李 小 勇

法治在“四個全面”治國理政新方略中的地位

李 小 勇

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央牢牢把握堅持和發(fā)展中國特色社會主義這一主線，立足經(jīng)濟社會和國際國內(nèi)新情況、新問題，面向實踐提出了治國理政一系列新理念新思想新戰(zhàn)略。其中，“四個全面”戰(zhàn)略布局經(jīng)中央委員會決定，成為全黨的意志，是新形勢下黨和國家各項工作的戰(zhàn)略目標和戰(zhàn)略舉措，是實現(xiàn)中華民族偉大復興中國夢的重要保障，是黨中央治國理政的總方略和主線。在這個戰(zhàn)略布局中，既有戰(zhàn)略目標，也有戰(zhàn)略舉措，每一個“全面”都具有重大的戰(zhàn)略意義。全面建成小康社會是戰(zhàn)略目標，全面深化改革、全面依法治國、全面從嚴治黨是三大戰(zhàn)略舉措。要把全面依法治國放在“四個全面”的戰(zhàn)略布局中來把握，深刻認識全面依法治國同其他三個“全面”的關系，努力做到“四個全面”相輔相成、相互促進。在“四個全面”戰(zhàn)略布局中，法治建設起到了依托和保障作用。

一、法治是建設社會主義小康社會的本質(zhì)要求

十八大政治報告明確指出：“全面建成小康社會，必須以更大的政治勇氣和智慧，不失時機深化重要領域改革，堅決破除一切妨礙科學發(fā)展的思想觀念和體制機制弊端，構建系統(tǒng)完備、科學規(guī)范、運行有效的制度體系，使各方面制度更加成熟更加定型?！鄙鐣髁x小康社會不僅要求經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展，而且要求“人民民主不斷擴大，依法治國基本方略全面落實，法治政府基本建成，司法公信力不斷提高，人權得到切實尊重和保障”，法治成為社會主義小康社會的有機組成部分，“法治小康”是小康社會的題中應有之義。十八屆四中全會決定也強調(diào)：“依法治國，是堅持和發(fā)展中國特色社會主義的本質(zhì)要求和重要保障?！睘槭裁捶ㄖ问切】瞪鐣谋举|(zhì)要求和重要保障呢？社會主義小康社會是社會主義初級階段的發(fā)展方向，必然體現(xiàn)一個成熟定型、和平理性、文明有序的社會發(fā)展特征，而法治所具有的制度安排、規(guī)范手段、思想意識等就成為小康社會發(fā)展的制度性基礎。沒有法治為小康社會提供制度基礎和保障，小康社會就不可能有序地建設與和諧地發(fā)展。以法治導向和法治規(guī)則為準繩的小康社會建設，不僅建設目標明確，而且建設路徑可以預知，全體社會成員的奮斗方向也可以明確。相反，離開了法治，小康社會建設必定是一種變動不居、難以把握甚至混亂無序的社會。所以，法治與小康社會具有內(nèi)在必然聯(lián)系，是一種相互支持、相互促進、彼此需要的關系。

法治一定要樹立反映社會主義小康社會本質(zhì)和規(guī)律的憲法權威性和嚴肅性。法治的要義是法律規(guī)范和約束公權力以保障人民群眾的權益，憲法反映了控制政府權力的濫用而保障人民權益的精神，法治的核心是憲法的國家治理精神。憲法作為國家的根本大法必須真正發(fā)揮法治的作用，憲法確立的各項制度的真正落實，體現(xiàn)的就是法治的實施與落實。以憲法權威為核心的法治主導下的小康社會，就能夠既使社會各方面的積極性創(chuàng)造性得到發(fā)揮，經(jīng)濟社會持續(xù)全面發(fā)展，同時又使黨的執(zhí)政地位得到鞏固，社會秩序和諧穩(wěn)定。正是因為憲法對于法治生成和維護的重大意義，習近平才反復強調(diào)：“法治權威能不能樹立起來，首先要看憲法有沒有權威？”突出要求樹立憲法權威，“憲法的生命在于實施，憲法的權威也在于實施。我們要堅持不懈抓好憲法實施工作，把全面貫徹實施憲法提高到一個新的水平”。對此，習近平提出了這樣一個法治新命題：“依法治國首先是依憲治國，依法執(zhí)政首先是依憲執(zhí)政?！?習近平：《在首都各界紀念現(xiàn)行憲法公布施行30周年大會上的講話》，《人民日報》2012年12月5日。顯然，以憲法為核心的法治建設既是治國理政的基礎，也是建設社會主義小康社會的本質(zhì)要求。

