蔡雅蕓

(青島大學 政治與公共管理學院，山東 青島266071)

·古今監(jiān)察制度研究專題·

從中國古代監(jiān)察制度看現(xiàn)代監(jiān)察體制與反腐斗爭

蔡雅蕓

(青島大學 政治與公共管理學院，山東 青島266071)

自改革開放以來，我國不斷加強打擊貪污腐敗的力度，取得顯著成效。歷朝歷代的統(tǒng)治者都十分重視反腐工作的開展，并形成了一套系統(tǒng)的政治體制。中國古代監(jiān)察制度作為我國重要的政治制度之一，對穩(wěn)定國家秩序、打擊官員腐敗、弘揚清正廉潔之風等方面都具有積極的現(xiàn)實意義。春秋時期至明清時期的監(jiān)察制度展現(xiàn)了古代監(jiān)察活動的獨立化、規(guī)范化、制度化特征，具有垂直獨立的監(jiān)察系統(tǒng)、完善的監(jiān)察法律法規(guī)、嚴格選任監(jiān)察官員等特點，這些特點對于現(xiàn)今的監(jiān)察體系建設具有十分重要的借鑒意義。反觀我國當前的監(jiān)察體制，仍然面臨著監(jiān)察系統(tǒng)不獨立、監(jiān)察法律不嚴密、選任監(jiān)察人員無標準等問題，這些不足進一步助長了腐敗之風，不利于維護國家秩序的穩(wěn)定。同時，也會降低民眾對政府的信任度和滿意度。為了有效打擊腐敗，建立起政府的公信力，從完善監(jiān)察體系入手，合理借鑒古代監(jiān)察制度的優(yōu)秀思想，并賦予監(jiān)察機關獨立性、健全監(jiān)察法律法規(guī)、科學合理選任監(jiān)察人員等方面尋求解決路徑，力圖提高我國的監(jiān)察效率，完善國家監(jiān)察體系，加強廉政建設，真正從源頭上抑制腐敗現(xiàn)象的發(fā)生。

中國古代監(jiān)察制度;現(xiàn)代監(jiān)察體制;反腐路徑

自黨的十八大以來，我國不斷加強反腐敗力度，反腐形勢發(fā)生了巨大轉變。隨著反腐工作的不斷深入，越來越多的重量級官員被革職處分，也有不少地方官員被嚴厲查處，真正體現(xiàn)了“老虎”“蒼蠅”一起打的反腐精神，取得了顯著成效。即便如此，我國在監(jiān)察制度、監(jiān)察體系等方面仍存在著一些不足，制約著我國反腐工作的展開。監(jiān)察活動以維護統(tǒng)治階級利益、調整內部關系為目的，旨在限制部分成員的過分私欲。中國古代監(jiān)察制度以其豐富的內容、完備的體系，成為我國歷朝歷代統(tǒng)治者穩(wěn)定國家秩序、防治腐敗的重要依據，對于我國完善監(jiān)察體系、加強反腐力度、建設廉潔政府具有十分重要的借鑒意義。

一、中國古代監(jiān)察制度的歷史沿革

1.起源與萌芽：原始社會至春秋戰(zhàn)國。在原始社會末期，雖沒有形成完備的監(jiān)察制度，為了監(jiān)督氏族和部落的內部事務，有民眾社會輿論和辦事準則對其進行約束。堯、舜、禹時代，部落聯(lián)盟酋長的一言一行都受民眾輿論的監(jiān)督，甚至設立“明臺”“衢室”作為采納民意的地方，立“告善之旌”“諫鼓”作為采納諫言的渠道。夏商周朝時期，官員的選任是以宗法血緣為基礎，監(jiān)察活動比較單一，也沒有建立相應的監(jiān)察規(guī)則、監(jiān)察機構，監(jiān)察制度還處于萌芽階段。春秋戰(zhàn)國時期，各諸侯國相互爭斗，戰(zhàn)爭不斷，為了保證國家政權的穩(wěn)定，各國君主必須重視監(jiān)察的作用?！妒酚洝酚杏涊d：“賜酒大王之前，執(zhí)法在傍，御史在后，髡恐懼俯伏而飲，不過一斗徑醉矣”[1]?？梢?，當時的御史承擔了監(jiān)督官員的責任，并逐漸成為一種專門糾察官員的職位，具有十分重要的地位。

