◎劉永瑞

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治國理政理念的歷史性轉變

◎劉永瑞

(本文作者：河北省政協(xié)原黨組副書記、原副主席、教授）

中共十八屆三中全會提出全面深化改革的目標，意味著處理社會生活問題的制度設計和方式，從傳統(tǒng)的管理模式向現(xiàn)代化的治理模式轉變。這種轉變，是歷史性的社會文明的巨大進步，是從根本上推進社會轉型，建立民主與法治社會的理論自覺、實踐自覺。

（一）

社會管理的制度模式與實踐行為模式，在人類社會發(fā)展的不同階段甚至不同國家有著很大的差別。國家生來就是階級矛盾不可調和的產物，是為調節(jié)社會關系和調和社會矛盾而存在的。但在長期的奴隸制、封建制下，雖然那時從根本上還沒有所謂的社會管理理論和學說，但無論是在東方還是在西方，管理社會的“策論”還是少不了的。在當時的歐洲，社會的人、財、物統(tǒng)統(tǒng)分屬于各領主私有，是其神圣不可侵犯的私有財產，與之相適應，“策論”與社會管理的核心是將社會的主體即百姓牢牢地捆綁在封建領主的統(tǒng)治權力下，而無人身自由權。在中國，社會管理從思想到制度也主要體現(xiàn)在王（皇）權的獨斷專制和對地主權力的依附管控上。王權與百姓的關系，就是天下皆王土，萬民依附隸屬君主皇權。王權即國家即法律，順我者昌逆我者亡，專制獨裁是其唯一特點。在意識形態(tài)上所實踐的是君綱網固天下萬民之道。因此，社會管理作為一種具有普遍社會意義的制度，應該說是在近代資產階級革命和其資產階級民主國家形成之后，才逐漸發(fā)展并完善起來的。其最主要的歷史條件是商品市場經濟的形成，勞動者脫離了中世紀前的人身依附和隸屬關系，具有了自由出賣勞動力的自由權利，勞動力成為商品。因此，在經濟關系層面，公眾轉而從屬依附于資本物的統(tǒng)治支配，在社會領域，有了完全不同于君主獨裁專制的社會管制。資本主義社會發(fā)展到上世紀中葉，隨著戰(zhàn)后資本主義市場經濟發(fā)展到國家壟斷市場經濟，尤其是中產階級的崛起并日益成為社會力量主體，公民自組織的發(fā)展和快速增加，社會治理思想越來越成為社會管理學的主流意識，因而，社會治理結構和體系成為發(fā)達資本主義國家社會文明追求實現(xiàn)的一大標志性目標。

現(xiàn)代中國，在新民主主義革命基礎上建立起來的社會主義社會管理制度體系等，應當承認它是對半殖民地半封建社會管理制度的根本否定，“中國人民從此站起來了”，就從根本上改變了過去長期遭受封建地主政權和官僚買辦權力絕對支配統(tǒng)治和專制的命運。黨代表人民執(zhí)掌政權，人民通過代表會議參與社會管理。這是中國社會管理歷史文明的一大進步。但是，在隨后長達60年的社會管理實踐中，不能不說在許多方面如在管理社會生活秩序、社會成員有序地經常性地參與管理方面，還沒有真正形成體現(xiàn)憲法精神即“人民當家作主”的社會管理科學體系與有效機制。而像十年“文化大革命”時期“社會管理”既無體系可言，也無機制可循。因此，從社會管理學和社會政治學的角度，來評判社會管理的主體結構，不能不說我國的社會管理在大多數情況下，依然深深烙印著政府行政權力至上，惟政是要，社會成員緊緊依附和從屬于行政權力管制的特點。因此，在社會生活的現(xiàn)象形態(tài)上政府行政權力高于一切，大于一切，它主宰著整個社會關系。

馬克思主義認為，一切事物的發(fā)生，總是一定條件的產物。新中國一定時期的社會管理模式及其特征，是有其深刻背景和原因的。其中最主要的因素：

第一，在國際共產主義運動史上無前人之有效經驗可資借鑒。社會主義絕對排斥資產階級建立在自由民主核心基礎上的公民社會理論和制度。

第二，最主要的是實行了生產資料單一的公有制和高度集權的經濟計劃體制，國家和政府不僅高度集中對物的要素支配權，對處于社會生產社會再生產過程中的社會成員統(tǒng)統(tǒng)實行計劃管理，而且也將社會成員這個“人”的因素通過帶有行政權力的單位組織納入嚴密的行政權力體系管轄之中，代表國家政權的人民政府幾乎成為整個社會生活的主宰。這樣在計劃體制下政府與廣大社會成員就在事實上形成了一種垂直的居高臨下的直接管理關系。

