□浙江大學(xué) 歐陽(yáng)安蛟 徐質(zhì)彬

□浙江萬(wàn)里學(xué)院 蔡卓遠(yuǎn)

農(nóng)村土地收儲(chǔ)制度建立研究

□浙江大學(xué) 歐陽(yáng)安蛟 徐質(zhì)彬

□浙江萬(wàn)里學(xué)院 蔡卓遠(yuǎn)

《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展“十三五”規(guī)劃綱要》中明確提出“嚴(yán)控農(nóng)村集體建設(shè)用地規(guī)模，探索建立收儲(chǔ)制度，盤活農(nóng)村閑置建設(shè)用地”。建立農(nóng)村建設(shè)用地收儲(chǔ)制度，是落實(shí)國(guó)家創(chuàng)新發(fā)展理念，促進(jìn)農(nóng)村建設(shè)用地節(jié)約集約利用，提高土地管理水平的重要舉措，能更有效保護(hù)農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)和住房保障權(quán)的同時(shí)，促進(jìn)政府和市場(chǎng)有效結(jié)合，全面推進(jìn)農(nóng)村閑置建設(shè)用地盤活，并為推進(jìn)農(nóng)村建設(shè)用地市場(chǎng)化配置奠定基礎(chǔ)。

一、收儲(chǔ)管理模式及收儲(chǔ)機(jī)構(gòu)定位探索

（一）收儲(chǔ)管理模式

針對(duì)國(guó)有土地的土地儲(chǔ)備制度，各地采用土地儲(chǔ)備管理模式主要分為三種。一是縣市政府設(shè)立土地儲(chǔ)備委員會(huì)（土地資產(chǎn)管理委員會(huì)、土地管理工作小組）負(fù)責(zé)批準(zhǔn)和協(xié)調(diào)土地儲(chǔ)備的重大事項(xiàng)，委員會(huì)一般設(shè)有辦公室，由國(guó)土資源部門負(fù)責(zé)，土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)儲(chǔ)備土地具體工作的實(shí)施。二是國(guó)土資源管理部門負(fù)責(zé)土地儲(chǔ)備管理工作，土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)具體實(shí)施工作。三是土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)獨(dú)立管理，儲(chǔ)備土地供應(yīng)由國(guó)土資源部門實(shí)施。

由于農(nóng)村土地收儲(chǔ)涉及諸多政策、規(guī)劃及農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)保護(hù)、農(nóng)民住房保障、耕地保護(hù)、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展等一系列重大問(wèn)題，收儲(chǔ)過(guò)程面臨這些問(wèn)題不是儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)或國(guó)土資源管理部門所能解決的，必須由市縣政府主持協(xié)調(diào)。因此，農(nóng)村土地收儲(chǔ)比較可行的模式是，由市縣政府設(shè)立土地儲(chǔ)備委員會(huì)之類的領(lǐng)導(dǎo)或協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，委員會(huì)由政府、相關(guān)職能部門及村集體組織代表組成，負(fù)責(zé)批準(zhǔn)和協(xié)調(diào)土地收儲(chǔ)的重大事項(xiàng)，由土地收儲(chǔ)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)儲(chǔ)備土地具體工作的實(shí)施。

（二）收儲(chǔ)機(jī)構(gòu)設(shè)立及定位

初步研究可考慮兩個(gè)方案。方案一是在國(guó)土資源管理部門的土地整治中心的基礎(chǔ)上組建收儲(chǔ)機(jī)構(gòu)，機(jī)構(gòu)性質(zhì)為隸屬于國(guó)土資源管理部門的事業(yè)單位。因收儲(chǔ)過(guò)程涉及的許多工作與土地整治中心職能重疊，這個(gè)方案組建比較簡(jiǎn)單。但由政府機(jī)構(gòu)收儲(chǔ)集體所有土地的法理依據(jù)是否充分，則值得商榷。即使只收儲(chǔ)集體土地的使用權(quán)而所有權(quán)不發(fā)生改變，但是儲(chǔ)備過(guò)程中土地使用權(quán)發(fā)生了流轉(zhuǎn)，目前法律層面仍有障礙（如宅基地的使用具有身份特征），需與農(nóng)村土地制度改革相銜接。

