吳莉莉

(蘇州大學 王健法學院,江蘇 蘇州 215000)

信息公開訴訟中的濫訴問題研究

吳莉莉

(蘇州大學 王健法學院,江蘇 蘇州 215000)

信息公開訴訟作為行政訴訟的一種特殊類型，近年來呈現(xiàn)出明顯的增長趨勢，隨之而來的是部分當事人濫用訴訟權利，希望通過對法院或行政機關施加壓力等方式獲取不當利益。這些濫訴行為已經(jīng)在一定程度上影響了法院和行政機關正常職能的行使，并造成了不良的社會影響。因此，必須對信息公開訴訟中的濫訴問題進行規(guī)制。雖然在現(xiàn)行的法律法規(guī)中，我國尚未對此類濫訴案件進行明確規(guī)定，但在司法實踐中已經(jīng)有不少法院開始探索解決之道。在審理濫訴案件的過程中，有些法院主動審查相關行為，并依職權調(diào)取證據(jù)，有些還對提起濫訴的當事人采取了一定的“懲罰”措施。然而，在這一過程中，各級法院并未形成統(tǒng)一的標準。其實，對此類行為的規(guī)制，可以借鑒民事訴訟領域關于濫訴的理論，制定統(tǒng)一的程序，并分別從主客觀兩個方面對訴訟的主體、數(shù)量、內(nèi)容、效果、目的等方面進行衡量，以判斷是否構成濫訴。但是，在認定構成濫訴之后，法院不得以此為由限制其訴權，行政機關更不能將其視為不予公開信息的理由。

信息公開;濫用訴權;濫用知情權;判斷標準;行為結果

一般而言，人們將司法訴訟作為保護公民權利的最后一道屏障，認為應當給予當事人訴權充分地肯定和保護，是以，在既有的法律文件和司法實踐中，往往都強調(diào)訴的權利。但，“人是生而自由的，但卻無往不在枷鎖之中”[1]，同樣訴權的行使也應當受到一定限制。政府信息公開訴訟的目的在于對公民的知情權提供救濟，在保障公民監(jiān)督權的同時，增強政府工作的透明度。然而，部分當事人卻異化行使了這種權利，不僅使政府信息公開訴訟成為其謀取不正當私益的手段，也對社會公共資源造成了嚴重的浪費。這種濫用信息公開訴權的行為，理應被置于法律的制約之下，但應如何進行規(guī)制、依照何種標準規(guī)制等問題，都需要進一步探討。

一、概述

濫訴的現(xiàn)象首先出現(xiàn)在民事訴訟中，因此，民法學者對濫訴有著相對深入的研究。然而，即便是在民事訴訟領域，學者們也未能對濫訴的概念達成統(tǒng)一。但是隨著信息公開訴訟中濫訴的現(xiàn)象一再出現(xiàn)，如何界定并規(guī)制濫訴已經(jīng)成為行政司法審判的當務之急。其中，濫訴的概念又是一切研究的基礎，因此，在探討如何規(guī)制之前，本文將對濫訴的概念、成因及其具體表現(xiàn)進行分析。

(一)濫訴的概念

享有權利就必然存在對權利的濫用，所以，無論是在我國，還是在其他國家，濫訴都是一個屢見不鮮的現(xiàn)象。徐國棟教授認為，濫訴是原告希望利用法官的錯誤取勝或為折磨對手而發(fā)動的訴訟[2]。有學者將濫訴界定為，當事人出于故意或者相當于故意的重大過失，缺乏合理的根據(jù)，違反訴訟目的而行使法律所賦予的各項訴訟權利，糾纏法院和相對方當事人，從而造成不必要的人力和財力的浪費的行為[3]。也有學者采用“濫用訴訟程序”(abusive legal action, abuse of procedure, abuse of legal process)的表述，認為濫訴是指訴訟主體(尤其是當事人)為了不適當?shù)睦娑鵀E用訴訟權利或者歪曲利用常規(guī)訴訟程序的行為[4]。本文認為，濫訴即濫用訴權，是指原告為了獲取某種不正當?shù)睦?，濫用各項訴訟權利，損害他人利益或公共利益的行為。

