□姚如青

抓緊打造“空鐵聯(lián)運(yùn)”式綜合交通樞紐

□姚如青

“空鐵聯(lián)運(yùn)”式綜合交通樞紐契合了我國高鐵運(yùn)輸蓬勃發(fā)展的客觀需要。當(dāng)前高鐵干線已經(jīng)成為各個(gè)城市連接機(jī)場(chǎng)的重要走廊，極大地提升了機(jī)場(chǎng)客流集散的能力和可靠程度，使得“空鐵聯(lián)運(yùn)”式綜合交通樞紐所在的城市更好地帶動(dòng)廣大腹地融入全球。“空鐵聯(lián)運(yùn)”式綜合交通樞紐成為中心城市提升城市地位和競(jìng)爭力的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，成為城市國際化的突破口和新標(biāo)桿。

條件具備

杭州規(guī)劃打造“空鐵聯(lián)運(yùn)”式綜合交通樞紐面臨難得的時(shí)間窗口，基礎(chǔ)條件已經(jīng)具備。從交通規(guī)劃看，國家《中長期鐵路網(wǎng)規(guī)劃》（2016-2030）確立沿海通道建設(shè)，形成貫穿中國沿海地區(qū)的高鐵大通道。根據(jù)沿海通道建設(shè)的規(guī)劃，相比直接連接上海和寧波的杭州灣鐵路跨江大橋，建設(shè)位于大江東地區(qū)的錢江鐵路過江隧道雖然使得通道路線有所延長，但是總體造價(jià)便宜，安全性高，更有可能率先得到建設(shè)，成為沿海通道的組成部分，杭州也就成為國家沿海高鐵通道貫穿的重要城市之一。為了配合國家沿海高鐵通道建設(shè)，杭州需要規(guī)劃新建江東高鐵樞紐，這就使得蕭山機(jī)場(chǎng)可以獲得更為便捷的高鐵通道資源，并且如果實(shí)現(xiàn)高鐵樞紐和蕭山機(jī)場(chǎng)的無縫對(duì)接，那么杭州將會(huì)成為擁有“空鐵聯(lián)運(yùn)”式綜合交通樞紐的城市。

從市場(chǎng)基礎(chǔ)看，“空鐵聯(lián)運(yùn)”式綜合交通樞紐建設(shè)成本高昂，需要擁有足夠旅客吞吐量進(jìn)行成本分?jǐn)偂?007年蕭山機(jī)場(chǎng)客運(yùn)量突破1000萬人次，2013年突破2000萬人次，2016年突破3000萬人次，可以預(yù)計(jì)未來較長一段時(shí)間機(jī)場(chǎng)客運(yùn)量仍將維持快速增長?？梢哉f，杭州打造“空鐵聯(lián)運(yùn)”式綜合交通樞紐，順應(yīng)了現(xiàn)實(shí)和潛在的市場(chǎng)需求，確保蕭山機(jī)場(chǎng)能以更好勢(shì)頭向前發(fā)展。

從土地開發(fā)看，大江東和蕭山機(jī)場(chǎng)地區(qū)現(xiàn)有土地開發(fā)力度不高，有條件滿足“空鐵聯(lián)運(yùn)”式綜合交通樞紐建設(shè)的土地需求。

意義重大

面對(duì)“空鐵聯(lián)運(yùn)”式綜合交通樞紐建設(shè)的時(shí)間窗口，杭州需要力促蕭山機(jī)場(chǎng)和高鐵樞紐之間的有機(jī)融合和無縫對(duì)接，使得這個(gè)“空鐵聯(lián)運(yùn)”式綜合交通樞紐成為杭州城市國際化的新標(biāo)桿和突破口。如果沒有用好，甚至錯(cuò)過這個(gè)時(shí)間窗口，那么杭州將會(huì)失去打造“空鐵聯(lián)運(yùn)”式綜合交通樞紐的最好機(jī)遇。未來要想打造“空鐵聯(lián)運(yùn)”式綜合交通樞紐，可能將要付出更大代價(jià)。

杭州打造“空鐵聯(lián)運(yùn)”式綜合交通樞紐意義重大。

一是有助于實(shí)現(xiàn)杭州城市的職能定位。面對(duì)國際國內(nèi)紛紛建造“空鐵聯(lián)運(yùn)”式綜合交通樞紐的總體趨勢(shì)，杭州必須抓住難得的時(shí)間窗口，努力推進(jìn)江東高鐵樞紐和蕭山機(jī)場(chǎng)的相互融合，規(guī)劃和建設(shè)杭州自己的“空鐵聯(lián)運(yùn)”式綜合交通樞紐，真正確立起杭州作為亞太地區(qū)重要國際門戶樞紐的地位。

