□郭占恒

統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展的戰(zhàn)略謀局和生動實踐

□郭占恒

統(tǒng)籌協(xié)調(diào)不僅是重要的工作方法，更是重要的思想方法和世界觀的體現(xiàn)。黨的十八大以來，習(xí)近平同志從黨和國家的前途和命運出發(fā)，審時度勢，十指彈琴，既統(tǒng)籌兼顧、綜合平衡，又突出重點、帶動全局，既抓大放小、以大兼小，又以小帶大、小中見大，形成了“國內(nèi)外聯(lián)動、區(qū)域間協(xié)同、外部協(xié)同與內(nèi)部協(xié)同并重”的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)思想和戰(zhàn)略謀局，有力地推動了欠發(fā)達地區(qū)加快發(fā)展、沿海地區(qū)率先發(fā)展、京津冀協(xié)同發(fā)展以及“一帶一路”建設(shè)和全球治理體系的變革。

早在浙江工作期間，習(xí)近平同志為浙江發(fā)展頂層設(shè)計的“八八戰(zhàn)略”，就集中體現(xiàn)了統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的思想。其中，明確提出的“進一步發(fā)揮浙江的區(qū)位優(yōu)勢，主動接軌上海、積極參與長江三角洲地區(qū)交流與合作，不斷提高對內(nèi)對外開放水平”“進一步發(fā)揮浙江的城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展優(yōu)勢，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展，加快推進城鄉(xiāng)一體化”“進一步發(fā)揮浙江的山海資源優(yōu)勢，大力發(fā)展海洋經(jīng)濟，推動欠發(fā)達地區(qū)跨越式發(fā)展，努力使海洋經(jīng)濟和欠發(fā)達地區(qū)的發(fā)展成為浙江經(jīng)濟新的增長點”，更是充分體現(xiàn)了統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展的戰(zhàn)略謀局和生動實踐。

統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展的意義

讓不同區(qū)域的城鄉(xiāng)居民享有基本同等的生活水平和質(zhì)量，是我們統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展的出發(fā)點和落腳點。統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展關(guān)系到城鄉(xiāng)各地居民能否共享改革發(fā)展成果、能否共同實現(xiàn)全面小康，關(guān)系到現(xiàn)代化建設(shè)全局和社會穩(wěn)定以及國家長治久安。習(xí)近平一到浙江，就高度重視統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展尤其是推動欠發(fā)達地區(qū)發(fā)展對全省發(fā)展大局的重要性，多次到偏遠山區(qū)和海島進行調(diào)研，把加快欠發(fā)達地區(qū)發(fā)展作為“八八戰(zhàn)略”的一項重要內(nèi)容，積極謀劃如何推動欠發(fā)達地區(qū)加快發(fā)展，如何推動欠發(fā)達鄉(xiāng)鎮(zhèn)脫貧致富奔小康。

2003年1月13日在全省農(nóng)村工作會議上，習(xí)近平同志明確提出，實現(xiàn)全面小康一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)也不能掉隊。他說，全面建設(shè)小康社會、提前基本實現(xiàn)現(xiàn)代化，難點在欠發(fā)達地區(qū)，特別是欠發(fā)達鄉(xiāng)鎮(zhèn)。目前，地區(qū)差距擴大的趨勢尚未扭轉(zhuǎn)，大部分的低收入人口也集中在欠發(fā)達地區(qū)，能否縮小差距，促進協(xié)調(diào)發(fā)展，是對我們駕馭全局能力和領(lǐng)導(dǎo)水平的重大考驗?，F(xiàn)代化建設(shè)不能留盲區(qū)死角，實現(xiàn)全面小康一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)也不能掉隊。

2005年8月12日在麗水市舉行的欠發(fā)達地區(qū)發(fā)展座談會上，習(xí)近平同志進一步指出，推進欠發(fā)達地區(qū)加快發(fā)展是落實科學(xué)發(fā)展觀、構(gòu)建和諧社會的必然要求，是深入實施“八八戰(zhàn)略”、全面建設(shè)“平安浙江”的重要舉措，是全面建設(shè)小康社會、提前基本實現(xiàn)現(xiàn)代化的重要任務(wù)。必須明確，讓百姓過上富裕安康幸福的生活，不斷提高人民群眾的生活水平和質(zhì)量，是我們發(fā)展的根本目的；讓不同區(qū)域的城鄉(xiāng)居民享有基本同等的生活水平和質(zhì)量，是我們統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展的出發(fā)點和落腳點。因此，推進欠發(fā)達地區(qū)加快發(fā)展，一定要把著力點放在人民群眾生活水平的提高上，放在生產(chǎn)生活環(huán)境的改善上，放在人口素質(zhì)的提升上。

