桂德竹，張 月，劉 芳，徐 坤，王 碩，賈宗仁

(國(guó)家測(cè)繪地理信息局測(cè)繪發(fā)展研究中心，北京 100830)

常態(tài)化地理國(guó)情監(jiān)測(cè)內(nèi)涵的再認(rèn)識(shí)

桂德竹，張 月，劉 芳，徐 坤，王 碩，賈宗仁

(國(guó)家測(cè)繪地理信息局測(cè)繪發(fā)展研究中心，北京 100830)

地理國(guó)情監(jiān)測(cè)的概念提出將近四年時(shí)間，相關(guān)討論和研究較多，但對(duì)其工作內(nèi)容、組織方式等問(wèn)題的看法和結(jié)論卻是各不相同的，甚至大相徑庭，導(dǎo)致各地測(cè)繪地理信息部門在推進(jìn)該項(xiàng)工作時(shí)方向不夠清晰。本文從歷史發(fā)展的角度和戰(zhàn)略高度分析探討了地理國(guó)情監(jiān)測(cè)工作的內(nèi)涵，分析其按需測(cè)繪工作的特點(diǎn)、工作內(nèi)容等，力圖為測(cè)繪地理信息部門開展地理國(guó)情監(jiān)測(cè)工作提供參考和借鑒。

地理國(guó)情監(jiān)測(cè)；常態(tài)化；內(nèi)涵；再認(rèn)識(shí)

按照國(guó)務(wù)院對(duì)地理國(guó)情監(jiān)測(cè)的總體部署，第一次全國(guó)地理國(guó)情普查完成后將進(jìn)入常態(tài)化監(jiān)測(cè)。常態(tài)化的關(guān)鍵在于兩個(gè)必備條件：完善的制度和成熟的業(yè)務(wù)。為此，各級(jí)測(cè)繪地理信息部門組織開展了一系列研究和探索，取得積極進(jìn)展。其中，在制度建設(shè)方面，提出了“四進(jìn)”：“進(jìn)法律”“進(jìn)規(guī)劃”“進(jìn)預(yù)算”“進(jìn)職責(zé)”，將其寫入《國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃綱要》等綱領(lǐng)性文件、納入中央財(cái)政一級(jí)預(yù)算項(xiàng)目、開展《測(cè)繪法》修訂、建立相關(guān)支撐機(jī)構(gòu)等。在業(yè)務(wù)建設(shè)方面，設(shè)立自然生態(tài)空間監(jiān)測(cè)等生產(chǎn)性示范課題，開展了近80多項(xiàng)監(jiān)測(cè)試點(diǎn)，探索建立地理國(guó)情普查成果和技術(shù)為市縣空間規(guī)劃編制、自然資源資產(chǎn)管理、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等提供服務(wù)的技術(shù)方法、工作機(jī)制，尋求與發(fā)改、審計(jì)、統(tǒng)計(jì)、環(huán)保等部門建立穩(wěn)定的應(yīng)用平臺(tái)等。但是，地理國(guó)情監(jiān)測(cè)作為一項(xiàng)創(chuàng)新性工作主要仍存在以下不足：①地理國(guó)情監(jiān)測(cè)業(yè)務(wù)范圍不夠明確，與基礎(chǔ)測(cè)繪及有關(guān)部門資源環(huán)境及生態(tài)監(jiān)測(cè)工作的業(yè)務(wù)邊界不夠清晰；②地理國(guó)情監(jiān)測(cè)尚未完全體現(xiàn)“按需測(cè)繪”的理念，工作內(nèi)容和組織方式有沿襲基礎(chǔ)測(cè)繪的傾向和趨勢(shì)；③地理國(guó)情作為“重要的基本國(guó)情”的特征仍需進(jìn)一步理解，地理國(guó)情監(jiān)測(cè)作為“基礎(chǔ)性工作”服務(wù)于政府決策管理的定位仍需進(jìn)一步探索等。當(dāng)前地理國(guó)情普查行將結(jié)束，謀劃常態(tài)化地理國(guó)情監(jiān)測(cè)業(yè)務(wù)建設(shè)需要對(duì)其內(nèi)涵再認(rèn)識(shí)，具體包括如下3個(gè)方面。

