●王蘭旭 劉雅倩

從代表人訴訟到職權(quán)型示范訴訟
——化解行政群體性糾紛的基層思考

●王蘭旭 劉雅倩

出于對群體性行政糾紛案件審理的現(xiàn)實需求，法院出現(xiàn)了帶有部分示范訴訟特點(diǎn)的“準(zhǔn)示范訴訟”審判模式，這種模式是先于司法制度而進(jìn)行的實踐嘗試。綜合已有的“準(zhǔn)示范訴訟”的運(yùn)行效果及其遭遇的制度壁壘，以及“職權(quán)型示范訴訟”在程序特性和設(shè)置機(jī)理的特點(diǎn)可以看出，對我國當(dāng)前的群體性行政案件的審理，適度強(qiáng)化“職權(quán)型示范訴訟”程序具有明顯優(yōu)勢。本文以我國基層司法的實踐經(jīng)驗為基礎(chǔ)，進(jìn)一步探討了適度強(qiáng)化法院職權(quán)性質(zhì)之下的“示范判決擴(kuò)張”、“當(dāng)事人加入及退出”機(jī)制，勾勒出我國“職權(quán)型示范訴訟”從立案到判決后的建設(shè)路徑，并對其中的一些特殊問題進(jìn)行了特別考量和制度設(shè)計。

職權(quán)型示范訴訟 群體性行政糾紛 基層探索

一、問題的提出：群體性行政案件增長顯著，凸顯現(xiàn)行代表人訴訟制度應(yīng)對乏力

(一)行政案件立案登記制改革后，中基層法院群體性行政案件增長顯著

我國司法統(tǒng)計鮮有確切數(shù)據(jù)對涉群體性案件數(shù)量進(jìn)行反映。在此僅以Q市L區(qū)法院為例。L區(qū)法院從2013年至2016年5月30日的群體性案件的數(shù)量，2015和2016兩年的增長率，都大大超過前兩年的數(shù)據(jù)。群體性行政案件不僅數(shù)量逐年增多，占行政案件總數(shù)的比例也逐年上升，2016年前五個月的數(shù)據(jù)甚至出現(xiàn)幾何增長趨勢。

(二)個案分別審理抑或代表人訴訟，均難以兼顧程序效率與實體公正

我國訴訟法中針對群體性案件的制度設(shè)計是代表人訴訟制度。但當(dāng)前司法實踐中，出于降低群體性風(fēng)險的需要，常用做法是拆分立案、個案審理。但這兩種作法實踐效果均不理想。

1.拆分立案、個案審理能夠保障實體公正，但程序效率低下。行政群體性糾紛的特點(diǎn)是該類案件訴訟標(biāo)的相同,案件事實和涉及的法律問題亦相同或相似。將群體性案件拆分成個案審理，必然導(dǎo)致每個案件分別就相同的事實進(jìn)行反復(fù)審理,嚴(yán)重浪費(fèi)訴訟資源；且這些案件由不同法官審理,極易產(chǎn)生事實認(rèn)定和法律適用標(biāo)準(zhǔn)的分化，無法保證實體公正。

2.代表人訴訟設(shè)計初衷為提高效率，然而現(xiàn)實運(yùn)行中效率與公正均不能保證，代表人訴訟長期受冷。以Q市L區(qū)法院2013年至2016 年5月30日的行政案件審理情況為例，其中僅2016年僅有一例群體性行政案件適用了代表人訴訟，且該案最終未進(jìn)入實際審理階段。代表人訴訟的有效運(yùn)行要求代表人能夠順利產(chǎn)生，且自始至終充分參與訴訟，并要求當(dāng)事人群體具有較高的統(tǒng)一性與自治性。而這幾點(diǎn)目前在我國司法實踐中均存在不同程度的障礙。代表人和被代表的當(dāng)事人之間存在意見分歧甚至互不信任，難以達(dá)成共識；代表人不愿盡心盡力，且易為一已私利被對方收買，損害當(dāng)事人群體的利益；當(dāng)事人群體客觀或主觀上的利益分配不公。①洪冬英：《代表人訴訟制度的完善——以職權(quán)型示范訴訟為補(bǔ)充》，載《華東政法大學(xué)學(xué)報》2011年第3期。最終導(dǎo)致代表人訴訟被束之高閣。

