□浙江省土地勘測規(guī)劃院 沈國明 蔣明利 杜雪磊 朱 斌

深入推進城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)促進土地節(jié)約集約利用

□浙江省土地勘測規(guī)劃院 沈國明 蔣明利 杜雪磊 朱 斌

加強國土資源要素保障，是貫徹落實省第十四次黨代會精神，推動經濟社會轉型級，“高水平全面建成小康社會、高水平推進社會主義現代化建設”的根本要求。浙江省“七山一水兩分田”，土地資源匱乏、耕地保護任務重、新增建設用地空間規(guī)模小、資源要素保障任務艱巨。在浙江省經濟發(fā)展進入全面建成小康社會的決定性階段，依靠傳統(tǒng)擴張粗放的土地利用方式保障發(fā)展已難以為繼，必須走出一條節(jié)約集約發(fā)展的新路子。推進城鎮(zhèn)低效建設用地再開發(fā)，是促進節(jié)約集約用地，破解資源保障和兩難局面的現實需求，也是推進新型城鎮(zhèn)化的迫切需要。

一、浙江省城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)基本情況

2013年3月，國土資源部下發(fā)《關于印發(fā)開展城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)試點指導意見的通知》（國土資發(fā)〔2013〕3號），確定浙江省作為全國首批城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)試點省之一。自此，浙江省持續(xù)推進城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)，將城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)作為優(yōu)化國土空間布局，促進產業(yè)轉型升級的重要舉措，取得了明顯成效。

1.政府重視，持續(xù)推進城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)

從工作推動層面看，2014年4月，省政府在溫州召開城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)現場會，時任省長李強在會上提出要打好“耕地保護戰(zhàn)、集約突圍戰(zhàn)、改革攻堅戰(zhàn)”，拉開了空間換地和城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)的序幕。2015年5月，省政府在金華召開現場會，提出要以“星火燎原”之勢，強力推進城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)工作。2016年5月，省政府在杭州市召開城鎮(zhèn)低效用地現場會，專題部署國土資源節(jié)約集約示范省創(chuàng)建工作。另外，為做好城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)，政府出臺了一系列的政策體系。省政府下發(fā)了《關于全面推進城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)工作的意見》（浙政發(fā)〔2014〕20號），省國土資源廳制定了城鎮(zhèn)低效用地調查要點、再開發(fā)專項規(guī)劃編制要點、用地報批辦法、調查數據庫標準、考核辦法等多個配套文件。11個地級市均成立了以政府主要領導任組長的城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)工作領導小組及辦公室，編制了各市的城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)工作方案，出臺了相關的政策全面推進該項工作。

2.開展城鎮(zhèn)低效用地調查和專項規(guī)劃，并對調查和專項規(guī)劃進行年度更新

2014年浙江省全面開展了城鎮(zhèn)低效用地調查工作，對低效用地的類型、數量、結構等進行逐一清查，建立了低效用地調查數據庫，分析了其再開發(fā)潛力，隨后2015年、2016年進行了城鎮(zhèn)低效用地調查數據的年度更新，根據2016年度更新數據，全省城鎮(zhèn)低效用地約114萬畝，占全省城鎮(zhèn)建設用地的比重為18%，占比較大。從城鎮(zhèn)低效用地的用途結構來看，工礦倉儲和住宅用地是低效用地的主體，占比82%；從城鎮(zhèn)低效用地發(fā)生時間來看，歷史遺留用地集中在1987-2009年。

3.城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)盤活存量效果顯著

自2014年以來，浙江省完成城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)項目6788個，完成城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)面積近26萬畝。從再開發(fā)方式看，有政府主導再開發(fā)、原國有土地使用權人再開發(fā)和市場主體參與再開發(fā)三種，政府主導開發(fā)和市場主體參與為主要方式。其中政府主導開發(fā)項目1976個，占29.1%，主要為收購儲備項目；原土地使用權人開發(fā)項目1554個，占22.9%，主要為退二優(yōu)二、提高容積率項目；市場主體收購開發(fā)項目2741個，占40.3%；其他方式開發(fā)的項目517個，占7.6%。從再開發(fā)的用地類型來看，有商服用地、工礦倉儲用地、住宅用地、公共管理與公共服務用地等7種類型，其中工礦倉儲用地再開發(fā)面積10.5萬畝，占比40%；住宅用地再開發(fā)面積5.4萬畝，占比21%。從再開發(fā)的類型看，有協(xié)商收回、實施流轉、協(xié)議置換、退二優(yōu)二、退二進三、收購儲備等9種方式。退二優(yōu)二、收購儲備、提高容積率和其他低效利用的方式為主要開發(fā)利用方式，其中退二優(yōu)二再開發(fā)方式占比18%，收購儲備再開發(fā)方式占17%，提高容積率方式占16%，其他再開發(fā)方式占25%。從再開發(fā)的改造區(qū)域來看，杭寧溫三市力度較大，杭州占比39%，溫州占比12%，寧波占比10%。