1 地理國(guó)情監(jiān)測(cè)是測(cè)繪工作

地理國(guó)情監(jiān)測(cè)不能等同于相關(guān)領(lǐng)域的資源環(huán)境及生態(tài)監(jiān)測(cè)，而應(yīng)具備比較優(yōu)勢(shì)，并能與相關(guān)監(jiān)測(cè)工作形成良好的配合關(guān)系，這是地理國(guó)情監(jiān)測(cè)能夠持續(xù)發(fā)展及常態(tài)化的前提條件。當(dāng)前，伴隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略更加重視資源環(huán)境及生態(tài)、地理空間的合理開發(fā)利用，國(guó)土、水利、環(huán)保、海洋、農(nóng)業(yè)、林業(yè)等資源環(huán)境生態(tài)相關(guān)部門加快利用衛(wèi)星遙感、物聯(lián)網(wǎng)等技術(shù)對(duì)各自管理需要建立的監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行升級(jí)，并進(jìn)一步完善監(jiān)測(cè)制度，以保證本領(lǐng)域監(jiān)測(cè)的先進(jìn)性和權(quán)威性。如環(huán)保部會(huì)同有關(guān)部門編制并由國(guó)務(wù)院印發(fā)了《生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)方案》(國(guó)辦發(fā)〔2015〕56號(hào))后，正加緊制定《生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)方案實(shí)施計(jì)劃(2016—2020年)》和《國(guó)家環(huán)境監(jiān)測(cè)事權(quán)上收實(shí)施方案》以進(jìn)行落實(shí)。對(duì)比相關(guān)部門資源環(huán)境及生態(tài)監(jiān)測(cè)工作，并對(duì)《測(cè)繪法》中測(cè)繪工作相關(guān)定義認(rèn)真分析，地理國(guó)情監(jiān)測(cè)的比較優(yōu)勢(shì)主要體現(xiàn)在測(cè)繪工作具有的獨(dú)到特點(diǎn)。

(1) 地理國(guó)情監(jiān)測(cè)關(guān)注點(diǎn)是空間位置和空間分布，主要使用地理信息技術(shù)和地圖語(yǔ)言，主要任務(wù)是研究各類自然和人文要素的空間位置、空間關(guān)系及其變化規(guī)律，以及各類經(jīng)濟(jì)社會(huì)開發(fā)活動(dòng)的空間位置、空間分布及其變化規(guī)律，而其他資源環(huán)境及生態(tài)監(jiān)測(cè)關(guān)注自然、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)要素及各類開發(fā)活動(dòng)本身。地理國(guó)情監(jiān)測(cè)與其不同點(diǎn)主要有兩方面：一是技術(shù)支撐主要是測(cè)繪地理信息技術(shù)；二是主要內(nèi)容是自然和人文地理要素的空間分布、特征及其相互關(guān)系。

(2) 地理國(guó)情監(jiān)測(cè)由近3萬(wàn)人組成的穩(wěn)定的專業(yè)技術(shù)隊(duì)伍保障，依托嚴(yán)格的工藝流程、技術(shù)規(guī)范、管理制度和質(zhì)量控制環(huán)節(jié)等組成的測(cè)繪地理信息生產(chǎn)服務(wù)體系，具備標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化、高精度特征，這是有別于其他資源環(huán)境及生態(tài)監(jiān)測(cè)工作的根本特征。該生產(chǎn)服務(wù)體系是測(cè)繪地理信息領(lǐng)域推進(jìn)工業(yè)化生產(chǎn)和信息化服務(wù)的深度融合，具備了工業(yè)時(shí)代以標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化追求生產(chǎn)規(guī)?；膬?yōu)勢(shì)，以及信息化時(shí)代以個(gè)性化、差別化的定制服務(wù)追求質(zhì)量的特點(diǎn)。

(3) 地理國(guó)情監(jiān)測(cè)秉承了測(cè)繪工作實(shí)事求是、精益求精的精神品質(zhì)，這是多年來(lái)測(cè)繪成果和服務(wù)贏得信譽(yù)的基本前提和保證。通過(guò)采用“所見即所得”的技術(shù)方法，將地面測(cè)繪手段的高精確性和航天技術(shù)的高動(dòng)態(tài)性、航空遙感技術(shù)的高靈活性有機(jī)統(tǒng)一起來(lái)，提供的是通過(guò)現(xiàn)場(chǎng)、實(shí)地勘測(cè)得到的客觀地理界線等測(cè)繪成果，而非模糊性的示意性地理界線(如當(dāng)前劃定的生態(tài)紅線、自然保護(hù)區(qū)、禁止開發(fā)區(qū)等邊界都因無(wú)精確地理坐標(biāo)難以落地，急需測(cè)繪提供精確的地理邊界)。因此，地理國(guó)情監(jiān)測(cè)的成果是可靠的，是經(jīng)得起檢驗(yàn)的。