濫訴的問題首先出現(xiàn)在民事訴訟領域，民法學者依據(jù)濫訴的表現(xiàn)形式將其分為“惡意訴訟”“虛假訴訟”“訴訟欺詐”等。英美法系國家認為在起訴和反訴中都存在著對訴權的濫用，而大陸法系國家也大都承認濫用訴權這一概念。但是，是否只有民事訴訟領域才存在濫訴？答案當然是否定的，只要存在訴的權利就可能導致訴權的濫用，只是在刑事訴訟和行政訴訟領域，由于公訴制度和原告資格等要求的限制，濫訴滋生的空間比較小。但是，近年來，隨著受案范圍和原告資格的逐漸放寬，在行政訴訟領域，特別是信息公開訴訟領域，濫訴的問題逐漸顯現(xiàn)。

(二)信息公開訴訟中濫訴的成因

信息公開訴訟中濫訴問題的涌現(xiàn)是多方因素相互作用的結果。

1.信息公開制度本身存在缺陷。信息公開制度建立的根本目的在于保障公民的知情權，所以，從現(xiàn)有的《政府信息公開條例》(以下簡稱“《條例》”)來看，制度本身對申請人資格的要求非常低，這一方面是為了盡可能實現(xiàn)公民的知情權，另一方面也為濫訴提供了可能。例如，《條例》第13條規(guī)定的“三需要”的要求，在實踐中很少以此為條件限制原告資格，這就造成了申請人資格的開放狀態(tài)。既然所有人都可以進行信息公開的申請，那么所有申請人都可以提起相關的訴訟。再如，《條例》第27條規(guī)定申請信息公開的行政機關只能收取成本費，而且，自2017年4月1日起，信息公開中檢索復制和郵寄的費用均被免除。這雖然降低了申請人的經(jīng)濟負擔，讓更多人有能力提出信息公開申請，但也在無形中降低了濫用知情權和訴權的成本，造成公共資源的浪費。

2.知情權得不到保障。雖然《條例》為保障知情權做了相對充分的規(guī)定，但是在信息公開的實踐中，仍然有很大一部分行政機關沒有認真履行其公開義務。有的行政機關未能依照《條例》的規(guī)定主動公開信息，有的行政機關以各種理由拒絕公開申請，這都阻礙了知情權的實現(xiàn)，也造成了公民對政府的不信任。在這種情況下，當事人難免會采取濫訴的手段，以達到實現(xiàn)知情權、向政府施壓等目的。

3.其他權利得不到保障。在這種情況下，當事人的正當權利無法通過訴訟或者其他法律程序得到保障和救濟，就會轉而申請信息公開，再以對答復不滿為由，提起信息公開訴訟。在實踐中，信息公開制度好像逐漸被異化成了一種“另類信訪”，成為 “施加壓力”的手段。另外，通過申請公開，當事人還能獲得相關文件和信息，作為進一步維權的證據(jù)材料。再有，部分當事人也會利用信息公開訴訟激活原有的行政爭議，以期引起再審等程序，使已經(jīng)完成司法程序的爭議案件，再次進入到訴訟程序中。

(三)信息公開訴訟中的濫訴現(xiàn)象

實踐中，這種濫訴現(xiàn)象也已普遍存在。筆者以“信息公開”為關鍵詞在裁判文書網(wǎng)上進行檢索，結果顯示，2015年有21 312件，2016年有22 662件；而同時以“濫訴”為關鍵詞的檢索結果有70條，其中2012年1件、2015年34件、2016年35件[5]。從這一數(shù)據(jù)中不難看出，信息公開訴訟中的濫訴現(xiàn)象是近兩年出現(xiàn)的新問題，或者說，是法院在這兩年的司法裁判中發(fā)現(xiàn)的新問題。另一方面，2015年和2016年濫訴案件的占比分別為0.16%和0.15%，可見濫訴案件所占比重穩(wěn)定，并沒有明顯減少的跡象。

具體而言，信息公開訴訟中的濫訴行為主要表現(xiàn)在以下七個方面：1.因?qū)φ鞯夭疬w補償安置不服，故意反復申請信息公開，形成連環(huán)訴訟；2.有的以申請信息公開為手段謀取不正當利益或宣泄個人情緒；3.有的意圖通過政府信息公開解決歷史遺留問題；4.有的名為公共利益實則自我炒作；5.有的名為申請政府信息公開實則咨詢、信訪；6.有的明顯存在濫用申請權和惡意訴訟傾向；7.極少數(shù)當事人不遵守訴訟紀律，甚至把庭審當舞臺[6]。