2.確立與健全：秦漢時期。公元前221年，秦始皇建立了專制主義的中央集權國家。為了監(jiān)督官員，秦始皇在中央設立監(jiān)察機關，以御史大夫為首，下設御史中丞、侍御史或柱下御史。御史大夫負責監(jiān)察文武百官，并輔佐丞相處理政務。御史中丞等職一方面負責幫助御史大夫完成監(jiān)察工作，另一方面負責掌管古今國書，律令、戶籍等。此外，為了加強對地方的監(jiān)督，秦還設郡監(jiān)御史，從政治、經濟、軍事等方面對郡縣進行監(jiān)督，中國古代的監(jiān)察制度得以確立。漢朝承襲了秦國的監(jiān)察制度，西漢時期，御史大夫作為御史府的最高長官，領導機構成員監(jiān)察中央官員，在地方設置刺史，負責監(jiān)督地方官員。東漢的監(jiān)察機構分為御史府和司隸校尉兩部分。從光武帝時起，御史府更名為御史臺，御史獨攬行政之權，而御史臺專門負責地方官員監(jiān)察之職，司隸校尉主要行監(jiān)察朝廷官員之責。另外，漢朝頒布了《御史巡察諸郡九條》，對當時的司法監(jiān)察、人事監(jiān)察、行政監(jiān)察等方面做出規(guī)定，成為我國最早的監(jiān)察法規(guī)。漢武帝在此基礎上編制了《刺史察舉六條》，進一步對監(jiān)察工作作出規(guī)定。這一系列舉措標志著我國古代的監(jiān)察制度已基本成型。

3.發(fā)展與變革：魏晉南北朝至隋唐時期。魏晉南北朝時期，王朝更迭頻繁，監(jiān)察制度也隨之發(fā)生了改變。御史臺從行政體系中獨立出來，為皇帝直接領導，具有較高的地位。刺史和司隸校尉轉為地方的行政長官，地方取消設置常駐監(jiān)察機構，并以不定期巡查的方式對地方官員進行監(jiān)察。此外，言諫監(jiān)督機制在此時得到發(fā)展?！皬钠鸪鯚o定員、無專屬的言諫官，到后來設立了門下省作為專門的言諫機構，說明當時十分重視輿論監(jiān)督的作用，以防失策?！盵2]隋朝初年，為提升御史臺的地位，又重新設置御史大夫一職，專掌糾察。隋煬帝繼位，進一步改革中央政府機構，增置謁者、司隸二臺，與御史臺并稱三臺，獨立行使監(jiān)察職權。謁者臺主要通過出使慰問、持節(jié)授官、受理申奏冤枉等行使監(jiān)察權。司隸臺是郡縣的監(jiān)察機關，主要負責糾察地方官員。到了唐朝，御史臺作為獨立的監(jiān)察機構，其下分別有臺院、殿院和察院。臺院主要負責糾察官員、彈劾違法官員以及處理臺內日常事務。殿院僅次于臺院，長官為殿中侍御史執(zhí)掌糾察朝儀、檢查朝班時官員的儀態(tài)。察院的長官為監(jiān)察御史，雖地位較低，但權限大，掌管范圍非常廣泛。三者管轄范圍分明，形成了一個系統(tǒng)型、網絡型的監(jiān)察體系?！疤瞥€制定了專門的監(jiān)察法規(guī)《六察》《風俗廉察四十八條》等，使我國的監(jiān)察制度向著規(guī)范化、專門化的方向發(fā)展?！盵3]