二、低效用地再開發(fā)存在的問題及原因分析

1.各地確定的低效用地標準不統(tǒng)一

現行的法律法規(guī)和政策沒有明確的城鎮(zhèn)低效利用土地的標準，國土資源部的指導意見指出，城鎮(zhèn)低效用地是指城鎮(zhèn)中布局散亂、利用粗放、用途不合理的存量建設用地?！墩憬⊥七M低效利用建設用地二次開發(fā)若干政策試點工作方案》指出，具體用地類型上主要有四種。一是列入“三改一拆”范圍的土地。已經列入“三改一拆”三年行動計劃，需要實施改造的舊住宅區(qū)、舊廠區(qū)和城中村土地，以及各類違法違章建筑拆除后的土地。二是低效、粗放利用的存量建設用地。建設用地利用強度、投入產出水平明顯低于節(jié)約集約用地控制標準的土地；產業(yè)落后、企業(yè)經營困難需要退出的產業(yè)用地。三是用途不合理的建設用地。不符合產業(yè)發(fā)展政策導向要求，屬于國家產業(yè)目錄規(guī)定的禁止類、淘汰類產業(yè)用地；不符合安全生產要求和環(huán)保要求的土地；因城鄉(xiāng)規(guī)劃調整，需要實施“退二進三”的產業(yè)用地。四是其它經認定的低效利用存量建設用地。但反映在操作層面上，各地低效利用土地標準和低效用地調查標準都基本上是自行確定的，差異性較大。有些重經濟效益開展調查，例如從畝均產值，固定資產投資強度等沒有達到一定的程度作為低效用地的標準；有些重改造意愿開展調查，把愿意改造的項目都納入到低效用地等等。

2.城鎮(zhèn)低效用地回收難，動力機制不夠

城鎮(zhèn)低效用地的再開發(fā)實質上是利益格局的調整，難在用地的回購，土地怎么收回，收回土地怎么補償，企業(yè)和業(yè)主怎么安置等等，都需要出臺一定的激勵機制來調動積極性。低效用地回收難，主要原因有兩點：一是低效用地中存在違法用地，如果強行收回，會引發(fā)社會矛盾；二是動力機制不夠，特別是低效用地再開發(fā)用于商業(yè)、 居住、產業(yè)等多種規(guī)劃用途，必須收回以后，實行招拍掛等公開競價方式出讓，這種方式若以“價高者得”為原則，有利于政府獲得最佳經濟收益，但如果對投融資方案、拆遷補償方案、配建工程開發(fā)時序等重要內容考量不足，就難以確保二次開發(fā)整體規(guī)劃目標的實現。

3.政府強有力的推動，企業(yè)和個人主動參與低效用地再開發(fā)積極性不高

城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)實施主體有三種：政府主導、原國有土地使用權人和市場。從浙江省實際來看，城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)主體已經從政府主導為主，轉向市場主體開發(fā)和政府主導開發(fā)均衡的局面，從再開發(fā)的項目個數來看，市場主體開發(fā)的項目超過了政府主導的項目，但從再開發(fā)的項目面積來看，政府主導再開發(fā)的面積還是超過市場主體參與再開發(fā)的面積，市場主體參與再開發(fā)的項目還集中于提高容積率，提高土地利用效率等。目前企業(yè)和個人主動參與的積極性還是不夠的，他們?yōu)榻鉀Q歷史遺留問題或者其他原因參與低效用地再開發(fā)，但是到后期，容易改造的完成后，留下的都是難改造的，如果企業(yè)和個人主動參與改造的意識還不高的話，政府的推進難度也會加大。

4.低效用地改造難度大，成本高，保障資金落實難

低效用地再開發(fā)是一項資金投入量大，成本高的工程，資金平衡問題是面臨的主要問題。改造中涉及安置地塊的基礎設施、公共設施配套成本、建造成本等資金需求很大，資金難以實現平衡。目前低效用地再開發(fā)，以政府推動為主，改造中涉及大量的拆遷安置和補償問題，改造成本大，成本如果全靠政府投入，缺口較大。

5.地方政府對試點到期后，城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)政策走向預期不足

根據國土資源部下發(fā)《關于印發(fā)開展城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)試點指導意見的通知》（國土資發(fā)〔2013〕3號）文件的通知，浙江省作為試點省之一，試點時間從2014-2017年。地方政府對試點到期后的政策與試點期的政策有哪些不一致存在困惑，應探索如何做好新舊政策的銜接工作。