目前，地理國(guó)情監(jiān)測(cè)的比較優(yōu)勢(shì)已在空間性規(guī)劃“多規(guī)合一”、生態(tài)紅線劃定與保護(hù)、自然資源資產(chǎn)管理、主體功能區(qū)規(guī)劃建設(shè)管理等戰(zhàn)略研究制定及政策措施落地過(guò)程中得到體現(xiàn)，及時(shí)起到了支柱性作用。如在以規(guī)劃體系、空間布局、基礎(chǔ)數(shù)據(jù)、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、信息平臺(tái)和管理機(jī)制“六個(gè)統(tǒng)一”為目標(biāo)的空間性規(guī)劃“多規(guī)合一”改革中，地理國(guó)情普查成果及監(jiān)測(cè)技術(shù)在其中四方面統(tǒng)一發(fā)揮了獨(dú)特且必要的作用：一是為規(guī)劃工作提供工作底圖，以在有坐標(biāo)的一張圖上疊加融合各類、各專業(yè)、各行業(yè)規(guī)劃的空間信息；二是為城鎮(zhèn)發(fā)展、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和生態(tài)保護(hù)三類空間劃分提供分析評(píng)價(jià)服務(wù)；三是為準(zhǔn)確確定各類空間邊界開展專題測(cè)繪；四是建立統(tǒng)一的空間規(guī)劃信息管理平臺(tái)，支持信息共享和規(guī)劃銜接協(xié)調(diào)。通過(guò)提供這些服務(wù)，促使測(cè)繪基準(zhǔn)、基礎(chǔ)地理信息和地理國(guó)情普查成果成為各類空間規(guī)劃的空間定位依據(jù)，并進(jìn)而形成統(tǒng)一的空間體系，為建立統(tǒng)一的空間規(guī)劃體系和統(tǒng)一的空間規(guī)劃編制機(jī)制提供了必備條件。

2 地理國(guó)情監(jiān)測(cè)是按需的測(cè)繪工作

早在2007年，“按需測(cè)繪”就體現(xiàn)在《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)測(cè)繪工作的意見》對(duì)測(cè)繪工作指導(dǎo)思想和基本原則作出的相關(guān)要求：“把為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供保障服務(wù)作為測(cè)繪工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)”“以經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需求為導(dǎo)向，緊密圍繞黨和國(guó)家的中心任務(wù)”。隨后，2009年全國(guó)測(cè)繪局長(zhǎng)會(huì)首次明確提出了“需求牽引、按需測(cè)繪”的工作理念。但是，自從1997年原國(guó)家計(jì)委將基礎(chǔ)測(cè)繪納入國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展年度計(jì)劃直到21世紀(jì)頭十年，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)在測(cè)繪領(lǐng)域仍占據(jù)主導(dǎo)地位，基礎(chǔ)測(cè)繪也一直處于對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供服務(wù)的“絕對(duì)壟斷”的“大一統(tǒng)”地位，其肩負(fù)的五方面任務(wù)內(nèi)容(基準(zhǔn)體系維護(hù)、遙感資料獲取、基礎(chǔ)數(shù)據(jù)生產(chǎn)、公共產(chǎn)品開發(fā)和成果推廣)也由《測(cè)繪法》《基礎(chǔ)測(cè)繪條例》等法律法規(guī)嚴(yán)格規(guī)定，并按照《基礎(chǔ)測(cè)繪計(jì)劃管理辦法》要求嚴(yán)格管理?；A(chǔ)測(cè)繪很大程度上是以自身建設(shè)為導(dǎo)向，其目的是按計(jì)劃構(gòu)建起覆蓋完整、定期更新的基礎(chǔ)地理信息資源，并基于已有測(cè)繪成果提供的一種保障性服務(wù)。這使得對(duì)于未納入規(guī)劃和年度計(jì)劃的測(cè)繪需求難以有效響應(yīng)。

為此，2009年開展的第二輪測(cè)繪發(fā)展戰(zhàn)略研究在分析基礎(chǔ)測(cè)繪大規(guī)模建設(shè)任務(wù)即將基本結(jié)束、基礎(chǔ)地理信息資源原始積累即將完成的形勢(shì)下，提出了開展“地表變化監(jiān)測(cè)”并在戰(zhàn)略研究后期最終用“地理國(guó)情監(jiān)測(cè)”取代，作為基礎(chǔ)測(cè)繪的延伸服務(wù)，并在“十三五”時(shí)期將發(fā)展成以新型基礎(chǔ)測(cè)繪、航空航天遙感測(cè)繪、全球地理信息資源建設(shè)為主要內(nèi)容的基礎(chǔ)保障服務(wù)，以地理國(guó)情監(jiān)測(cè)、應(yīng)急測(cè)繪為主要內(nèi)容的深度融合服務(wù)，構(gòu)建以此“五大業(yè)務(wù)”為支撐的公益性服務(wù)體系，從而建立起保證基本公共需求和增強(qiáng)按需定制服務(wù)相協(xié)調(diào)的服務(wù)架構(gòu)。因此，地理國(guó)情監(jiān)測(cè)工作的出發(fā)點(diǎn)是按需的，這主要體現(xiàn)在其三條工作原則中。

