郭延軍

(上海交通大學(xué)凱原法學(xué)院，上海 200030)

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立法是促進(jìn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)還是規(guī)范物質(zhì)資源綜合利用*
——以修訂我國(guó)《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》為視角

郭延軍

(上海交通大學(xué)凱原法學(xué)院，上海 200030)

我國(guó)《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》無(wú)法為推進(jìn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)起到實(shí)效。為“循環(huán)經(jīng)濟(jì)”立法與我國(guó)憲定經(jīng)濟(jì)體制不兼容，是我國(guó)立法機(jī)關(guān)對(duì)立法權(quán)的誤用。這部法律的基本功能應(yīng)該是規(guī)范人們利用物質(zhì)資源的行為，目的是減少?gòu)U棄物排放、保護(hù)環(huán)境；將我國(guó)《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》修改為“物質(zhì)資源綜合利用法”能更準(zhǔn)確地概括該法的目的和功能。該法的內(nèi)容應(yīng)圍繞其目的和功能進(jìn)行選擇，處理好該法與環(huán)境法體系中其他法律的關(guān)系。該法是物質(zhì)資源綜合利用方面的基本法律，其與各種配套的單行法律一起構(gòu)成治理廢棄物的完整規(guī)范體系。

循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法；物質(zhì)資源綜合利用法；法律名稱(chēng)；環(huán)境保護(hù)法

我國(guó)《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》于2009年1月開(kāi)始施行，由于它不能很好地適應(yīng)中國(guó)高效利用物質(zhì)資源、減少?gòu)U棄物排放、保護(hù)環(huán)境的需求，對(duì)該法的修改已于2016年列入十二屆全國(guó)人大常委會(huì)立法規(guī)劃，*參見(jiàn)《全國(guó)人民代表大會(huì)環(huán)境與資源保護(hù)委員會(huì)關(guān)于第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)第四次會(huì)議主席團(tuán)交付審議的代表提出的議案審議結(jié)果的報(bào)告》，http://www.npc.gov.cn/npc/xinwen/2016-12/26/content_2004955.htm，2017年7月1日訪(fǎng)問(wèn)。目前正處于新法律起草前的調(diào)研階段。其實(shí)，為“循環(huán)經(jīng)濟(jì)”立法與我國(guó)憲定經(jīng)濟(jì)體制不兼容，是我國(guó)立法機(jī)關(guān)對(duì)立法權(quán)的誤用。這部法律的基本功能應(yīng)該是規(guī)范人們利用物質(zhì)資源的行為，目的是減少?gòu)U棄物排放、保護(hù)環(huán)境。將我國(guó)《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》修改為“物質(zhì)資源綜合利用法”能更準(zhǔn)確地概括該法的目的和功能。該法的內(nèi)容應(yīng)圍繞其目的和功能進(jìn)行選擇，以期處理好該法與環(huán)境法體系中其他法律的關(guān)系。該法是物質(zhì)資源綜合利用方面的基本法律，其與各種配套的單行法律一起構(gòu)成治理廢棄物的完整規(guī)范體系。

一、為“循環(huán)經(jīng)濟(jì)”立法在合憲性和方法上的偏差

我國(guó)《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》是立法機(jī)關(guān)為“循環(huán)經(jīng)濟(jì)”所立之法，根據(jù)該法第1條的規(guī)定，其目的是“推進(jìn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，提高資源利用效率，保護(hù)和改善環(huán)境，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展”，這個(gè)目的的正當(dāng)性當(dāng)然是毋庸置疑的，但是通過(guò)制定法律來(lái)達(dá)到這個(gè)目的，則是找錯(cuò)了藥方。

我國(guó)《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》這一法律名稱(chēng)的核心概念是“循環(huán)經(jīng)濟(jì)”，那么“循環(huán)經(jīng)濟(jì)”是什么呢？ “循環(huán)經(jīng)濟(jì)”是中國(guó)學(xué)者自20世紀(jì)90年代始將國(guó)外物質(zhì)循環(huán)利用概念引入中國(guó)的過(guò)程中所提出的一個(gè)理念。關(guān)于循環(huán)經(jīng)濟(jì)的認(rèn)識(shí)多種多樣，但都包含了最基本的內(nèi)容，即把“經(jīng)濟(jì)活動(dòng)組織成為‘資源→產(chǎn)品→再生資源→再生產(chǎn)品’的反饋式流程”。*曲向榮、李輝、王儉編著：《循環(huán)經(jīng)濟(jì)》，機(jī)械工業(yè)出版社2012年版，第8頁(yè)。從目前的研究來(lái)看，學(xué)者們對(duì)循環(huán)經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行規(guī)律研究得還很不充分，遠(yuǎn)未形成共識(shí)，循環(huán)經(jīng)濟(jì)其實(shí)還只是倡導(dǎo)者心目中關(guān)于未來(lái)經(jīng)濟(jì)模式的憧憬。從目前的實(shí)踐來(lái)看，循環(huán)經(jīng)濟(jì)的各種具體運(yùn)行模式尚處于實(shí)驗(yàn)階段，并沒(méi)有形成相對(duì)成熟的經(jīng)驗(yàn)可供推廣。在“缺乏社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)基礎(chǔ)”的情況下，*趙天寧：《專(zhuān)家談〈循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法〉修訂：制定一部有“牙齒”的法律》， 《中國(guó)有色金屬報(bào)》2016 年12 月1 日，第6 版。用法律的方法來(lái)促進(jìn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展未免有些盲目，因?yàn)椤碍h(huán)境立法不應(yīng)以確立理念模式為目的”。*張化冰：《環(huán)境立法不應(yīng)以確立理念模式為目的而應(yīng)側(cè)重其對(duì)實(shí)現(xiàn)環(huán)境和經(jīng)濟(jì)效益的實(shí)際作用——一位立法專(zhuān)家對(duì)修訂在即〈中華人民共和國(guó)循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法〉的觀(guān)點(diǎn)》，《資源再生》2015年第8期。

即便循環(huán)經(jīng)濟(jì)就是擺在人們面前的一個(gè)現(xiàn)實(shí)的選擇，是否可以通過(guò)立法促進(jìn)其發(fā)展仍是一個(gè)問(wèn)題，這還要看為“循環(huán)經(jīng)濟(jì)”立法是否通得過(guò)合憲性審查，也要看為“循環(huán)經(jīng)濟(jì)”立法在方法上是否行得通。

(一) “循環(huán)經(jīng)濟(jì)”法與我國(guó)憲定經(jīng)濟(jì)體制不兼容

法律是由國(guó)家制定和認(rèn)可并依靠國(guó)家強(qiáng)制力保證實(shí)施的社會(huì)規(guī)范，它通過(guò)對(duì)權(quán)利、權(quán)力和義務(wù)的規(guī)定來(lái)規(guī)范公民和國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員的行為，從而達(dá)到調(diào)整社會(huì)關(guān)系的目的。法律與其他社會(huì)規(guī)范不同的特點(diǎn)就是國(guó)家強(qiáng)制實(shí)施性，國(guó)家可以通過(guò)一定的程序?qū)`法者進(jìn)行強(qiáng)制制裁，以保證法律的實(shí)施。因?yàn)榉傻膰?guó)家強(qiáng)制實(shí)施性和國(guó)家能力的有限性，法律“不會(huì)對(duì)所有的社會(huì)關(guān)系都進(jìn)行調(diào)整，它只能對(duì)重要并適合由法律進(jìn)行調(diào)整的社會(huì)關(guān)系進(jìn)行調(diào)整”。*本書(shū)編寫(xiě)組編：《法理學(xué)》，人民出版社、高等教育出版社2010年版，第35頁(yè)。

哪些社會(huì)關(guān)系在什么情況下適合用法律來(lái)調(diào)整呢？這取決于一個(gè)國(guó)家所要維護(hù)的社會(huì)秩序和實(shí)現(xiàn)的社會(huì)目標(biāo)是什么。為維護(hù)社會(huì)秩序和實(shí)現(xiàn)社會(huì)目標(biāo)，可以采用的規(guī)范形式是多樣的，只有在其他規(guī)范不能有效發(fā)揮作用的領(lǐng)域才需要?jiǎng)佑梅蛇@種規(guī)范形式來(lái)調(diào)整社會(huì)關(guān)系。

一個(gè)國(guó)家所要維護(hù)的社會(huì)秩序和實(shí)現(xiàn)的社會(huì)目標(biāo)主要通過(guò)該國(guó)的憲法確定。憲法所要維護(hù)的社會(huì)秩序和實(shí)現(xiàn)的社會(huì)目標(biāo)可以具體細(xì)分為政治的、經(jīng)濟(jì)的、社會(huì)的、文化的等各個(gè)方面，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)模式的發(fā)展當(dāng)然首先要考慮的是經(jīng)濟(jì)秩序問(wèn)題。

關(guān)于經(jīng)濟(jì)制度，我國(guó)《憲法》從第6條到第18條做了詳細(xì)的規(guī)定，包括生產(chǎn)資料的所有制形式、分配制度、經(jīng)濟(jì)體制、財(cái)產(chǎn)權(quán)保障等，其中第15條是關(guān)于經(jīng)濟(jì)體制的規(guī)定：“國(guó)家實(shí)行社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)。國(guó)家加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)立法，完善宏觀(guān)調(diào)控。國(guó)家依法禁止任何組織或者個(gè)人擾亂社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序?！边@條規(guī)定了我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制的兩項(xiàng)基本內(nèi)容，一是通過(guò)市場(chǎng)配置資源，二是通過(guò)經(jīng)濟(jì)立法進(jìn)行宏觀(guān)調(diào)控。

