●鄧國彬

綜合行政執(zhí)法體制改革專欄

成都探索構建大城市執(zhí)法監(jiān)管新體制

●鄧國彬

黨的十八大以來，成都市結合大城市帶大農村的城市基本結構和經濟社會發(fā)展的實際，運用統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的思路和全域成都的理念，堅持簡政放權與體制創(chuàng)新“兩輪驅動”，放管服“三管齊下”，職能配置、執(zhí)法處罰、行政審批“三位一體”同時發(fā)力，對現(xiàn)行政府監(jiān)管體制機制進行了一系列的變革調整和再造重構，有力推動了政府監(jiān)管方式由注重事前審批向強化事中事后監(jiān)管、由分散監(jiān)管向集中監(jiān)管、由行政監(jiān)管向法治化監(jiān)管轉變，初步構建起了橫向到邊、縱向到底、三級貫通的執(zhí)法監(jiān)管網絡體系。

一、轉變政府職能，堅持簡政放權與強化監(jiān)管協(xié)同發(fā)力

轉變政府職能，不僅要取消和下放權力，更要改善和加強政府管理，提高政府效能，增強依法全面履職能力，使市場和社會既充滿活力又規(guī)范有序。圍繞使市場在資源配置中發(fā)揮決定性作用和更好地發(fā)揮政府作用，成都市結合深化“放管服”改革，根據(jù)不同層級政府的作用，在著力解決政府不當干預和監(jiān)管不到位問題、落實區(qū)縣屬地監(jiān)管責任、強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）服務管理功能方面，實施了幾輪大規(guī)模的削權、放權、還權改革，不僅使政府與市場、社會的責權利關系更加明確，也為推動政府職能轉向事中事后監(jiān)管創(chuàng)造了條件，實現(xiàn)了從注重數(shù)量減少向效率提升、從重審輕管向審管并重、從單兵突破向協(xié)同推進轉變，形成了一套與現(xiàn)階段大城市發(fā)展相適應的“權力明晰化、職責無縫化、管理一體化”的政府職責體系。

（一）以深化簡政放權為突破口，力推政府削權“瘦身”

厘清政府與市場、社會的職責邊界是政府履職到位的基礎和前提。成都市經過幾輪大幅度削減行政權力事項，僅2016年就取消調整行政審批事項56項，目前市本級行政許可項目已減少到105項，非行政許可審批已徹底終結。同時，積極探索行政權力事項逐年遞減的削減機制，先后幾輪清理精簡行政權力事項，目前市本級行政權力事項已精減到6895項。

（二）以落實屬地責任為切入點，力推監(jiān)管提質“增效”

針對政府功能定位和職能配置不合理，決策權、規(guī)劃權、調控權上移和集中不夠，服務、監(jiān)管重心下移不夠等現(xiàn)象，成都市結合建立行政權力和部門責任清單制度，在合理界定各層級政府監(jiān)管職能定位與明晰各層級各部門權責邊界的基礎上，先后將城市管理、市場監(jiān)管等領域的200余項市級管理權限下放給區(qū)（市）縣政府，推動區(qū)（市）縣政府將與群眾生產生活密切相關的管理服務事項下沉到鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道），有效緩解了基層政府在履行監(jiān)管職能中普遍存在的“責任無限大、權力無限小”的現(xiàn)狀，使基層政府工作的積極性和主動性得到了發(fā)揮。

（三）以強化治理能力為落腳點，力推鎮(zhèn)街職能“歸位”

鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）是黨和政府聯(lián)系人民群眾最基層的行政末端，在城市治理中發(fā)揮著基礎作用。為進一步推動政府職能轉變的政策舉措在鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）落地生根，切實打通基層服務管理“最后一公里”和“最后一百米”，成都市在持續(xù)給鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）履行管理服務功能“賦權”的同時，也更加注重為其“減壓”，從2010年起就全面取消了鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）承擔的招商引資等經濟考核指標。2016年5月，又啟動了以轉變街道辦事處職能為核心，以優(yōu)化政務服務環(huán)境、增強便民利民功能、提升基層治理能力為重點的城市街道綜合管理體制改革，著力推動街道承擔的經濟職能向產業(yè)功能區(qū)或有關職能部門轉移，將街道的履職重心從直接抓招商引資、協(xié)稅護稅回歸到公共服務、公共管理、公共安全等社會治理工作上來，促使其更加自覺地履行基層管理與服務責任。