二是有助于實(shí)現(xiàn)城市機(jī)場(chǎng)變機(jī)場(chǎng)城市。杭州建設(shè)“空鐵聯(lián)運(yùn)”式綜合交通樞紐，疊加高鐵運(yùn)輸和航空運(yùn)輸?shù)母髯詢?yōu)勢(shì)，將會(huì)集聚更多的人口，將會(huì)更加凸現(xiàn)蕭山機(jī)場(chǎng)帶動(dòng)開發(fā)的作用。城市機(jī)場(chǎng)變?yōu)闄C(jī)場(chǎng)城市的背景之下，蕭山機(jī)場(chǎng)甚至可能成為中國乃至全球物流和商務(wù)活動(dòng)中心。

三是有助于實(shí)現(xiàn)高鐵車站的合理分工?，F(xiàn)在有種觀點(diǎn)認(rèn)為，江東高鐵樞紐主要定位是貨運(yùn)車站。這種觀點(diǎn)實(shí)際上是輕視“空鐵聯(lián)運(yùn)”式綜合交通樞紐的重要作用，沒有看到“空鐵聯(lián)運(yùn)”式綜合交通樞紐已經(jīng)成為城市國際化的新標(biāo)桿和突破口。

四是有助于提升杭州城市的中心地位?！翱砧F聯(lián)運(yùn)”式綜合交通樞紐使得乘客出行得到優(yōu)化，避免了乘客不必要的換乘占用城市有限的交通資源，并且拓展了航空運(yùn)輸和鐵路運(yùn)輸各自的輻射范圍，使杭州可以更好地服務(wù)于浙江乃至中國發(fā)展的需要。

推進(jìn)難點(diǎn)

顯然，推進(jìn)城市國際化，杭州迫切要求打造“空鐵聯(lián)運(yùn)”式綜合交通樞紐，但從切實(shí)推進(jìn)這項(xiàng)工作角度看，還需克服三個(gè)方面的難點(diǎn)。

方案確定難。蕭山機(jī)場(chǎng)和江東高鐵樞紐之間分開布置，快速聯(lián)運(yùn)；或者，江東高鐵樞紐直接遷到蕭山機(jī)場(chǎng)，兩者實(shí)現(xiàn)同點(diǎn)布局，無縫對(duì)接。兩種方案的確定將會(huì)涉及各個(gè)方面的利益比較，導(dǎo)致決策難以統(tǒng)一。例如，選擇前面一種方案，國家層面的沿海高鐵通道建設(shè)將會(huì)縮短距離，并且可以減少投資成本和運(yùn)行時(shí)間，但是這樣打造的“空鐵聯(lián)運(yùn)”式綜合交通樞紐，對(duì)于杭州而言，顯然不如后面一種。同樣，如果實(shí)施后面一種方案，杭州將會(huì)獲得最大的利益，“空鐵聯(lián)運(yùn)”式綜合交通樞紐作用將會(huì)得到更好發(fā)揮，但是國家層面的沿海通道路線則會(huì)相應(yīng)延長。

協(xié)調(diào)推進(jìn)難。從國家部門看，杭州打造“空鐵聯(lián)運(yùn)”式綜合交通樞紐需要得到交通部、民航局、鐵路總公司乃至軍隊(duì)部門的支持。如果杭州選擇高鐵樞紐和蕭山機(jī)場(chǎng)同點(diǎn)布局的方案，那么這一方案想要取得國家部門支持的難度將會(huì)更大。從行政層級(jí)看，省、市、區(qū)三級(jí)之間需要建立協(xié)調(diào)一致、上下協(xié)同的工作機(jī)制，最大限度取得國家支持。從實(shí)施操作看，包括地鐵、高鐵和城際鐵路在內(nèi)的軌道交通、公共交通、汽車交通和飛機(jī)航運(yùn)之間需要系統(tǒng)整合。

資金籌集難。“空鐵聯(lián)運(yùn)”式綜合交通樞紐投資巨大，既需建設(shè)不可經(jīng)營、但可分拆的設(shè)施，例如高鐵車站、地鐵車站和公交車站等等，又要建設(shè)不可經(jīng)營、不可分割的設(shè)施，例如高架道路、捷運(yùn)系統(tǒng)、人行通道等等。由于受益范圍較廣、受益群體較多，利益分享與成本分擔(dān)之間的矛盾突出，需要確立省、市、區(qū)三級(jí)之間劃分各自的權(quán)限事項(xiàng)，合理確定投資資金分擔(dān)比重，同時(shí)還要積極爭取國家資金的支持。

扎實(shí)推進(jìn)

杭州打造“空鐵聯(lián)運(yùn)”式綜合交通樞紐規(guī)劃需要積極行動(dòng)起來，組成專門的工作領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，指定專門的工作人員，負(fù)責(zé)這一事關(guān)杭州長遠(yuǎn)發(fā)展前途的大事，既要向上積極爭取交通部、民航總局、鐵路總公司和省里的支持，積極促進(jìn)國家和省里對(duì)于大江東地區(qū)的錢江鐵路過江隧道關(guān)注和建設(shè)，又要向內(nèi)加強(qiáng)自身的方案研究和規(guī)劃協(xié)調(diào)，形成具有說服力的規(guī)劃建設(shè)方案，并以這個(gè)方案為依據(jù)扎實(shí)推進(jìn)。