市場(chǎng)配置和宏觀(guān)調(diào)控之間是一種什么關(guān)系呢？只有回答了這個(gè)問(wèn)題，才能回答要不要給循環(huán)經(jīng)濟(jì)立法的問(wèn)題。中共十四大報(bào)告已說(shuō)得很清楚：“我們要建立的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，就是要使市場(chǎng)在社會(huì)主義國(guó)家宏觀(guān)調(diào)控下對(duì)資源配置起基礎(chǔ)性作用，使經(jīng)濟(jì)活動(dòng)遵循價(jià)值規(guī)律的要求，適應(yīng)供求關(guān)系的變化；通過(guò)價(jià)格杠桿和競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的功能，把資源配置到效益較好的環(huán)節(jié)中去，并給企業(yè)以壓力和動(dòng)力，實(shí)現(xiàn)優(yōu)勝劣汰；運(yùn)用市場(chǎng)對(duì)各種經(jīng)濟(jì)信號(hào)反應(yīng)比較靈敏的優(yōu)點(diǎn)，促進(jìn)生產(chǎn)和需求的及時(shí)協(xié)調(diào)。同時(shí)也要看到市場(chǎng)有其自身的弱點(diǎn)和消極方面，必須加強(qiáng)和改善國(guó)家對(duì)經(jīng)濟(jì)的宏觀(guān)調(diào)控。我們要大力發(fā)展全國(guó)的統(tǒng)一市場(chǎng)，進(jìn)一步擴(kuò)大市場(chǎng)的作用，并依據(jù)客觀(guān)規(guī)律的要求，運(yùn)用好經(jīng)濟(jì)政策、經(jīng)濟(jì)法規(guī)、計(jì)劃指導(dǎo)和必要的行政管理，引導(dǎo)市場(chǎng)健康發(fā)展?！敝泄彩藢萌腥珪?huì)通過(guò)的《關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》進(jìn)一步指出：“經(jīng)濟(jì)體制改革是全面深化改革的重點(diǎn)，核心問(wèn)題是處理好政府和市場(chǎng)的關(guān)系，使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用。市場(chǎng)決定資源配置是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的一般規(guī)律，健全社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制必須遵循這條規(guī)律，著力解決市場(chǎng)體系不完善、政府干預(yù)過(guò)多和監(jiān)管不到位問(wèn)題。必須積極穩(wěn)妥從廣度和深度上推進(jìn)市場(chǎng)化改革，大幅度減少政府對(duì)資源的直接配置，推動(dòng)資源配置依據(jù)市場(chǎng)規(guī)則、市場(chǎng)價(jià)格、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)實(shí)現(xiàn)效益最大化和效率最優(yōu)化。政府的職責(zé)和作用主要是保持宏觀(guān)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定，加強(qiáng)和優(yōu)化公共服務(wù)，保障公平競(jìng)爭(zhēng)，加強(qiáng)市場(chǎng)監(jiān)管，維護(hù)市場(chǎng)秩序，推動(dòng)可持續(xù)發(fā)展，促進(jìn)共同富裕，彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈?！?/p>

經(jīng)濟(jì)是社會(huì)物質(zhì)生產(chǎn)和再生產(chǎn)的活動(dòng)，人們需求的無(wú)限性和資源的有限性，使得人類(lèi)不得不在具有多種用途的資源與滿(mǎn)足不同需要之間進(jìn)行選擇。人類(lèi)進(jìn)行選擇需要解決三個(gè)基本問(wèn)題，即生產(chǎn)什么、如何生產(chǎn)、為誰(shuí)生產(chǎn)，解決這三個(gè)問(wèn)題的過(guò)程就是資源配置的過(guò)程。不同的解決問(wèn)題的方案形成不同的經(jīng)濟(jì)模式，比如勞動(dòng)密集型模式或資本技術(shù)密集型模式，依賴(lài)資源消耗的線(xiàn)形模式或以資源循環(huán)、再生利用為基礎(chǔ)的循環(huán)模式等。不同經(jīng)濟(jì)模式下資源利用的效率有所不同，人們必須根據(jù)需要和現(xiàn)實(shí)條件在不同的經(jīng)濟(jì)模式中做出選擇。

那么，如何進(jìn)行選擇呢？是由國(guó)家指定還是由市場(chǎng)決定？經(jīng)濟(jì)模式的選擇本質(zhì)上是資源配置模式的選擇，直接決定資源配置的結(jié)果，根據(jù)我國(guó)憲法有關(guān)經(jīng)濟(jì)體制的規(guī)定，經(jīng)濟(jì)模式只能由市場(chǎng)決定。循環(huán)經(jīng)濟(jì)作為經(jīng)濟(jì)模式的一種類(lèi)型，當(dāng)然也就只能通過(guò)市場(chǎng)來(lái)選擇，而不適合動(dòng)用法律這種具有國(guó)家強(qiáng)制力的社會(huì)規(guī)范來(lái)強(qiáng)力推進(jìn)。試圖用法律來(lái)推進(jìn)某種經(jīng)濟(jì)模式的發(fā)展，其本質(zhì)是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的思維方式。

計(jì)劃經(jīng)濟(jì)是通過(guò)中央計(jì)劃直接配置資源的經(jīng)濟(jì)組織方式，在這種方式下,生產(chǎn)什么、如何生產(chǎn)、為誰(shuí)生產(chǎn)的問(wèn)題,都由中央計(jì)劃?rùn)C(jī)關(guān)統(tǒng)一決定。對(duì)于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的弊端，中共十二屆三中全會(huì)通過(guò)的《關(guān)于經(jīng)濟(jì)體制改革的決定》做了清晰的概括，那就是：“政企職責(zé)不分，條塊分割，國(guó)家對(duì)企業(yè)統(tǒng)得過(guò)多過(guò)死，忽視商品生產(chǎn)、價(jià)值規(guī)律和市場(chǎng)的作用，分配中平均主義嚴(yán)重?！逼浣Y(jié)果是：“造成了企業(yè)缺乏應(yīng)有的自主權(quán)，企業(yè)吃國(guó)家‘大鍋飯’、職工吃企業(yè)‘大鍋飯’的局面，嚴(yán)重壓抑了企業(yè)和廣大職工群眾的積極性、主動(dòng)性、創(chuàng)造性，使本來(lái)應(yīng)該生機(jī)盎然的社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)在很大程度上失去了活力?！痹诮?jīng)歷了慘痛教訓(xùn)后，我國(guó)擯棄了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，代之以市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制。

自1993年我國(guó)憲法修正案將我國(guó)的經(jīng)濟(jì)體制由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)改為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)之后，除了循環(huán)經(jīng)濟(jì)，我國(guó)沒(méi)有為任何其他經(jīng)濟(jì)模式的發(fā)展制定過(guò)法律。上世紀(jì)90年代我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變時(shí)，經(jīng)濟(jì)模式發(fā)生這么大的變化，我國(guó)都沒(méi)有為促進(jìn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)立法。隨著科學(xué)技術(shù)的發(fā)展，有利于推進(jìn)社會(huì)發(fā)展和人類(lèi)福祉的經(jīng)濟(jì)模式也提出了不少，比如知識(shí)經(jīng)濟(jì)、網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟(jì)、共享經(jīng)濟(jì)等，我國(guó)也沒(méi)有為促進(jìn)這些經(jīng)濟(jì)模式的發(fā)展立法。

然而，我國(guó)立法機(jī)關(guān)卻為循環(huán)經(jīng)濟(jì)制定了專(zhuān)門(mén)的法律，且在我國(guó)《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》中設(shè)置了不少帶有計(jì)劃經(jīng)濟(jì)特征的條款。如該法第8條規(guī)定：“縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)建立發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)的目標(biāo)責(zé)任制，采取規(guī)劃、財(cái)政、投資、政府采購(gòu)等措施，促進(jìn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?！钡?2條規(guī)定：“國(guó)務(wù)院循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展綜合管理部門(mén)會(huì)同國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)等有關(guān)主管部門(mén)編制全國(guó)循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃，報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)后公布施行。設(shè)區(qū)的市級(jí)以上地方人民政府循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展綜合管理部門(mén)會(huì)同本級(jí)人民政府環(huán)境保護(hù)等有關(guān)主管部門(mén)編制本行政區(qū)域循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃，報(bào)本級(jí)人民政府批準(zhǔn)后公布施行。循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃應(yīng)當(dāng)包括規(guī)劃目標(biāo)、適用范圍、主要內(nèi)容、重點(diǎn)任務(wù)和保障措施等，并規(guī)定資源產(chǎn)出率、廢物再利用和資源化率等指標(biāo)。”無(wú)論是目標(biāo)還是規(guī)劃，都需要設(shè)定一些指標(biāo)要求，而衡量循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r的指標(biāo)無(wú)外乎兩類(lèi)：一類(lèi)是反映經(jīng)濟(jì)規(guī)模的企業(yè)數(shù)量、產(chǎn)品種類(lèi)、產(chǎn)品數(shù)量、產(chǎn)值等指標(biāo)，一類(lèi)是反映循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的資源利用率、廢棄物排放率等指標(biāo)。這些指標(biāo)和責(zé)任制相聯(lián)系后就會(huì)成為指令性的、強(qiáng)制性的指標(biāo)，而這種指標(biāo)必然會(huì)落實(shí)到產(chǎn)業(yè)園區(qū)和具體企業(yè)頭上，這就出現(xiàn)了政府對(duì)企業(yè)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的直接干預(yù)，其本質(zhì)就是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)。又如，該法第29條第2款規(guī)定：“各類(lèi)產(chǎn)業(yè)園區(qū)應(yīng)當(dāng)組織區(qū)內(nèi)企業(yè)進(jìn)行資源綜合利用，促進(jìn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?！边@是在授權(quán)產(chǎn)業(yè)園區(qū)的行政主管機(jī)關(guān)直接插手干預(yù)企業(yè)的具體生產(chǎn)活動(dòng)，這是典型的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的做法。用上述方法來(lái)推進(jìn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，顯然背離了我國(guó)建設(shè)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的憲法要求。