方案二是在供銷合作社基礎(chǔ)上組建收儲(chǔ)機(jī)構(gòu)，國(guó)土資源管理部門的整治中心負(fù)責(zé)業(yè)務(wù)指導(dǎo)。供銷合作社是農(nóng)民的合作經(jīng)濟(jì)組織，屬于集體所有制性質(zhì)，不存在方案一中由政府機(jī)構(gòu)收儲(chǔ)集體所有權(quán)土地法理依據(jù)的擔(dān)憂。同時(shí)供銷合作社屬于國(guó)家重點(diǎn)支持的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織，融資比土地儲(chǔ)備中心有更便利的條件及寬松的政策。因此，筆者認(rèn)為方案二是較優(yōu)方案。

二、主要運(yùn)作環(huán)節(jié)及關(guān)鍵技術(shù)研究

對(duì)比國(guó)有土地的儲(chǔ)備制度，農(nóng)村土地收儲(chǔ)制度建立運(yùn)作主要在土地收購(gòu)、儲(chǔ)備土地整理、儲(chǔ)備土地再利用三個(gè)環(huán)節(jié)中有較大差異。

（一）土地收購(gòu)

1.收購(gòu)對(duì)象

為了將現(xiàn)狀農(nóng)村存量建設(shè)用地納入一個(gè)統(tǒng)一規(guī)范體系，推進(jìn)農(nóng)村存量建設(shè)用地統(tǒng)籌、公平處置，規(guī)范農(nóng)村存量建設(shè)用地盤活過(guò)程的利益分配，原則上應(yīng)將所有村集體及農(nóng)戶有意愿被收儲(chǔ)的現(xiàn)狀集體建設(shè)用地都納入收儲(chǔ)范圍，閑置、低效存量集體建設(shè)用地優(yōu)先收儲(chǔ)。

2.收購(gòu)程序

實(shí)施農(nóng)村存量建設(shè)用地收購(gòu)，一般包括申請(qǐng)收購(gòu)、相關(guān)材料核實(shí)、村集體審核、價(jià)格評(píng)估確定、合同簽定、變更登記等程序。其中，申請(qǐng)收購(gòu)一般由現(xiàn)使用權(quán)人（農(nóng)戶或村集體經(jīng)濟(jì)組織）自主向承擔(dān)收儲(chǔ)職能的機(jī)構(gòu)申請(qǐng)。收儲(chǔ)機(jī)構(gòu)也可根據(jù)收儲(chǔ)計(jì)劃主動(dòng)與農(nóng)戶、村集體經(jīng)濟(jì)組織溝通確定收購(gòu)宗地，但前題條件是農(nóng)戶、村集體經(jīng)濟(jì)組織愿意。由于農(nóng)村存量建設(shè)用地收購(gòu)對(duì)象是土地使用權(quán)，因此需要通過(guò)集體經(jīng)濟(jì)組織審核，集體經(jīng)濟(jì)組織有權(quán)決定是否同意收儲(chǔ)。

3.收購(gòu)價(jià)格內(nèi)涵及確定思路

收購(gòu)價(jià)格直接關(guān)系到農(nóng)村土地收儲(chǔ)制度能否順利實(shí)施。按土地市場(chǎng)價(jià)格進(jìn)行收購(gòu)是收儲(chǔ)制度建立的基本條件。因此，農(nóng)村建設(shè)用地收儲(chǔ)收購(gòu)價(jià)格的基本內(nèi)涵是：與產(chǎn)權(quán)對(duì)應(yīng)的現(xiàn)狀用途條件下的土地使用權(quán)價(jià)格，不包含發(fā)展權(quán)價(jià)格，不包括地上建筑物價(jià)格、職工或農(nóng)戶安置補(bǔ)償、企業(yè)異地經(jīng)營(yíng)建設(shè)相關(guān)費(fèi)用。理由如下：首先，土地價(jià)格的本質(zhì)是土地權(quán)利的收益價(jià)格。土地收儲(chǔ)只收購(gòu)現(xiàn)土地使用權(quán)人的土地使用權(quán)，按照有關(guān)法律規(guī)定，現(xiàn)土地使用權(quán)人對(duì)土地使用權(quán)是基于現(xiàn)狀用途確定的。從現(xiàn)行法律法規(guī)及土地增值的成因分析，被收購(gòu)?fù)恋氐默F(xiàn)使用者不擁有土地的發(fā)展權(quán)。其次，農(nóng)村土地收儲(chǔ)備制度所要儲(chǔ)備的土地是單純意義的土地，不包括土地上的建筑物。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，任何獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)主體在“買賣”過(guò)程中都不會(huì)為自己不需要的商品付出代價(jià)。