2.1 地理國(guó)情監(jiān)測(cè)的任務(wù)直接來(lái)源于用戶

地理國(guó)情監(jiān)測(cè)的任務(wù)是應(yīng)需而定的，但由于各地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展程度、各級(jí)政府管理關(guān)注重點(diǎn)、有關(guān)部門業(yè)務(wù)內(nèi)容存在差異，其對(duì)監(jiān)測(cè)的需求是多樣化的，且時(shí)有變化。為了及時(shí)、準(zhǔn)確、順暢地獲取到用戶“鮮活”的需求，須與用戶建立需求對(duì)接途徑。需求對(duì)接有很多方法，以往主要采用問(wèn)卷調(diào)查、專家座談、召開部門聯(lián)席會(huì)議等方式進(jìn)行，但存在需求收集不全面、需求獲取不及時(shí)、需求來(lái)源不穩(wěn)定等缺點(diǎn)。因此，要?jiǎng)?chuàng)新需求對(duì)接方法，利用規(guī)劃手段，規(guī)范需求管理，具體來(lái)說(shuō)有以下幾點(diǎn)。

(1) 探索建立地理國(guó)情監(jiān)測(cè)規(guī)劃管理制度。根據(jù)《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃編制工作的若干意見》(國(guó)發(fā)〔2005〕33號(hào))中的要求，規(guī)劃是分析形勢(shì)、研究需求、確定方向、謀劃任務(wù)的重要工作。制度化開展地理國(guó)情監(jiān)測(cè)規(guī)劃的研究和編制工作，分階段研究、分析經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對(duì)地理國(guó)情監(jiān)測(cè)的需求，在此基礎(chǔ)上凝練地理國(guó)情監(jiān)測(cè)階段性工作重點(diǎn)。為此，2015年7月，國(guó)家測(cè)繪地理信息局在中央財(cái)政組織開展財(cái)政三年中期規(guī)劃編制工作期間，編制了《2016—2018年國(guó)家地理國(guó)情監(jiān)測(cè)總體方案》(簡(jiǎn)稱總體方案)，提出了“十三五”前期監(jiān)測(cè)的重點(diǎn)任務(wù)。云南、江西兩地也計(jì)劃編制省級(jí)“十三五”地理國(guó)情監(jiān)測(cè)規(guī)劃，并由發(fā)改、測(cè)繪地理信息部門聯(lián)合印發(fā)等。通過(guò)總體方案和相關(guān)規(guī)劃的編制將大大提高監(jiān)測(cè)服務(wù)的針對(duì)性。

(2) 探索建立與相關(guān)部門之間的需求對(duì)接機(jī)制。地理國(guó)情監(jiān)測(cè)規(guī)劃對(duì)規(guī)劃期內(nèi)的監(jiān)測(cè)任務(wù)作出了原則性的安排，但各地區(qū)各部門各年度工作重點(diǎn)時(shí)有變化，應(yīng)做好監(jiān)測(cè)長(zhǎng)期規(guī)劃和監(jiān)測(cè)年度任務(wù)計(jì)劃的銜接，并探索建立監(jiān)測(cè)項(xiàng)目管理方式，規(guī)范監(jiān)測(cè)項(xiàng)目立項(xiàng)、項(xiàng)目實(shí)施、項(xiàng)目驗(yàn)收、成果應(yīng)用等活動(dòng)，促使人們更積極、更全面、更細(xì)致地了解相關(guān)部門對(duì)地理國(guó)情監(jiān)測(cè)的需求，“約束”及時(shí)提交成果。同時(shí)，也能促進(jìn)用戶積極應(yīng)用監(jiān)測(cè)成果，實(shí)現(xiàn)部門間溝通與互動(dòng)?？偨Y(jié)相關(guān)實(shí)踐，需求對(duì)接主要包括兩種途徑：

一是向相關(guān)部門征求年度地理國(guó)情監(jiān)測(cè)需求項(xiàng)目建議，根據(jù)各部門年度工作緩急，確定優(yōu)先監(jiān)測(cè)領(lǐng)域。這種需求項(xiàng)目征集的方式曾在2006—2013年實(shí)施的邊遠(yuǎn)地區(qū)、少數(shù)民族地區(qū)基礎(chǔ)測(cè)繪專項(xiàng)補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)項(xiàng)目中采用，并取得較好成效。各邊少地區(qū)根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展急需向各省級(jí)測(cè)繪地理信息部門提出基礎(chǔ)測(cè)繪項(xiàng)目建議，國(guó)家測(cè)繪地理信息局根據(jù)年度財(cái)政專項(xiàng)資金預(yù)算，擇優(yōu)支持，使項(xiàng)目“帶帽”下達(dá)到省級(jí)測(cè)繪地理信息部門。這種方式既發(fā)揮了專項(xiàng)資金對(duì)地方測(cè)繪發(fā)展的引導(dǎo)作用，又能保證專款專用，提高有限資金的使用效益。