此外，還需特別指出的是，采取何種經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，不是由人們的主觀(guān)意志決定的，從本質(zhì)上說(shuō)，它是由生產(chǎn)力發(fā)展?fàn)顩r和相應(yīng)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件決定的。如果說(shuō)循環(huán)經(jīng)濟(jì)尚不能為市場(chǎng)所接受，則肯定有阻礙其發(fā)展的客觀(guān)原因，法律是無(wú)法真正克服這些障礙的。從目前循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的情況來(lái)看，其發(fā)展最大的障礙恐怕是技術(shù)水平不足、企業(yè)設(shè)備和生產(chǎn)流程的改造成本高、產(chǎn)品生產(chǎn)成本高、產(chǎn)品價(jià)格無(wú)優(yōu)勢(shì)、企業(yè)之間合作難以及人們的生活習(xí)慣等各種原因，政府干預(yù)也許會(huì)發(fā)揮一些作用，但是不能解決根本問(wèn)題。讓政府替代市場(chǎng)來(lái)推進(jìn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，是政府做不了的事情，政府在這方面投入人力、物力和財(cái)力，很可能是浪費(fèi)公共資源。從筆者調(diào)研的情況來(lái)看，在相當(dāng)多的地方存在著這樣的產(chǎn)業(yè)園區(qū)和企業(yè)，在政府的大力支持下建成，但結(jié)果是有循環(huán)經(jīng)濟(jì)之名而無(wú)循環(huán)經(jīng)濟(jì)之實(shí)。因此，促進(jìn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展主要還是要依賴(lài)生產(chǎn)力的發(fā)展和相應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件的改善，而不是為其立法。

(二)為“循環(huán)經(jīng)濟(jì)”立法是立法權(quán)的誤用

也許有人會(huì)認(rèn)為，發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)的目的是為了保護(hù)環(huán)境，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展，在社會(huì)尚未接受這種經(jīng)濟(jì)模式的時(shí)候，可以由國(guó)家出面通過(guò)法律來(lái)促進(jìn)這種經(jīng)濟(jì)模式的發(fā)展，這可以看作是國(guó)家的宏觀(guān)調(diào)控。這種觀(guān)點(diǎn)聽(tīng)起來(lái)似乎有道理，但通過(guò)制定法律來(lái)促進(jìn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展并不是一個(gè)好方法。

法律是用來(lái)規(guī)范人的行為的，規(guī)范人的行為和促進(jìn)某項(xiàng)事業(yè)的發(fā)展是性質(zhì)完全不同的兩類(lèi)事情，目的不同，達(dá)到目的的方法也應(yīng)該不同。根據(jù)憲法所規(guī)定的各級(jí)各類(lèi)國(guó)家機(jī)關(guān)的職權(quán)，規(guī)范人的行為的方法是憲定國(guó)家機(jī)關(guān)制定具有普遍約束力、能反復(fù)適用的規(guī)范性文件，而促進(jìn)某項(xiàng)事業(yè)發(fā)展的合適方法是將該項(xiàng)事業(yè)納入國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，經(jīng)人民代表大會(huì)或其常委會(huì)審查批準(zhǔn)后由相應(yīng)國(guó)家機(jī)關(guān)來(lái)落實(shí)。規(guī)范人的行為和促進(jìn)某項(xiàng)事業(yè)發(fā)展的區(qū)別主要體現(xiàn)在四個(gè)方面。

第一，二者的內(nèi)容不同。法律規(guī)范人的行為，是在為法律所調(diào)整的社會(huì)關(guān)系主體設(shè)立最低的行為準(zhǔn)則，違反這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)就要承擔(dān)不利的法律后果。任何事業(yè)的發(fā)展，包括循環(huán)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，并不是在為行為主體設(shè)定最低的行為標(biāo)準(zhǔn)，而是在為這項(xiàng)事業(yè)的發(fā)展設(shè)立未來(lái)一段時(shí)間里所要達(dá)到的目標(biāo)，確定達(dá)到這個(gè)目標(biāo)的可能方法。事業(yè)發(fā)展的目標(biāo)肯定是高于現(xiàn)實(shí)水平的，且會(huì)隨著事業(yè)的發(fā)展不斷提高；實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)的方法也是多樣的、可創(chuàng)新的，只要所選擇的方法不違法。

第二，二者的規(guī)范性不同。規(guī)范人們行為的法律，其具體內(nèi)容雖然也包括一些法律原則和法律概念，但主要內(nèi)容應(yīng)該是以權(quán)利、權(quán)力和義務(wù)為主要內(nèi)容，具有嚴(yán)密邏輯結(jié)構(gòu)的法律規(guī)則。對(duì)于法律規(guī)則的邏輯結(jié)構(gòu)，法理學(xué)教科書(shū)中有許多不同的觀(guān)點(diǎn)，包括要素各有不同的兩要素說(shuō)、三要素說(shuō)和四要素說(shuō)。筆者認(rèn)同三要素說(shuō)中的一種，即法律規(guī)則由假定條件、行為模式和法律后果三要素構(gòu)成。假定條件是經(jīng)過(guò)對(duì)事實(shí)狀態(tài)中相關(guān)條件和情況的歸納與抽象并將其規(guī)定在法律中，從而構(gòu)成具體適用某一法律規(guī)則的前提條件。行為模式是對(duì)法律關(guān)系主體行為的標(biāo)準(zhǔn)與方向做出的法律要求和規(guī)定，指出法律關(guān)系主體所具體享有的權(quán)利或權(quán)力以及應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法律義務(wù)。法律后果是指在一定情況下，法律對(duì)其調(diào)整范圍內(nèi)的相關(guān)事件與行為的動(dòng)機(jī)、內(nèi)容和意義等方面進(jìn)行法律評(píng)價(jià)所得出的結(jié)果。這種結(jié)果可以是肯定性的，具體表現(xiàn)為對(duì)合乎法律要求的行為的允許、確定、保護(hù)；也可以是否定性的，具體表現(xiàn)為法律對(duì)違反其要求的行為作出否定性的評(píng)價(jià)，并進(jìn)行相應(yīng)的追究和制裁。*參見(jiàn)付子堂主編：《法理學(xué)初階》，法律出版社2009年版，第136-137頁(yè)。

促進(jìn)某項(xiàng)事業(yè)的發(fā)展，主要涉及的內(nèi)容是該項(xiàng)事業(yè)發(fā)展的目標(biāo)、發(fā)展規(guī)劃、促進(jìn)發(fā)展的政策和措施等，這些內(nèi)容可以用宣示性的、原則性的語(yǔ)言來(lái)表述，不需要具有法律規(guī)則所要求的嚴(yán)密邏輯結(jié)構(gòu)，也就是說(shuō)，為促進(jìn)某項(xiàng)事業(yè)的發(fā)展，可以不為特定的行為主體設(shè)定行為模式，也可以只設(shè)定行為模式，而不規(guī)定具體的前提條件和法律后果。

第三，二者的統(tǒng)一性不同。規(guī)范人們行為的法律除法律另有規(guī)定之外，必須在全國(guó)范圍內(nèi)統(tǒng)一實(shí)施，但是國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃可以存在地區(qū)差異。

第四，二者的穩(wěn)定性不同。規(guī)范人們行為的法律必須具有穩(wěn)定性，不能隨意修改，但任何事業(yè)的發(fā)展都是動(dòng)態(tài)的，事業(yè)發(fā)展的目標(biāo)和規(guī)劃、促進(jìn)事業(yè)發(fā)展的方法和措施可以隨著社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、科學(xué)技術(shù)等各方面的發(fā)展而因時(shí)因地調(diào)整。

規(guī)范人的行為和促進(jìn)事業(yè)發(fā)展存在如此大的差異，通過(guò)制定法律來(lái)促進(jìn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展顯然是選錯(cuò)了方法，比較合適的方法是將循環(huán)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展編入國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃。

國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃是中央和地方對(duì)一定時(shí)期內(nèi)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的主要活動(dòng)、科學(xué)技術(shù)、教育事業(yè)和社會(huì)發(fā)展所作出的安排。根據(jù)我國(guó)《憲法》第62條、第67條和第89條的規(guī)定，在中央層面，這個(gè)途徑的具體運(yùn)作過(guò)程是，國(guó)務(wù)院在編制國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃時(shí)將相關(guān)促進(jìn)事項(xiàng)寫(xiě)進(jìn)規(guī)劃，國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃經(jīng)全國(guó)人大審查和批準(zhǔn)后，由國(guó)務(wù)院及其行政部門(mén)運(yùn)用憲法和法律所授予的職權(quán)來(lái)執(zhí)行規(guī)劃，全國(guó)人大及其常委會(huì)監(jiān)督計(jì)劃執(zhí)行情況。全國(guó)人大常委會(huì)有權(quán)在全國(guó)人大閉會(huì)期間審查和批準(zhǔn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃在執(zhí)行過(guò)程中所必須作的部分調(diào)整方案。根據(jù)我國(guó)《憲法》的規(guī)定，各地方都可以采用這種方式促進(jìn)某種事業(yè)在本地的發(fā)展。