第三，從1958年起普遍建立起的城鄉(xiāng)有別的戶籍制度，將社會中最有活力的“人”的因素牢牢地鎖定在特定空間，鎖定在特定的權力管控體系中。尤其是占百分之八十以上的農民，被三級所有隊為基礎的經濟的也是政治的管理制度，牢牢地捆綁在黃土地上，沒有行政權力的準許，社會成員是不能流動的。這就進一步把行政權力對全社會的管控能量發(fā)揮到了極致。人為地制造了二元社會結構，極大地抑制了社會發(fā)展的可持續(xù)活力。

第四，特殊國際環(huán)境和政治背景，反帝反修任務，以階級斗爭為綱，鞏固無產階級專政、維護社會長治久安的需要，將政府行政權力與司法權力一起深入到了每一個基層組織，落實到了幾乎每一個人頭上。社會成員對權力的依附和隸屬關系也被強化到了極致。

與計劃經濟體制相適應的“社會管理”體制不是憑空產生的，也不是一無是處。尤其是對于初創(chuàng)的人民共和國的安全，集中人力物力財力加快形成社會主義的工業(yè)化，應對短缺經濟狀況下的分配關系的矛盾，尤其是在保障社會秩序和社會穩(wěn)定等等方面發(fā)揮了重要作用。但是，隨著經濟體制的轉換，其弊端也越來越明顯。第一，它將政府變成了事無巨細的萬能政府，背上了無限責任的巨大包袱。第二，政府管理手段和技術落后，實踐中顧此失彼，服務缺位、不到位，甚至錯位。不斷地引發(fā)群眾不滿，甚至出現(xiàn)群體事件。第三，政府手中集中物權、財權、事權和人權，項項審批，大權在握，官僚主義，腐敗行為也就難以避免。把這些弊端歸結為一點就是，政社矛盾、干群矛盾加劇，社會活力逐漸喪失。

因此，從2003年起，黨中央連續(xù)在黨的十六屆四中全會、六中全會、十七大和十八大，以及政治局會議上，相繼提出創(chuàng)新社會管理的要求。十八屆三中全會不失時機地提出了由社會管理體系向社會治理體系轉變，由習慣于傳統(tǒng)社會管理能力向治理能力現(xiàn)代化轉變的歷史任務，這是一個同由計劃經濟向市場經濟轉變一樣偉大艱巨的戰(zhàn)略任務。

（二）

治理體系和機制的發(fā)生和發(fā)展是有條件性的。從經濟條件看，首要的是社會應具有完全成熟的市場經濟。市場經濟是自由的民主的法治的法人經濟，是高度社會化的經濟。經濟決定政治，經濟基礎決定上層建筑。充分的市場經濟要求社會建立與之相適應的具有民主精神的治理體系和機制。從政治條件看，政府與公民關系之間，政府應自覺地逐步去權力強制化，而社會成員則應從思想到行為自覺地從對傳統(tǒng)的權力依附和隸屬的羈絆中解放出來，建立起對社會自覺地責任感。從法治環(huán)境看，社會要有完備的法制體系，政府和公民都要有自覺的法制觀念，政府依法行政，公民依法行為。

在當今中國，變“管理”到“治理”，實質上是社會生活調控體系和機制的一場革命。彰顯的是“以人為本”的理念，民主管理意識，去的是對社會成員和社會事務的行政強制。治理，將“一切為了人民，一切依靠人民”的理念從經濟領域一直貫徹到了社會生活領域——依靠人民一起治理社會。建立治理主體的多元化，必將激發(fā)出億萬人民的自覺性、積極性，創(chuàng)造出一個中國特色的善治社會。

在我國，從管理向治理轉變是歷史發(fā)展的必然，建立社會治理體系與機制的客觀基礎已經形成。順勢而為，無疑是治道變革之正確選擇。

第一，30年的改革開放，我國已經成功地實現(xiàn)了由計劃經濟向市場經濟的轉變，市場經濟已基本建立。企業(yè)和商品生產經營者成為獨立的市場法人主體，商品生產者具有了自由擇業(yè)的自由自主權，經濟要素配置越來越受市場機制的決定與支配。經濟的民主化已成為客觀現(xiàn)實。經濟關系的市場化和市場主體的法人化，要求社會關系的調節(jié)實現(xiàn)民主化。實現(xiàn)社會主體的平等與合作化，要求政府去行政權力管理強制化。