二、基層探索帶來啟示：“準(zhǔn)示范訴訟”遭遇壁壘，引發(fā)職權(quán)型行政示范訴訟應(yīng)然特性思考

(一)“準(zhǔn)示范訴訟”審判模式出現(xiàn)，取得成效亦遭遇制度屏障

目前基層實踐的“準(zhǔn)示范訴訟”審判模式的基本作法為：人數(shù)眾多的原告在某一集中時段向法院提起多個同類型行政案件，法院在立案階段對其分別立案；之后從該批群體性案件中選擇一個或多個具代表性的案件先行審理，其余案件裁定中止審理，待先審案件得到確定的生效文書之后再啟動中止案件的審理程序；先審案件為后審案件提供依據(jù)或參考，該批案件在當(dāng)事人適格、事實認(rèn)定、法律適用等問題上采取同一標(biāo)準(zhǔn)。先審案件對于后審案件在事實上起到了示范訴訟效果，最終取得快速解決該批次群體性糾紛的效果。

“準(zhǔn)示范訴訟”的嘗試取得了一定成效。一是有助于審判標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一，因后判案件均將前判案件作為依據(jù)和參考，事實認(rèn)定和法律適用標(biāo)準(zhǔn)相對比較統(tǒng)一。二是有助后續(xù)案件的盡快解決，“準(zhǔn)示范訴訟”的最終效果與示范訴訟相類似，一旦先審案件取得最終結(jié)果，后續(xù)案件可以此為依據(jù)盡快做出處理。

同時“準(zhǔn)示范訴訟”運(yùn)行中亦存在無法克服的制度壁壘。一是效率無法保障?！皽?zhǔn)示范訴訟”并非一項完整的系統(tǒng)的制度，先審案件只能遵從一般行政案件審理的程序，如果先審案件出現(xiàn)訴訟拖延，將拖累整個案件群體的審理效率。二是先審案件的事實認(rèn)定及裁判文書效力受限，其性質(zhì)僅是單獨(dú)案件的審理結(jié)果，僅能作為后續(xù)案件的參考，類比適用可能引發(fā)質(zhì)疑。

(二)適度強(qiáng)化職權(quán)色彩

發(fā)源于國外司法實踐的示范訴訟制度，從解決具體糾紛層面釋義，是指從存在共同原告或共同被告且事實與證據(jù)相同，所要解決的法律問題亦相同的數(shù)個案件當(dāng)中選出一個案件，經(jīng)全體當(dāng)事人同意，法庭作出相當(dāng)于合并審理的裁定，對該案首先進(jìn)行審理并作出判決，全體當(dāng)事人均受該判決結(jié)果約束的訴訟制度。②參見薛波：《元照英美法詞典》,法律出版社2003 年版，第1339 頁。示范訴訟有兩種形式：一種是當(dāng)事人群體之間具有“示范訴訟契約”的契約型示范訴訟，另一種是法院通過職權(quán)選取示范案件并賦予其擴(kuò)張效力的職權(quán)型示范訴訟。我國目前基層所探索的“準(zhǔn)示范訴訟”審判模式，性質(zhì)更契合于職權(quán)型示范訴訟。