4.完善與強化：宋元時期。宋代中央監(jiān)察體系分為御史臺和諫院兩部分。御史臺系統(tǒng)基本沿襲唐制，御史主要負責彈劾、糾察不良官吏，在地方設置監(jiān)司機構，掌管對地方的監(jiān)察，并設通判一職，專門監(jiān)察地方的長吏知州。通判可隨時向皇帝匯報州內的情況，成為皇帝在地方的耳目。諫官系統(tǒng)在宋朝已經發(fā)展到頂峰，為進一步加強皇權，實行“臺諫合一”，取消了諫官對皇帝的監(jiān)督，使皇帝獨攬監(jiān)察權，以便加強皇權。宋朝雖實行臺諫合一，但臺諫兩個機構仍同時存在，真正實施“臺諫合一”制度是元朝，元朝不再設置專門的諫官，而是由御史行使納諫的職責。元朝取消臺院，只保留察院，把臺院的職能移至察院，并將殿院改為殿中司。在元代，中央的監(jiān)察機構為御史臺，地方監(jiān)察機構則為行御史臺和諸道肅政廉訪司。元朝在中央和地方建立了嚴密的監(jiān)察網絡，以加強中央對各級官員的監(jiān)督。

5.鼎盛與發(fā)達：明清時期。明清時期，我國的監(jiān)察制度達到鼎盛。明朝改御史臺為都察院，設置都御史、副都御史、僉都御史等職位，負責監(jiān)察和彈劾百官。在地方，明朝創(chuàng)立了“六科給事中”，并賦予其獨立監(jiān)察權，起到與六部相互制衡的作用，保證了監(jiān)察機構的權威。另外，設立十三道監(jiān)察御史和各省提刑按察司，作為地方固定的主體監(jiān)察機關，實現(xiàn)對地方官員的監(jiān)督，二者在監(jiān)察體系中并稱為“科道之官”。到了清朝，為了集中皇權將“六科給事中”的相應職權歸附于都察院負責。作為“科道之官”的“六科給事中”和十五道監(jiān)察御史，分別對內外官員進行糾察。都察院下屬機構有六科、十五道、五城察院、宗室御史及稽查內務府御史處等，其監(jiān)察《欽定臺規(guī)》，都成為我國封建社會監(jiān)察法規(guī)的優(yōu)秀典范，標志著我國古代監(jiān)察制度到達了鼎盛時期。

二、觀古思今，從古代監(jiān)察特點反思當代監(jiān)察體系的缺失

古代監(jiān)察活動具有獨立化、規(guī)范化、制度化的特征，具有垂直獨立的監(jiān)察系統(tǒng)、完善的監(jiān)察法律法規(guī)、嚴格選任監(jiān)察官員等特點，這些特點對現(xiàn)今的監(jiān)察體系建設具有十分重要的借鑒意義。反觀我國當前的監(jiān)察體制，仍然面臨著諸多問題，不利于維護國家秩序的穩(wěn)定，民眾對政府的信任度和滿意度。

1.垂直領導：古代監(jiān)察系統(tǒng)獨立化。從兩漢時起，監(jiān)察機構逐漸分離于行政體系之外，中央將全國分為十三州部，每部設置刺史行使監(jiān)察職能，與地方長官沒有任何關聯(lián)，并由中央機構統(tǒng)一領導，實現(xiàn)了人事任用和監(jiān)察系統(tǒng)上的獨立。直至魏晉時期，御史臺從行政體系中完全獨立，受皇帝的直接掌控，其他行政部門無法對其進行約束，真正成為了獨立的監(jiān)察機關。這種縱向領導的監(jiān)察體制有利于擺脫橫向機構的干擾，給予監(jiān)察機構和官員充分且獨立的監(jiān)察權，從而能夠有效抑制腐敗，提高監(jiān)察效能，保證監(jiān)察機構的運作效率。