二、法治是全面深化改革的重要保障和依托

改革開放近40年來，改革與法治的關系經(jīng)歷了一個從改革中的法治到法治下的改革的演變過程。改革開放之初，國家法律體現(xiàn)和反映了計劃經(jīng)濟的特點和要求。法治雖伴隨著改革而發(fā)展，但總體上改革與法治處于緊張沖突狀態(tài)，此時的法治狀態(tài)可以概述為改革中的法治。經(jīng)過近40年的改革和法治建設，到十八屆四中全會時，隨著法治建設的深化，改革與法治取得了全新的關系。十八屆四中全會決定指出：“實現(xiàn)立法和改革決策相銜接，做到重大改革于法有據(jù)、立法上主動適應改革和經(jīng)濟社會發(fā)展需要。實踐證明行之有效的，要及時上升為法律。實踐條件還不成熟、需要先行先試的，要按照法律程序作出授權?！?《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，人民出版社，2014年，第15頁。改革要于法有據(jù)、改革試驗要取得授權兩個要求，標志著改革與法治取得了全新的關系，這就是法治下的改革。

法治下的改革提升了法治在全面深化改革戰(zhàn)略中的地位，成為全面深化改革的依托和重要保障。十八屆三中全會決定指出，全面深化改革“堅持社會主義市場經(jīng)濟改革方向”，總目標是“完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”?，F(xiàn)代化的國家治理體系主要包括市場經(jīng)濟治理體系，民主政治治理體系，文化、社會和生態(tài)等治理體系，等等。以市場為資源配置決定性方式的現(xiàn)代化經(jīng)濟治理體系，其實就是法治治理體系。十八屆四中全會決定對此作出明確闡述：“社會主義市場經(jīng)濟本質(zhì)上是法治經(jīng)濟。使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用，必須以保護產(chǎn)權、維護契約、統(tǒng)一市場、平等交換、公平競爭、有效監(jiān)管為基本導向，完善社會主義市場經(jīng)濟法律制度。”深化政治體制改革，推進民主政治治理體系，主要是“加快推進社會主義民主政治制度化、規(guī)范化、程序化”*《〈中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定〉輔導讀本》，人民出版社，2013年，第4頁。。這其實就是民主政治法治化。同樣，文化、社會、生態(tài)等治理體系現(xiàn)代化，主要是建立健全相關體制機制，構建健全的制度體系。關于全面深化改革與法治之間的這種密切關系，習近平將其概述為：“法律是治國之重器，法治是國家治理體系和治理能力的重要依托”，“黨的十八屆三中全會對全面深化改革作出了頂層設計，實現(xiàn)這個奮斗目標，落實這個頂層設計，需要從法治上提供可靠保障”*習近平：《關于〈中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定〉的說明》，《人民日報》2014年10月29日。。

全面深化改革、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的頂層設計，需要轉化為各種制度規(guī)定，使之成為必須遵循的外在硬約束，通過樹立這些制度的權威性落實這些制度，從而實現(xiàn)全面深化改革的既定目標，這個過程就需要法治來提供保障。所以，法治是全面深化改革的重要依托、可靠保障和有力促進。

三、法治是全面推進依法治國的目標和主線

法治與依法治國具有密切聯(lián)系，但含義不完全相同，二者是目標和手段的關系。十八屆四中全會決定指出：“全面推進依法治國，總目標是建設社會主義法治體系和法治國家?！狈ㄖ误w系包含“完備的法律規(guī)范體系、高效的法治實施體系、嚴密的法治監(jiān)督體系、有力的法治保障體系，形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系”。為此，需要“堅持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設，實現(xiàn)科學立法、嚴格執(zhí)法、公正司法、全民守法，促進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”*習近平：《關于〈中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定〉的說明》，《人民日報》2014年10月29日。，實現(xiàn)國家管理和社會治理方方面面的法治化。