接著，2005年9月5日習(xí)近平同志在衢州調(diào)研時再次強調(diào)，推進欠發(fā)達地區(qū)加快發(fā)展，必須以科學(xué)發(fā)展觀來統(tǒng)領(lǐng)?？茖W(xué)發(fā)展觀體現(xiàn)于欠發(fā)達地區(qū)的加快發(fā)展，從全省來說，至關(guān)重要的一個方面，就是協(xié)調(diào)發(fā)展，包括統(tǒng)籌區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。

統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展的核心

明確統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展的核心在于促進發(fā)達地區(qū)加快發(fā)展、欠發(fā)達地區(qū)跨越式發(fā)展。改革開放以來，浙江依靠民營經(jīng)濟、塊狀經(jīng)濟、專業(yè)市場、縣域經(jīng)濟、開放型經(jīng)濟等的快速崛起，發(fā)展一路高歌猛進，成為全國第一個消除“貧困縣”的省份，但也存在區(qū)域發(fā)展不平衡的問題。城市與農(nóng)村發(fā)展差距拉大，杭嘉湖地區(qū)與金衢麗地區(qū)發(fā)展差距拉大，沿海地區(qū)與山區(qū)海島地區(qū)發(fā)展差距拉大。到2005年，全省還有25個欠發(fā)達縣市（后來動態(tài)到26個）、221個欠發(fā)達鄉(xiāng)鎮(zhèn)（后來動態(tài)到361個）、190.5萬貧困人口。統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展，縮小地區(qū)差距，既是欠發(fā)達地區(qū)的期盼，也是全省實現(xiàn)更好發(fā)展的內(nèi)在要求。

2005年11月6日，在省委十一屆九次全會第二次大會的講話中，習(xí)近平同志明確指出，縮小地區(qū)發(fā)展差距，實現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，根本途徑還是要促進發(fā)達地區(qū)加快發(fā)展、欠發(fā)達地區(qū)跨越式發(fā)展，這是統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展的核心。發(fā)達地區(qū)經(jīng)濟總量大，占全省經(jīng)濟比重高，是浙江綜合實力和區(qū)域競爭力的主要體現(xiàn)。發(fā)達地區(qū)加快發(fā)展，可以更好地發(fā)揮帶動和引領(lǐng)全省經(jīng)濟發(fā)展的重要作用，更好地支持欠發(fā)達地區(qū)發(fā)展。欠發(fā)達地區(qū)雖然經(jīng)濟總量小，占全省比重低，但發(fā)展的潛力大。推進欠發(fā)達地區(qū)跨越式發(fā)展，可以形成新的經(jīng)濟增長點，從而為全省經(jīng)濟加快發(fā)展做出貢獻。加快發(fā)達地區(qū)發(fā)展是支持區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重要基礎(chǔ)，促進欠發(fā)達地區(qū)跨越式發(fā)展是實現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重要環(huán)節(jié)，兩者是互相促進的。

針對如何實現(xiàn)發(fā)達地區(qū)加快發(fā)展與欠發(fā)達地區(qū)跨越式發(fā)展，習(xí)近平同志提出了四條發(fā)展思路，首先要著眼于全省生產(chǎn)力和人口的優(yōu)化布局。進一步明確哪些是優(yōu)化開發(fā)區(qū)，哪些是重點開發(fā)區(qū)，哪些是限制開發(fā)區(qū)，哪些是禁止開發(fā)區(qū)，無論是發(fā)達地區(qū)還是欠發(fā)達地區(qū)，都要進行這樣的功能細分。其次要大力推動發(fā)達地區(qū)在更高層次上加快發(fā)展。重點鼓勵和支持發(fā)達地區(qū)提高自主創(chuàng)新能力，率先實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級和增長方式轉(zhuǎn)變，提高開放型經(jīng)濟發(fā)展水平，推動全省綜合實力和區(qū)域競爭力再上新臺階。三是要以提高自我發(fā)展能力為核心，推動欠發(fā)達地區(qū)實現(xiàn)跨越式發(fā)展。推動欠發(fā)達地區(qū)因地制宜發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)和生態(tài)經(jīng)濟，走人口內(nèi)聚外遷、自我積累和借力發(fā)展相結(jié)合的道路，努力使欠發(fā)達地區(qū)成為浙江經(jīng)濟新的增長點。四是要大力發(fā)展海洋經(jīng)濟，努力建設(shè)海洋經(jīng)濟強省，提高海洋經(jīng)濟發(fā)展水平。