正因為信息公開訴訟中濫訴的新生性、類型的多樣性，對它進行規(guī)制也成為當務之急。

二、濫訴的判斷主體

既然濫訴現(xiàn)象已經(jīng)存在于信息公開的司法實踐中，就需要對這一現(xiàn)象進行規(guī)制，那么究竟要如何對信息公開訴訟中的濫訴行為進行規(guī)制呢？在規(guī)制的過程中，我們首先需要解決的問題是：誰有權對濫訴行為進行判斷，又將依照何種程序進行判斷。

(一)法院審理的依據(jù)

濫訴行為是發(fā)生在訴訟過程中的一種不當行使訴訟權利的行為，屬于法院的管轄范疇。英國于1896年制定了《濫訴法》(Vexatious Actions Act)，對濫訴的相關問題進行了詳細的規(guī)定。1963年美國加州《民事訴訟法典》第391條也對法院認定濫訴的標準做出了規(guī)定：如果裁決終局之后，在沒有律師代理的情況下針對同一被告的裁決的有效性進行反復起訴或反復嘗試起訴；或者針對同一被告所做最終裁決中所包含的請求、爭議或者相關事實問題、法律問題反復提出爭執(zhí)，即可被認定為濫訴[7]。

但是，在我國《行政訴訟法》及相關的司法解釋文件中，卻沒有明確規(guī)定法院的這項權能。尤其是在陸紅霞案*江蘇省南通市港閘區(qū)人民法院行政裁定書，(2015)港行初字第00021號。被《最高人民法院公報》(以下簡稱“《公報》”)登載后，不少學者都對法院認定當事人濫用訴權的權力提出質(zhì)疑。對此，高鴻法官回應稱：“盡管訴訟法對案件的受理條件做出了明確的規(guī)定，但僅僅依據(jù)這些規(guī)定并不足以阻擋那些形式上符合受理條件而實質(zhì)上屬于瑣碎的、無聊的、輕率的糾紛，此時仍要求法官遵循訴訟程序進行按部就班的審理是非?；恼Q的?！盵8]而訴訟法“以是事實為依據(jù)，以法律為準繩”的原則仍然要求法官在司法裁判的過程中，盡可能地依照法律的相關規(guī)定，這樣的觀點未免有過分擴大司法能動性之嫌。但是，陸紅霞案的宣告，經(jīng)《公報》登載，依慣例可視為得到最高法院的認可，至少意味著政府信息公開訴訟中的濫訴，司法可以逐步探索解決之道[9]。

(二)法院審理的程序

除了關注對濫訴行為進行審查的法律依據(jù)之外，還應對法院應當如何進行審理，即審理的程序做進一步明確。首先，啟動濫訴行為審查的條件，是必須依據(jù)當事人申請，還是能夠依職權主動審查？其次，由哪一方承擔舉證責任，是按照行政訴訟的一般原則由被告舉證，還是由原告證明，抑或是法院可以主動調(diào)查取證？

1.啟動條件。陸紅霞案中存在的最大疑問是：在原被告雙方當事人均未提出關于濫訴的請求及抗辯時，法院是否有權主動調(diào)查認定？本文認為，在這里需要先對濫用訴權(即濫訴)和濫用知情權這兩個概念進行區(qū)分。濫用訴權是指當事人對訴訟權利的濫用，濫用的對象是訴訟的權利，是在實體權利受到侵害后尋求救濟的權利，這種濫用只能由法院進行審查。而濫用知情權是指當事人對知情權的濫用，濫用的對象是憲法保護的知情權，是公民的一項實體的基本權利，這種濫用既可以由法院進行審查，也可以由行政機關進行審查。《公報》對陸紅霞案的刊載也對濫用訴權和濫用知情權進行了區(qū)分。因此，本文認為，是否構成濫用訴權是法院的專屬權利，是對起訴是否符合條件的判斷，可以由法院主動行使；而對濫用知情權的審查屬于案件的實體審理部分，需要在行政機關提出之后，法院才有相應的審查權力。本文主要的關注點是濫訴問題，所以，這類問題應當可以由法院主動啟動審查，而無須雙方當事人提出。