確立聯(lián)運(yùn)模式。一是加強(qiáng)兩種方案利弊比較的理論研究。國家沿海通道路線的選擇不應(yīng)僅僅考慮高鐵的運(yùn)行效率，更要考慮綜合交通的運(yùn)行效率。雖然同點(diǎn)布局方案降低了高鐵運(yùn)行效率，但是提高了航空運(yùn)行效率，只要蕭山機(jī)場(chǎng)的航空乘坐人員足夠多，綜合交通效率將會(huì)有正面效應(yīng)。無論基于杭州的局部立場(chǎng)，還是基于國家的全局立場(chǎng)，同點(diǎn)布局方案都是最優(yōu)的。其次，加強(qiáng)兩種方案利弊比較的案例研究。例如，北京、上海、成都和深圳均是實(shí)施同點(diǎn)布局方案，只有廣州實(shí)施分開布置、快速聯(lián)運(yùn)方案。廣州之所以如此，主要是因?yàn)閺V州已經(jīng)失去同點(diǎn)布局方案的時(shí)機(jī)。幸運(yùn)的是，杭州還有選擇空間，需要基于長遠(yuǎn)發(fā)展的角度明確同點(diǎn)布局方案。最后，杭州需要協(xié)調(diào)內(nèi)部區(qū)塊之間的不同立場(chǎng)。從短期看，按照同點(diǎn)布局方案，大江東產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)沒有設(shè)立高鐵樞紐將會(huì)受到一定程度的損失，但從長期看，隨著蕭山機(jī)場(chǎng)和高鐵樞紐的疊加效應(yīng)發(fā)揮，杭州中心城市地位將會(huì)更加突出，大江東產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)將可以更好地改善區(qū)域發(fā)展條件。杭州應(yīng)該旗幟鮮明地主張蕭山機(jī)場(chǎng)和高鐵樞紐同點(diǎn)布局方案，積極爭取國家部門和省里對(duì)于這一方案的支持。

做好前期準(zhǔn)備。一是預(yù)留通道資源。分開布置、快速聯(lián)運(yùn)的方案之下，需要準(zhǔn)備蕭山機(jī)場(chǎng)和江東高鐵樞紐之間的快速聯(lián)運(yùn)通道。同點(diǎn)布局、無縫對(duì)接的方案之下，需要準(zhǔn)備高速鐵路直通機(jī)場(chǎng)的通道線路。二是加大土地儲(chǔ)備。無論哪種方案，機(jī)場(chǎng)周邊均須預(yù)留足夠的土地。三是推進(jìn)規(guī)劃設(shè)計(jì)?！翱砧F聯(lián)運(yùn)”式綜合交通樞紐將是展示杭州、浙江乃至中國的門戶，需要精心規(guī)劃設(shè)計(jì)。統(tǒng)籌考慮地鐵1號(hào)線和七號(hào)線和未來建設(shè)“空鐵聯(lián)運(yùn)”式綜合交通樞紐的有效銜接，提前預(yù)留城際鐵路連接綜合交通樞紐的通道。按照“空鐵聯(lián)運(yùn)”式綜合交通樞紐的建設(shè)要求，優(yōu)化蕭山機(jī)場(chǎng)第三期的規(guī)劃和建設(shè)，統(tǒng)籌考慮未來對(duì)接高鐵樞紐的需要。四是優(yōu)化空域管理。隨著“空鐵聯(lián)運(yùn)”式綜合交通樞紐的建設(shè)，機(jī)場(chǎng)起落的飛機(jī)架次將會(huì)大幅增加，加快協(xié)調(diào)解決制約蕭山機(jī)場(chǎng)發(fā)展的空域條件問題。五是學(xué)習(xí)借鑒包括德國法蘭克福機(jī)場(chǎng)、荷蘭阿姆斯特丹機(jī)場(chǎng)、法國巴黎戴高樂機(jī)場(chǎng)、上海虹橋機(jī)場(chǎng)、成都雙流機(jī)場(chǎng)在內(nèi)的“空鐵聯(lián)運(yùn)”式綜合交通樞紐，總結(jié)它們的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，用于推進(jìn)杭州“空鐵聯(lián)運(yùn)”式綜合交通樞紐的規(guī)劃、設(shè)計(jì)、建設(shè)和運(yùn)營。

成立實(shí)施主體。積極獲得國家和省里支持，牽頭成立項(xiàng)目公司，采取省、市、區(qū)共同出資、企業(yè)化運(yùn)作的綜合交通樞紐建設(shè)運(yùn)營模式。讓這個(gè)項(xiàng)目公司作為公共投資者出面承擔(dān)政府應(yīng)該承擔(dān)的義務(wù)，承擔(dān)兜底的職責(zé)。對(duì)能找到投資者、運(yùn)營者的基礎(chǔ)設(shè)施交給投資者、運(yùn)營者。項(xiàng)目公司承擔(dān)所有公共通道、商業(yè)服務(wù)設(shè)施、市政配套、征地動(dòng)遷和招商引資在內(nèi)的工作。

作者單位：中共杭州市委黨校市情研究所