二是按年度執(zhí)行測(cè)繪地理信息部門與相關(guān)部門和地區(qū)簽署的合作協(xié)議的制度。合作協(xié)議是雙方或多方對(duì)一定時(shí)期內(nèi)合作的目標(biāo)成果、主要任務(wù)、責(zé)任分工、工作機(jī)制等內(nèi)容達(dá)成的共識(shí)，如近期國(guó)家測(cè)繪地理信息局、國(guó)家發(fā)展改革委和浙江、廣西、貴州、海南等省級(jí)人民政府簽訂的《省級(jí)空間性規(guī)劃“多規(guī)合一”試點(diǎn)協(xié)議》等。按年度執(zhí)行合作協(xié)議，進(jìn)一步細(xì)化合作內(nèi)容，確定監(jiān)測(cè)任務(wù)，并根據(jù)部門和地區(qū)需求變化拓展合作領(lǐng)域。

2.2 地理國(guó)情監(jiān)測(cè)的成果直接服務(wù)于用戶

地理國(guó)情監(jiān)測(cè)目的是提供滿足多樣化需求的定制服務(wù)，而能否為用戶直接所用、用得上、用得好，主要取決于監(jiān)測(cè)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范要與用戶銜接、監(jiān)測(cè)成果形式和服務(wù)方式要與用戶業(yè)務(wù)契合、監(jiān)測(cè)成果時(shí)效性要滿足用戶的時(shí)間節(jié)點(diǎn)要求等。

(1) 監(jiān)測(cè)的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范要與用戶銜接。據(jù)對(duì)國(guó)土、住建、農(nóng)業(yè)等資源生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)技術(shù)規(guī)范的內(nèi)容比較，各部門出于管理的需要，在地理對(duì)象的定義、用地的分類、表達(dá)的圖式等方面存在較大差異，影響了后續(xù)成果的一致性。因此，標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的統(tǒng)一成為監(jiān)測(cè)成果能夠在部門間應(yīng)用的重要前提。須加強(qiáng)與相關(guān)部門資源環(huán)境生態(tài)監(jiān)測(cè)標(biāo)準(zhǔn)的銜接，使相關(guān)部門了解、認(rèn)可地理國(guó)情監(jiān)測(cè)的內(nèi)容指標(biāo)、技術(shù)方法和工藝流程，便于信息共享、業(yè)務(wù)協(xié)同、互聯(lián)互通。正如國(guó)家發(fā)改委聯(lián)合國(guó)家測(cè)繪地理信息局在試點(diǎn)探索基礎(chǔ)之上，制定的《市縣經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展總體規(guī)劃技術(shù)規(guī)范與編制導(dǎo)則》(以下簡(jiǎn)稱《導(dǎo)則》)，成為兩部門協(xié)同推進(jìn)市縣經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展總體規(guī)劃編制所遵循的技術(shù)規(guī)范和技術(shù)路徑。

(2) 監(jiān)測(cè)的成果形式和服務(wù)方式要按用戶定制。不同的監(jiān)測(cè)用戶的業(yè)務(wù)管理流程、話語(yǔ)體系和使用習(xí)慣存在差異，其對(duì)監(jiān)測(cè)成果形式和服務(wù)方式也是多樣化的。為此，根據(jù)不同的服務(wù)對(duì)象，面向某個(gè)應(yīng)用主題，開展地理國(guó)情監(jiān)測(cè)的成果內(nèi)容、表達(dá)形式和服務(wù)方式的應(yīng)需設(shè)計(jì)和個(gè)性化設(shè)計(jì)，實(shí)現(xiàn)對(duì)口服務(wù)。

(3) 監(jiān)測(cè)的成果時(shí)效性要滿足用戶要求。監(jiān)測(cè)工作要根據(jù)用戶的時(shí)間節(jié)點(diǎn)，按時(shí)提供服務(wù)。各種自然、人文要素的綜合變化本無(wú)“周期”之說(shuō)，限于傳統(tǒng)測(cè)繪技術(shù)條件，才有了對(duì)地理信息定期更新的工作要求。隨著技術(shù)能力的提升，對(duì)指定范圍和內(nèi)容進(jìn)行靈活多樣的動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)成為可能。須加強(qiáng)與用戶溝通，對(duì)監(jiān)測(cè)需求、現(xiàn)有技術(shù)力量進(jìn)行科學(xué)分析和評(píng)估，合理地確定成果提交的時(shí)間節(jié)點(diǎn)。