2.舉證責任。與法院審查的啟動條件相同，對濫訴的舉證責任也不同于濫用知情權。部分學者質(zhì)疑陸紅霞案中法院在沒有當事人提出的情況下，主動調(diào)取證據(jù)的正當性。但本文認為，在涉及是否構成濫訴的情形下，法院無須當事人的相關申請，即可依職權啟動審查程序，并且主動調(diào)查取證。這是因為，對起訴案件是否符合受理條件進行審查是法院應有的義務，無須原被告雙方進行舉證。這與對濫用知情權的舉證責任不同，因為是否構成知情權的濫用屬于實體審理部分，根據(jù)一般的舉證規(guī)則，需要由行政機關提出，并由行政機關證明原告存在濫用的情形，而只有在符合法律規(guī)定的情況下，法院才可以調(diào)查取證。在陸紅霞案的判決中，法院將其起訴的行為認定為濫訴，因此對于這部分問題有權主動進行調(diào)查。但是，關于法院依職權向南通市人民政府法制辦公室等調(diào)取陸紅霞濫用知情權證據(jù)的行為是否妥當，仍有待商榷。另一方面，就法院審查的內(nèi)容而言，濫訴的判斷標準應當包括起訴的數(shù)量、起訴的內(nèi)容、起訴的理由等，這些事項均可通過法院內(nèi)部的信息系統(tǒng)進行調(diào)查，而行政機關很難獲得準確而全面的資料。所以，從經(jīng)濟角度出發(fā)，法院主動調(diào)取證據(jù)更為便捷。

三、濫訴的界定標準

在明確了濫訴行為的審查主體及程序之后，我們面臨的問題是：要依據(jù)何種標準判斷原告的起訴行為是否構成濫訴。鑒于濫訴行為首先產(chǎn)生于民事領域，本文將對民事訴訟中的濫訴理論進行簡單的介紹，并結合當下行政訴訟司法實踐中法院的裁判，提出一套相對完整和系統(tǒng)的濫訴界定標準。

(一)民事訴訟領域

訴權的濫用較多發(fā)生在民事領域，因此，我國民法學者早在20世紀末就開始了關于濫訴的討論。其中，主要形成了以下兩種觀點：

1.在濫用訴權的問題中構建侵權責任。這種觀點主要是借鑒了英美法系的經(jīng)驗，認為，“濫用法律訴訟”(misuse of legal process)可以構成一種獨立的民事侵權行為責任[10]。即當原告出于某種不正當?shù)哪康模贡桓嫦萑朐V訟，并且造成損害時，被告有權以此為由提起獨立的侵權之訴。也就是說，這里將濫訴行為當作一種獨立的侵權行為，并根據(jù)侵權責任的一般構成要件和責任承擔方式，進行審理與判決。所以，與這種觀點對應的判斷標準是“四要件說”，一是行為人存在過錯；二是行為人實施濫訴行為；三是發(fā)生損害結果；四是行為與結果存在法律上的因果關系。只有同時符合上述四個要件，濫用訴權的行為才構成侵權，受侵權責任法的保護。

2.在濫用訴權的問題中引入誠實信用原則。這種觀點是以民法的誠實信用原則為出發(fā)點，對濫訴行為進行規(guī)制，認為，訴訟上的權利濫用違反了誠信原則要求當事人誠實、善意地行使權利，不得損害他人權利和公共利益的宗旨[11]。如果當事人借行使訴訟權利之名，行危害他人、增加法院負擔、違反訴訟目的之實，則該行為被視為是濫用訴訟權利的行為[12]。這種觀點并沒有在濫訴與侵權責任中建立一種必然的聯(lián)系，而是將其視為違反誠信原則的一種行為，直接通過這一民法原則進行規(guī)制。與之對應的判斷標準是“二要件說”，即存在主觀故意和客觀濫訴行為，而對于是否造成損害結果，或者這一行為與該結果之間是否存在法律上的因果關系則并不涉及。

這兩種觀點雖然從不同的角度對濫訴行為進行規(guī)制，并形成了不同的判斷標準，但比較之后發(fā)現(xiàn)，兩者都要求主觀故意和客觀濫訴行為的實施。這對我們確定信息公開訴訟領域濫訴行為的判斷標準大有裨益。

(二)信息公開訴訟領域

如上文所述，在我國信息公開訴訟的司法實踐中，已經(jīng)存在許多涉及濫訴的案件。雖然，濫訴現(xiàn)象是在陸紅霞案后才引起了社會廣泛的關注，但在此之前，不少法院在裁判中就已經(jīng)涉及了相關問題。

