◎中央黨校廳局級干部進修班課題組

?

民主決策與公眾參與問題的思考

◎中央黨校廳局級干部進修班課題組

（課題組組長：劉傳鐵，湖北省教育廳原廳長、原黨組書記；執(zhí)筆人：孫碩鵬，中國紅十字基金會常務(wù)副理事長兼秘書長；課題組成員：蔣永志、汪 洋、張朝陽、王永成、白 萍）

一、問題的提出：公眾參與沖動與公共政策受挫

在國家治理體系框架內(nèi)，如何定義和引入公眾參與，是當(dāng)前公共決策者面臨的重大問題。這種決策民主意識的自覺，來自公共治理現(xiàn)代化、來自公眾參與行動的倒逼。調(diào)研表明，當(dāng)下公共決策中頻繁地“被公眾參與”，已成為公共政策推行時不得不面對的困境。課題組選取了三組公共政策受挫的典型案例做具體分析：

(一)“科學(xué)決策”屢遭挑戰(zhàn)——系列PX①化工項目落馬

近年來，圍繞PX化工項目的公眾抵制事件時有發(fā)生。繼廈門“集體散步”(2007年）最終導(dǎo)致海滄PX項目遷出以后，大連(2010年）、寧波(2012年）、昆明（2013年）、九江(2013年）、茂名(2014年）等地也相繼發(fā)生公眾抵制PX項目的群體性事件。一時間PX項目成為洪水猛獸，在持續(xù)的公眾抵制潮涌中，一些地方政府甚至做出“永不上PX項目”的絕對化承諾。而因PX項目在一些地區(qū)相繼受挫引發(fā)的“鄰避效應(yīng)”，正發(fā)酵為一浪又一浪的公眾抵制運動，成為制約區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展格局的一個重要因素。類似案例廣泛存在，預(yù)計將來還會持續(xù)涌現(xiàn)。

站在公共決策管理的視角，探討系列PX項目上馬到落馬的軌跡，我們可以得出這樣的認(rèn)識：以往人們更多關(guān)注決策的科學(xué)化問題，即決策的結(jié)果是否符合客觀規(guī)律、決策的方法和程序是否符合科學(xué)化的要求。而現(xiàn)實情況是:當(dāng)決策的合理動機生成一項公共政策時，其能否順暢落地，不僅僅取決于決策的質(zhì)量要求，而往往受制于公眾的接納程度。可以說，隨著中國社會的深刻轉(zhuǎn)型變遷，以公眾利益表達為核心的外部介入機制正與“決策科學(xué)化”發(fā)生激烈的沖突。

回到PX項目決策本身，從項目可行性論證以及環(huán)評結(jié)論來看，PX并非人們眼中的洪水猛獸，規(guī)劃這樣的項目并沒有違反科學(xué)決策的要求。而且除大連PX項目屬于上馬后“出事”外，其他項目仍處在環(huán)評和聽證階段，并沒有逾越?jīng)Q策科學(xué)化所設(shè)定的方法和程序。問題出在公眾介入或參與環(huán)節(jié)，決策失效不是因為科學(xué)化不足，而是因為民主化不夠。各地重大化工項目屢屢受挫表明決策者仍未走出僵局，反而使得政府與公眾雙方更為敏感；決策者因畏懼公眾抵制，試圖在決策過程中屏蔽或操縱公眾參與，其結(jié)果往往導(dǎo)致更大的抵制性公眾參與，最終迫使決策無疾而終。