通過(guò)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃來(lái)促進(jìn)某項(xiàng)事業(yè)的發(fā)展，具有以下三個(gè)方面的優(yōu)點(diǎn)。一是國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃是指導(dǎo)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的綱領(lǐng)性文件，內(nèi)容可以比較原則和概括。二是國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃具有法律所沒(méi)有的靈活性。國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃可以存在地區(qū)差異，各地可因地制宜地確定本地區(qū)相關(guān)事業(yè)發(fā)展的具體目標(biāo)、步驟和措施。國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃可以分為長(zhǎng)期規(guī)劃(10年至20年)、中期規(guī)劃(一般為5年)、年度規(guī)劃，而且人大常委會(huì)可以根據(jù)需要對(duì)規(guī)劃進(jìn)行部分的修改，相關(guān)事業(yè)的促進(jìn)目標(biāo)可以適時(shí)調(diào)整。三是政府及其行政部門(mén)執(zhí)行國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃要受憲法和法律的約束，只能根據(jù)憲法和法律規(guī)定的方式和程序來(lái)執(zhí)行規(guī)劃，而對(duì)經(jīng)濟(jì)內(nèi)容的執(zhí)行，憲法和法律所規(guī)定的方式主要是宏觀(guān)調(diào)控手段如稅收優(yōu)惠、行政獎(jiǎng)勵(lì)等，因此可以避免政府直接干預(yù)資源配置的問(wèn)題出現(xiàn)。而且，對(duì)于法律已規(guī)定的宏觀(guān)調(diào)控手段，行政機(jī)關(guān)可依職權(quán)自主運(yùn)用這些手段，對(duì)此，不必在“循環(huán)經(jīng)濟(jì)”法的名目之下再重新規(guī)定一次，重復(fù)立法是對(duì)立法資源的浪費(fèi)。

可能會(huì)有人提出疑問(wèn)，認(rèn)為國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃缺乏強(qiáng)制力，無(wú)力推動(dòng)相關(guān)事業(yè)的發(fā)展。然而，這是一種誤解。國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃雖不是法律，但經(jīng)人民代表大會(huì)批準(zhǔn)，也是具有法律效力的文件，對(duì)同級(jí)人民政府產(chǎn)生拘束力，因?yàn)檎歉骷?jí)人民代表大會(huì)的執(zhí)行機(jī)關(guān)，執(zhí)行人民代表大會(huì)批準(zhǔn)的國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃是政府的職責(zé)。根據(jù)我國(guó)憲法的規(guī)定，國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃對(duì)政府的法律約束力主要通過(guò)以下方式來(lái)實(shí)現(xiàn)，即就規(guī)劃執(zhí)行情況向人大及其常委會(huì)報(bào)告工作，接受人大及其常委會(huì)關(guān)于規(guī)劃執(zhí)行相關(guān)問(wèn)題的詢(xún)問(wèn)、質(zhì)詢(xún)和特定問(wèn)題的調(diào)查，因規(guī)劃執(zhí)行不力而承擔(dān)憲定責(zé)任，*憲法責(zé)任有兩種類(lèi)型：一種是違憲責(zé)任，即國(guó)家機(jī)關(guān)及其主要成員違反憲法的原則、精神和具體內(nèi)容而承擔(dān)的憲法責(zé)任；另一種是憲定責(zé)任，即國(guó)家機(jī)關(guān)及其組成人員在沒(méi)有違反憲法具體規(guī)定的情況下因?yàn)閼椂l件而承擔(dān)的責(zé)任。參見(jiàn)郭延軍：《錯(cuò)案追責(zé)應(yīng)回歸法治軌道》，《法學(xué)》2016年第10期。如政府的工作報(bào)告不被人大或人大常委會(huì)通過(guò)、政府主要領(lǐng)導(dǎo)人被人大罷免等。因此，國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃并不是軟弱無(wú)力的。

不用國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃這種方式而用法律這種強(qiáng)制手段來(lái)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)模式的發(fā)展，是沒(méi)有很好理解我國(guó)憲法所規(guī)定的這兩種方式的特點(diǎn)和適合適用的事項(xiàng)，達(dá)到目的的方法選擇錯(cuò)誤，目的難以實(shí)現(xiàn)也就不奇怪了。

以立法的方式促進(jìn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展是選錯(cuò)了方法，目前我國(guó)現(xiàn)有的七個(gè)促進(jìn)類(lèi)法律中有六個(gè)都存在這樣的問(wèn)題。這七部促進(jìn)類(lèi)法律除了我國(guó)《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》之外還有我國(guó)《電影產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法》、《民辦教育促進(jìn)法》、《就業(yè)促進(jìn)法》、《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》、《農(nóng)業(yè)機(jī)械化促進(jìn)法》、《中小企業(yè)促進(jìn)法》。在這七部法律中，除了我國(guó)《民辦教育促進(jìn)法》具有比較強(qiáng)的規(guī)范特性外，其他六部法律的規(guī)范性特點(diǎn)都很弱。我國(guó)《民辦教育促進(jìn)法》總共十章，除了第一章“總則”和第七章“扶持與獎(jiǎng)勵(lì)”中包含了促進(jìn)的內(nèi)容以外，其他章的內(nèi)容都是規(guī)范民辦教育組織的設(shè)立、運(yùn)行、監(jiān)管、變更和終止等方面的內(nèi)容，規(guī)范性很強(qiáng)，是具有明顯法律特征的規(guī)范性文件，應(yīng)更名為“民辦教育法”比較合適。除了“民辦教育法”之外的其他六部法律都可以廢止，改為通過(guò)納入國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃這種方式來(lái)促進(jìn)其發(fā)展。

二、“物質(zhì)資源綜合利用法”是法律名稱(chēng)更好的選項(xiàng)

一部法律選取什么樣的名稱(chēng)，主要看這部法律的功能是什么。筆者認(rèn)為，將要修改的我國(guó)《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》的主要功能是規(guī)范人們對(duì)物質(zhì)資源的利用行為，而不是促進(jìn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

(一)用“循環(huán)經(jīng)濟(jì)”指稱(chēng)物質(zhì)資源高效利用活動(dòng)是錯(cuò)誤的

從這部法律的具體內(nèi)容來(lái)看，這部法律的小部分內(nèi)容是關(guān)于促進(jìn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的原則和措施，大部分內(nèi)容是物質(zhì)資源利用的行為規(guī)范。具體來(lái)看，該法第一章“總則”和第五章“激勵(lì)措施”的大部分內(nèi)容是關(guān)于如何促進(jìn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的原則和具體措施，其中的法律條文大多是一些政策性宣示和原則性規(guī)定，法律規(guī)范的特點(diǎn)比較弱。這部法律從第二章到第四章的主要內(nèi)容是關(guān)于生產(chǎn)、流通和消費(fèi)中使用物質(zhì)資源的行為規(guī)范，具體內(nèi)容包括行政主管部門(mén)在物質(zhì)資源利用和廢棄物排放的減量、廢棄物再利用和資源化這兩個(gè)方面的管理職能，各類(lèi)企業(yè)在物質(zhì)資源利用和廢棄物排放的減量、廢棄物再利用和資源化兩個(gè)方面承擔(dān)的義務(wù)；第六章“法律責(zé)任”規(guī)定的是關(guān)于行政主管部門(mén)不依法履行職責(zé)和各類(lèi)企業(yè)不依法承擔(dān)義務(wù)所應(yīng)承擔(dān)的不利后果。這四章的法律條文雖然也有內(nèi)容過(guò)于原則、不夠具體的問(wèn)題，也有些條文只是政策性宣示，但大部分條文具有法律規(guī)則的特點(diǎn)，即它們的內(nèi)容是關(guān)于法律關(guān)系主體的權(quán)利、權(quán)力和義務(wù)的具體規(guī)定。

按常規(guī)思路，促進(jìn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和規(guī)范物質(zhì)資源的利用應(yīng)該是性質(zhì)和內(nèi)容完全不同的兩件事。促進(jìn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的直接目的是壯大循環(huán)經(jīng)濟(jì)的規(guī)模，提高循環(huán)經(jīng)濟(jì)的水平，促進(jìn)的方法就是采取各種措施、投入更多的資源來(lái)提高反映循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)模和水平的指標(biāo)；而規(guī)范物質(zhì)資源的利用是要建立資源利用的行為規(guī)則，規(guī)定在資源利用方面什么是可以做的，什么是不可以做的，違反行為規(guī)則應(yīng)當(dāng)承擔(dān)什么樣的不利后果。這樣的話(huà)，現(xiàn)行的我國(guó)《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》就出現(xiàn)了很大程度的文不對(duì)題的困境，因?yàn)榉傻拿Q(chēng)表達(dá)的核心內(nèi)容是促進(jìn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，法律的大部分內(nèi)容卻是物質(zhì)資源利用的行為規(guī)范。