第二，比較完備的法律體系和組織機構，尤其是國民法律意識增強，既為用法治取代行政管制創(chuàng)造了條件，也為建立扁平社會治理體系奠定了基礎。在現(xiàn)代社會，龐大復雜的社會關系調節(jié)，必須有一個能覆蓋社會各生活領域，也能被大多數人認同的最髙價值標準作依據，才能實施有效的治理調節(jié)。在現(xiàn)代社會中，惟有體現(xiàn)大多數公民自由民主權益的共識意志——法律及其體系，才是調節(jié)社會矛盾關系的最高標準?！爸卫怼崩碚摰囊粋€重要主張，就是鼓勵和支持公民及社會中間組織自覺地運用法律規(guī)范自我行為，依法保護自身的合法權益。改革開放以來，歷經數十年，比較完備的中國特色社會主義法律體系基本形成，這就為政府、社會中間組織和公民民主協(xié)商、合作，形成共識目標，共同調節(jié)社會矛盾關系提供了客觀依據與標準。

第三，生產專業(yè)化和服務業(yè)的社會化發(fā)展，新社會階層急速擴大，為各種新經濟組織新社會階層成員服務的專業(yè)協(xié)會、基金會、促進會、行業(yè)協(xié)會，聯(lián)合會等新社會中介組織迅速發(fā)展，越來越顯現(xiàn)出強大的組織協(xié)調能力。調查顯示，很多這樣的組織不僅能夠協(xié)調生產經營，而且有足夠的能量協(xié)調成員與政府的關系，與市場的關系。按照發(fā)達國家的經驗，這些組織是建立社會治理結構的必要依托和支撐。

此外，政府積極推進的行政體制改革，簡政放權，尤其是戶籍制度的改革，都是變革社會管理為社會治理的必要條件。

（三）

社會治理，不只是一種理念，更是一種制度實踐。因此，當今中國社會的治理體系還面臨著制度體系再造問題。從治理理論基本主張出發(fā)來討論，至少有以下幾個方面：

一是依法構筑一個能夠自上而下、自下而上互動通達意見，并與政府開展有效協(xié)商、合作、協(xié)調的中介組織體系。根據新形勢發(fā)展需要，在一產和三產領域和其他沒有行業(yè)協(xié)會的領域，在市縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層地方積極鼓勵和依法支持發(fā)展非盈利中介組織，構建起能與政府合作，服務社會成員，相互信任共同處理社會事務的社會組織結構體系，是改造社會管理模式的最基本條件。

二是對社會組織去行政化，建立法人治理組織結構，以與市場法人結構相適應。黨在不同階段已成功創(chuàng)立并領導了工青婦工商聯(lián)文聯(lián)等多個群團組織，為社會主義政治建設經濟建設作出了重要貢獻。在新形勢下，應進一步擴大其職能，賦予其更多的社會治理職能，將其改變成社會治理的重要治理主體之一。充分發(fā)揮其經濟服務職能的同時，依法賦予社會治理職能。

三是改革政府行政職能，明確規(guī)范政府行政權力的范圍與邊界。不應由政府包辦的事情，自上而下一律交由社會治理。行政權力堅決地從一般社會生活領域退出來。對政府的某些社會事務管理權實行適度分權，或委托或交由社會組織，或直接歸還于民眾。政府集中精力管好制度設計、政策制定、市場監(jiān)管、社會引導、輿論方向，當好社會守夜人，不得越權施政。

四是健全規(guī)范社會組織登記，章程明晰，成員權利義務，注銷并轉，以及應負社會責任和法律責任等的有關法律法規(guī)。要把法律教育作為社會組織的必修課，積極推進對社會成員的普法教育和以核心價值體系為指導的倫理道德建設，塑造誠信、守法、正義、敬業(yè)、互助、友愛的國民素質。構建社會成員自我約束的國民素質體系。

加快城鄉(xiāng)一體化建設，改革戶籍制度，破解城鄉(xiāng)二元結構是構建社會治理體系的重要內容。改革二元結構體系，改革土地及其他資源集體所有制，允許從城市里解放出來的社會成員和一切市場法人，到農村開發(fā)建設，在城鄉(xiāng)人力資本、技術資本，物質和貨幣資本的交換交融中，從根本上消滅小農經濟制度，實現(xiàn)城鄉(xiāng)市場經濟關系的一體化，為社會治理體系一體化創(chuàng)造現(xiàn)代化的社會結構基礎。

總之，由社會管理向社會治理體系的轉變，無論是在理論上還是實踐上都是一個歷史的進步。但是，社會治理體系的建設和社會治理能力的現(xiàn)代化，不可能像經濟改革那樣來的快。人治與法治，權治與民治，始終是一個對立統(tǒng)一的矛盾關系。在一個長期比較重視人治和權治的社會，必須通過漸進性的基礎改革，創(chuàng)造出治理體系的新土壤，方能使東方自然經濟生成的文明與市場經濟生成的現(xiàn)代文明實現(xiàn)高度有機結合，而這只有在馬克思主義世界觀和方法論的指導下，經過不懈努力才能最終予以實現(xiàn)，不可能一蹴而就。

責任編輯：李冬葉