(二）主動引入公眾參與反遭質(zhì)疑——紅會社監(jiān)委的困境

與部分PX項目試圖繞開公眾不同，中國紅十字會總會組建社會監(jiān)督委的決策動因，是謀求主動引入社會監(jiān)督和公眾參與機制。

2011年6月，中國公益領(lǐng)域發(fā)生了一起轟動事件，即“郭美美微博炫富事件”。這起事件將“百年公益老店”——中國紅十字會推向風(fēng)口浪尖。雖然經(jīng)過中國紅十字會的官方澄清和有關(guān)方面的聯(lián)合調(diào)查，以及郭美美本人自證，人們逐步認(rèn)識到這位微博炫富的女孩子的財富來源與紅十字會毫無關(guān)聯(lián)而且這起事件的幕后推手“秦火火”“立二拆四”等在國家對互聯(lián)網(wǎng)謠言的專項治理中亦被繩之以法。但是，這起事件對紅會的負(fù)面影響至今仍未完全消解，公眾對包括紅會在內(nèi)的公益組織進一步提高其公開透明度的訴求，以及主動接受社會監(jiān)督的呼聲越來越高。

2012年7月，國務(wù)院《關(guān)于促進紅十字事業(yè)發(fā)展的意見》下發(fā)，根據(jù)該意見精神，為進一步回應(yīng)社會關(guān)切、加速公開透明進程，中國紅十字會總會開始醞釀組建由業(yè)內(nèi)專家學(xué)者、公眾意見領(lǐng)袖、社會志愿者等組成的社會監(jiān)督委員會，作為社會公眾代表，履行對紅會的監(jiān)督、質(zhì)詢以及決策咨詢等職能。同年12月，紅會社監(jiān)委正式成立。紅會自覺設(shè)定社會監(jiān)督機制，主動引入公眾參與，無疑值得肯定，也應(yīng)該贏得積極的社會評價。但事與愿違，社監(jiān)委運轉(zhuǎn)不到半年，即被扯入質(zhì)疑的漩渦，先是被認(rèn)定為紅會的“公關(guān)部”只為紅會辯解和說好話；繼而4名委員被疑與紅會有利益關(guān)聯(lián)。社監(jiān)委被質(zhì)疑的核心問題是：其委員并非社會公選，而只是受紅會邀請，因此存在內(nèi)部交易的可能和空間。

深陷其中的中國紅十字會感到十分困惑和糾結(jié)：監(jiān)督紅會當(dāng)然要引入業(yè)內(nèi)專家和知情者，4名業(yè)內(nèi)資深委員的介入怎么會與利益關(guān)聯(lián)掛鉤？社會公選直推是一個好命題，但是現(xiàn)實中又如何操作？目前紅會社監(jiān)委仍以十分尷尬的身份艱難運行，其何去何從仍然是一個問題。紅會社監(jiān)委出身“悖論”的爭議，對公共決策者提出了新的挑戰(zhàn)：在決策者主動引入公眾參與卻未被公眾接納的現(xiàn)實面前，如何有效設(shè)計公眾參與，是需要認(rèn)真思考的問題。

(三）因公眾票決而久拖不決——酒仙橋危改民主決策僵局

2007年，北京市朝陽區(qū)酒仙橋地區(qū)“票決拆遷”模式曾經(jīng)被認(rèn)定為中國決策民主最大膽、最直接的范例。這個建國以來北京市規(guī)模最大的單個拆遷項目，因適用“居民票決結(jié)果決定危改進程”的民主形式，立即引發(fā)全國范圍的關(guān)注和熱議。一時間，“全民公投”“民主拆遷”的“酒仙橋模式”成為決策民主的表征和熱詞。時至今日，人們發(fā)現(xiàn)公共管理者“還政于民”的美好意愿，以及評判者使用的華麗辭藻并不能替代這個涉及5473戶、近20萬人的重大民生項目久拖不決的現(xiàn)實。公眾票決制看起來是一個“好東西”，但是它使“擁有產(chǎn)權(quán)的成套單元房住戶”，以及“無產(chǎn)權(quán)的單位公房住戶”“合居筒子樓住戶”“平房住戶”等等，如此繁雜的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)、房屋單位屬性、居住類型的各種利益訴求集中呈現(xiàn)出來，注定眾口難調(diào)。