2.3 地理國(guó)情監(jiān)測(cè)的成效要由用戶來(lái)評(píng)價(jià)

地理國(guó)情監(jiān)測(cè)是測(cè)繪地理信息部門行使的一項(xiàng)政府公共服務(wù)。近年來(lái)，為確保政府公共服務(wù)的有效供給，國(guó)家先后印發(fā)了《關(guān)于深化政務(wù)公開加強(qiáng)政務(wù)服務(wù)的意見》(中辦發(fā)〔2011〕22號(hào))、《關(guān)于運(yùn)用大數(shù)據(jù)，加強(qiáng)對(duì)市場(chǎng)主體服務(wù)和監(jiān)管的若干意見》(國(guó)辦發(fā)〔2015〕51號(hào))等文件，加快構(gòu)建政府公共服務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)體系并進(jìn)行綜合評(píng)估。政府公共服務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)包括內(nèi)部評(píng)估和外部評(píng)估兩部分：①成果，工作本身取得哪些產(chǎn)品及提供的服務(wù)；②效果，工作對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的影響。在績(jī)效評(píng)價(jià)過(guò)程中，對(duì)于監(jiān)測(cè)成果的評(píng)價(jià)是比較簡(jiǎn)單的，檢查依據(jù)財(cái)政下達(dá)的年度預(yù)算制定的監(jiān)測(cè)任務(wù)指標(biāo)是否完成；但是，對(duì)監(jiān)測(cè)效果的評(píng)價(jià)比較復(fù)雜，除了測(cè)繪地理信息部門反映的監(jiān)測(cè)工作成效之外，重點(diǎn)還是要由政府部門對(duì)此項(xiàng)工作評(píng)價(jià)，這將成為衡量測(cè)繪地理信息部門服務(wù)成效的主要尺度。如果監(jiān)測(cè)成果在社會(huì)應(yīng)用好，有關(guān)部門對(duì)此有正面評(píng)價(jià)，必將十分有利于政府對(duì)地理國(guó)情監(jiān)測(cè)效果的最終評(píng)價(jià)，為持續(xù)開展此項(xiàng)工作提供好的輿論環(huán)境。同時(shí)，要建立用戶建議反饋機(jī)制，以及相應(yīng)的任務(wù)調(diào)整機(jī)制，發(fā)現(xiàn)監(jiān)測(cè)工作存在問(wèn)題后應(yīng)及時(shí)調(diào)整和優(yōu)化。

3 地理國(guó)情監(jiān)測(cè)是國(guó)情調(diào)查研究工作

區(qū)別于傳統(tǒng)意義上的科學(xué)研究，國(guó)情研究工作不純粹是研究工作，而是管理決策的咨詢工作，更是管理決策工作本身。地理國(guó)情監(jiān)測(cè)是以測(cè)繪地理信息部門為主開展的國(guó)情研究工作，其功能定位主要強(qiáng)調(diào)如下兩個(gè)方面。

