□孫會娟

“大灣區(qū)”的來龍去脈及浙江的謀劃

□孫會娟

浙江省第十四次黨代會提出“謀劃實施‘大灣區(qū)’建設行動綱要”戰(zhàn)略部署，加強全省重點灣區(qū)互聯(lián)互通，推進沿海大平臺建設，大力發(fā)展灣區(qū)經(jīng)濟，高水平譜寫實現(xiàn)“兩個一百年”奮斗目標的浙江篇章。然而，“大灣區(qū)”建設并不是平地一聲雷的激情，也不是鏡花水月的臆想，更不是另起爐灶的改革，而是有著深刻的歷史淵源、發(fā)展根基和現(xiàn)實意義的時代要求。

內(nèi)涵解讀

“灣區(qū)”一詞多用于描述圍繞沿?？诎斗植嫉谋姸嗪８酆统擎?zhèn)所構成的港口群和城鎮(zhèn)群，而衍生的經(jīng)濟效應則稱之為“灣區(qū)經(jīng)濟”。學者們對“灣區(qū)”“灣區(qū)經(jīng)濟”的定義并沒有統(tǒng)一的認識，但一致認為灣區(qū)應具備超級大港、所在區(qū)域的創(chuàng)新高地、金融功能發(fā)達和交通樞紐便利等幾大要素。灣區(qū)經(jīng)濟也不僅是有限灣區(qū)內(nèi)的經(jīng)濟活動，更是借助灣區(qū)龍頭作用與周邊經(jīng)濟腹地互動以及與海外資金、文化、信息等要素互動而形成的發(fā)展模式。

浙江“大灣區(qū)”包括六大重點灣區(qū)：杭州灣、象山港、三門灣、臺州灣、樂清灣和甌江口，覆蓋杭甬溫三大都市區(qū)，擁有杭州灣新區(qū)、大江東產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)、甌江口產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)、臺州灣產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)、舟山江海聯(lián)運服務中心、義甬舟開放大通道等引領經(jīng)濟增長的重大產(chǎn)業(yè)平臺。杭州灣是全國第二大灣區(qū)、全國唯一河口型海灣、錢塘江入海口，地處長三角洲南翼黃金區(qū)域，經(jīng)濟總量約占全省六成，集中了全省8個國家級高新區(qū)中的6個，高新技術產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值占全省約75%，在全省經(jīng)濟發(fā)展中舉足輕重，是世界六大城市群的重要一翼。

演進軌跡

浙江作為長三角洲的重要城市之一，過往的研究多基于長三角區(qū)域合作理論，單獨的“灣區(qū)”理論在浙江省的探索是近幾年才興起的。而浙江“大灣區(qū)”的提出更是經(jīng)歷了漫長的過程，“大灣區(qū)”概念早期以經(jīng)濟帶、港口群、都市圈等形式出現(xiàn)，如長江經(jīng)濟帶、長三角城市群、寧波舟山港、杭州都市圈等。

2000年以后，大量學者開展了長三角城市群、環(huán)杭州灣、杭州都市圈、沿海經(jīng)濟帶等研究工作，并取得一定成果。在官方文件中，2003年《浙江省環(huán)杭州灣產(chǎn)業(yè)帶發(fā)展規(guī)劃》標志著環(huán)杭州灣區(qū)域發(fā)展已經(jīng)從原先各自為政，演變?yōu)橛烧y(tǒng)一規(guī)劃區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略。2004年《浙江省環(huán)杭州灣地區(qū)城市群空間發(fā)展規(guī)劃》，將環(huán)杭州灣地區(qū)城市群建設形成“三、三、四、六”的總體框架。2015年臺州市四屆四次黨代會報告，在浙江省地方政府報告中首次提出“發(fā)展灣區(qū)經(jīng)濟”，2016年省“十三五”規(guī)劃用專門章節(jié)對“發(fā)展灣區(qū)經(jīng)濟”進行了陳述，2017年省第十四次黨代會提出“謀劃實施‘大灣區(qū)’建設”，至此“大灣區(qū)”建設正式開啟。