由于目前我國(guó)農(nóng)村建設(shè)用地市場(chǎng)交易量少，價(jià)格形成機(jī)制不規(guī)范，尚不具備采用目前城鎮(zhèn)土地估價(jià)應(yīng)用比較成熟的市場(chǎng)比較法、剩余法、收益還原法等方法直接評(píng)估的條件。目前可行的方法是按照同地同權(quán)同價(jià)及建設(shè)城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)目標(biāo)要求，評(píng)估建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地基準(zhǔn)地價(jià)，通過(guò)基準(zhǔn)地價(jià)系數(shù)修正評(píng)估收購(gòu)價(jià)格。

考慮到農(nóng)村土地收儲(chǔ)制度建立的公益目標(biāo)，也可考慮采用資金平衡的思路確定收購(gòu)價(jià)格，即以政府或收儲(chǔ)機(jī)構(gòu)總體不投入資金的條件下（啟動(dòng)資金除外）實(shí)現(xiàn)土地收購(gòu)和再開發(fā)利用的資金平衡，在此基礎(chǔ)上確定收購(gòu)價(jià)格。這里所謂的資金平衡指一定區(qū)域或一定時(shí)間范圍內(nèi)的資金平衡，對(duì)于具體一宗地而言，需按區(qū)位條件進(jìn)行修正。此外，還應(yīng)考慮政府為推進(jìn)收購(gòu)而花費(fèi)的政策支持投入資金，因此收購(gòu)補(bǔ)償價(jià)評(píng)估公式為：收購(gòu)補(bǔ)償價(jià)＝土地再開發(fā)再利用預(yù)期地價(jià)－土地平整、復(fù)墾及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)－政策支持投入資金。

（二）儲(chǔ)備土地整理

收儲(chǔ)的農(nóng)村存量建設(shè)用地比收儲(chǔ)的城鎮(zhèn)存量建設(shè)用地開發(fā)利用方向復(fù)雜的多。儲(chǔ)備土地整理首先要對(duì)儲(chǔ)備土地與土地利用總體規(guī)劃圖、土地整治規(guī)劃圖、各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、城市總體規(guī)劃圖、村莊布點(diǎn)規(guī)劃圖等進(jìn)行空間疊加分析，依據(jù)分析結(jié)果及用途管制要求，確定各儲(chǔ)備宗地再開發(fā)利用方向，并按再開發(fā)利用要求進(jìn)行相應(yīng)的整理。同時(shí)進(jìn)行產(chǎn)權(quán)整理，按規(guī)劃用途重新進(jìn)行土地登記。

若儲(chǔ)備宗地的土地利用總體規(guī)劃、土地整治規(guī)劃、各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、城市總體規(guī)劃、村莊布點(diǎn)規(guī)劃等各類規(guī)劃用途存在沖突，則需調(diào)整完善相關(guān)規(guī)劃，待規(guī)劃用途沒(méi)有沖突后再進(jìn)行土地整理。若各類規(guī)劃均為城鎮(zhèn)或村莊建設(shè)用地，則按城鎮(zhèn)、村莊建設(shè)要求，進(jìn)行土地平整及道路、上下水、電力等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。若各類規(guī)劃均為非建設(shè)用地，村莊布點(diǎn)規(guī)劃列入需要整治的村莊點(diǎn)，則一般進(jìn)行復(fù)墾，并按標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)要求，完善水利等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；但如果分布在生態(tài)保護(hù)區(qū)，則進(jìn)行綠化整理，使用權(quán)人直接登記為村集體經(jīng)濟(jì)組織。

（三）儲(chǔ)備土地再利用

按照各類規(guī)劃確定的再開發(fā)利用方向，具體宗地或地塊的利用方式可分為以下四種類型。

類型一：儲(chǔ)備土地再開發(fā)利用方向?yàn)槌擎?zhèn)用地?？紤]到經(jīng)營(yíng)性集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)是大趨勢(shì)，以及國(guó)家城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)建設(shè)目標(biāo)，保留集體所有權(quán)，直接由土地收儲(chǔ)機(jī)構(gòu)通過(guò)二級(jí)市場(chǎng)公開轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)進(jìn)入土地市場(chǎng)，進(jìn)行再開發(fā)利用。