二、改革監(jiān)管體制，堅持體制變革與機制重構縱橫突圍

行政執(zhí)法是政府的重要職責，是實施監(jiān)管的重要手段和有效措施，對市場主體的違法行為也最具威懾。黨的十八大以來，中央在深入推進簡政放權改革的同時，對改革市場監(jiān)管體系，實行統(tǒng)一的市場監(jiān)管作出一系列重大部署，中央部門也相繼推出了一系列政策措施，目前這些改革創(chuàng)新舉措已在全國各地各層面逐步鋪開，有的先行地區(qū)已取得了較好的改革成效。成都市被中央編辦確定為綜合行政執(zhí)法體制改革試點。按照統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的理念和“整合執(zhí)法主體、減少執(zhí)法層級、下移執(zhí)法重心”的思路，成都市、區(qū)（市）縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）不同層面，在梯次推進“大領域”“大綜合”“大聯(lián)動”的執(zhí)法監(jiān)管體制機制方面進行了一系列有益探索，大大減少了執(zhí)法種類、執(zhí)法機構和執(zhí)法隊伍，打破了行政執(zhí)法條塊分割、各自為陣的權力運行方式和碎片化的監(jiān)管模式。

（一）以市級層面為主導，著力構建“大領域”執(zhí)法監(jiān)管體制

圍繞充分發(fā)揮市級政府在履行監(jiān)管職能中的主導地位，成都市按照職能有機統(tǒng)一和精簡效能原則、一項事務由一個部門負責的總體改革方向和成熟一項推動一項的改革路徑，結合大部門制改革統(tǒng)籌推進系統(tǒng)內與跨部門綜合執(zhí)法，大幅度整合城市管理等領域的機構和執(zhí)法監(jiān)管資源，相繼對規(guī)劃、農業(yè)、交通、水務、園林、林業(yè)、文化、城市管理、食品藥品等領域的執(zhí)法職能和執(zhí)法隊伍進行歸并整合，組建大系統(tǒng)、大領域的大監(jiān)管執(zhí)法機構，有效緩解了各執(zhí)法主體各自為政導致的多頭執(zhí)法、重復執(zhí)法的體制弊端。目前，市級層面、區(qū)（市）縣，都已不存在一個部門設多支執(zhí)法隊伍的現(xiàn)象，基本形成了具有“大部門、大領域、大系統(tǒng)”特點的大監(jiān)管執(zhí)法體制。

（二）以區(qū)縣層面為主體，著力構建“大綜合”執(zhí)法監(jiān)管體系

區(qū)縣作為具有完整執(zhí)法權的基層政府，在維護社會穩(wěn)定、實施市場監(jiān)管等方面，具有不可替代的作用。圍繞落實基層政府屬地監(jiān)管責任，強化市場監(jiān)管領域綜合執(zhí)法，成都市全面整合區(qū)（市）縣工商、質監(jiān)和食藥監(jiān)部門職能和執(zhí)法機構，組建市場和質量監(jiān)督管理局，集中行使市場監(jiān)管領域的執(zhí)法職能，打破了食品藥品領域分段管理的傳統(tǒng)模式，使得原先因為職能分散、交叉、缺位和錯位而導致的一些突出問題得到了較好解決，堵住了一些可能出現(xiàn)的監(jiān)管漏洞，也避免了重復監(jiān)管問題。同時，圍繞加快構建全域覆蓋、城鄉(xiāng)一體、精干高效、重心下移的三級執(zhí)法體系，大膽探索跨部門跨行業(yè)綜合執(zhí)法改革路徑，已初步形成彭州、武侯等地實行的“一支隊伍或兩支隊伍管執(zhí)法”的大綜合模式，雙流、金堂等地實行的“1+N”的大城管執(zhí)法模式。這些探索推動了監(jiān)管與處罰的相互分離，提升了政府的監(jiān)管效能。

（三）以鎮(zhèn)街層面為依托，著力構建“大聯(lián)動”執(zhí)法監(jiān)管機制

鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）是政府對市場監(jiān)管的第一道防線，也是最直接面對群眾、最重要的一道防線。2012年以來，圍繞充分發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）貼近基層、就近管理的優(yōu)勢，進一步提升基層政府治理能力和服務水平，成都市針對當前鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）不斷承接大量下放下沉管理服務事項的實際，按照“精機關強基層”原則，推動服務資源和執(zhí)法力量向基層一線傾斜，采取部門派駐形式將城市管理、環(huán)境保護、市場監(jiān)管等執(zhí)法力量下沉到鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道），實行統(tǒng)一管理、綜合執(zhí)法，有效打通了基層監(jiān)管“最后一公里”，目前配置在基層一線的執(zhí)法力量占比已達70%。同時，為有效解決派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）執(zhí)法機構條塊分割、力量分散、各自為陣的問題，在不突破現(xiàn)行法律框架的前提下，依托部門派駐執(zhí)法機構設立鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）綜合執(zhí)法隊，統(tǒng)籌組織開展區(qū)域內相關領域的行政執(zhí)法工作，有效解決了基層管理中長期存在的“看得見管不住，管得住看不見”問題，實現(xiàn)了一線發(fā)現(xiàn)問題，就地解決問題。