1．程序特性——“職權(quán)(介入)”性質(zhì)有助于強(qiáng)化案件示范功能

職權(quán)型示范訴訟適合我國當(dāng)前群體訴訟的現(xiàn)狀，是由于其特別強(qiáng)調(diào)法院在示范訴訟啟動及運(yùn)作過程中的促進(jìn)和管理作用。這種“職權(quán)(介入)”的性質(zhì)主要體現(xiàn)在以下幾點(diǎn)：一是依職權(quán)啟動示范訴訟程序。一般的示范訴訟程序的啟動，系由當(dāng)事人向法院提出申請。而職權(quán)型示范訴訟不需要當(dāng)事人申請，法院根據(jù)立案及案件具體情況作出判斷，可自行決定是否對某一批案件適用示范訴訟程序。二是依職權(quán)選定示范訴訟案件。在域外實踐中，如何選定示范案件是職權(quán)型示范訴訟與契約性示范訴訟的標(biāo)志性區(qū)別。③參見朱磊：《群體訴訟的基本模式與路徑選擇——以美德日三國為中心的比較法考察》，載《中共烏魯木齊市委黨校學(xué)報》2013年第3期。結(jié)合國內(nèi)司法現(xiàn)實情況，在當(dāng)事人法制觀念及法律技巧均有待提高的前提下，由法院根據(jù)典型性、證據(jù)充分性、審理時機(jī)等因素選定示范訴訟案件，有利于機(jī)制的有效運(yùn)行。三是職權(quán)性質(zhì)的程序加入機(jī)制。如何設(shè)計當(dāng)事人進(jìn)入訴訟程序的方式，域外分歧不一，主要分為加入制與退出制兩種形式，美國集團(tuán)訴訟采取退出制，歐洲各國則多采用加入制?？傮w來說，加入制更多賦予個案當(dāng)事人選擇的權(quán)利，但極易拉低效率，導(dǎo)致日后重復(fù)訴訟；退出制則更多賦予法院職權(quán)，雖有武斷之嫌，但針對當(dāng)事人眾多案件的處理確實更加有效。

2．設(shè)置機(jī)理——整合群體性行政案件有助于最大化提高審判效率

職權(quán)型示范訴訟對我國行政審判具有的制度意義在于，其能更高程度的實現(xiàn)訴訟經(jīng)濟(jì)。通過默示加入示范訴訟，將所涉及案件最大程度合并于程序之中；通過將當(dāng)事人適格、事實認(rèn)定、法律適用等問題在一次審理程序中予以解決，將審判資源進(jìn)行最大化節(jié)省。對法院而言，通過在示范訴訟中對程序的有效指揮，在提高審判效率的基礎(chǔ)上，能進(jìn)一步實現(xiàn)如下效果：一是降低審判壓力。示范訴訟在審判階段是傳統(tǒng)的“一對一”訴訟形式，可以避免代表人訴訟中一對多的處理風(fēng)險，以及逐案審理中的大量重復(fù)工作，因此能夠明顯起到降低審判壓力的作用。二是減輕立案壓力。示范訴訟通過對訴訟時效和審理期限的設(shè)置，能夠保障第三人及未起訴案外人的訴訟權(quán)利，使大量潛在利害相關(guān)人不會因急于保證自身權(quán)利而蜂擁至法院立案，而是可以通過觀察示范案件的走向再決定如何處理自身權(quán)利，因此可以極大減輕法院的立案壓力。三是減少群體性不穩(wěn)定因素。因示范訴訟通過選取示范案件先行審理，在審判形式上還是傳統(tǒng)的均等兩造形式，不存在一方當(dāng)事人數(shù)量龐大、容易聚合、引發(fā)秩序混亂的潛在危險，因此能夠明顯減少審判之外的群體性上訪等社會不穩(wěn)定因素，從側(cè)面保證審判質(zhì)量。