為什么會(huì)出現(xiàn)這樣的問(wèn)題呢？這與該法對(duì)循環(huán)經(jīng)濟(jì)的界定不科學(xué)有關(guān)。該法第2條第1款規(guī)定：“本法所稱(chēng)循環(huán)經(jīng)濟(jì)，是指在生產(chǎn)、流通和消費(fèi)等過(guò)程中進(jìn)行的減量化、再利用、資源化活動(dòng)的總稱(chēng)。本法所稱(chēng)減量化，是指在生產(chǎn)、流通和消費(fèi)等過(guò)程中減少資源消耗和廢物產(chǎn)生。本法所稱(chēng)再利用，是指將廢物直接作為產(chǎn)品或者經(jīng)修復(fù)、翻新、再制造后繼續(xù)作為產(chǎn)品使用，或者將廢物的全部或者部分作為其他產(chǎn)品的部件予以使用。本法所稱(chēng)資源化，是指將廢物直接作為原料進(jìn)行利用或者對(duì)廢物進(jìn)行再生利用?！痹摋l關(guān)于“循環(huán)經(jīng)濟(jì)”的界定并不是對(duì)經(jīng)濟(jì)模式或經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的界定，而是對(duì)物質(zhì)資源利用活動(dòng)的界定。然而，經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和物質(zhì)資源利用活動(dòng)既有聯(lián)系也有差別。

經(jīng)濟(jì)離不開(kāi)資源利用，但不能將資源利用等同于經(jīng)濟(jì)。經(jīng)濟(jì)是物質(zhì)生產(chǎn)和再生產(chǎn)的活動(dòng)，經(jīng)濟(jì)活動(dòng)包括生產(chǎn)、流通和消費(fèi)等多個(gè)環(huán)節(jié)，但就內(nèi)容而言，主要是資源的配置和資源配置之后的利用，其中資源的配置更為根本，決定生產(chǎn)什么、如何生產(chǎn)、為誰(shuí)生產(chǎn)的問(wèn)題。資源的配置模式有多種，但是具體物質(zhì)資源的使用價(jià)值是一樣的，不受資源配置模式的影響。因此經(jīng)濟(jì)和資源利用之間不能劃等號(hào)，用“經(jīng)濟(jì)”這個(gè)名詞來(lái)指稱(chēng)資源利用活動(dòng)是錯(cuò)誤的，當(dāng)然，用“循環(huán)經(jīng)濟(jì)”這個(gè)名詞來(lái)指稱(chēng)人們?cè)诮?jīng)濟(jì)活動(dòng)中的高效利用資源的活動(dòng)也是錯(cuò)誤的。正是因?yàn)槌霈F(xiàn)了將經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和資源利用活動(dòng)相等同的錯(cuò)誤，才引發(fā)了把促進(jìn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和規(guī)范資源利用行為的內(nèi)容放在一部法律中的矛盾現(xiàn)象。

(二)“物質(zhì)資源綜合利用法”能更準(zhǔn)確地反映該法功能

國(guó)家不能通過(guò)立法促進(jìn)某種經(jīng)濟(jì)模式的發(fā)展，但是國(guó)家可以對(duì)資源的利用行為進(jìn)行規(guī)范，并將這種規(guī)范適用于所有現(xiàn)實(shí)存在的各種經(jīng)濟(jì)模式。當(dāng)物質(zhì)資源浪費(fèi)和廢棄物增加造成巨大的環(huán)境壓力，直接影響到可持續(xù)發(fā)展，而物質(zhì)資源的高效利用和減少?gòu)U棄物的排放單靠社會(huì)個(gè)體的自覺(jué)已不能解決問(wèn)題的時(shí)候，法律出手正當(dāng)其時(shí)，它是國(guó)家用來(lái)解決社會(huì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)協(xié)調(diào)問(wèn)題的最佳手段。

在否定了為循環(huán)經(jīng)濟(jì)立法的憲法正當(dāng)性后，這部法律的主要內(nèi)容就只能是物質(zhì)資源利用的行為規(guī)范了。然而，在除去促進(jìn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)容后，這部法律又將出現(xiàn)“題不對(duì)文”的問(wèn)題，因此更換這部法律的名稱(chēng)實(shí)在是迫不得已的選擇。

那么，用什么法律名稱(chēng)才能夠準(zhǔn)確地表達(dá)這部法律的功能呢？筆者認(rèn)為，“物質(zhì)資源綜合利用法”是比較好的選擇。這里“物質(zhì)資源”是指進(jìn)入生產(chǎn)和生活領(lǐng)域的客觀(guān)存在的物品，不包括人力資源，也不包括知識(shí)、技術(shù)、信息等智力資源，但智力資源的物質(zhì)載體屬于物質(zhì)資源的范疇?！熬C合利用”是指對(duì)資源的多方面利用。

用“物質(zhì)資源綜合利用法”作為這部法律的名稱(chēng)有以下一些好處。其一，這是一個(gè)由常用詞語(yǔ)構(gòu)成的詞組，意思表達(dá)清楚、直接，一般人都能理解。其二，“物質(zhì)資源”這個(gè)詞比較清楚地限定了這部法律的適用范圍，人力資源、智力資源等不屬于該法調(diào)整的范圍。其三，“綜合利用”這個(gè)詞組能夠比較好地體現(xiàn)這部法律對(duì)資源利用的要求。資源的高效利用就是要盡可能地利用物質(zhì)資源的使用價(jià)值，直到使用價(jià)值用盡為止，但是物質(zhì)資源的使用價(jià)值通常不會(huì)一次性利用完，因此要多次地通過(guò)各種方式多方面地加以利用，這就是綜合利用。其四，能夠充分反映立法目的，因?yàn)槲镔|(zhì)資源綜合利用的結(jié)果必然是減少?gòu)U棄物的排放，從而保護(hù)了環(huán)境，有利于可持續(xù)發(fā)展。其五，在這個(gè)名稱(chēng)之下能夠比較順利、準(zhǔn)確地選擇該部法律應(yīng)該包括的內(nèi)容，并處理好與環(huán)境法體系內(nèi)其他法律的關(guān)系。其六，“資源綜合利用”在多種性質(zhì)的我國(guó)官方文件中已多次出現(xiàn)，比如《國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)經(jīng)貿(mào)委等部門(mén)關(guān)于進(jìn)一步開(kāi)展資源綜合利用意見(jiàn)的通知》、《資源綜合利用目錄》、《粉煤灰綜合利用管理辦法》、《煤矸石綜合利用管理辦法》等，用“物質(zhì)資源綜合利用法”這個(gè)名稱(chēng)可以較為方便地和以前的文件用語(yǔ)相對(duì)接。

說(shuō)清楚了用“物質(zhì)資源綜合利用法”命名這部法律的好處，還要進(jìn)一步指出用“循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法”命名該部法律的兩個(gè)缺點(diǎn)。

第一個(gè)缺點(diǎn)是，用“循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法”命名這部法律弱化了這部法律的根本功能?，F(xiàn)代社會(huì)出現(xiàn)的物質(zhì)資源浪費(fèi)和廢棄物增加，是在生產(chǎn)力不斷提高和物質(zhì)產(chǎn)品越來(lái)越豐富的情況下生產(chǎn)方式和生活方式相對(duì)落后的結(jié)果，發(fā)展到今天不得不采用具有國(guó)家強(qiáng)制力保證實(shí)施的法律來(lái)規(guī)范人們?cè)谏a(chǎn)和生活中的資源利用行為，這是社會(huì)發(fā)展的客觀(guān)需要，與循環(huán)經(jīng)濟(jì)這個(gè)概念的提出關(guān)系不大。

不可否認(rèn)，提出循環(huán)經(jīng)濟(jì)這一概念，倡導(dǎo)循環(huán)經(jīng)濟(jì)這一理念，對(duì)促進(jìn)制定規(guī)范人們物質(zhì)資源利用行為的法律起到了推動(dòng)的作用。2005年至2008年關(guān)于循環(huán)經(jīng)濟(jì)的熱烈討論顯然有助于增強(qiáng)人們關(guān)于資源高效利用、減少?gòu)U棄物排放和環(huán)境保護(hù)、可持續(xù)發(fā)展之間關(guān)系的認(rèn)識(shí)，增強(qiáng)人們對(duì)制定一部規(guī)范物質(zhì)資源利用行為的法律的必要性的認(rèn)識(shí)。不僅循環(huán)經(jīng)濟(jì)這個(gè)理念的提出有這樣的功效，在提倡循環(huán)經(jīng)濟(jì)的同時(shí)或者更早的時(shí)間開(kāi)始，也有學(xué)者將包含這些內(nèi)容的經(jīng)濟(jì)模式稱(chēng)為生態(tài)經(jīng)濟(jì)、綠色經(jīng)濟(jì)，這些概念或理念的提出和討論也都起到了同樣的功效。