三、實施審管分離，堅持服務效能與監(jiān)管效能同步提升

傳統(tǒng)的政府監(jiān)管模式，主要弊端是權力架構上的條塊分割、各自為政，導致“重審輕管”“以審代管”，部門既當“運動員”又當“裁判員”等一系列問題長期存在。成都市在深化行政審批制度改革過程中，堅持審批事項精簡下放與審批體制創(chuàng)新同步推進，在全面總結“兩集中、兩到位”改革實踐的基礎上，著眼于從體制上根本解決“重審批輕監(jiān)管”和“以審批代替監(jiān)管”的傳統(tǒng)監(jiān)管弊端，于2008年在武侯區(qū)探索實施由一個機構專職負責行政審批的“審管分離”改革，成立了全國首家行政審批局，將原分散在不同部門的行政許可事項逐步集中到行政審批局統(tǒng)一行使，2015年又在新津縣成立了行政審批局。

自改革試點以來，成都市堅持一手抓行政審批體制創(chuàng)新，一手抓政府監(jiān)管方式創(chuàng)新，不僅提升了行政審批效能和服務水平，也推動政府履職重心由注重事前審批轉向了事中事后監(jiān)管。目前，改革試點成果已擴大到全市所有區(qū)（市）縣。

（一）以審管職能的分離促進審管效能提升

圍繞推動行政審批與監(jiān)督管理相互分離，成都市在批準設立武侯區(qū)和新津縣行政審批局的基礎上，按照“便民利民、服務于民”的理念和“先易后難、分步推進”的原則，將原分散在各部門行使的行政許可權集中到行政審批局統(tǒng)一行使，實行“一個部門、一枚印章”管審批。這種從物理上徹底剝離部門審批權的改革，既從職能配置的源頭上打破了政府部門既審批又監(jiān)管的傳統(tǒng)工作格局，也為推動政府部門轉變監(jiān)管方式、提升監(jiān)管效能騰出了空間，倒逼政府部門的工作重心由注重審批轉向了事中事后監(jiān)管。

（二）以監(jiān)管方式的轉變倒逼監(jiān)管關口前移

圍繞解決傳統(tǒng)監(jiān)管體制中部門各自為政、監(jiān)管資源分散、監(jiān)管效能不高等弊端，成都市在實現(xiàn)審批與監(jiān)管權力相對分離后，根據(jù)審批事項劃轉情況同步調整原部門職能定位，將職能部門的工作重心定位為制訂行業(yè)發(fā)展政策、制定監(jiān)管和責任清單、明確監(jiān)管標準和監(jiān)管程序、履行監(jiān)管職責，不再行使審批權。同時，同步調整壓縮原部門人員編制，撤銷原部門承擔行政審批職能的內設機構，將精簡下來的人員編制全部充實到強化事中事后監(jiān)管和公共服務崗位，推動了監(jiān)管關口前移。

（三）以監(jiān)管機制的重構，實現(xiàn)審管流程再造

圍繞構建審批與監(jiān)管既相對分離又相互制約的政府治理新格局，成都市在實施審批與監(jiān)管權力分離后，堅持一手抓審批行為的規(guī)范管理，一手抓職能部門的事中事后監(jiān)管，對內實施行政許可標準化運行，探索引入ISO國際質量管理體系，通過建立審批目錄清單、審批程序清單、審批責任清單及動態(tài)調整機制，編制公布行政許可運行各環(huán)節(jié)流程圖和具體標準，實現(xiàn)了以標準化促進工作規(guī)范化、以規(guī)范化實現(xiàn)政務服務優(yōu)質化的改革目標；對外立足構建上下銜接、相互配套、高效運轉的“放管服”運行體系，通過建立健全政府部門權力清單、責任清單，厘清審批部門與職能部門之間的權責邊界，完善工作銜接和信息共享機制，既減少了部門間因職責邊界不清或分工過細產生的推諉扯皮現(xiàn)象，又減少了監(jiān)管環(huán)節(jié)的自由裁量權，縮短了監(jiān)管工作流程，提升了監(jiān)管效能。

通過一系列的變革調整和再造重構，成都市有效改變了原來一個行政部門“自批、自管、自查、自罰”的傳統(tǒng)管理模式，實現(xiàn)了監(jiān)管、審批、執(zhí)法權的相對分離，形成了職能部門與行政審批、行政執(zhí)法機構之間既相互分立又相互促進的執(zhí)法監(jiān)管運行機制。

（作者系成都市編辦政編處處長）