三、深度分析：在當(dāng)事人處分權(quán)與審判職權(quán)有效行使之間，尋求突破和平衡

(一)對當(dāng)事人處分權(quán)制度規(guī)范的適度突破——示范判決效力擴(kuò)張

在許多大陸法系國家,當(dāng)事人接受聽審權(quán)不僅被作為憲法權(quán)力而得到明確規(guī)定,而且經(jīng)過訴訟法教義學(xué)的長期發(fā)展,其規(guī)范內(nèi)涵已經(jīng)非常清晰和具體。④吳澤勇：《群體性糾紛解決機(jī)制的建構(gòu)原理》，載《法學(xué)家》2010年第5期。我國法制具有明顯大陸法系特征，以示范訴訟的方式突破傳統(tǒng)“兩造訴訟”需要解決的首要法理突破，就是示范判決的效力擴(kuò)張的正當(dāng)性。示范訴訟的最大法理困境在于，未直接參與示范訴訟程序的當(dāng)事人(示范訴訟第三人)未經(jīng)過充分的舉證及辯論程序，而必須接受法庭對于共性問題判決的約束。因此對非示范訴訟當(dāng)事人進(jìn)行程序保障尤為重要。在此可借鑒德國相關(guān)立法，法院必須主動的、積極的糾正訴訟雙方行為的偏差并保障非示范訴訟當(dāng)事人權(quán)益。具體來說，應(yīng)注意重點(diǎn)保障非示范訴訟案件當(dāng)事人如下權(quán)利：一是聽審權(quán)。通過強(qiáng)化非示范訴訟當(dāng)事人的程序參與權(quán)來解決訴訟效率與權(quán)利保障問題，允許非示范訴訟當(dāng)事人參與訴訟庭審、了解訴訟進(jìn)程，從而保障其知情權(quán)。二是退出權(quán)。在示范訴訟啟動之后、判決確定之前，如果非示范訴訟當(dāng)事人明確表示反對，則可以行使退出示范訴訟之權(quán)利，使其案件退出示范訴訟程序，以后也不再受示范判決約束。三是異議權(quán)。如果非示范訴訟當(dāng)事人對審判過程及判決有異議，如發(fā)現(xiàn)示范訴訟當(dāng)事人存在通謀等違法行為，或法院忽略了某些對訴訟結(jié)果產(chǎn)生重大影響的證據(jù)時，可以向法院提出，也可以在判后提出上訴。

(二)對法院審判職權(quán)探知的衡平——當(dāng)事人加入與退出機(jī)制的思考

縱觀各國群體訴訟制度,就群體成員如何加入到訴訟的方式,有加入制與退出制的區(qū)分。我們認(rèn)為應(yīng)當(dāng)在退出制的基礎(chǔ)上，采取原則上自動加入、明示退出作為例外的制度設(shè)計。

1.默示加入

在示范訴訟程序啟動時已經(jīng)立案的案件、示范訴訟期間立案的案件、以及示范判決確定后陸續(xù)立案的案件，只要系因同一或同類行政行為而提起，具有相同或相近的當(dāng)事人、法律關(guān)系、訴訟請求等，均視為自動加入到該示范訴訟程序之中，除非在規(guī)定的期間內(nèi)明確表示拒絕加入該示范訴訟，則一律受到示范訴訟事實認(rèn)定及生效判決的約束。

2.明示退出

與示范案件具有上述關(guān)聯(lián)的群體性系列案件，采取默示加入制度，一方面是對當(dāng)事人實體權(quán)益的保護(hù)，另一方面也構(gòu)成對當(dāng)事人程序權(quán)利的限制。實踐中個案當(dāng)事人出于多種考慮，有可能并不想加入到示范訴訟之中，此種情況下，應(yīng)當(dāng)賦予當(dāng)事人程序上的退出權(quán)利。如果原告明確做出不想?yún)⑴c到示范訴訟程序的意思表示，則該個案退出示范訴訟程序，其后果是該個案進(jìn)行單獨(dú)審理，也不再受到示范訴訟事實認(rèn)定及判決效力的約束。

四、探討終點(diǎn)：個案審理示范化,職權(quán)型行政示范訴訟模式的程序構(gòu)建

(一)審判程序的啟動

因同一或同類行政行為而利益受損的行政相對人，向法院起訴后，法院視情況決定是否啟動示范訴訟程序。這里存在一個案件數(shù)量與是否啟動程序的關(guān)系界定的問題。關(guān)于啟動示范訴訟對同類案件數(shù)量的要求，有學(xué)者建議同類案件應(yīng)達(dá)到20件以上才能啟動程序，結(jié)合我國民事訴訟中群體案件的相關(guān)規(guī)定，我們認(rèn)為同類案件達(dá)到10件以上(含)⑤參見法釋〔2015〕5號《民訴解釋》第75條：民事訴訟法第五十三條、第五十四條和第一百九十九條規(guī)定的人數(shù)眾多，一般指十人以上。較為合適。