1.法院的審判實踐。雖然我國對信息公開訴訟領域濫訴行為的判斷標準尚未有一個統(tǒng)一的理論，但是實踐中，各級法院已經(jīng)開始了探索。早在2012年的雍霞案中，被告便以“被告已經(jīng)多次履行己方應盡的義務，原告訴稱有悖事實，原告行為屬于濫訴行為”*江蘇省溧水縣人民法院行政判決書，(2012)溧行初字第8號。為抗辯理由，但法院未就此問題做回應。在2014年的陳愛民案中，審理法院認為“對于因各種非理性動機而多次就同一內(nèi)容提起政府信息公開的行政訴訟，有違‘訴訟應當遵循誠實信用原則’，必會加重人民法院的負擔，導致司法資源的極大浪費，其行為也屬于濫用訴權”*江蘇省南通市港閘區(qū)人民法院行政裁定書，(2014)港行初字第00247號。，從原告起訴的動機、次數(shù)、對法院造成的負擔等方面對濫訴行為進行判斷，并將民法的誠實信用原則引入到對濫訴的判斷中。而在2015年的陸紅霞案中，港閘區(qū)法院從原告起訴明顯缺乏訴的利益、起訴不具正當性和起訴違背誠實信用原則三個方面認定陸紅霞的行為屬于濫用訴權行為。在2016年的錢海軍案中，二審法院則認為“錢海軍的起訴源于政府信息公開申請，其起訴多以被訴答復事實不清，適用法律錯誤，侵犯錢海軍的合法權益等為理由，反復多次提起相同或類似的訴訟請求。錢海軍不當?shù)纳暾埡推鹪V多次未獲人民法院的支持，而其仍然頻繁提起行政復議和行政訴訟，已經(jīng)使有限的公共資源在維護個人利益與他人利益、公共利益之間有所失衡，這種損害他人并對自己利益較少或根本無利益的訴權的行使，超越了權利行使的界限，亦有違誠實信用原則，已構成訴訟權利的濫用”*江蘇省南通市中級人民法院行政裁定書，(2016)蘇06行終610號。，從起訴的次數(shù)、內(nèi)容及公共利益等方面進行判斷。

綜觀上述司法實踐，我們不難發(fā)現(xiàn)，法院越來越重視對濫訴行為的判斷和界定，并在實踐中逐漸形成了一套相對全面和穩(wěn)定的標準。但是，不同法院、不同案件所適用的標準存在差異，未能形成體系化的、具有普遍適用性的濫訴標準。

2.濫訴標準的理論構建。在綜合分析這些司法實踐，并借鑒民事領域的判斷標準后，筆者認為，可以參照“二要件說”，即從客觀和主觀兩個方面建立信息公開訴訟中濫訴的一般標準。

(1)客觀方面。這里的客觀方面，主要是指是否存在濫訴的行為，即從訴訟的主體、數(shù)量、內(nèi)容及效果四個方面判斷行為人的行為是否在事實上構成濫訴。

第一，訴訟的主體。一般而言，訴訟的當事人是原被告雙方，但濫訴行為主要是指原告的起訴行為，所以濫訴的主體是原告。那么，濫訴行為的原告應當有什么樣的特征呢？首先，毋庸置疑的是，同一原告的多次重復起訴行為可能會構成濫訴。因為，原告為了達到某種目的，一而再再而三的訴諸法院，這種重復行為必然會對法院的正常審判工作造成干擾，也符合濫訴的判斷標準。但問題是，對于原告及其相關人做出的多次重復起訴行為，能否認定為濫訴。例如，甲就某事向A法院提起訴訟，甲的父親乙也就相似事項向A法院提起訴訟，之后，甲的親朋丙、丁、戊也如法炮制地起訴，此時法院能否認定這五個人的行為構成濫訴？本文認為，雖然五人之間存在某種情感上的聯(lián)系、起訴的事項存在某種相似性，但不能簡單地認定濫訴，因為如果他們之間關于信息公開的事實是相互獨立的，那么其訴訟行為也應當獨立進行判斷。但不能排除存在這樣一種情形，即五人之間相互串通，惡意地、頻繁地向法院提起訴訟，此時在充分證明其惡意使用訴權的情況下，法院應當認定，五人的行為構成濫訴。