對(duì)于因?yàn)閷?duì)經(jīng)濟(jì)與環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展的強(qiáng)烈期盼而提出的理念，給它們起個(gè)什么名稱(chēng)并不重要，重要的是規(guī)范人們利用物質(zhì)資源的行為，這才是解決問(wèn)題的本質(zhì)所在。事實(shí)上，很少有國(guó)家會(huì)用“循環(huán)經(jīng)濟(jì)”這個(gè)概念來(lái)指稱(chēng)資源綜合利用和減少?gòu)U棄物排放的活動(dòng)和相關(guān)制度。在全國(guó)人大環(huán)境與資源保護(hù)委員會(huì)法案室編寫(xiě)的《〈中華人民共和國(guó)循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法〉立法資料概覽》中收錄有《德國(guó)循環(huán)經(jīng)濟(jì)和廢物處理法》，*參見(jiàn)全國(guó)人大環(huán)境與資源保護(hù)委員會(huì)法案室編：《〈中華人民共和國(guó)循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法〉立法資料概覽》，中國(guó)民主法制出版社2008年版，第476-519頁(yè)。這部德國(guó)法律名稱(chēng)的翻譯是值得商榷的。經(jīng)筆者考證，這部法律的名稱(chēng)中并無(wú)“循環(huán)經(jīng)濟(jì)”的內(nèi)容。筆者在德國(guó)環(huán)保部官網(wǎng)上找到了該部安全技術(shù)委員會(huì)2003年發(fā)布的一份報(bào)告《設(shè)施綜合檢查和審計(jì)的最終報(bào)告》(TAA-GS-29)的德文版和英文版，*該報(bào)告德文版下載網(wǎng)址為：http://kas-bmu.de/publikationen/taa_pub.htm；該報(bào)告英文版下載網(wǎng)址為：http://kas-bmu.de/publikationen/pub_gb.htm，2017年4月6日訪(fǎng)問(wèn)。將這份報(bào)告的德文和英文對(duì)照后發(fā)現(xiàn)，這部法律的名稱(chēng)的德文是“Gesetz zur F?rderung der Kreislaufwirtschaft und Sicherung der umweltvertr?glichen Bewirtschaftung von Abfa?llen (Kreislaufwirtschaftsgesetz - KrWG)”，*該部法律的德文版下載網(wǎng)址為：http://kas-bmu.de/publikationen/taa/taa_gs_29.pdf，2017年4月6日訪(fǎng)問(wèn)。英文是“Act for promoting closed substance cycle waste management and ensuring environmentally compatible waste disposal (Closed Substance Cycle and Waste Management Act-KrW-/AbfG)”，*該部法律的英文版下載網(wǎng)址為：http://kas-bmu.de/publikationen/taa_gb/taa_gs_29_e.pdf，2017年4月6日訪(fǎng)問(wèn)?？梢钥吹剑谟⑽拿Q(chēng)中，根本就沒(méi)有表示“循環(huán)經(jīng)濟(jì)”的詞語(yǔ)。這部法律中文版正文中出現(xiàn)的“循環(huán)經(jīng)濟(jì)”這個(gè)名詞，相應(yīng)的德語(yǔ)原文是Kreislaufwirtschaft，英文是Closed Substance Cycle，翻譯為中文應(yīng)該是“物質(zhì)閉路循環(huán)”，因此不少專(zhuān)家學(xué)者認(rèn)為將該法律名稱(chēng)翻譯為《物質(zhì)閉路循環(huán)與廢棄物管理法》更為準(zhǔn)確。而且，從全部?jī)?nèi)容來(lái)看，該部法律的功能是在規(guī)范廢棄物的回收、利用和處理行為，與所謂的循環(huán)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展沒(méi)什么關(guān)系。《日本建立循環(huán)型社會(huì)基本法》中的關(guān)鍵詞“循環(huán)型社會(huì)”是和“循環(huán)經(jīng)濟(jì)”在性質(zhì)和內(nèi)容上完全不同的兩個(gè)概念。雖說(shuō)“循環(huán)型社會(huì)”這個(gè)概念也比較宏大、抽象，但法律是社會(huì)規(guī)范，用法律來(lái)為循環(huán)型社會(huì)建立規(guī)則并不牽強(qiáng)，且該法被定位為基本法，概念比較宏大、抽象也無(wú)不可，無(wú)論如何，這部法律肯定不是用來(lái)促進(jìn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)這一經(jīng)濟(jì)模式發(fā)展的。

必須清醒地認(rèn)識(shí)到，要修改的我國(guó)《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》的根本功能是規(guī)范物質(zhì)資源的利用行為和廢棄物的排放行為，而不是促進(jìn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展；這部法律的制定雖然因?yàn)槠淇梢詾檠h(huán)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展創(chuàng)造良好的法治環(huán)境，客觀(guān)上會(huì)起到促進(jìn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的作用，但它并不是專(zhuān)門(mén)為循環(huán)經(jīng)濟(jì)所立的法律。因此，用“循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法”命名該部法律必然會(huì)弱化這部法律的根本功能。

第二個(gè)缺點(diǎn)是，用“循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法”命名這部法律抹殺了過(guò)去國(guó)家和民間在資源高效利用和環(huán)境保護(hù)方面所做的各種努力。高效利用物質(zhì)資源和減少?gòu)U棄物排放并不是提出了循環(huán)經(jīng)濟(jì)這個(gè)概念后人們才開(kāi)始進(jìn)行的工作。重視物質(zhì)資源的回收和利用是中華民族的優(yōu)良傳統(tǒng)，日常生活中有很多種廢舊物品回收利用的機(jī)制，比如再生資源回收公司、廢品回收站、舊書(shū)店、舊貨市場(chǎng)、走街串巷的廢舊物品回收人員等。有人認(rèn)為“廢棄物回收利用”不是他們所倡導(dǎo)的循環(huán)經(jīng)濟(jì)，因?yàn)槟鞘俏镔|(zhì)匱乏時(shí)期的“被動(dòng)”做法，不是“主動(dòng)”地減少?gòu)U棄物，不是為了實(shí)現(xiàn)資源節(jié)約和環(huán)境友好的目的。*參見(jiàn)劉學(xué)敏：《論循環(huán)經(jīng)濟(jì)》，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社2008年版，第1-2頁(yè)。然而，我國(guó)現(xiàn)行憲法制定后的這種情況能認(rèn)為是被動(dòng)的嗎？我國(guó)《憲法》第14條第2款規(guī)定：“國(guó)家厲行節(jié)約，反對(duì)浪費(fèi)?！逼涞?6條規(guī)定：“國(guó)家保護(hù)和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害。”可見(jiàn)，節(jié)約資源和環(huán)境保護(hù)是我國(guó)憲法規(guī)定的兩大基本國(guó)策。

為貫徹落實(shí)我國(guó)憲法規(guī)定的這兩大基本國(guó)策，國(guó)家不僅支持科學(xué)技術(shù)的發(fā)展、鼓勵(lì)技術(shù)和產(chǎn)品的更新?lián)Q代，以提高資源的利用率和保護(hù)環(huán)境，而且還制定了不少的法律來(lái)實(shí)現(xiàn)這個(gè)目的，這樣的法律包括我國(guó)《節(jié)約能源法》、《礦產(chǎn)資源法》、《煤炭法》、《水法》、《土地管理法》、《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》等。其中，1997年制定的我國(guó)《節(jié)約能源法》第1條就規(guī)定：“為了推動(dòng)全社會(huì)節(jié)約能源，提高能源利用效率，保護(hù)和改善環(huán)境，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展，制定本法?！?002年制定的我國(guó)《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》第1條也規(guī)定：“為了促進(jìn)清潔生產(chǎn)，提高資源利用效率，減少和避免污染物的產(chǎn)生，保護(hù)和改善環(huán)境，保障人體健康，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)可持續(xù)發(fā)展，制定本法?！?這些法律都比我國(guó)《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》制定得早，可以說(shuō)，將節(jié)約資源與環(huán)境保護(hù)結(jié)合起來(lái)是國(guó)家一直倡導(dǎo)和努力推進(jìn)的工作，完全是主動(dòng)的。我國(guó)《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》將循環(huán)經(jīng)濟(jì)作為一種新型的經(jīng)濟(jì)模式加以推廣，還將以前法律中已經(jīng)規(guī)定的內(nèi)容寫(xiě)進(jìn)該法中(詳后)，上述觀(guān)點(diǎn)顯然是沒(méi)有正確對(duì)待過(guò)去國(guó)家和民間在資源高效利用和環(huán)境保護(hù)方面所做的努力。

總而言之，應(yīng)當(dāng)果斷放棄“循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法”這個(gè)名稱(chēng)，“物質(zhì)資源綜合利用法”是更好的選項(xiàng)，當(dāng)然，筆者也希望有人能夠提出比“物質(zhì)資源綜合利用法”還要好的選項(xiàng)。

三、“物質(zhì)資源綜合利用法”在環(huán)境法體系中的適當(dāng)定位

確定這部法律的名稱(chēng)后，所要做的工作就是在“物質(zhì)資源綜合利用法”這一名稱(chēng)的統(tǒng)領(lǐng)之下確定該法應(yīng)該包括的內(nèi)容。法律內(nèi)容的選擇首先要處理好的一個(gè)問(wèn)題是該法與其他法律的關(guān)系。毫無(wú)疑問(wèn)，“物質(zhì)資源綜合利用法”屬于環(huán)境法體系內(nèi)的法律部門(mén)，因此該法與其他法律的關(guān)系問(wèn)題主要涉及的是該法與環(huán)境法體系中其他法律的關(guān)系問(wèn)題，即該法在環(huán)境法體系中的定位問(wèn)題。