3.1 作為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的基礎(chǔ)性工作

地理國(guó)情監(jiān)測(cè)作為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的基礎(chǔ)性工作，主要體現(xiàn)在地理國(guó)情的基本國(guó)情屬性。李克強(qiáng)總理在2011年5月23日視察中國(guó)測(cè)繪創(chuàng)新基地時(shí)強(qiáng)調(diào)：地理國(guó)情是重要的基本國(guó)情，是搞好宏觀調(diào)控、促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展的重要決策依據(jù)，也是建設(shè)責(zé)任政府、服務(wù)政府的重要支撐。國(guó)務(wù)院2013年2月28日印發(fā)的《國(guó)務(wù)院關(guān)于開展第一次全國(guó)地理國(guó)情普查的通知》也明確了地理國(guó)情是基本國(guó)情的重要組成部分。張高麗副總理在部署第一次全國(guó)地理國(guó)情普查工作時(shí)也指出“地理國(guó)情是重要的基本國(guó)情……是了解國(guó)情、把握國(guó)勢(shì)、制定國(guó)策的重要基礎(chǔ)性工作”。明確地理國(guó)情監(jiān)測(cè)的基礎(chǔ)性工作定位，有利于形成與有關(guān)部門資源環(huán)境及生態(tài)監(jiān)測(cè)工作之間關(guān)系的正確認(rèn)識(shí)。地理國(guó)情監(jiān)測(cè)作為基礎(chǔ)性工作，成為有關(guān)部門管理決策的咨詢工作和前期工作，要求測(cè)繪地理信息部門在推進(jìn)監(jiān)測(cè)中強(qiáng)化“服務(wù)”的思想，在支撐相關(guān)部門的資源環(huán)境調(diào)查或監(jiān)測(cè)工作中甘當(dāng)“配角”，主動(dòng)服務(wù)，及時(shí)、準(zhǔn)確地掌握各有關(guān)部門、各地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對(duì)地理國(guó)情監(jiān)測(cè)的需求和要求，積極推進(jìn)建立地理國(guó)情監(jiān)測(cè)需求對(duì)接、標(biāo)準(zhǔn)銜接、成果服務(wù)等穩(wěn)定的工作機(jī)制，以發(fā)揮普查成果和監(jiān)測(cè)技術(shù)的作用，與相關(guān)部門共同形成工作合力。當(dāng)前，發(fā)改委、中組部、審計(jì)署等部門的國(guó)情研究工作越來(lái)越與地理空間合理開發(fā)、資源環(huán)境有序利用密切相關(guān)，但這些部門又缺乏相應(yīng)的技術(shù)裝備和隊(duì)伍支撐。國(guó)家發(fā)改委在牽頭編制完成國(guó)家和省級(jí)主體功能區(qū)規(guī)劃后，推進(jìn)建立資源環(huán)境承載能力監(jiān)測(cè)機(jī)制、定期開展生態(tài)環(huán)境評(píng)價(jià)等工作，會(huì)同有關(guān)部委制定了《資源環(huán)境承載能力監(jiān)測(cè)預(yù)警方案》等。中組部、監(jiān)察部、國(guó)家審計(jì)署等部門也先后印發(fā)或正在研究制定相關(guān)文件，就領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)資源生態(tài)環(huán)境的責(zé)任審計(jì)和追究等進(jìn)行指導(dǎo)。測(cè)繪地理信息部門加強(qiáng)與國(guó)家發(fā)改委、中組部、審計(jì)署等部門的合作，便于形成部門之間的穩(wěn)定業(yè)務(wù)關(guān)系。

3.2 作為政府管理決策工作的重要組成

地理國(guó)情監(jiān)測(cè)是政府管理決策工作的重要組成，主要體現(xiàn)在國(guó)情研究工作強(qiáng)調(diào)對(duì)管理決策的咨詢作用，甚至被認(rèn)為是管理決策本身。據(jù)調(diào)研，目前約30多個(gè)政府機(jī)構(gòu)在“三定”方案中均有明確的國(guó)情研究職責(zé)，除了發(fā)改、財(cái)政等宏觀經(jīng)濟(jì)管理部門，國(guó)土、環(huán)保等行業(yè)管理部門，以及中國(guó)工程院、中國(guó)社科院等研究機(jī)構(gòu)也參與國(guó)情研究工作。如國(guó)家發(fā)改委要“研究分析國(guó)內(nèi)外經(jīng)濟(jì)形勢(shì)和發(fā)展情況，進(jìn)行宏觀經(jīng)濟(jì)的預(yù)測(cè)、預(yù)警，提出宏觀調(diào)控政策建議”；國(guó)土資源部要“開展國(guó)土資源經(jīng)濟(jì)形勢(shì)分析，提出國(guó)土資源供需總量平衡政策建議，參與國(guó)家宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行、區(qū)域協(xié)調(diào)、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的研究并擬訂涉及國(guó)土資源的調(diào)控政策和措施”；中國(guó)社科院要“對(duì)國(guó)家經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)發(fā)展中的重大科學(xué)技術(shù)問(wèn)題提出研究報(bào)告”等。當(dāng)前，資源、環(huán)境、經(jīng)濟(jì)各領(lǐng)域的監(jiān)測(cè)成果目前已成為我國(guó)國(guó)情研究的重要力量。但是，多種國(guó)情要素在地理空間上的分布狀況、變化規(guī)律、相互作用、相互影響的內(nèi)容關(guān)系的研究仍較少。為此，測(cè)繪地理信息部門在落實(shí)《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)測(cè)繪工作的意見》中“測(cè)繪是準(zhǔn)確掌握國(guó)情國(guó)力、提高管理決策水平的重要手段”相關(guān)要求，地理國(guó)情監(jiān)測(cè)所形成的成果與有關(guān)部門的國(guó)情研究成果一起為國(guó)家和地方管理決策提供咨詢參考，直接融入經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展主戰(zhàn)場(chǎng)。

但同時(shí)，受傳統(tǒng)工作方式與工作機(jī)制的局限，地理國(guó)情監(jiān)測(cè)成為政府宏觀決策管理工作的組成仍是個(gè)漸進(jìn)的過(guò)程，其作為一項(xiàng)正在培育的新型測(cè)繪地理信息業(yè)務(wù)，在長(zhǎng)期的彰顯作用、擴(kuò)大影響、積累口碑的基礎(chǔ)上，逐步提高政府和公眾對(duì)其認(rèn)知度、認(rèn)同度和參與協(xié)同度，形成常態(tài)化的監(jiān)測(cè)能力，逐步融入政府宏觀決策管理的各項(xiàng)具體業(yè)務(wù)中，并經(jīng)常性發(fā)揮作用，從而樹立起測(cè)繪地理信息部門地理國(guó)情監(jiān)測(cè)的工作品牌。