統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展的抓手

深入實施欠發(fā)達鄉(xiāng)鎮(zhèn)奔小康、山海協(xié)作、百億幫扶致富“三大工程”是統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展的抓手。統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展僅有良好初心和愿望不夠，還必須要有良好載體和抓手，出實招、辦實事、求實效。習(xí)近平同志一直高度重視工作抓手問題，如對文化大省建設(shè)提出“八大文化建設(shè)工程”、對衛(wèi)生強省建設(shè)提出“實施六大健康工程”、對生態(tài)省建設(shè)提出“811”環(huán)境污染整治行動以及“千村示范萬村整治工程”等。同樣，為推動欠發(fā)達地區(qū)實現(xiàn)跨越式發(fā)展，習(xí)近平同志創(chuàng)造性地整合提出實施山海協(xié)作、欠發(fā)達鄉(xiāng)鎮(zhèn)奔小康、百億幫扶致富等“三大工程”。2005年1月7日在全省農(nóng)村工作會議上，習(xí)近平明確指出，要按照統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展的要求，深入實施欠發(fā)達鄉(xiāng)鎮(zhèn)奔小康、山海協(xié)作、百億幫扶致富“三大工程”。后來，在許多場合又多次講到統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展，要深入實施好這“三大工程”。

欠發(fā)達鄉(xiāng)鎮(zhèn)奔小康工程，是2002年6月省第十一次黨代會提出的，中心任務(wù)是加快欠發(fā)達鄉(xiāng)鎮(zhèn)奔小康、解決相對貧困問題，實現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。以農(nóng)民人均收入較低、基礎(chǔ)設(shè)施薄弱、自我發(fā)展能力不強的200個鄉(xiāng)鎮(zhèn)為對象，做大做強特色支柱產(chǎn)業(yè)，努力擴大勞務(wù)輸出和勞動就業(yè)，加快推進內(nèi)聚外遷和下山移民，著力改善生產(chǎn)生活條件，力爭到2005年，省重點扶持的欠發(fā)達鄉(xiāng)鎮(zhèn)一半以上達到國家小康標準；到2007年，全省欠發(fā)達鄉(xiāng)鎮(zhèn)全面達到國家小康標準。習(xí)近平同志多次深入欠發(fā)達鄉(xiāng)鎮(zhèn)，走村串戶，問需于民，問計于民，共同探討脫貧致富門路。2003年3月省委、省政府辦公廳下發(fā)《關(guān)于實施“欠發(fā)達鄉(xiāng)鎮(zhèn)奔小康工程”的通知》，要求通過實施“欠發(fā)達鄉(xiāng)鎮(zhèn)奔小康工程”，力爭實現(xiàn)欠發(fā)達鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民人均純收入的年增長幅度高于全省平均水平，下山脫貧工作取得新進展，生產(chǎn)生活條件和生態(tài)環(huán)境明顯改善，明確了政策舉措和結(jié)對幫扶單位，并將欠發(fā)達鄉(xiāng)鎮(zhèn)的發(fā)展情況作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政主要領(lǐng)導(dǎo)政績考核的重要內(nèi)容。2005年7月，省政府又制定《關(guān)于進一步加快欠發(fā)達鄉(xiāng)鎮(zhèn)奔小康的若干意見》，加大推動力度。2007年1月，習(xí)近平同志深入衢州、麗水等地調(diào)研“欠發(fā)達鄉(xiāng)鎮(zhèn)奔小康工程”時強調(diào)，要堅持“真扶貧、扶真貧”，實施“進村入戶、抓低促面”的幫扶機制，切實把幫扶工作做到村、做到戶、做到人，促進低收入農(nóng)戶的持續(xù)增收。要動員社會參與，舉各方之力落實實施這一工程的要求，努力完成“欠發(fā)達鄉(xiāng)鎮(zhèn)奔小康工程”的既定目標。據(jù)統(tǒng)計，到2007年底，361個欠發(fā)達鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民人均收入達到4500元，比2002年翻了一番以上；80%以上的欠發(fā)達鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民人均收入超過了全國平均水平，“欠發(fā)達鄉(xiāng)鎮(zhèn)奔小康工程”各項目標任務(wù)全面完成。