目前，“我國的監(jiān)察機構實行雙重領導制，即國務院監(jiān)察部負責全國的監(jiān)察工作，縣級以上地方各級人民政府監(jiān)察機關負責本地區(qū)的監(jiān)察工作，并受本級人民政府和上一級監(jiān)察機關的領導”[4]。這種監(jiān)察體制，雖然有利于政府對監(jiān)察工作的監(jiān)督，有利于下級監(jiān)察部門接受上級監(jiān)察部門的指導，但從長遠看，這種監(jiān)察體制無法充分發(fā)揮監(jiān)察作用。我國地方監(jiān)察部門的人事安排、財政分配等都由各級地方人民政府掌控，地方政府有權監(jiān)督和領導監(jiān)察部門的工作。這就導致監(jiān)察部門在工作中容易受到政府的影響，卻又無力對抗，進而喪失其獨立性，影響監(jiān)察效率的發(fā)揮。與此同時，監(jiān)察部門對其他平級部門的監(jiān)察也面臨重重阻礙。由于監(jiān)察部門與其他部門既是合作關系又是監(jiān)督關系，對于其他部門違法亂紀的行為，監(jiān)察人員未必能進行公正合法的監(jiān)督。這就必然會導致部門之間相互勾結、庇護，滋生腐敗。

2.有法可依：古代監(jiān)察法律規(guī)范化。權力得不到約束必然導致腐敗。中國古代歷朝歷代的統(tǒng)治者為穩(wěn)定國家秩序，防止腐敗之風，都制定了一系列監(jiān)察法規(guī)，以規(guī)范官員、穩(wěn)定秩序。秦朝的《秦律》中就有關于監(jiān)察法規(guī)的內容，漢代的《御史巡察諸郡九條》更是對司法監(jiān)察、人事監(jiān)察、行政監(jiān)察等做了全面的規(guī)定，《刺史察舉六條》標志著我國古代的監(jiān)察制度已基本成型，唐朝的《六察》《風俗廉察四十八條》以及宋朝的《考課令》都致力于對監(jiān)察官員的約束，為當時的法治提供完整的法律依據。元朝的《設立憲臺格例》既確保了御史臺的權威地位，也詳細地規(guī)定了官員的權責。明朝頒布的《憲綱條例》《風憲臺規(guī)》《出行事宜》以及清朝制定的《欽定臺規(guī)》《清會典》，規(guī)定了中央與地方各級官員的權責，真正實現(xiàn)了依法行政與依法監(jiān)察。中國的監(jiān)察法律在一定程度上嚴明了法紀，能夠對官員進行有效監(jiān)督，有效抑制腐敗，保證了監(jiān)察隊伍的清正廉潔。

然而，我國現(xiàn)行的行政監(jiān)察法律法規(guī)卻不盡完善，部門的法律規(guī)定大多也泛泛而談，法律規(guī)定與實際應用存在著一定的差距。《行政監(jiān)察法》是我國行政監(jiān)察的基本法律規(guī)范，但仍存有部分條款描述不清、表意不明等問題，導致法律條文的解讀也因人而異。這種法律的非嚴謹性使得行政監(jiān)察工作沒有統(tǒng)一的標準，難以進行，影響了行政監(jiān)察效率。另外，與行政監(jiān)察相匹配的法律法規(guī)也不甚健全。我國目前雖有《行政監(jiān)察法》與《行政監(jiān)察法實施條例》兩部法律作為《行政監(jiān)察法》的補充，但對于行政監(jiān)察的程序和組織等方面并沒有做出明確規(guī)定，這使得我國的行政監(jiān)察工作時常處于無法可依的狀態(tài)。另外，由于存在法律上的空白，導致一些部門人員抓住法律的漏洞，鉆法律的空子，以逃避監(jiān)督，助長了貪污腐敗之風。

3.全面考察：古代監(jiān)察官員選任制度化。監(jiān)察效能能否得到有效發(fā)揮取決于監(jiān)察人員的素質，因此，歷代統(tǒng)治者都十分重視官員的選拔與考核，以此建立一支高素質、高效率、高質量的監(jiān)察隊伍。古代選拔考核官員的標準可分為三點：一是注重個人品德， 要求官員清正廉潔、剛正不阿，具有良好的道德取向和價值取向。二是注重個人學識修養(yǎng)，要求官員博古通今、思維敏捷、文辭暢達。因此，選拔官員時大多需要經過嚴格的考試，通過后才能獲取官職。另外，統(tǒng)治者也十分重視官員的道德培育，將德行作為考核的標準之一，以促使官員加強道德修養(yǎng)，從源頭上鏟除腐敗的思想，有利于建設廉潔的監(jiān)察隊伍。三是注重官員的從政經驗與治政能力。例如，唐朝規(guī)定監(jiān)察官員“不歷州縣不擬臺縣”，宋朝要求官員必須連任兩次縣令才能做監(jiān)察御史等。中國古代選拔監(jiān)察官員從這三點入手，能夠創(chuàng)建一支合格、高效的監(jiān)察隊伍，提高監(jiān)察效率。

