郭金良

(遼寧大學法律與金融研究中心，遼寧 沈陽 110036)

我國存款保險基金管理機構早期糾正權問題探析*

郭金良

(遼寧大學法律與金融研究中心，遼寧 沈陽 110036)

存款保險機構的早期糾正權應由法律、行政法規(guī)加以詳細規(guī)定?！洞婵畋ｋU條例》中明確存款保險基金管理機構具有早期糾正的權力，但并未對權力的具體內容做出安排。該種監(jiān)管權的原則性設計，既不能保證存款保險基金管理機構職責目標的實現(xiàn)，也難以協(xié)調“三大金融安全網(wǎng)”之間有效銜接。為了實現(xiàn)我國存款保險“雙重功能”的制度目標，首先應以法律形式明確存款保險基金管理機構是與中國銀監(jiān)會具有同等屬性的監(jiān)管主體，然后結合我國現(xiàn)有監(jiān)管規(guī)范體系中的早期干預制度，對存款保險基金管理機構的該項監(jiān)管權能進行系統(tǒng)化的法律設計。

存款保險 存款保險基金管理機構 早期糾正權

存款保險機構是存款保險制度運行的核心，明確存款保險機構的權力內容是實現(xiàn)存款保險機構功能的基本保障。根據(jù)我國《存款保險條例》，存款保險基金管理機構履行本條例第七條規(guī)定的職責過程中，所具有的權力內容的規(guī)定主要體現(xiàn)在：第十三條(核查權)、第十六條(提高費率權)、第十七條(機構接管或重組、撤銷的建議權)、第十八條(基金使用權)以及第二十一條(責令限期改正及費率調整權)。從存款保險制度的功能角度分析，我國《存款保險條例》既賦予了存款保險基金管理機構“付款箱”功能，也賦予該機構對任一投保機構的監(jiān)管功能。本條例第七條(六)規(guī)定，存款保險基金管理機構“依照本條例的規(guī)定采取早期糾正措施和風險處置措施”，并承擔著相應的監(jiān)管功能。但從本條例現(xiàn)有的內容看，監(jiān)管功能的實現(xiàn)存在不足，根本原因在于實現(xiàn)監(jiān)管功能所依托的權力內容不完善。一分為二，與早期監(jiān)管功能相對應的早期糾正權方面，本條例主要規(guī)定了核查權(第十三條)、提高費率權(第十六條)，但條例并沒有對存款保險基金管理機構的早期糾正措施作出具體的設計，沒有明確該早期糾正措施與我國《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》第37條的早期監(jiān)管措施的關系。早期糾正權作為金融監(jiān)管機構的一個重要權能，既應當以法律方式賦予特定機構行使，也應該明確早期糾正權的具體內容。《存款保險條例》及相關法律法規(guī)沒有解決存款保險基金管理機構的法律地位問題，也沒有對該機構的監(jiān)管權內容進行詳細設計。因此，為了我國存款保險制度的有效運行，必須完善存款保險基金管理機構的早期糾正權制度。

一、存款保險基金管理機構早期糾正權的法律屬性

權力功能的實現(xiàn)需要兩個基本條件：一是行使權力之主體法律地位的明確，二是權力內容設計安排的具體和充分。而我國《存款保險條例》在這兩方面都沒有為存款保險基金管理機構早期糾正權功能的實現(xiàn)提供有效保障。