山海協(xié)作工程，是2002年4月省委、省政府為推動沿海發(fā)達地區(qū)結(jié)對幫扶欠發(fā)達地區(qū)而提出的形象概念?！吧健敝饕敢哉阄髂仙絽^(qū)和舟山海島為主的欠發(fā)達地區(qū)，“海”主要指沿海發(fā)達地區(qū)和經(jīng)濟發(fā)達的縣(市、區(qū))。習(xí)近平同志一到浙江工作，就提出要念好“山海經(jīng)”，把欠發(fā)達地區(qū)和海洋經(jīng)濟的發(fā)展作為新的經(jīng)濟增長點。對山海協(xié)作工程，習(xí)近平同志更是傾注了大量的心血，經(jīng)常進山區(qū)、下海島進行調(diào)研。2004年11月25日在“山海協(xié)作工程”情況匯報會上，習(xí)近平同志強調(diào)做好“山海協(xié)作”工作的四條要求：按照科學(xué)發(fā)展觀的要求推進“山海協(xié)作工程”；圍繞全面建設(shè)小康社會、提前基本實現(xiàn)現(xiàn)代化的目標推進“山海協(xié)作工程”；著眼于全省經(jīng)濟布局優(yōu)化推進“山海協(xié)作工程”；以求真務(wù)實的精神推進“山海協(xié)作工程”。省政府成立了山海協(xié)作工程領(lǐng)導(dǎo)小組，明確杭州、寧波、溫州等發(fā)達地區(qū)與衢州、麗水、舟山等欠發(fā)達地區(qū)的65個縣(市、區(qū))結(jié)成對口協(xié)作關(guān)系。先后出臺了全面實施山海協(xié)作工程的若干意見、財政貼息管理辦法、山海協(xié)作工程“十一五”規(guī)劃等一系列政策文件，各有關(guān)部門也按照職能分工制定相應(yīng)配套政策，組成了山海協(xié)作的政策指導(dǎo)體系，并把“山海協(xié)作工程”融入浙江義博會、西博會以及長三角地區(qū)的一些大型展會，取得了明顯成效。

山海協(xié)作突破了長期來以輸血幫扶為主的傳統(tǒng)扶貧模式，探索建立了符合市場經(jīng)濟條件下扶貧開發(fā)以對口造血幫扶為主的新模式。其主要原則是“政府推動，企業(yè)主體、市場運作，互利雙贏”，主要做法是以項目合作為中心，以產(chǎn)業(yè)梯度轉(zhuǎn)移和要素合理配置為主線，通過發(fā)達地區(qū)產(chǎn)業(yè)向欠發(fā)達地區(qū)合理轉(zhuǎn)移、欠發(fā)達地區(qū)剩余勞動力向發(fā)達地區(qū)有序流動，從而激發(fā)欠發(fā)達地區(qū)經(jīng)濟的活力，推動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。實踐證明，山海協(xié)作工程是把欠發(fā)達地區(qū)培育成為新經(jīng)濟增長點的有效抓手，是一項民心工程、德政工程、雙贏工程。波瀾壯闊的“山”呼“?！睉?yīng)，結(jié)出了累累碩果。到2014年9月底，全省累計實施山海協(xié)作產(chǎn)業(yè)合作項目8803個，到位資金2940億元；培訓(xùn)勞動力實現(xiàn)就業(yè)72萬人次；新農(nóng)村建設(shè)和社會事業(yè)項目2174個，到位資金7.86億元；累計幫扶低收入群眾增收30億元。2016年，全省又新簽山海協(xié)作合作項目380個，到位資金480億元。

百億幫扶致富工程，是向欠發(fā)達地區(qū)投資的項目建設(shè)。為支持“一方水土養(yǎng)不了一方人”地區(qū)的下山移民，打通鄉(xiāng)鎮(zhèn)到村的公路，加快水電站等工程建設(shè)，省委、省政府決定實施“百億幫扶致富工程”，并把這一工程納入“八八戰(zhàn)略”中提出的積極推進以“五大百億”工程為主要內(nèi)容的重點建設(shè)，構(gòu)成五個一百中的一個一百。計劃在2002—2007年間投入335億元，用于下山移民、鄉(xiāng)鎮(zhèn)至村公路、水電站等工程建設(shè)，以改善欠發(fā)達地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施，增強欠發(fā)達地區(qū)的自我發(fā)展能力。據(jù)統(tǒng)計，到2007年底，全省等級公路通村率達到96.2%，客運班車通村率達到88.5%，累計下山搬遷12.5萬戶、43.8萬人，百億幫扶致富工程如期完成。

謀劃統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展的布局

統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展的布局在于主動接軌上海和規(guī)劃建設(shè)環(huán)杭州灣產(chǎn)業(yè)帶及城市群。