目前，我國的行政監(jiān)察人員基本上是通過國家公務員考試公開選拔，并非所有的監(jiān)察人員都具備相應的專業(yè)技能。正是由于監(jiān)察人員缺乏必要的技能，使其無法勝任監(jiān)察工作，進而影響行政監(jiān)察效率。由此，監(jiān)察人員消極怠工、徇私舞弊等不良現(xiàn)象也隨之而來，大大增加了反腐工作的難度。此外，腐敗的產生源于思想上的墮落，國家機關在任用監(jiān)察人員時并沒有對他們自身的德行修養(yǎng)進行嚴格把關，道德的缺失使他們?yōu)榱藗€人私利而破壞國家的秩序，或面對強權，為了自保而不依法辦事，這種道德的淪喪為腐敗的滋生創(chuàng)造了有利的環(huán)境。

三、啟示與借鑒：從完善監(jiān)察體系入手探索反腐的有效路徑

合理借鑒古代監(jiān)察制度的優(yōu)秀思想，并賦予監(jiān)察機關獨立性、健全監(jiān)察法律法規(guī)、科學合理選任監(jiān)察人員等方面尋求解決路徑，完善國家監(jiān)察體系，加強廉政建設，真正從源頭上抑制腐敗現(xiàn)象的發(fā)生。

1.賦予監(jiān)察機關更多的獨立與權威。我國古代監(jiān)察制度最大的特點是監(jiān)察機構獨立于行政體系之外，將行政權和監(jiān)察權相分離、監(jiān)察官員與其他部門官員相分離，避免了各部門之間官員的相互勾結，使得監(jiān)察部門能夠獨立運作，抑制腐敗的發(fā)生。我國應建立獨立的監(jiān)察機關，在人事任用上賦予其主導權，建立監(jiān)察部門自有的任用、考核、管理系統(tǒng)，并在上級機關的監(jiān)督下，獨立地行使職權，從而減少監(jiān)察部門對政府的依賴，賦予其有效的法律地位，實現(xiàn)真正意義上的獨立，便于反腐工作的展開。在經濟上，監(jiān)察部門的日常開支應由國家財政負擔，排除其他部門對監(jiān)察部門財政上的干擾，以保證監(jiān)察部門能夠獨立、公平、公正地進行監(jiān)察工作。在組織結構上，應建立垂直領導機制，既能夠便于領導者監(jiān)督監(jiān)察部門的工作情況，也能擺脫其他部門對監(jiān)察部門的干擾，防止腐敗的發(fā)生。另外，應通過立法的形式給予監(jiān)察人員一定的特殊權力，保障他們的權威性，從而能夠切實有效的實施監(jiān)督，打擊腐敗。