思路謀劃

浙江“大灣區(qū)”建設并不是另起爐灶，而是杭州、寧波、溫州、金華-義烏四大都市區(qū)、環(huán)杭州灣產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、浙江融入“一帶一路”戰(zhàn)略等現(xiàn)行體系的深化與完善。因而，“大灣區(qū)”建設關鍵在于解決三個難題：一是如何幫助相鄰地區(qū)破解經(jīng)濟發(fā)展“操之過急”與經(jīng)濟合作“難以深化”的難題？二是如何打造東南沿海灣區(qū)經(jīng)濟的戰(zhàn)略腹地，真正實現(xiàn)海陸聯(lián)動？三是如何處理有限的資源環(huán)境承載力與長期發(fā)展過程的矛盾，特別是“大灣區(qū)”可開發(fā)土地資源的相對有限性？

優(yōu)化合作組織建設。合作組織至少包括三個內(nèi)容：議政機構、民間團體和共同基金。議政機構：在打通長三角城市經(jīng)濟協(xié)調(diào)會、杭州都市圈聯(lián)席會議、浙江經(jīng)濟合作區(qū)聯(lián)席會議等現(xiàn)有區(qū)域協(xié)調(diào)機制基礎上，設立大灣區(qū)協(xié)調(diào)機構，爭取大灣區(qū)合作事務更大的自主權，推進合作、協(xié)調(diào)沖突和利益分配。民間團體：提升行業(yè)組織在大灣區(qū)建設中的地位、作用，確保政策落地符合各方要求，以得到多方的支持。共同基金：建立區(qū)域發(fā)展共同基金，大灣區(qū)范圍內(nèi)地方政府從財政收入中拔出等比例資金作為共同經(jīng)費，用于經(jīng)常性開支、大項目前期啟動建設和協(xié)助需要幫助的地區(qū)或企業(yè)等。

構建合作行動框架。推進、實施全面的合作行動框架應抓好四點：規(guī)劃先行、環(huán)境整治、產(chǎn)業(yè)優(yōu)化、生活配套。規(guī)劃先行：由省政府有關部門牽頭，各地參與，對“大灣區(qū)”進行專題規(guī)劃，制定一系列建設規(guī)劃和行動方案；環(huán)境整治：重視遺留環(huán)境問題的解決，突出小城鎮(zhèn)綜合整治、運河文化帶等工作，要求沿灣城市合作共擔生態(tài)環(huán)境責任；產(chǎn)業(yè)優(yōu)化：以傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級為契機，深化區(qū)域產(chǎn)業(yè)布局，避免地區(qū)產(chǎn)業(yè)的同質(zhì)化競爭，鼓勵新興產(chǎn)業(yè)和未來產(chǎn)業(yè)的發(fā)展；生活配套：以便捷的交通網(wǎng)為基礎，打造優(yōu)質(zhì)居住環(huán)境，試行社會服務制度創(chuàng)新。

明確合作重點?！按鬄硡^(qū)”建設應突出至少三方面的合作重點：一是做好制度安排。共建灣區(qū)的關鍵還是解決區(qū)域間經(jīng)濟利益、政策、法規(guī)的協(xié)調(diào)問題，建議制度先行先試、重點突破，探索推進主要合作區(qū)域和領域的體制機制創(chuàng)新，以點帶面深化合作。深化杭州都市圈建設中柯橋?qū)徟贫雀母镌圏c的成功，就具有一定的代表性。二是落實基礎設施重大項目。道路交通是灣區(qū)連接的紐帶，如何實現(xiàn)基礎設施與其他產(chǎn)業(yè)的協(xié)同發(fā)展，培育利益共享的產(chǎn)業(yè)價值鏈，同時加快向全球價值鏈高端邁進，打造具有國際競爭力的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)先導區(qū)，構建公共服務、就業(yè)、消費等均衡發(fā)展的生態(tài)系統(tǒng)是當前合作的重點任務之一。三是重視區(qū)域創(chuàng)新系統(tǒng)建設。深化政府、企業(yè)、科研機構共同合作，新昌縣探索“企業(yè)出題出科研經(jīng)費、高校出研究生團隊、政府出科技計劃支持”的產(chǎn)學研合作模式，有較強的學習意義。此外，在產(chǎn)業(yè)簇群集中的專業(yè)鎮(zhèn)建設行業(yè)技術創(chuàng)新中心，推進科技中介服務體系建設，創(chuàng)新金融服務支撐，逐步建立以企業(yè)為主體的區(qū)域創(chuàng)新體系。