第二，訴訟的數(shù)量。在本文列舉的幾項司法實例中，法院大都將“多次”作為濫訴的衡量標準之一。這種做法將濫訴與起訴的數(shù)量相聯(lián)系，就如同生活中“濫”經(jīng)常和“多”捆綁在一起。如，《現(xiàn)代漢語字典》對濫的解釋是：泛濫、過度、沒有限制；許慎在《說文解字》中也認為“濫，泛也”。這樣雖然能簡化對濫訴行為的判斷，但是，具體而言幾次才能成為多次呢？陳愛民案中，原告先后4次提起行政訴訟；陸紅霞案中，原告及其父親在一年左右的時間內(nèi)，先后94次向相關行政機關提出政府信息公開申請，后又向法院提出了36起相關訴訟?？梢姡ㄔ涸谂袛酁E訴時對多次的理解也不盡相同。本文認為，判斷多次的前提是確定一個固定的時間跨度，例如，在一月內(nèi)提起X件訴訟可稱為濫訴，在一年內(nèi)提起Y件訴訟可稱為濫訴。至于具體多少次，本文認為，不宜將這個標準設定的太低，因為在當今中國，當務之急是培養(yǎng)權利意識，監(jiān)督政府行為；另外，法院作為公權力機關應當對公眾的不當行為有一定的容忍度。所以將“先后4次提起行政訴訟”認定為濫訴，顯然是不合適的。最后，需要指出的是，起訴的數(shù)量是一項重要的衡量標準，但并非唯一標準，有時同一原告提起數(shù)百件訴訟也不構成濫訴，而在情節(jié)特別嚴重的情況下，僅起訴一次也可能構成濫訴。

第三，訴訟的內(nèi)容。這一標準可以從兩個層面進行判斷。一方面，訴訟的內(nèi)容是否相同或者相似。就同一事項反復起訴的，根據(jù)一事不再理原則，法院應當做出不予受理的決定，而關于兩項起訴的內(nèi)容是否相同的判斷是相對簡單的。問題在于，如何認定訴訟的內(nèi)容“相似”？比方說，甲就某機關不予公開公務員工資的信息向法院提起訴訟后，又就同一機關不予公開處級以上領導工資信息的行為起訴，此時，我們可以認定兩項起訴之間存在相似性。但如果，甲就該機關不予公開某項執(zhí)法信息的行為起訴的，我們就很難認為這兩個訴訟在內(nèi)容上有相似性。再者，如果甲起訴的是該機關不予公開公務員招錄的相關信息呢？此時，我們對相似性的判斷就要與其他標準結合。另一方面，訴訟的內(nèi)容是否具有合理性。換句話說，一般人是否會提起這樣的訴訟，在一般人看來這種訴訟勝訴的概率有多大。當訴訟的內(nèi)容明顯不具有合理性時，我們可以認為，原告的行為有濫訴的嫌疑。

第四，訴訟的效果。這里的訴訟效果并不是指訴訟的結果或是效力，而是指訴訟產(chǎn)生的不利影響。首先，是對被告造成的不利影響。在濫訴的原告中，有很大一部分是為了對行政機關施加壓力，以達到自身的目的；也有一部分更是單純地想給行政機關“找麻煩”，通過頻繁地起訴讓行政機關疲于應訴。這種訴訟雖然能夠督促行政機關在執(zhí)法的過程中依法而行，但很多時候，行政機關為了維護自身的形象，避免敗訴帶來的負面影響，往往會選擇妥協(xié)，甚至會滿足原告的一些非分要求。更重要的是，行政機關如果疲于應訴，就會影響到它主要職能的行使。其次，是對法院造成的不利影響。面對司法案件的快速增長，我國法院，尤其是基層法院，普遍面臨著案多人少的窘境，法官面臨著巨大的結案壓力。而濫訴的發(fā)生無疑讓法院的處境雪上加霜，法官不得不花費更多的時間應付這些數(shù)量眾多的濫訴案件。以上兩種情況，都為行政機關或法院平添了許多無謂的工作，減少了他們處理真正有需要的請求的時間，造成了對公共資源的浪費。最后，是對社會公眾或其他人造成的不利影響。有些原告提起濫訴的目的就是為了獲得社會公眾的關注，因此會大肆宣揚，并且用輿論誤導公眾。這樣一來，公眾在沒有全面了解事實的情況下，片面地選擇相信處于“弱勢”的原告，喪失了對行政機關、對法院的信任。而在行政機關向原告妥協(xié)的過程中，也不可避免地會損害到其他第三人的利益。所以，可以從對行政機關、對法院、對社會公眾或其他人造成的不利影響的層面，來判斷是否構成濫訴行為。