類型二：儲(chǔ)備土地再開發(fā)利用方向?yàn)榇迩f用地。這類儲(chǔ)備土地按現(xiàn)行法規(guī)政策環(huán)境及農(nóng)村土地制度改革方向，按經(jīng)營(yíng)性集體建設(shè)用地和宅基地分別選擇、確定利用方式。經(jīng)營(yíng)性集體建設(shè)用地，規(guī)劃部門明確具體用途及規(guī)劃條件，保留集體所有權(quán)，直接由土地收儲(chǔ)機(jī)構(gòu)通過(guò)二級(jí)市場(chǎng)公開轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)進(jìn)入土地市場(chǎng)，進(jìn)行再開發(fā)利用。宅基地再開發(fā)利用一是置換給需要整治村莊的農(nóng)戶，收儲(chǔ)機(jī)構(gòu)獲取置換農(nóng)戶宅基地復(fù)墾指標(biāo)收益；二是按市場(chǎng)價(jià)格轉(zhuǎn)讓給本行政村其它農(nóng)戶；三是純粹公益性無(wú)償分配給符合宅基地申請(qǐng)條件的本行政村農(nóng)戶。

類型三：儲(chǔ)備土地再開發(fā)利用方向?yàn)閺?fù)墾為耕地或生態(tài)用地。這類用地實(shí)體利用直接無(wú)償交給村集體經(jīng)濟(jì)組織。儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)再開發(fā)利用主要是三個(gè)方向：一是進(jìn)行復(fù)墾，獲得耕地補(bǔ)充指標(biāo)，通過(guò)市場(chǎng)交易，獲得收益；二是包裝城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項(xiàng)目，獲得周轉(zhuǎn)指標(biāo)，通過(guò)市場(chǎng)交易，獲得收益；三是直接實(shí)施城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項(xiàng)目，通過(guò)掛鉤的城鎮(zhèn)用地項(xiàng)目開發(fā)獲得收益。

受降雨影響，淮河干流出現(xiàn)復(fù)式洪峰。其中，淮河干流王家壩以上河段出現(xiàn)4次洪峰，王家壩—臨淮崗河段出現(xiàn)3次洪峰，臨淮崗—淮南河段出現(xiàn)2次洪峰，淮南以下河段出現(xiàn)1次洪峰?；春铀榭傮w呈現(xiàn)出干支流洪水并發(fā)、洪水組合惡劣、漲勢(shì)猛、水位高、干流中游高水位持續(xù)時(shí)間長(zhǎng)以及洪水量級(jí)大等特點(diǎn)?；春痈闪魉怀瘯r(shí)間在20～30天。其中，王家壩至潤(rùn)河集河段水位超保證水位，潤(rùn)河集至汪集河段水位創(chuàng)歷史新高。初步分析，2007年淮河洪水王家壩、潤(rùn)河集、正陽(yáng)關(guān)、蚌埠洪水重現(xiàn)期為15～20年，洪澤湖約為25年，為20世紀(jì)以來(lái)的第二位流域性大洪水。

類型四：各類規(guī)劃開發(fā)利用方向不一致的，需根據(jù)各類規(guī)劃協(xié)調(diào)情況，選擇上述三種利用方向進(jìn)行儲(chǔ)備土地的再開發(fā)利用。

三、面臨的關(guān)鍵問(wèn)題、前景及對(duì)策

農(nóng)村存量建設(shè)用地收儲(chǔ)制度作為一項(xiàng)創(chuàng)新制度，與國(guó)家現(xiàn)行土地管理制度存在沖突或制度缺失在所難免。假定收儲(chǔ)機(jī)構(gòu)確定為農(nóng)村集體性質(zhì)的供銷合作社，此時(shí)，存在的關(guān)鍵問(wèn)題主要包括三個(gè)方面。

（一）儲(chǔ)備土地再利用身份限制問(wèn)題

農(nóng)村儲(chǔ)備土地再利用、優(yōu)化配置過(guò)程，必然涉及非農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或成員使用農(nóng)村建設(shè)用地的問(wèn)題，但我國(guó)目前的法規(guī)對(duì)農(nóng)村建設(shè)用地的利用有身份限制，必須是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或成員。如果收儲(chǔ)制度嚴(yán)格遵照身份限制的規(guī)定實(shí)施，本儲(chǔ)備土地再利用優(yōu)化、高效配置及市場(chǎng)價(jià)值均無(wú)法實(shí)現(xiàn)，節(jié)約集約用地等政策目標(biāo)自然無(wú)法實(shí)現(xiàn)，農(nóng)村建設(shè)用地收儲(chǔ)制度很難全面、有效實(shí)施。同時(shí)集體性質(zhì)的建設(shè)用地在融資方面如銀行抵押貸款也受到嚴(yán)格限制。