4 結(jié)束語(yǔ)

當(dāng)前，落實(shí)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革對(duì)增強(qiáng)測(cè)繪地理信息公共服務(wù)有效供給的要求，測(cè)繪地理信息公益性服務(wù)正由以基礎(chǔ)測(cè)繪為主向新型基礎(chǔ)測(cè)繪、地理國(guó)情監(jiān)測(cè)、應(yīng)急測(cè)繪、航空航天遙感測(cè)繪和全球地理信息資源開發(fā)等五大業(yè)務(wù)并存的多元化發(fā)展。地理國(guó)情監(jiān)測(cè)是國(guó)家戰(zhàn)略重點(diǎn)和現(xiàn)代技術(shù)發(fā)展對(duì)測(cè)繪地理信息轉(zhuǎn)型發(fā)展的要求，體現(xiàn)了新時(shí)期測(cè)繪地理信息發(fā)展理念、工作重點(diǎn)、服務(wù)方式、產(chǎn)品形式、生產(chǎn)工藝等方面的深刻變化，需要不斷深化地理國(guó)情監(jiān)測(cè)的認(rèn)識(shí)。

[1] 新華社.中國(guó)共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會(huì)第五次全體會(huì)議公報(bào)[EB/OL].2015-10-29.news.xinhua net.com/fortune/2015-10/29/c-1116983078.htm.

[2] 《中共中央關(guān)于全面深化改革重大問(wèn)題的決定》輔導(dǎo)讀本[M].北京：人民出版社，2013.

[3] 國(guó)務(wù)院辦公廳.國(guó)務(wù)院開展第一次全國(guó)地理國(guó)情普查的通知[EB/OL].2013-03-05.www.gov.cn/zugk/2013-03/05/content_2346074.htm.

[4] 張高麗. 大力推進(jìn)生態(tài)文明 努力建設(shè)美麗中國(guó)[J].求是，2013(24)：95-99.

[5] 徐德明.監(jiān)測(cè)地理國(guó)情服務(wù)科學(xué)發(fā)展[N].人民日?qǐng)?bào)，2011-03-29(1).

[6] 國(guó)家測(cè)繪地理信息局測(cè)繪發(fā)展研究中心.推進(jìn)測(cè)繪地理信息行政管理體制改革研究[R].北京：[s.n.]，2012.

[7] 陳常松,阮于洲,桂德竹，等.關(guān)于地理國(guó)情監(jiān)測(cè)的幾個(gè)戰(zhàn)略性問(wèn)題[J].中國(guó)測(cè)繪,2011(6):8-12.

[8] 中國(guó)測(cè)繪宣傳中心.地理國(guó)情監(jiān)測(cè)研究與探索[M].北京:測(cè)繪出版社，2012.

Reunderstanding the Connotation of Normalization Geographical Conditions Monitoring

GUI Dezhu,ZHANG Yue,LIU Fang,XU Kun,WANG Shuo,JIA Zongren

(Development Research Center for Surveying & Mapping, National Administration of Surveying, Mapping and Geoinformation, Beijing 100830, China)

The concept of geographical condition monitoring is put forward for nearly four years. The relevant discussion and research of work content is more and more, organization and other issues are different, leading to the mapping and geographic information department in the work to promote the work clearly. From the historical perspective and a strategic height analysis, the connotation situation of the geographical monitoring is explored. The characteristics of on-demand surveying and mapping work and work content are also analyzed, trying to provide the reference to carry out the monitoring of the geographical situation.

geographical conditions monitoring; normalization； content; reunderstanding

桂德竹，張?jiān)?，劉芳，?常態(tài)化地理國(guó)情監(jiān)測(cè)內(nèi)涵的再認(rèn)識(shí)[J].測(cè)繪通報(bào)，2017(2)：133-137.

10.13474/j.cnki.11-2246.2017.0067.

2016-04-27；

2016-07-12

國(guó)家自然科學(xué)基金(41371425；41271451)；中國(guó)測(cè)繪科學(xué)研究院基本業(yè)務(wù)科研經(jīng)費(fèi)(7771606)

桂德竹(1982—)，男，博士，副研究員，主要從事測(cè)繪地理信息發(fā)展戰(zhàn)略研究工作。E-mail: guidz@sbsm.gov.cn

P20

A

0494-0911(2017)02-0133-05