(2)主觀方面。主觀方面是指，原告是否存在濫訴的故意，即原告提起相關的信息公開訴訟的目的何在？是為了實現(xiàn)權利的救濟，還是為了其他不當目的？因為原告提起訴訟的目的是否具有惡意，是對其主觀動機的判斷，很難在客觀上進行認定。所以我們可以將這一問題轉換為：原告的訴訟目的是什么？原告的起訴是否具有訴的利益？訴訟的目的在于為當事人受侵犯的權利提供救濟，信息公開訴訟則是為了保障當事人的知情權，但如果明顯不存在這種權利被侵犯的情形，從客觀上講，就不具有訴的利益。沒有任何訴訟利益或僅僅是為了通過訴訟達到發(fā)泄情緒、攻擊對方當事人的目的而提起的訴訟將不受保護，審判程序也沒有必要對此類所謂起訴行為予以啟動[13]。所以，那些不具有訴的利益的案件，不應當被納入到法院的審查范圍之內(nèi)。這樣，我們就把“故意”這種主觀的動機轉化為了訴的利益的客觀判斷，使關于濫訴的界定標準更加具體和可操作。但是，本文認為，訴的利益應當作寬泛的解釋，只要原告能夠做出合理的說明，就應當認定存在訴的利益，而非故意提起濫訴。因為，對大多數(shù)原告而言，他們對法律的知悉程度是比較低的，對是非的判斷大都是依照日常生活的經(jīng)驗積累，所以，如果嚴格要求他們對訴的利益進行證明，未免強人所難。

最后，需要指出的是，以上這些判斷的標準是一個系統(tǒng)的、綜合的標準，只有在全面地考慮之后，才能得出是否構成濫訴的結論，而不能僅僅依據(jù)其中的某個或某幾個標準，片面地進行判斷。

四、濫訴的行為結果

當法院認定原告提起信息公開訴訟的行為構成濫訴后，又應當如何處理呢？現(xiàn)有的法律法規(guī)并未給出明確的答復。但在實踐中，各級法院往往會通過裁定駁回起訴、嚴格審查起訴等方式對信息公開訴訟中的濫訴行為進行規(guī)制。

(一)法院

司法實踐中，多數(shù)法院選擇的是根據(jù)《關于執(zhí)行〈行政訴訟法〉若干問題的解釋》(以下簡稱“《執(zhí)行解釋》”)第32條“受理后經(jīng)審查不符合起訴條件的，裁定駁回起訴”、第44條“請求事項不屬于行政審判權限范圍的”“起訴不具備其他法定要件的”裁定駁回起訴。本文認為，濫訴行為是對訴訟權利的濫用，不涉及實體審理的信息公開部分，所以，在起訴階段發(fā)現(xiàn)的，應當做出不予受理的決定；在受理后發(fā)現(xiàn)的，應當做出駁回起訴的裁定。也就是說，在認定存在濫訴行為后，不進行實體的審理，直接做出裁定，此時，法院無須考慮原告的訴訟請求是否正當合理。有人認為，這種處理方式忽略了對政府信息公開行為本身正當性的判斷，不利于保障原告權利。但是，本文認為，濫訴行為從性質(zhì)上講是不符合起訴條件的，原告的起訴行為也是無法啟動訴訟程序的，所以，自始至終都不存在對實體問題審理的必要性。而且，濫訴作為一種不當行使權利的行為，對其起訴的問題進行實體審理會導致司法資源的浪費，如果在審理后判決原告勝訴，更是會在無形中產(chǎn)生對此種行為的鼓勵效果。最后，在上文的主觀判斷標準中的訴的利益標準實際上也已經(jīng)對原告的主張進行了審查。

而在不予受理的決定或者駁回起訴的裁定之后，會對原告產(chǎn)生什么影響？原告是否需要承擔相應的責任呢？仍然以陸紅霞案為例，法院在裁定濫用的同時宣告了對于其今后類似的行政訴訟，應對“三需要”進行嚴格審查。這在國外也有著類似的規(guī)定，如美國加利福尼亞州《民事訴訟法典》中的“起訴禁令”，即法院的首席法官可以依照職權或者被告的申請發(fā)布起訴禁令，禁止濫訴當事人在沒有律師代理的情況下，在本州的法院提起新的訴訟，違反上述禁令的將構成藐視法庭罪。禁令本身的目的在于防止該當事人再度濫訴，但是作為一種對權利限制的行為，需要有明確的法律依據(jù)。而縱觀我國法律條文，并無相關規(guī)定，所以陸紅霞案件中嚴審三需要的宣告并不具有合理性。而且，三需要現(xiàn)在更多的是作為實體審理的一部分，將其作為原告資格在起訴階段進行審查也并不合適。

(二)行政機關

因為被認定濫訴的案件尚未進入到實體審理階段，所以與行政機關的關聯(lián)并不大。本文想要說明的是：被認定濫訴的當事人的申請信息公開的權利，不應受到不當?shù)南拗啤?/p>