善弈者謀勢。習(xí)近平同志統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展的思想高瞻遠矚，視野寬廣，不是就地區(qū)論地區(qū)，就欠發(fā)達論欠發(fā)達，而是善于從全國看地區(qū)、從發(fā)達地區(qū)看不發(fā)達地區(qū)、從不發(fā)達地區(qū)的優(yōu)勢和潛質(zhì)看其未來發(fā)展。在統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展的謀篇布局上，習(xí)近平同志精準地提出了主動接軌上海和構(gòu)建環(huán)杭州灣產(chǎn)業(yè)帶及城市群的思路。

主動接軌上海、積極參與長江三角洲地區(qū)合作與交流，是習(xí)近平同志推進以山海為龍頭的長江三角洲地區(qū)經(jīng)濟一體化發(fā)展的大謀局和大手筆。習(xí)近平同志不僅把這一條寫進了“八八戰(zhàn)略”，而且推動長三角地區(qū)主要領(lǐng)導(dǎo)建立定期會晤機制。2003年全國“兩會”一結(jié)束，習(xí)近平即率浙江省黨政代表團赴上海考察，簽署合作協(xié)議。同樣，2007年7月，習(xí)近平同志調(diào)任上海市委書記4個月后即率上海代表團考察浙江。在習(xí)近平同志統(tǒng)籌長三角一體化發(fā)展思想的推動下，經(jīng)過十多年的發(fā)展，長三角地區(qū)已經(jīng)成為中國發(fā)展最好最快的區(qū)域，長三角城市群也成為世界最具活力和發(fā)展?jié)摿Φ牡诹蟪鞘腥骸?/p>

規(guī)劃建設(shè)環(huán)杭州灣產(chǎn)業(yè)帶和城市群，是習(xí)近平同志整體構(gòu)建浙江四大區(qū)塊基本格局中的重點布局。2004年3月28日在接受中央人民廣播電臺采訪時，習(xí)近平同志全面深刻闡述了浙江統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展整體布局的構(gòu)想。他說，“省委、省政府提出了總體上按照環(huán)杭州灣地區(qū)、溫臺沿海地區(qū)、浙中地區(qū)和浙西南欠發(fā)達地區(qū)四個區(qū)塊加以推進的總體思路和基本格局”。這里，他著重對環(huán)杭州灣地區(qū)做了詳細闡述。他說，“規(guī)劃建設(shè)環(huán)杭州灣產(chǎn)業(yè)帶和城市群，是充分發(fā)揮浙江在區(qū)位、產(chǎn)業(yè)、機制等方面優(yōu)勢，推進主動接軌上海、打造長三角金南翼和建設(shè)先進制造業(yè)基地戰(zhàn)略決策的重要步驟。”這對推進長江三角洲地區(qū)經(jīng)濟一體化，全面提升環(huán)杭州灣地區(qū)競爭力和推動浙江省經(jīng)濟社會發(fā)展實現(xiàn)新的飛躍，具有極為重要的意義。與舊有發(fā)展模式相比，這一戰(zhàn)略舉措的積極作用主要體現(xiàn)在三個方面：有利于積極推進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，加速以上海為龍頭的長三角城市群崛起。有利于進一步發(fā)揮浙江的特色優(yōu)勢，提高浙江的綜合實力和國際競爭力。有利于統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和全面整合各類資源，實現(xiàn)環(huán)杭州灣地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展。

現(xiàn)在來看，習(xí)近平同志前瞻性地提出規(guī)劃建設(shè)環(huán)杭州灣產(chǎn)業(yè)帶和城市群思想，不僅有力推動了環(huán)杭州灣地區(qū)6個市的協(xié)調(diào)發(fā)展，而且為省第十四次黨代會提出的謀劃實施“大灣區(qū)”建設(shè)、重點建設(shè)杭州灣經(jīng)濟區(qū)打下了良好基礎(chǔ)和提供了方向指南。

作者為浙江省社會科學(xué)院高端智庫特聘專家

統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展的意義在于讓不同區(qū)域的城鄉(xiāng)居民享有基本同等的生活水平和質(zhì)量，核心在于促進發(fā)達地區(qū)加快發(fā)展、欠發(fā)達地區(qū)跨越式發(fā)展。浙江深入實施欠發(fā)達鄉(xiāng)鎮(zhèn)奔小康、山海協(xié)作、百億幫扶致富“三大工程”，主動接軌上海和規(guī)劃建設(shè)環(huán)杭州灣產(chǎn)業(yè)帶及城市群來助推統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展