隨著酒仙橋“票決拆遷”陷入僵局，顯然這一最大程度將權(quán)力讓渡給公眾的民主決策模式也同樣陷入了僵局。面對“票決僵局”，不得不令人思考如下問題：如何引入公眾參與？公眾參與深度如何界定？多元復(fù)雜的利益格局下如何設(shè)計公眾參與方式？分散協(xié)商式參與還是整體協(xié)商式參與？等等?？傊?，公眾參與深度、公眾利益類型、公眾參與方式等是影響公眾參與效果的關(guān)鍵因素。

近年來，一些公共政策從制定到推行受挫的現(xiàn)實，上演了一幕幕“民主化不足、被動民主化、被迫民主化”的“劇目”，這足以引發(fā)我們對科學(xué)決策、民主決策的理念、路徑和方式方法的思考。轉(zhuǎn)型時期中國的社會結(jié)構(gòu)正在發(fā)生深刻變化，公眾日益走上公共治理的前臺，呼喚著公共決策管理體系的深度調(diào)整和變革。

二、從無序到有序：“讓公眾參與機制化”的探討

有序的公眾參與是世界范圍內(nèi)公共治理理論的共識。托馬斯曾指出：“那些沒有經(jīng)過很好設(shè)計與規(guī)劃的公民參與過程，不僅對公共管理本身是一個挑戰(zhàn)，而且可能對正在發(fā)育的公民參與運動形成嚴(yán)重的沖擊?！表槕?yīng)公眾參與意識的自覺，從國家治理體系重構(gòu)的視角，我們應(yīng)該更加積極有為地認(rèn)識和對待決策管理的公眾參與問題，按照“頂層設(shè)計”的原則，通過合理的制度安排，努力實現(xiàn)“公眾參與的機制化”。為此，在進一步健全完善已有的民主決策制度和程序的同時，提出以下思路建議：

(一）探索建立公眾參與的預(yù)見機制。通過案例分析，我們認(rèn)識到導(dǎo)致公共政策受挫的原因可能各有不同，但對公眾參與的預(yù)見不足、引導(dǎo)不力卻是一個共性問題。隨著公共政策利益訴求的交集、潛在的外部介入因素的增加，有必要探索建立一種社情民意的預(yù)見機制。對潛在公眾參與的預(yù)見，是關(guān)乎決策管理、公共政策成敗的前置工程，要按照“問題導(dǎo)向”的理念，公共政策出臺前，在成立政策質(zhì)量和效益的咨詢論證機構(gòu)的同時，組建民意調(diào)查和咨詢論證班子，而不能把工作注意力放到維穩(wěn)式的危機管理和善后處置上?！懊褚庾稍儥C構(gòu)”是分設(shè)的獨立工作團隊，主要任務(wù)是最大化地收集和分析各種社情民意和利益訴求，傾聽公眾的表達，尤其是那些反對者的聲音，并從中吸取好的意見、了解他們的訴求。根據(jù)掌握的利益訴求信息，認(rèn)真加以分析研判，權(quán)衡利益博弈的各種結(jié)果和可能，創(chuàng)設(shè)公眾參與分級管理模型，據(jù)此提出決策可行性建議報告。如果決策超過民意接納的風(fēng)險等級，應(yīng)提出否定性意見，而不是一味地向公共管理者“妥協(xié)和讓步”。為了保障“民意咨詢機構(gòu)”獨立行使職責(zé)，應(yīng)建立決策責(zé)任追究制度，如果越過“民意咨詢機構(gòu)”導(dǎo)致公共政策推行不力，應(yīng)追究決策主體的責(zé)任。相反，如果“民意咨詢機構(gòu)”不能有效履行職責(zé)，同樣應(yīng)當(dāng)問責(zé)。