在其他國家，認為申請人存在濫用知情權行為的，行政機關可以拒絕公開。如日本《橫濱市信息公開條例》第5條規(guī)定行政機關認定申請人濫用政府信息公開申請權的，可以拒絕其申請[14]。英國也規(guī)定，對濫用知情權的行為，行政機關可以拒絕處理。但是，雖然訴權的濫用基本上不太可能離開申請權的濫用而存在，法院對濫訴的認定并不等于對濫用知情權的認定，所以，行政機關不能以申請人濫訴為由拒絕公開政府信息。這并不是說行政機關必須公開被申請的信息，因為對濫用知情權的認定法院和行政機關均可為之。行政機關可以根據(jù)自己的判斷認定申請行為屬于知情權的濫用范疇，并據(jù)此拒絕提供被申請的信息，而申請人不服決定的，可向法院提起相關的信息公開訴訟。

五、結語

政府信息公開制度的目的在于保障公民獲取并知曉政府信息的權利，并在此基礎上實現(xiàn)對政府的監(jiān)督，將權力關進籠子里。因此，在《條例》制定的過程中，立法者的主要目的是通過降低申請的標準，盡可能地實現(xiàn)信息公開。與之相應的是，在《行政訴訟法》修訂的過程中，也不斷降低原告資格、擴大受案范圍。這些舉措的最終目的都是為了限制政府，以保障公民權利。但是，信息公開訴訟中濫訴現(xiàn)象的出現(xiàn)表明，我國的政府信息公開、行政訴訟都已經(jīng)有了一定的發(fā)展，不能再一味地強調(diào)降低門檻。

濫訴行為的出現(xiàn)，不僅阻礙了法院正常工作的展開、浪費了司法資源，也對其他當事人和行政機關的利益造成了消極的影響。因此，在充分保障當事人權利的同時，也應該看到，部分當事人出于不正當目的濫用知情權、訴訟權的可能，并給予這種濫用現(xiàn)象足夠的重視。這就需要法院在其職責范圍內(nèi)有效地審查濫訴行為。

當然，這并不意味著限制知情權的行使，或是限縮信息公開的范圍。相反，對濫訴行為進行規(guī)制，其主要目的在于對知情權的正當行使起到導向作用，從而進一步規(guī)范信息公開制度的實施。所以，法院對此類濫訴行為的審查必須控制在其法定的職權范圍內(nèi)，并且嚴格依照訴訟程序進行。同時，對濫訴的審查需要一套完善的判斷標準，從主客觀兩個方面，全面的、綜合的進行判斷。我們應當謹記，對濫訴的規(guī)制，是為了更好地保障權利，而不是為了擴大權力。

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〔責任編輯：徐雪野 田丹婷〕

論點摘編

價值自信:國家話語能力提升的精神支點

王越芬、張世昌在《學術交流》2017年第3期撰文指出，文化強國是當代中國正在構建的總目標和正在面對的實踐命題。文化強國的實現(xiàn)，離不開文化軟實力的提升，更離不開文化自信的堅定，文化自信集中體現(xiàn)為價值自信。價值自信具有豐富的內(nèi)涵邏輯，是人民精神面貌的重要體現(xiàn)，如今，中國人民在中國價值的指引下不斷創(chuàng)造奇跡，中國價值的能量受到世界矚目，值得我們繼續(xù)堅守、創(chuàng)新和弘揚。文化強國戰(zhàn)略下，國家話語能力的提升要以價值自信作為精神支點，這既有助于激活中國價值精髓和促進價值自覺，也有助于在國際交往中彰顯中國的文化軟實力。在價值自信視閾下探索國家話語能力提升的內(nèi)在邏輯，發(fā)現(xiàn)其是價值自覺與價值自信的統(tǒng)一，新時期又迎合了回應世界話語訴求的衍生邏輯，在具體實踐中，要堅持把握民族化、世界化、時代化和發(fā)展化四個維度，堅持價值自覺，堅定價值自信，不斷提升國家話語的內(nèi)聚力、破解力、創(chuàng)新力和生命力。

(田丹婷 摘)

2017-02-20

吳莉莉(1992-)，女，江蘇蘇州人，碩士研究生，從事憲法、行政法研究。

D925.3

A

1000-8284(2017)04-0091-07

國家安全研究 吳莉莉.信息公開訴訟中的濫訴問題研究[J].知與行,2017,(4):91-97.