可以說院庭長的審判業(yè)務(wù)監(jiān)督權(quán)實際上僅是一種程序啟動權(quán)，并非實體處分權(quán)，最終決定案件的是審判委員會。

（三）統(tǒng)一類案裁判標準，為審判監(jiān)督提供標準和依據(jù)

在長期的審判實踐中，我們發(fā)現(xiàn)，案件裁判過程中有一些相對固定、普遍適用并且始終發(fā)揮作用的要素。從案件類型看，民商事案件主要集中于訴爭民事法律關(guān)系的主體、客體、權(quán)利義務(wù)、法律責任方面，刑事案件主要集中于犯罪主體、客體、主觀方面、客觀方面四個要件，行政案件則主要集中于行政主體、行政權(quán)限、行政目的、行政程序、行政證據(jù)、行政法律等方面。這些方面是法官裁判案件過程中必須考量的內(nèi)容，可稱之為案件裁判要素。案件裁判要素決定案件的實體裁判質(zhì)量，案件裁判要素方面的事實認定和法律適用正確，就能夠保證實體裁判的正確性?；谶@一分析，東營中院圍繞案件裁判要素，制定了類案裁判規(guī)則。作為推進案件實體裁判管理的重要一環(huán)，制作類案裁判規(guī)則，在引導(dǎo)法官同等情況同等對待的同時，也為院庭長行使審判監(jiān)督權(quán)提供了可靠的依據(jù)來源。院庭長、審委會對案件進行審核、研究時，以裁判規(guī)則作為相同或類似案件的裁判參考標準，并對法官行使審判權(quán)的情況作出判斷，有助于構(gòu)建科學、規(guī)范、高效的審判權(quán)監(jiān)督機制，實行權(quán)責統(tǒng)一，既確保審判權(quán)依法獨立公正行使，又做到有權(quán)必有責、用權(quán)受監(jiān)督、失職要問責、違法必追究。

(四)借助信息化手段，公開裁判和監(jiān)督過程，讓監(jiān)督權(quán)受到監(jiān)督

東營中院創(chuàng)造的“案件實體裁判管理”經(jīng)驗，其基本邏輯在于，推進案件裁判過程公開，以公開保障審理者裁判權(quán)、明晰裁判者責任，以公開約束管理者管理權(quán)、明確管理者責任，讓審判權(quán)力和監(jiān)督權(quán)力在陽光下運行。為推進案件實體裁判管理，東營中院研發(fā)了案件實體裁判管理系統(tǒng)。在這一實體裁判管理系統(tǒng)當中，將類案的裁判要素一一梳理，形成審判鏈條。合議庭沿循審判鏈條，對裁判要素進行逐項審查、判斷并形成裁判意見，裁判案件的思維過程清晰、完整、連貫地展現(xiàn)出來，化解了裁判的封閉性。裁判過程的展現(xiàn)，是對裁判權(quán)力行使的一種無形約束，在增強裁判者辦案責任心的同時，也可以有效預(yù)防和減少權(quán)力的擅斷和恣意。從過程上看，案件立案后，案件信息自動導(dǎo)入合議庭成員案件辦理頁面，合議庭成員審理、評議后形成裁判意見。提交院庭長審核的案件，院庭長意見記入審核意見欄。實體裁判管理系統(tǒng)的基本功能，是公開和記錄案件的裁判過程，包括合議庭成員裁判案件、院庭長審核案件過程以及審委會研究決定案件過程。院庭長對提交審核案件的審核意見以及審委會研究案件決議，均形成記錄。管理系統(tǒng)將圍繞案件裁判運行的審判權(quán)力軌跡進行固定，并將審判監(jiān)督權(quán)力的運行全程留痕。

責任編校：姜燕

*本文系2016年全省法院重點調(diào)研課題調(diào)研報告，有刪節(jié)。

**課題組負責人：馮俊海，課題組成員：荊月新、姜福先、袁俊峰、王梓臣。