三、深入推進浙江省的城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)工作的幾點思考

1.結合轉型升級挖掘再開發(fā)潛力

城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)要圍繞浙江省正在大力實施的轉型升級中心工作開展，推進存量土地空間盤活利用，實現空間換地、騰籠換鳥、鳳凰涅槃。結合“三改一拆”，加大對舊城鎮(zhèn)、舊廠礦、舊村莊的改造，結合“五水共治”，突出生態(tài)導向，加大對污染企業(yè)用地再開發(fā)力度，結合“特色小鎮(zhèn)建設”，形成產業(yè)的集聚和升級，結合“小城鎮(zhèn)環(huán)境綜合整治”，加大對低小散用地的盤活和整治，結合城中村改造工作，實現城市的有機更新。

2.科學界定城鎮(zhèn)低效用地的標準

界定城鎮(zhèn)低效用地的工作中，要同時兼顧經濟效益和社會效益。除了對畝均產值、畝均稅收低的企業(yè)重點關注，還要關注一些影響社會民生項目的單位能耗工業(yè)等數據。城鎮(zhèn)低效用地的認定應該在投資強度、產出強度、容積率等方面有一定的標準和幅度。例如杭州把建設用地投資強度或容積率未達到《杭州市工業(yè)建設項目用地控制指標（試行）》標準的80%的產業(yè)用地作為低效用地標準。建議根據城市（鎮(zhèn)）規(guī)模、產業(yè)類型，出臺差別化的城鎮(zhèn)低效用地的認定標準，建立相關指標體系。

3.采取“增量撬動存量”的倒逼機制

浙江省從2016年開始調整了用地計劃管理政策，推行“項目計劃、獎勵計劃、掛鉤計劃”新增建設用地分配機制建設，建立了存量盤活與新增計劃掛鉤機制，有效地推動了城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)工作。要繼續(xù)采取“增量撬動存量”的倒逼機制，加大新增建設用地計劃分配與存量建設用地盤活掛鉤力度，促進城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)。同時，要求各地進一步摸清城鎮(zhèn)低效用地實施情況，做好再開發(fā)的時序安排。

4.發(fā)揮市場配置資源主體作用

構建城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)市場機制，發(fā)揮市場在配置資源中的決定性作用，調動各方積極性和促進資源合理配置。城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)中，政府的關注社會效益、城市環(huán)境改善和治理效果，開發(fā)商關注最大化的獲取利潤，動遷居民和企業(yè)關注安置補償和生活、生產條件的改善。找準三方利益的平衡點是實現低效用地改造的最重要一環(huán)，而發(fā)揮市場的作用是找準三方利益平衡點最有效的機制。

實施低效用地再開發(fā)工作需要大量資金投入，涉及到土地收回補償、居民職工安置補償、再開發(fā)建設投入等，建議引入PPP等模式，鼓勵市場主體、社會資金參與城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)，解決資金問題。

5.試點政策轉為長效規(guī)章

城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)提出了分三個階段采用不同方式處理歷史遺留問題，按1986年12月31日之前、1987年1月1日-2009年12與31日之間和2010年1月1日以后三個時間段進行處理，通過三年的實踐探索，妥善處理了一些歷史遺留問題，推動了一部分城鎮(zhèn)低效用地的再開發(fā)。

另外完善了存量建設用地的供應制度，允許以協(xié)議出讓方式辦理供地，提出按規(guī)劃用途進行再開發(fā)，并符合相關規(guī)定要求的，可以辦理協(xié)議出讓手續(xù)，并補繳土地出讓金，一定程度上激發(fā)了原土地使用權人改造開發(fā)的積極性。

通過這些試點政策，逐步建立了利益共享機制，調動了再開發(fā)積極性，建議將試點政策轉為長效規(guī)章，讓地方政府和土地使用權人有章可依。今年是城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)試點收關之年，更要及時做好評估總結，把試點政策轉為長效規(guī)章。

6.納入黨政工作目標責任考核

完善《浙江省城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)工作考核辦法》，建立正向考核機制，在下達年度城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)任務的同時，依據各地再開發(fā)任務完成情況、再開發(fā)規(guī)模、再開發(fā)類型、再開發(fā)機制創(chuàng)新、再開發(fā)效益產出等評價指標，對各地的再開發(fā)工作績效進行考核。為充分發(fā)揮考核的導向和激勵作用，深入推進城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)，建議將再開發(fā)工作績效考核結果納入黨委、政府年度工作目標責任制考核體系，落實地方黨委政府的主體責任。