(一)“物質(zhì)資源綜合利用法”與環(huán)境法體系中其他法律的關(guān)系

環(huán)境法作為一個(gè)法律部門(mén)，是“調(diào)整人們?cè)陂_(kāi)發(fā)利用、保護(hù)改善環(huán)境的活動(dòng)中所產(chǎn)生的環(huán)境社會(huì)關(guān)系的法律規(guī)范體系”。*呂忠梅主編：《環(huán)境法學(xué)概要》，法律出版社2016年版，第42頁(yè)。環(huán)境法可以分為兩類(lèi)，一類(lèi)是自然資源保護(hù)類(lèi)法律，一類(lèi)是環(huán)境保護(hù)類(lèi)法律。我國(guó)現(xiàn)行的自然資源保護(hù)類(lèi)法律有我國(guó)《水法》、《土地管理法》、《礦產(chǎn)資源法》、《煤炭法》、《節(jié)約能源法》等。我國(guó)《環(huán)境保護(hù)法》是我國(guó)環(huán)境保護(hù)類(lèi)法律中的基本法律，在這部法律的統(tǒng)領(lǐng)之下，還有不少針對(duì)環(huán)境保護(hù)具體問(wèn)題的單行法律，這些法律根據(jù)具體內(nèi)容的不同又可以分為兩類(lèi)，即生態(tài)保護(hù)類(lèi)法律和污染防治類(lèi)法律。我國(guó)現(xiàn)行的生態(tài)保護(hù)類(lèi)法律主要有我國(guó)《草原法》、《森林法》、《野生動(dòng)物保護(hù)法》、《水土保持法》等，其他法律中也有包含了生態(tài)保護(hù)內(nèi)容的，比如我國(guó)《建筑法》、《城市規(guī)劃法》等。我國(guó)現(xiàn)行的污染防治類(lèi)法律主要有我國(guó)《水污染防治法》、《大氣污染防治法》、《固體廢物污染環(huán)境防治法》、《環(huán)境噪聲污染防治》、《放射性污染防治法》、《海洋環(huán)境保護(hù)法》、《防沙治沙法》、《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》等，其他法律中包含了防治污染內(nèi)容的還有我國(guó)《城市規(guī)劃法》、《產(chǎn)品質(zhì)量法》等。根據(jù)污染源，污染可以分為兩類(lèi)，一類(lèi)是有毒有害物質(zhì)，一類(lèi)是廢棄物?！拔镔|(zhì)資源綜合利用法”的主要目的是減少?gòu)U棄物的排放、減輕環(huán)境壓力，因此該法應(yīng)該歸入污染防治類(lèi)法律。

首先，要解決好“物質(zhì)資源綜合利用法”與自然資源保護(hù)類(lèi)法律的關(guān)系。我國(guó)《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》在這方面做得并不好，該法中有大量的內(nèi)容與自然資源保護(hù)類(lèi)法律的內(nèi)容重復(fù)，這主要體現(xiàn)在該法第三章，該章“減量化”中的大部分內(nèi)容都是關(guān)于節(jié)約使用礦產(chǎn)和能源方面的內(nèi)容，而這些都是稀缺自然資源保護(hù)類(lèi)法律所規(guī)定的內(nèi)容。比如，該法第16條規(guī)定：“國(guó)家對(duì)鋼鐵、有色金屬、煤炭、電力、石油加工、化工、建材、建筑、造紙、印染等行業(yè)年綜合能源消費(fèi)量、用水量超過(guò)國(guó)家規(guī)定總量的重點(diǎn)企業(yè)，實(shí)行能耗、水耗的重點(diǎn)監(jiān)督管理制度。重點(diǎn)能源消費(fèi)單位的節(jié)能監(jiān)督管理，依照《中華人民共和國(guó)節(jié)約能源法》的規(guī)定執(zhí)行。重點(diǎn)用水單位的監(jiān)督管理辦法，由國(guó)務(wù)院循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展綜合管理部門(mén)會(huì)同國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)規(guī)定。”該法第20條第3款規(guī)定：“新建、改建、擴(kuò)建建設(shè)項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)配套建設(shè)節(jié)水設(shè)施。節(jié)水設(shè)施應(yīng)當(dāng)與主體工程同時(shí)設(shè)計(jì)、同時(shí)施工、同時(shí)投產(chǎn)使用?！蓖瑮l第4款規(guī)定：“國(guó)家鼓勵(lì)和支持沿海地區(qū)進(jìn)行海水淡化和海水直接利用，節(jié)約淡水資源。” 該法第21條規(guī)定：“國(guó)家鼓勵(lì)和支持企業(yè)使用高效節(jié)油產(chǎn)品。電力、石油加工、化工、鋼鐵、有色金屬和建材等企業(yè)，必須在國(guó)家規(guī)定的范圍和期限內(nèi)，以潔凈煤、石油焦、天然氣等清潔能源替代燃料油，停止使用不符合國(guó)家規(guī)定的燃油發(fā)電機(jī)組和燃油鍋爐。內(nèi)燃機(jī)和機(jī)動(dòng)車(chē)制造企業(yè)應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家規(guī)定的內(nèi)燃機(jī)和機(jī)動(dòng)車(chē)燃油經(jīng)濟(jì)性標(biāo)準(zhǔn)，采用節(jié)油技術(shù)，減少石油產(chǎn)品消耗量?！边@些內(nèi)容在我國(guó)《水法》和《節(jié)約能源法》等法律中已有更為明確和具體的規(guī)定，沒(méi)有必要再出現(xiàn)一次。

隨著人們物質(zhì)和文化生活水平的不斷提高，物質(zhì)資源消耗量的增加是必然的。對(duì)物質(zhì)資源減量使用的要求應(yīng)該只適用于以下三種情況，一是稀缺的自然資源，二是有毒有害物質(zhì)，三是使用價(jià)值低、廢棄率高的物質(zhì)。除去這三類(lèi)之后，剩下的物資資源，只有在這些資源相對(duì)貧乏的時(shí)候才有減量的需要，而在這些資源豐富的時(shí)候則只需倡導(dǎo)按需消費(fèi)、不浪費(fèi)，在不違反廢棄物排放法定要求的情況下，普通物質(zhì)資源的消耗不需要法律來(lái)限制使用量。在這三種應(yīng)減量使用的物質(zhì)資源中，也只有使用價(jià)值低、廢棄率高的物質(zhì)是因?yàn)闊o(wú)法達(dá)到資源高效利用的要求而減量，其他兩種都不是。要求減量使用自然資源的根本原因是資源稀缺，對(duì)此已經(jīng)有自然資源保護(hù)類(lèi)法律來(lái)解決這些資源的節(jié)約使用問(wèn)題。因此，在“物質(zhì)資源綜合利用法”中不需要規(guī)定這些內(nèi)容。

其次，要處理好“物質(zhì)資源綜合利用法”與污染防治類(lèi)法律中其他法律的關(guān)系。在這方面，我國(guó)《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》做得也不好。污染源分為廢棄物和有毒有害物質(zhì)兩種類(lèi)型，這兩種污染源治理的方法有本質(zhì)差別，因此應(yīng)當(dāng)由不同的法律來(lái)規(guī)定。我國(guó)《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》是防治廢棄物的法律，但該法中卻包含了防治有毒有害物質(zhì)的內(nèi)容。比如，我國(guó)《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》、《放射性污染防治法》和《產(chǎn)品質(zhì)量法》對(duì)有毒有害物質(zhì)的使用和處理規(guī)則都有詳細(xì)的規(guī)定，但我國(guó)《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》第19條第2款還規(guī)定：“對(duì)在拆解和處置過(guò)程中可能造成環(huán)境污染的電器電子等產(chǎn)品，不得設(shè)計(jì)使用國(guó)家禁止使用的有毒有害物質(zhì)。”對(duì)有毒有害物質(zhì)的防治方法顯然不是再利用和資源化，因此，有關(guān)有毒有害物質(zhì)的使用和處理問(wèn)題不應(yīng)該放在“物質(zhì)資源綜合利用法”中。

最后，要處理好“物質(zhì)資源綜合利用法”與我國(guó)《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》的關(guān)系。《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》第1條規(guī)定：“為了促進(jìn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，提高資源利用效率，保護(hù)和改善環(huán)境，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，制定本法?！蔽覈?guó)《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》第1條規(guī)定：“為了促進(jìn)清潔生產(chǎn)，提高資源利用效率，減少和避免污染物的產(chǎn)生，保護(hù)和改善環(huán)境，保障人體健康，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)可持續(xù)發(fā)展，制定本法。”比較這兩個(gè)有關(guān)立法目的的條文可以看到，前者主要防治廢棄物污染，后者既防治廢棄物的污染又防治有毒有害物質(zhì)的污染，二者在物質(zhì)資源高效利用、減少?gòu)U棄物排放方面的目的是重疊的。因?yàn)榱⒎康拇嬖谥丿B，所以相關(guān)立法內(nèi)容重復(fù)就是必然的結(jié)果。我國(guó)《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》第20條規(guī)定：“產(chǎn)品和包裝物的設(shè)計(jì)，應(yīng)當(dāng)考慮其在生命周期中對(duì)人類(lèi)健康和環(huán)境的影響，優(yōu)先選擇無(wú)毒、無(wú)害、易于降解或者便于回收利用的方案。”我國(guó)《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》第19條規(guī)定：“從事工藝、設(shè)備、產(chǎn)品及包裝物設(shè)計(jì)，應(yīng)當(dāng)按照減少資源消耗和廢物產(chǎn)生的要求，優(yōu)先選擇采用易回收、易拆解、易降解、無(wú)毒無(wú)害或者低毒低害的材料和設(shè)計(jì)方案，并應(yīng)當(dāng)符合有關(guān)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)的強(qiáng)制性要求。”我國(guó)《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》第23條規(guī)定：“餐飲、娛樂(lè)、賓館等服務(wù)性企業(yè)，應(yīng)當(dāng)采用節(jié)能、節(jié)水和其他有利于環(huán)境保護(hù)的技術(shù)和設(shè)備，減少使用或者不使用浪費(fèi)資源、污染環(huán)境的消費(fèi)品。”我國(guó)《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》第26條規(guī)定：“餐飲、娛樂(lè)、賓館等服務(wù)性企業(yè)，應(yīng)當(dāng)采用節(jié)能、節(jié)水、節(jié)材和有利于保護(hù)環(huán)境的產(chǎn)品，減少使用或者不使用浪費(fèi)資源、污染環(huán)境的產(chǎn)品?！边@樣內(nèi)容相同或相似的條款還可以舉出不少，可以說(shuō)，我國(guó)《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》與《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》在有關(guān)資源高效利用、減少?gòu)U棄物排放方面的內(nèi)容存在高度重復(fù)。