示范訴訟啟動后，法院應(yīng)當(dāng)發(fā)出公告。公告的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)包含但不限于：示范訴訟涉及類案的原告、被告、案情等基本情況，示范訴訟程序開始的日期，提出退出示范訴訟申請的期限，如不申請退出的法律效果等。公告方式建議以電子公示為主、平面媒體公示為輔，電子公示能保障公告范圍更為廣泛，且網(wǎng)絡(luò)和移動端方式更新更快、傳播廣，便于權(quán)利人及時看到信息，知悉權(quán)利。

另外，示范訴訟的管轄目前在實踐中仍是一個需要關(guān)注的點(diǎn)。我們認(rèn)為，應(yīng)遵循現(xiàn)行民事訴訟管轄規(guī)則，鑒于示范訴訟作為新生制度，其運(yùn)行可能需要前期試點(diǎn)，就目前“準(zhǔn)示范訴訟”的探索情況看，大部分群體性行政案件的規(guī)?；炯性谝粋€區(qū)域內(nèi)，換言之，該類案件一般集中在一個基層法院的管轄區(qū)域內(nèi)，因此先行將管轄限制在一個區(qū)域內(nèi)比較有利于制度的前期運(yùn)行和法院的實際操作。日后制度運(yùn)行較為成熟之后，可以考慮擴(kuò)大管轄區(qū)域級別。

(二)當(dāng)事人退出權(quán)的告知

法院應(yīng)以書面告知書的形式，向非示范案件當(dāng)事人釋明示范訴訟中默示加入明示退出的機(jī)制，并明確告知當(dāng)事人其退出的權(quán)利、提出退出申請的期間、退出示范訴訟的法律后果。對當(dāng)事人退出權(quán)的告知，應(yīng)分以下兩種情況處理：一是在示范案件審理期間、示范判決確定之前立案的案件，其當(dāng)事人提出退出申請的期限應(yīng)當(dāng)設(shè)置為，在示范訴訟的取得確定判決之前，均可提出退出申請。二是在示范案件審理結(jié)束之后又立案的案件，應(yīng)當(dāng)在立案時即向當(dāng)事人送達(dá)權(quán)利義務(wù)告知書及相關(guān)材料，并給予一定的提出退出申請的期限，我們認(rèn)為可參照訴訟法中關(guān)于管轄權(quán)異議期限的規(guī)定，此退出申請?zhí)岢銎谙拊O(shè)置為從簽收告知書之日起15日內(nèi)較為合理。

(三)示范案件確定與更換

1.示范案件的確定

示范案件由法院依職權(quán)選取，其當(dāng)事人為示范訴訟當(dāng)事人，其他未申請退出的當(dāng)事人即為示范訴訟第三人。示范案件選定的正當(dāng)性來自以下三方面：法院職權(quán)探知主義的介入、第三人對適格示范案件選定的默示確認(rèn)、第三人處分權(quán)主義的限制。法院應(yīng)當(dāng)對已受理的涉群體性糾紛個案及權(quán)利人登記情況進(jìn)行梳理，在征求當(dāng)事人及第三人意見的基礎(chǔ)上，依職權(quán)擇定實施“示范訴訟”審理的案件。擇定示范案件的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)包括但不限于：充分包含“共通的法律爭議”，在涉案情節(jié)方面具有多元化的典型意義，涉案證據(jù)比較清晰充分，個案當(dāng)事人訴訟能力較強(qiáng)及有律師代理等。在示范案件擇定的過程中，法院應(yīng)當(dāng)將擇案的目的、過程及理由，通過特定載體或途徑向示范訴訟第三人及時公開，合理聽取涉案群體的意見，及時對不同意見的采納與否給予釋明。