2.建立健全相應的監(jiān)察法律法規(guī)。有法可依是實現(xiàn)行政監(jiān)督的前提條件，縱觀我國古代監(jiān)察制度的發(fā)展，歷代掌權者無一不重視反腐立法，在對監(jiān)察官員的管理、腐敗官員的懲治上也有詳細的法律規(guī)定，通過制定一系列監(jiān)察法律來保證官員的廉潔作風。借鑒古代監(jiān)察制度的經驗，我國應繼續(xù)完善《行政監(jiān)察法》，使其能夠適應當前社會快速發(fā)展的形勢，適應實際監(jiān)察工作的需要。在法律中應明確規(guī)定監(jiān)察機構人員的任免標準、機構的權責、監(jiān)察的范圍、財產的劃分、監(jiān)察人員的獎懲規(guī)則等問題。應完善與監(jiān)察工作相匹配的其他法律法規(guī)，例如，制定《國家監(jiān)督法》，將內部監(jiān)督與外部監(jiān)督結合起來，重視社會輿論監(jiān)督、民眾監(jiān)督的作用，形成一個系統(tǒng)的監(jiān)察網絡。出臺《舉報法》，對舉報機關、舉報人的權利義務做出詳細規(guī)定，并設置合理可行的舉報者保護程序等。頒布《反貪污賄賂法》，嚴厲打擊官員的貪污腐敗行為，通過具體的法律規(guī)范對其進行約束等。法律以其強制性對官員產生極大的約束作用，適當增加專門的法律規(guī)范，能夠加強反腐立法的可操作性，在一定程度上減少腐敗的發(fā)生。

3.制定科學全面的人員選任制度。為了加大反腐敗力度，我們要充分汲取古人的優(yōu)秀經驗。在人員選任上，要對監(jiān)察人員的素質進行全面考察。從學歷學識、實踐能力、年齡構成等方面進行嚴格把關。首先，由于監(jiān)察工作范圍較廣，需要與各種職能部門打交道，因此行政監(jiān)察人員應具備計算機、金融、會計、法律等基本的工作技能和常識，以便監(jiān)察工作順利展開。其次，要重視對監(jiān)察人員道德與法治思想的考核，可以通過其社會誠信檔案、性格測試等方法了解監(jiān)察人員的思想狀態(tài)和價值取向，以此發(fā)掘出監(jiān)察人員是否具有堅定的道德準則和政治信仰，保證監(jiān)察人員能夠秉公執(zhí)法、公正廉潔，避免可能發(fā)生的人員腐敗。最后，具備一定的行政經驗也應該作為考核監(jiān)察人員的指標之一。監(jiān)察隊伍中需要有工作經驗的人員帶領隊伍迅速投入到工作中去，激發(fā)監(jiān)察人員的勇氣和智慧，敢于與腐敗分子做斗爭，從而收獲良好的反腐效果。監(jiān)察部門應從德、智、體多方位考核監(jiān)察人員，建設一支高素質、高效率的監(jiān)察隊伍，以此來提高我國的監(jiān)察水平與質量，保證反腐工作的順利進行。

四、結語

反腐倡廉是我國當前重要的工作之一，通過對中國古代監(jiān)察制度的梳理，反思當前我國的監(jiān)察體制，仍存在監(jiān)察體系不獨立、法律法規(guī)不完善、人員選任不嚴格等問題，為我國反腐工作帶來了極大的阻礙。結合當前我國的反腐實際，我們應該從歷史中尋求經驗，從完善監(jiān)察體制入手，給予監(jiān)察機構獨立權、健全監(jiān)察法律法規(guī)、重視監(jiān)察人員的道德培育，從而有效抑制腐敗發(fā)生，推進廉政建設的可持續(xù)發(fā)展。

[1] 林波.略論中國古代的監(jiān)察制度[J].中山大學研究生學刊(社會科學版)，2002,23(3):116-122.

[2] 李紅慶.中國古代監(jiān)察制度的借鑒意義[J].今日中國論壇，2006,17(5)：122-124.

[3] 劉漢卿.中國古代監(jiān)察制度的歷史沿革與現(xiàn)代借鑒[J].濮陽職業(yè)技術學院學報，2013，26(6):50-52.

[4] 張國安.論中國古代監(jiān)察制度及其現(xiàn)代意義[J].法學評論，2009，(2)：149-153.

〔責任編輯：屈海燕 王圣姣〕

2017-01-18

蔡雅蕓(1992-)，女，山東青島人，碩士研究生，從事政府創(chuàng)新與管理研究。

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1000-8284(2017)04-0035-04

國情國策研究 蔡雅蕓.從中國古代監(jiān)察制度看現(xiàn)代監(jiān)察體制與反腐斗爭[J].知與行,2017,(4):35-38.