按照形成完備的法律規(guī)范體系的要求，推進科學立法和民主立法，提高立法質(zhì)量。為此要“完善科學立法、民主立法機制，創(chuàng)新公眾參與立法方式、廣泛聽取各方面意見和建議”，改革現(xiàn)行部門主導立法為有立法權的人大主導立法的體制機制，“從體制機制和工作程序上有效防止部門利益和地方保護主義法律化”。按照建設高效的法治實施體系的要求，加快法治政府建設?！胺傻纳υ谟趯嵤?，法律的權威也在于實施”，“全面推進依法治國的重點應該是保證法律嚴格實施，做到‘法立，有犯而必施；令出，唯行而不返’”。*習近平：《關于〈中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定〉的說明》，《人民日報》2014年10月29日。政府是執(zhí)法的主體，必須加快建設職能科學、權責法定、執(zhí)法嚴明、公開公正、廉潔高效、守法誠信的法治政府。按照建設嚴密的法治監(jiān)督體系的要求，進一步加強憲法實施的監(jiān)督機制，完善法規(guī)的備案審查制度，試點并推進國家監(jiān)察體制改革，加強社會監(jiān)督，嚴密法治監(jiān)督網(wǎng)絡。按照建設有力的法治保障體系的要求，進一步推進司法體制改革，提高司法公信力。司法不僅是社會公正的最后一道防線，也是法律正確實施的守護神，是法治的保障。“司法不公的深層次原因在于司法體制不完善、司法職權配置和權力運行機制不科學、人權司法保障制度不健全”*習近平：《關于〈中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定〉的說明》，《人民日報》2014年10月29日。。十八屆三中全會提出省級以下司法機關人財物單獨管理的體制改革，四中全會進一步提出保障審判權和檢察權獨立行使、優(yōu)化司法權職能配置的體制機制改革部署，同時提出加強法治工作隊伍建設，推進法治專門隊伍正規(guī)化、專業(yè)化、職業(yè)化，提高職業(yè)素養(yǎng)和專業(yè)水平，為法治建設提供強有力的組織和人才保障。按照形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系的要求，十八屆四中全會提出加強和改進黨對全面推進依法治國的領導。黨的領導是中國特色社會主義法治道路的本質(zhì)要求，黨的領導也要依靠法治，與依法治國有機統(tǒng)一起來。黨內(nèi)法規(guī)既是管黨治黨的重要依據(jù)，也是建設社會主義法治國家的重要保障，從堅持依法執(zhí)政要求出發(fā)，必須加強黨內(nèi)法規(guī)制度建設，使治黨管黨有規(guī)可循，實現(xiàn)治黨管黨法治化。

按照十八屆四中全會的部署，加快推進法治國家建設，必須發(fā)揮領導干部的關鍵性作用，這就要求確立以下幾點。首先是提高領導干部法治思維能力，“領導干部要把對法治的尊崇、對法律的敬畏轉化成思維方式和行為方式，做到在法治之下、而不是法治之外、更不是法治之上想問題、作決策、辦事情”*習近平在省部級主要領導干部學習貫徹十八屆四中全會精神專題研討班開班式上的講話(2015年2月2日)。，“各級領導干部要提高運用法治思維和法治方式深化改革、推動發(fā)展、化解矛盾、維護穩(wěn)定的能力”*習近平：《在首都各界紀念現(xiàn)行憲法公布施行30周年大會上的講話》，《人民日報》2012年12月5日。。其次，推行法治政績觀，建立法治建設成效考核指標體系，把法治建設成效作為衡量各級領導班子和領導干部工作實績的重要內(nèi)容，納入政績考核指標體系。正如GDP政績考核極大地推動了我國經(jīng)濟發(fā)展，把法治建設成效納入政績考核指標體系中來，也將極大地推動我國的法治建設進程。再次，確立法治人才觀，把能不能遵守法律、依法辦事作為考察干部的重要內(nèi)容，在相同條件下，優(yōu)先提拔使用法治素養(yǎng)好、依法辦事能力強的干部。干部政策是干部的指揮棒，法治素養(yǎng)和能力成為提拔使用干部的條件，必將極大地推動我國法治國家的建設進程。最后，黨政“一把手”要嚴格履行好法治建設第一責任人的職責。2016年12月，中辦、國辦聯(lián)合印發(fā)的《黨政主要負責人履行推進法治建設第一責任人職責規(guī)定》，對于落實全面推進依法治國、建設法治國家的目標和任務，對于使法治真正成為各級黨委、政府治國理政的準則和基本運作方式具有十分重大的意義。