圖1 土地儲(chǔ)備流程

但這些問(wèn)題正是農(nóng)村土地制度改革重點(diǎn)要解決的問(wèn)題。目前國(guó)家在33個(gè)縣市區(qū)進(jìn)行農(nóng)村土地改革試點(diǎn)，身份的限制問(wèn)題得到非常有效的解決，下一步立法修改的可能性極大。另一方面國(guó)家目前開展的城鄉(xiāng)建設(shè)用地掛鉤試點(diǎn)，事實(shí)上也是將農(nóng)村建設(shè)用地置換城鎮(zhèn)建設(shè)用地，在表面上不突破現(xiàn)行法規(guī)規(guī)定，有效、巧妙地突破了現(xiàn)行農(nóng)村建設(shè)利用的身份限制。

綜上，這個(gè)問(wèn)題雖然存在，但前景光明，現(xiàn)時(shí)實(shí)施農(nóng)村土地收儲(chǔ)制度，建議采用兩個(gè)路徑：一是在建立實(shí)施農(nóng)村建設(shè)用地收儲(chǔ)制度的同時(shí)，爭(zhēng)取國(guó)家、省農(nóng)村土地制度綜合改革試點(diǎn)，全國(guó)人大已明確試點(diǎn)地方暫停農(nóng)村建設(shè)用地利用流轉(zhuǎn)的限制性條款；二是利用城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策，將所有收儲(chǔ)的存量建設(shè)用地宗地全部包裝為增減掛鉤項(xiàng)目進(jìn)行再開發(fā)利用。

（二）儲(chǔ)備資金籌措及資金平衡問(wèn)題

建立實(shí)施農(nóng)村建設(shè)用地收儲(chǔ)制度，需要大規(guī)模的資金投入，資金來(lái)源及資金平衡是農(nóng)村建設(shè)用地收儲(chǔ)制度建立及可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵。

資金投入單純依靠政府公共財(cái)政投入或村集體經(jīng)濟(jì)組織投入是不現(xiàn)實(shí)的，比較可行的方式是政府投入一定規(guī)模的啟動(dòng)資金，村集體經(jīng)濟(jì)組織按自愿原則投入部分資金，同時(shí)引進(jìn)社會(huì)資本，采用PPP融資模式籌措部分資金。黨的十八大以來(lái)國(guó)家出臺(tái)了一系列促進(jìn)PPP融資模式的政策，鼓勵(lì)社會(huì)資本進(jìn)入到公共產(chǎn)品建設(shè)及服務(wù)投資領(lǐng)域，為收儲(chǔ)制度實(shí)施資金籌措提供了良好的機(jī)遇。運(yùn)作過(guò)程可通過(guò)儲(chǔ)備土地抵押籌措資金。這里需要特殊說(shuō)明的是，財(cái)政部、國(guó)土資源部、人民銀行、銀監(jiān)會(huì)《關(guān)于規(guī)范土地儲(chǔ)備和資金管理等相關(guān)問(wèn)題的通知》（財(cái)綜〔2016〕4號(hào)）明確自2016年1月1日起，各地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)不得再向銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)舉借土地儲(chǔ)備貸款。但如果收儲(chǔ)機(jī)構(gòu)采用供銷合作社實(shí)施模式，應(yīng)當(dāng)不在禁止之列，供銷合作社是服務(wù)農(nóng)村的集體所有制性質(zhì)機(jī)構(gòu)，屬于國(guó)家重點(diǎn)支持的單位，同時(shí)發(fā)揮農(nóng)村集體建設(shè)用地融資功能是農(nóng)村土地制度改革的重要方向，收儲(chǔ)過(guò)程利用儲(chǔ)備的集體建設(shè)用地底押籌措資金符合改革的方向。技術(shù)層面儲(chǔ)備的集體建設(shè)用地，產(chǎn)權(quán)整理后直接按正常的土地登記，產(chǎn)權(quán)人為供銷合作社，不一定加儲(chǔ)備土地的字樣，避免與國(guó)有土地儲(chǔ)備混淆。