實施“走出去”貨源開發(fā)戰(zhàn)略。建立專門的港口腹地拓展協(xié)調(diào)機構，機構由省政府牽頭，港口局、口岸辦、鐵路部門、港口企業(yè)、物流企業(yè)等各方代表共同參與，主要負責解決在腹地拓展中存在的各種矛盾問題。此外，為提升“大灣區(qū)”整體的攬貨能力，專業(yè)的服務團隊建設必不可少，建議以寧波-舟山港人員為主體，聯(lián)合相關企業(yè)人員，組織成立港口經(jīng)濟腹地拓展專業(yè)隊伍，進一步加強與內(nèi)陸地區(qū)的政府部門、商會、骨干企業(yè)合作，建立良好的互動關系，對意向腹地進行充分的市場調(diào)研，深入市場宣傳與推介帶動港航物流企業(yè)積極進軍內(nèi)陸。

提升港口群的整體合力。港航聯(lián)盟、港際聯(lián)盟是第四代港口功能的重要特征，生產(chǎn)特性是整合性物流，因而提升港口群整體合力，一要建立港航港際聯(lián)盟，二要促進各港口的產(chǎn)業(yè)分工協(xié)作。以舟山江海聯(lián)運中心和全省通用航空產(chǎn)業(yè)布局為契機，大力推進港航港際聯(lián)盟建立，開展產(chǎn)業(yè)鏈、物流鏈上下游的聯(lián)盟合作，促進資本、業(yè)務、信息等資源的自由流動。構建大宗商品交易平臺、海陸聯(lián)動集疏運網(wǎng)絡、金融和信息支撐系統(tǒng)，建立集裝箱市場價格聯(lián)動機制，推動寧波-舟山港成為綜合運輸系統(tǒng)的“神經(jīng)中樞”。建議把杭州灣、象山港、三門灣、臺州灣、樂清灣和甌江口等港口整合為一個分工不同的有機群，通過鮮明的職能分工體系，形成一個“廣域港灣”，從而有效地解決“大灣區(qū)”內(nèi)競爭問題，將各港口的競爭力轉(zhuǎn)換成整體合力。

營造開放多元的文化氛圍。一是增強人員往來。制造更多工作機會，提高人員區(qū)域間的流動效率，便利通勤勞務工；不斷開發(fā)教育合作新領域、新模式與新內(nèi)容，創(chuàng)新教育合作辦學機制，共同建立科研合作平臺加強學術交流，拓寬商務及科研人員往來渠道等。二是深化城市合作?？鐓^(qū)城市可以聯(lián)手打造文化紀錄片、宣傳片，合作舉辦大型民族文化活動、民間工藝展等，簽訂城市合作協(xié)議，增進不同地區(qū)市民的彼此了解，提高地區(qū)合作的親切感與信任度，提高文化對經(jīng)濟的原動力和后繼力作用。

創(chuàng)新空間管理，集約利用土地。一是構建城鎮(zhèn)空間支持系統(tǒng)。對大灣區(qū)的核心區(qū)域，嚴格控制工業(yè)區(qū)和住宅區(qū)的開發(fā)以限制建設用地的無序增長，保護自然生態(tài)環(huán)境，保持開敞空間，保護原有生態(tài)聚落結(jié)構，并注重生產(chǎn)、服務、基礎設施和文化設施的建設；對大灣區(qū)城市群外圍區(qū)，從自然生態(tài)和經(jīng)濟發(fā)展的角度考慮，重視城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)與人口的集聚發(fā)展，提供大量新的工業(yè)用地和就業(yè)崗位及相應的居住發(fā)展用地，從而形成互補發(fā)展的局面。二是落實最嚴格節(jié)約集約用地制度。以畝產(chǎn)論英雄，建立獎罰配套措施，實施以綜合效益為基準的差別供地、用地、彈性年期及全產(chǎn)業(yè)周期監(jiān)管，繼續(xù)加大力度盤活存量土地，推動城市空間立體復合開發(fā)利用。此外，通過優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展來影響和控制周邊地區(qū)發(fā)展，學習借鑒日本政府東京灣國土資源開發(fā)利用和整治，形成良好的規(guī)劃主導和干預，不斷創(chuàng)新空間管理，提高土地的綜合開發(fā)利用率。

作者單位：紹興市發(fā)展研究規(guī)劃工程院