2.示范案件的更換

關(guān)于在示范訴訟程序中示范案件可否更換的問題，學(xué)者持不同意見。一種意見認(rèn)為在訴訟程序中如果示范訴訟原告與被告達(dá)成和解，則需重新選定示范案件；⑥賀榮主編：《公正司法與行政法實施問題研究：全國法院第25屆學(xué)術(shù)討論會獲獎?wù)撐募?，人民法院出版?014年版，第1253頁。另一種意見則認(rèn)為某一案件一旦被確定為示范案件則一般不能以調(diào)解、和解等方式結(jié)案，而應(yīng)走完全部的示范訴訟程序并獲得最終的示范判決。實踐中，不能排除示范訴訟原告消極參與訴訟程序而選擇以和解、調(diào)解的方式解決糾紛的可能性，限制示范案件的調(diào)解、和解是對當(dāng)事人處分權(quán)的侵犯，法理上解釋不通，故此種情況下應(yīng)當(dāng)重新選定示范案件。重新選定示范案件必然導(dǎo)致訴訟程序上出現(xiàn)拖延，延遲示范案件審理周期，增加案件審理復(fù)雜程度。合理的建議是，在示范案件選定之后、庭審程序開始之前，設(shè)置一個合理的示范案件異議期，綜合考慮現(xiàn)行相關(guān)法律規(guī)定，此異議期設(shè)置為15日較為合理。在此期間內(nèi)示范案件當(dāng)事人、第三人可以對已選定的示范案件提出異議，法院審查決定是否更換或最終采用已選定的示范案件。

(四)優(yōu)先審理

為保證示范訴訟程序效率優(yōu)勢的發(fā)揮，法院對示范訴訟案件應(yīng)當(dāng)進(jìn)行審理上的優(yōu)先級設(shè)置。司法實踐中，優(yōu)先審理應(yīng)當(dāng)與優(yōu)先立案、優(yōu)先執(zhí)行相結(jié)合，構(gòu)成快速解決糾紛的系列措施。行政案件示范訴訟通常涉及大量群體糾紛，社會影響較大，如果立案遲緩、審理周期較長、執(zhí)行緩慢，容易引發(fā)不穩(wěn)定因素。通過法院優(yōu)先審理示范案件，及時作出示范裁判，盡快進(jìn)入執(zhí)行程序，使示范訴訟第三人及其他同類糾紛相對人能夠看到其權(quán)利在司法處理中的結(jié)果走向，被告也能夠因示范裁判的結(jié)果而及時修正自己的行為。

(五)判決效力擴(kuò)張

普通判決的既判力具有相對性，其效力范圍以涉案當(dāng)事人為主觀范圍，以訴訟標(biāo)的為客觀范圍。示范訴訟制度關(guān)鍵就在于對這種既判力范圍的突破。職權(quán)型示范訴訟的既判力擴(kuò)張制度設(shè)計中，不同情況應(yīng)區(qū)別對待：一是相關(guān)同類案件與示范案件訴訟請求一致的，如果當(dāng)事人無法達(dá)成和解，由法院依職權(quán)裁定直接適用示范案件的判決、裁定；二是相關(guān)同類案件與示范案件訴訟請求不一致的，如果當(dāng)事人無法達(dá)成和解，法院審理后續(xù)案件過程中應(yīng)當(dāng)援引示范案件的事實認(rèn)定和裁判理由，包括賠償數(shù)額的計算標(biāo)準(zhǔn)和公式等。后一種情況下，雖然后判案件的裁判結(jié)果與示范案件的結(jié)果不完全一致，但示范案件的既判力仍然在一定程度上擴(kuò)張至同類案件，從而實現(xiàn)示范訴訟制度的設(shè)立目的和效果。

(作者單位：青島市李滄區(qū)人民法院)

責(zé)任編校：郝曉越