(二)建立公關(guān)疏導(dǎo)機制。前文PX項目受挫的案例，也有成功的例外，這就是福建漳州古雷半島PX項目的最終落地。因為漳州接手的恰恰是被廈門公眾趕走的“轉(zhuǎn)手”項目，其落戶無疑更為艱難。在分析漳州決策管理的成功之處時，認(rèn)為“漳州市將做好群眾工作作為引辦石化項目的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，以正面教育引導(dǎo)為主，全方位、多形式進行宣傳教育，努力引導(dǎo)群眾消除疑慮、消除誤解，促進群眾正確科學(xué)理性認(rèn)識石化項目，在理解基礎(chǔ)上支持石化項目。”決策管理的“漳州模式”提示我們，有序的公眾參與和有效的公共管理，需要建立在良好的溝通、疏導(dǎo)、斡旋、調(diào)解等雙向互動基礎(chǔ)之上。因此，建立一整套政府或決策主體面向公眾的公關(guān)疏導(dǎo)機制，比如整體式協(xié)商包括公民會議、聽證、圓桌會議等；分散式協(xié)商包括咨詢委員會、斡旋調(diào)解等；咨詢式參與包括公民調(diào)查、公眾接觸，也包括引入政府公共律師團的模式等等。至于選擇哪種公眾參與的模式，或者幾種模式同時使用，主要基于決策者讓公眾參與的目的或參與深度，是為了獲得決策議題共識，或是從公眾那里獲取決策信息，還是增進公眾對決策的接受度、認(rèn)同度，總之，決策者要學(xué)會駕馭更多的公眾參與模式，以平等、平和、耐心的策略面向公眾，哪怕是對那些缺乏理性的公眾，決策者也要盡量做到平等、平和、保持理性，摒棄行政的傲慢。要通過平等和有素質(zhì)的溝通技能，疏浚與公眾平等對話、協(xié)商談判的渠道，從而建構(gòu)一種決策主客體雙向互動的良好關(guān)系。

(三)建立民意代表機制。在公共治理理論中，有序公眾參與的挑戰(zhàn)是公眾代表性不足的問題。正如托馬斯所揭示的，“任何一個研究過公民參與問題或者直接觀察過公民參與并擁有第一資料的人都知道，參與——無論是選舉時，在志愿者組織里，還是在社區(qū)事務(wù)中——常常不具有代表性。將托馬斯的理論對應(yīng)到當(dāng)下的決策管理，在一些公眾參與的案例中，的確存在“極端代表”現(xiàn)象，即“少數(shù)人綁架多數(shù)人”、“會哭的孩子有奶吃”等等。雖然合理界定公共代表是一個難題，但是如果站在公眾利益的立場思考問題，也并非沒有破解的路徑，這就需要我們從頂層設(shè)計和制度安排上入手。關(guān)于誰是相關(guān)公眾，托馬斯給出的標(biāo)準(zhǔn)是：“要么能夠提供對解決問題有用的信息，例如關(guān)于消費者偏好的信息；要么能夠通過接受決策或者促進決策執(zhí)行，影響決策的執(zhí)行。”托馬斯的觀點對我們有借鑒的意義。應(yīng)積極著手探索民意代表機制，一是要充分發(fā)揮轄區(qū)人大代表、政協(xié)委員等公眾領(lǐng)袖的作用，逐漸建立公眾申訴專員制度，代表公眾維權(quán)和表達利益訴求。二是要發(fā)揮各級人大的議事、聽證、質(zhì)詢等功能和作用，逐步將民意爭議、調(diào)整和解決等回歸合法的民意和民主機構(gòu)。三是做實、做強社區(qū)居民委員會的群眾自治功能，增強社區(qū)歸屬感，形成社區(qū)居民依法管理自我事務(wù)、合理表達利益訴求的組織載體。四是積極培育具有公眾聯(lián)合、維權(quán)和中介性質(zhì)的社區(qū)民間組織，代行民意代表職能。總之，要通過系統(tǒng)的制度設(shè)計，著力構(gòu)建起常態(tài)化的民意代表機制。

責(zé)任編輯：王鵬凱

① PX是PX是英文P-Xylene的簡寫，其中文名為對二甲苯，是化工生產(chǎn)中的重要原料之一。