2.資金平衡

實(shí)施農(nóng)村建設(shè)用地收儲(chǔ)制度資金支出主要是四個(gè)方面：一是土地收購(gòu)資金；二是儲(chǔ)備土地前期整理費(fèi)用；三是戰(zhàn)略投資機(jī)構(gòu)、村集體投入資金回報(bào)及銀行貸款或其它融資方式利息成本；四是儲(chǔ)備土地管理及機(jī)構(gòu)運(yùn)作費(fèi)用。收儲(chǔ)制度實(shí)施的收益包括耕地補(bǔ)充指標(biāo)交易、周轉(zhuǎn)指標(biāo)交易及城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項(xiàng)目實(shí)施等方面獲得的收益。農(nóng)村建設(shè)用地收儲(chǔ)制度實(shí)施，整體上應(yīng)追求資金平衡，否則不可持續(xù)。

資金平衡技術(shù)操作層面首先是要做好長(zhǎng)期、短期規(guī)劃及年度計(jì)劃，合理控制收儲(chǔ)規(guī)模及資金投入時(shí)序，協(xié)調(diào)好收儲(chǔ)規(guī)模與前期整理規(guī)模、再開發(fā)利用規(guī)模的平衡關(guān)系；其次是控制好收儲(chǔ)成本，堅(jiān)持農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或農(nóng)民自愿，按現(xiàn)用途客觀市場(chǎng)價(jià)格收購(gòu)，不能為了推進(jìn)收儲(chǔ)隨意提高收購(gòu)價(jià)格；再次儲(chǔ)備土地再開發(fā)利用，發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用，集約高效配置儲(chǔ)備土地，充分顯現(xiàn)儲(chǔ)備土地再開發(fā)利用價(jià)值。

（三）土地利用總體規(guī)劃的限制問(wèn)題

現(xiàn)行的土地利用總體規(guī)劃編制及實(shí)施管控，雖然有城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)?？偭靠刂浦笜?biāo)及存量盤活的理念，但總體強(qiáng)調(diào)的是新增建設(shè)用地利用及管控，對(duì)于存量建設(shè)用地盤活存在較多約束。例如，許多地區(qū)由于耕地、基本農(nóng)田控制目標(biāo)高，基本農(nóng)田的硬性約束強(qiáng)，若全面推進(jìn)實(shí)施農(nóng)村建設(shè)用地收儲(chǔ)制度，可能會(huì)出現(xiàn)存量盤活復(fù)墾的新增耕地不能及時(shí)補(bǔ)劃或置換為基本農(nóng)田，結(jié)構(gòu)、空間優(yōu)化調(diào)整沒(méi)有騰挪空間等問(wèn)題。國(guó)家層面在理念上已充分認(rèn)識(shí)到這些問(wèn)題，相信新一輪土地利用總體規(guī)劃將會(huì)在技術(shù)落實(shí)層面取得重大進(jìn)展。

此外，在保障國(guó)家土地利用戰(zhàn)略目標(biāo)預(yù)期實(shí)現(xiàn)的條件下，還需爭(zhēng)取三個(gè)方面的政策支持：一是在嚴(yán)控城鄉(xiāng)建設(shè)用地總規(guī)模的約束條件下，新增建設(shè)用地空間（或擴(kuò)展邊界）適當(dāng)擴(kuò)大，保留一定程度彈性，最大程度發(fā)揮增量撬動(dòng)存量機(jī)制。二是在保障基本農(nóng)田數(shù)量不減少，質(zhì)量及連片程度不斷提高的約束條件下，允許劃定二類基本農(nóng)田整備區(qū)及對(duì)應(yīng)的城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤建新區(qū)，城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤建新區(qū)兩個(gè)區(qū)規(guī)劃地類按現(xiàn)狀統(tǒng)計(jì)。允許適時(shí)調(diào)整基本農(nóng)田布局，復(fù)墾新增耕地及時(shí)補(bǔ)劃為基本農(nóng)田，城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤建新區(qū)在滿足基本農(nóng)田補(bǔ)劃的前題條件下允許占用。三是允許復(fù)墾指標(biāo)臺(tái)賬式管理，城鄉(xiāng)增減掛鉤實(shí)施一對(duì)多方式管理，即一個(gè)建新安置區(qū)，對(duì)應(yīng)臺(tái)賬的多個(gè)復(fù)墾地塊。