如何在“物質(zhì)資源綜合利用法”中解決我國(guó)《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》與《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》內(nèi)容重復(fù)的問(wèn)題呢？這個(gè)問(wèn)題其實(shí)如前所述已得到解決，即沒(méi)有必要為促進(jìn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)和促進(jìn)清潔生產(chǎn)制定法律，相關(guān)事業(yè)的發(fā)展可以通過(guò)編入國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃的方式，由承擔(dān)相應(yīng)職責(zé)的國(guó)家機(jī)關(guān)根據(jù)憲法和法律規(guī)定的方式來(lái)促進(jìn)，而在資源高效利用、減少?gòu)U棄物排放方面高度重復(fù)的內(nèi)容則應(yīng)由“物質(zhì)資源綜合利用法”加以規(guī)定。

(二)“物質(zhì)資源綜合利用法”的具體內(nèi)容

在處理好了“物質(zhì)資源綜合利用法”與其他法律的關(guān)系問(wèn)題后，另一個(gè)要解決的問(wèn)題是這部法律的內(nèi)容詳略，即這部法律應(yīng)該是一部關(guān)于物質(zhì)資源綜合利用的基本法律，還是一部將物質(zhì)資源綜合利用的所有具體制度都包含于其中的法律。如果是前者，就會(huì)存在“物質(zhì)資源綜合利用法”和相關(guān)單行法律的關(guān)系問(wèn)題。筆者認(rèn)為，從立法策略上看，恐怕選擇前者更為妥當(dāng)。物質(zhì)資源種類(lèi)繁多，類(lèi)型不同，所處的生產(chǎn)、流通和消費(fèi)的環(huán)節(jié)不同，回收和再利用的方法肯定不同，把各類(lèi)資源在各個(gè)環(huán)節(jié)的回收和再利用都放在一部法律中進(jìn)行規(guī)范是不可能的。因此，可以先制定一部物質(zhì)資源綜合利用方面的基本法律，之后再制定與這個(gè)基本法律相配套的單行法律或法規(guī)(行政法規(guī)或地方性法規(guī))，比如“促進(jìn)容器與包裝分類(lèi)回收法”、“家用電器回收法”、“建筑材料再生利用法”、“綠色采購(gòu)法”、“報(bào)廢汽車(chē)再生利用法”、“食品資源再生利用促進(jìn)法”等，用這些單行法律或法規(guī)來(lái)具體規(guī)范不同類(lèi)型資源在不同環(huán)節(jié)的回收和利用。

如果把“物質(zhì)資源綜合利用法”定位為物質(zhì)資源綜合利用方面的基本法律，那么，這部法律的主要內(nèi)容應(yīng)該包括以下方面。其一，確立立法目的、實(shí)現(xiàn)目標(biāo)和基本原則。其二，劃分物質(zhì)資源綜合利用的規(guī)則制定權(quán)。根據(jù)我國(guó)《立法法》的規(guī)定，全國(guó)人大及其常委會(huì)、國(guó)務(wù)院、國(guó)務(wù)院各部委、地方(包括省、自治區(qū)、直轄市和設(shè)區(qū)的市)人大及其常委會(huì)、地方(包括省、自治區(qū)、直轄市和設(shè)區(qū)的市)人民政府都有在環(huán)境保護(hù)方面制定規(guī)范性文件的權(quán)力，這個(gè)基本法律應(yīng)該明確劃分各個(gè)立法主體在物質(zhì)資源綜合利用方面的立法權(quán)限。其三，明確規(guī)定規(guī)范物質(zhì)資源綜合利用行為的基本方法及其方法使用的條件。規(guī)范資源綜合利用行為可以采用的法律方法主要有稅收、行政許可、行政強(qiáng)制、行政收費(fèi)、行政獎(jiǎng)勵(lì)、行政處罰、行政處分、刑罰等。其四，明確規(guī)定資源綜合利用的行政主管機(jī)關(guān)及其主要職能。其五，列舉資源綜合利用的相關(guān)具體制度，明確這些制度的目的和原則，對(duì)這些制度的基本內(nèi)容做原則性的規(guī)定，并根據(jù)該法關(guān)于規(guī)則制定權(quán)的配置明確相關(guān)制度的單行法的制定主體。

有關(guān)物質(zhì)資源綜合利用的具體制度至少應(yīng)包括以下內(nèi)容。其一，原材料的控制，可設(shè)置禁止使用和限制使用的使用價(jià)值低、廢棄率高的原材料名錄制度。其二，生產(chǎn)設(shè)備和技術(shù)的控制，可設(shè)置禁止使用和限制使用的不能充分利用原材料使用價(jià)值的技術(shù)、工藝和生產(chǎn)設(shè)備名錄制度。其三，生產(chǎn)過(guò)程產(chǎn)生的有使用價(jià)值的廢棄物的分類(lèi)、回收、再利用和處置方法。其四，商品包裝生產(chǎn)的控制，可制定禁止或限制不能回收再利用的包裝材料名錄，制定商品包裝的規(guī)格和過(guò)度包裝的處罰制度。其五，商品包裝的回收再利用方法。其六，生活垃圾的分類(lèi)、回收、再利用和處置方法。

關(guān)于資源綜合利用具體制度的選擇，域外已經(jīng)有不少成熟的制度可供參考借鑒，不過(guò)具體制度的選擇需要考慮中國(guó)的落實(shí)條件。相對(duì)于物質(zhì)資源綜合利用制度比較成熟的發(fā)達(dá)國(guó)家，中國(guó)恐怕在技術(shù)條件、法治觀(guān)念和文明素養(yǎng)等方面還存在一些差距，制度的落實(shí)并非易事。因此，在目前的社會(huì)環(huán)境下，具體制度的推進(jìn)應(yīng)循序漸進(jìn)，步子小一點(diǎn)，制度嚴(yán)一點(diǎn)，執(zhí)行力度大一點(diǎn)，以逐步培養(yǎng)人們綜合利用物質(zhì)資源、減少?gòu)U棄物排放、保護(hù)環(huán)境的生活方式。配套制度的建設(shè)可以?xún)蓷l腿走路：一是由全國(guó)人大或國(guó)務(wù)院制定在全國(guó)范圍內(nèi)實(shí)施的規(guī)則，這條路徑適用于標(biāo)準(zhǔn)比較容易統(tǒng)一也應(yīng)該統(tǒng)一的領(lǐng)域，比如報(bào)廢汽車(chē)再生利用方面的規(guī)則；二是自下而上的，將與基本法配套的具體制度的建設(shè)任務(wù)分散到地方，從設(shè)區(qū)的市開(kāi)始試點(diǎn)，由設(shè)區(qū)的市的人大制定相關(guān)規(guī)則在當(dāng)?shù)貙?shí)施，經(jīng)驗(yàn)成熟后再由省級(jí)人大直至全國(guó)人大制定統(tǒng)一規(guī)則，這條路徑適用于標(biāo)準(zhǔn)不容易統(tǒng)一的領(lǐng)域，比如生活垃圾的回收和利用，地方人大可以因地制宜地制定相關(guān)規(guī)則先行先試。

此外，在制定“物質(zhì)資源綜合利用法”后，全國(guó)人大不必推動(dòng)地方人大制定該法的實(shí)施細(xì)則，地方人大應(yīng)該根據(jù)其配套制度的建設(shè)任務(wù)將立法資源集中用于該項(xiàng)具體制度的規(guī)則制定上，為全國(guó)人大常委會(huì)制定相關(guān)法律和國(guó)務(wù)院制定相關(guān)行政法規(guī)提供參考素材。

有關(guān)規(guī)范人們物質(zhì)資源利用行為的法律的名稱(chēng)選擇對(duì)了，立法目的的正當(dāng)性便得到充分體現(xiàn)，法律的內(nèi)容就能夠科學(xué)地加以選擇和表述。有理由相信，“物質(zhì)資源綜合利用法”的實(shí)施必將比我國(guó)《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》順利得多、有效得多，從而能夠更好地實(shí)現(xiàn)保護(hù)環(huán)境的目的。

(責(zé)任編輯：江 鍇)

郭延軍，上海交通大學(xué)凱原法學(xué)院教授。

*本文系2014年度國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金重大項(xiàng)目“人民代表大會(huì)制度理論創(chuàng)新研究”(項(xiàng)目編號(hào)：14ZDA014)的中期成果。

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