四、法治是實現(xiàn)全面從嚴治黨的基礎

全面從嚴治黨是法治精神的重要體現(xiàn)。全面從嚴治黨主要從思想上、制度上、作風上、紀律上體現(xiàn)“全面從嚴”的精神，全面從嚴治黨的依據(jù)是黨內(nèi)法規(guī)，精髓是制度治黨。習近平說：“關鍵是要抓住領導干部這個‘關鍵少數(shù)’，堅持思想建黨和制度治黨緊密結合，全方面扎緊制度籠子，更多用制度治黨、管權、治吏?！?習近平在參加十二屆全國人大三次會議上海代表團審議時的講話(2015年3月5日)。思想建黨也要與制度治黨相結合，對此他又指出：“思想教育要結合落實到制度規(guī)定來進行，抓住主要矛盾，不搞空對空。要使加強制度治黨的過程成為加強思想建黨的過程，也要使加強思想建黨的過程成為加強制度治黨的過程。”*習近平：《在黨的群眾路線教育實踐活動總結大會上的講話》，《人民日報》2014年10月9日。黨中央在作風建設上推行的“八項規(guī)定”，依紀依法反對和克服形式主義、官僚主義、享樂主義和奢靡之風，形成嚴密的長效機制，說明黨的作風建設也要靠制度來落實才能取得長效。全面從嚴治黨就是要嚴肅黨紀，“人不以規(guī)矩則廢，黨不以規(guī)矩則亂。對于一個政黨來說，紀律是生命線”。習近平多次強調(diào)嚴明紀律的重要性，要求廣大黨員和干部必須牢固樹立紀律和規(guī)矩意識。他指出：“黨的規(guī)矩既包含黨章、黨紀、國法，也包括黨在長期實踐中形成的優(yōu)良傳統(tǒng)和工作慣例，這些是廣大黨員自我約束的不成文的紀律?！?《“四個全面”學習讀本》，人民出版社，2015年，第234頁。全面從嚴治黨彰顯了黨內(nèi)制度的地位和意義，突出了要求廣大黨員和領導干部形成規(guī)矩意識，突出了管黨治黨中的法治精神。法治精神的要義就是突出制度的權威性、有效性。全面從嚴治黨，有助于在黨內(nèi)形成法治意識，體現(xiàn)了法治精神。

全面從嚴治黨是全面依法治國的保證。依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進，但依法執(zhí)政是重中之重，是關鍵。十八屆四中全會決定指出，依法執(zhí)政是依法治國的關鍵。為什么依法執(zhí)政是依法治國的關鍵呢？因為共產(chǎn)黨是執(zhí)政黨，全面掌握國家政權，“干部掌握著方方面面的權力，是黨的理論和路線方針政策的具體執(zhí)行者，如果干部隊伍素質(zhì)不高、作風不正，那黨的建設是不可能搞好的”，“我們國家要出問題主要出在共產(chǎn)黨內(nèi)，我們黨要出問題主要出在干部身上”*《“四個全面”學習讀本》，第233頁。。依法治國、依法行政能不能有效推進，關鍵是執(zhí)掌國家政權的黨員干部能不能率先自覺地遵守憲法和法律。依法治國、依規(guī)治黨，猶如鳥之兩翼、車之兩輪，黨紀與國法共同扎緊制度的鐵籠子，突出體現(xiàn)了依法執(zhí)政對于依法治國的關鍵性作用。黨的領導是全面推進依法治國、加快建設社會主義法治國家最根本的保證，全面從嚴治黨就成為全面依法治國的保證。

全面從嚴治黨要實現(xiàn)管黨治黨的法治化。十八大以來，黨中央采取一系列新的舉措加大管黨治黨力度，堅持正風肅紀、標本兼治，嚴明政治紀律和政治規(guī)矩，堅決遏制腐敗蔓延勢頭，著力構建不敢腐、不能腐、不想腐的體制機制，層層落實全面從嚴治黨的主體責任和監(jiān)督責任，黨內(nèi)政治生態(tài)明顯好轉，成效顯著。全面從嚴治黨的實踐，突出了制度在管黨治黨上的全局性、根本性、長遠性，彰顯了法治原則和精神對黨的塑造，從而實現(xiàn)管黨治黨的制度化、法治化。管黨治黨的法治化，是一個政黨文明、理性、成熟的標志，必將對整個國家和社會的法治化起到引領和推動作用，對全面建設小康社會起到根本保證作用。

總之，法治是社會主義小康社會的本質(zhì)要求，是小康社會公平正義的保障，是深化改革各項舉措的依托，是全面推進依法治國的目標，是全面從嚴治黨的基礎，因而在一定程度上是“四個全面”新戰(zhàn)略的主線。當“四個全面”戰(zhàn)略布局上升為全黨治國理政指導思想高度時，法治將進一步引領、推動和保障“四個全面”新戰(zhàn)略確立的各項改革發(fā)展內(nèi)容得到進一步貫徹落實。當市場起資源配置決定性作用的制度體系更加健全、民主政治制度進一步健全、社會治理和保障制度進一步完善、文化發(fā)展和生態(tài)保護制度進一步完備、全民的法治意識進一步高漲之時，社會主義小康社會就將發(fā)展到更高的形態(tài)。

(本文作者 中共福建省委黨校法學部副教授 福州 350001)