(一)存款保險基金管理機構早期糾正權法律屬性不明確

在法治社會，權力的正當性以法律的支撐為基礎，要明確存款保險基金機構的監(jiān)管權內容(早期糾正和風險處置)，必須先解決該機構的法律地位問題。從法律地位上講，存款保險機構主要包括以下幾種類型：第一種為政府機構型。美國聯(lián)邦存款保險公司(FDIC)是世界存款保險機構的“雛形”,成立于1933年，它是美國國會通過《格拉斯-斯蒂格爾法》建立的一個具有獨立性的聯(lián)邦政府機構。同時，根據(jù)美國《聯(lián)邦存款保險法》第9條(b)“機構權力”之(1)“地位”的規(guī)定，F(xiàn)DIC是美國的金融監(jiān)管機構，是監(jiān)管體系中的法定成員，美國聯(lián)邦存款保險機構是典型的政府機構。第二種為商業(yè)公司型。發(fā)展至今，英國存款保險制度經(jīng)過了多次演進，存款保險機構也產生多次變化并成為整個金融服務補償計劃的一部分。英國存款保險制度始建于1979銀行法，明確存款保障委員會(DPB)為存款保險計劃的實施機構；1997年英國金融服務管理局(FSA)成立，并根據(jù)2000年《金融服務法案》設立了金融服務補償計劃(FSCS)，F(xiàn)SA成了金融服務補償計劃有限責任公司(FSCSL),由該公司負責實施存款保險計劃；2013年FSA拆分為FCA和PRA，并分別建立各自識別的存款保險組。從機構的法律性質上考察，英國存款保險機構(FSCSL)屬于有限責任公司，是一個非盈利的獨立實體，其人員由金融監(jiān)管當局提供并安排。[1]因此，英國存款保險機構的法律地位應屬于政府間接控制的企業(yè)法人。第三種為政府與銀行合作型。從20世紀70年代開始，日本存款保險制度經(jīng)歷了建立、修改到不斷完善的過程。1971年，日本政府通過《存款保險法》，設立了日本存款保險公司(DICJ)，由日本政府、日本銀行和民間金融機構共同出資4.5億日元作為公司的初始資本金。在人員結構安排上，DICJ理事長由日本銀行副總裁擔任，并配以其他金融專業(yè)人士，盡管非政府機構也有出資，但政府實際控制著DICJ的整個行動，并使得它成為日本拯救20世界90年代末經(jīng)濟危機的重要力量。[2]P127從法律地位上講，日本存款保險機構屬于政府絕對控制型國有企業(yè)。

比較不同類型存款保險制度中存款保險機構的性質、地位，我們可以得出以下啟示：第一，鑒于存款保險機構在整個金融監(jiān)管體系中的重要作用，不論是政府機構型、還是公司型、擬或合作型模式，各國都會以法律的形式明確存款保險機構的法律地位。第二，存款保險制度作為三大金融安全網(wǎng)之一，其在國家金融穩(wěn)定、化解金融風險中的地位決定了各國政府需要實際控制存款保險機構，以保證存款賠付和維護金融穩(wěn)定目標的實現(xiàn)。從本質上講，存款保險制度的設計是為了保證有效市場競爭的基礎，是市場經(jīng)濟條件下金融市場化的必備制度。在經(jīng)歷了2008年金融危機大量問題金融機構的處置后，各國都趨向于建立政府強制性的存款保險機構或者說雖然沒有實現(xiàn)機構設立的強制，但至少在特殊機構是否投保問題上實現(xiàn)了強制性。根據(jù)巴塞爾銀行監(jiān)管委員會(BCBS)與國際存款保險人協(xié)會(IADI)聯(lián)合發(fā)布的《有效存款保險核心原則》的規(guī)定，存款類金融機構的“強制性”參保是存款保險制度的基本原則，所有的存款機構都必須加入這一機制。[3]P3但是，在政府與金融機構合作型的模式中，金融機構及其管理者會利用其“政府優(yōu)勢”而謀取機構及個人利益，這便容易滋生金融機構的道德風險。[4]有觀點認為，從機構的性質上講，存款保險機構既具有“公益性”，又具有一般市場主體的“經(jīng)營性”特征，它建立的目標是維護金融穩(wěn)定和保護存款人利益。因此，可以將存款保險機構視為特殊企業(yè)，其依特別法或專門法規(guī)設立，受到特別法的調整；同時承擔著一定的政府或公共管理職能。[5]但只要是企業(yè)，就會不可避免地會遵循市場主體逐利的基本規(guī)律，也必然會產生道德風險問題。所以，將存款保險機構界定為“特殊企業(yè)”的觀點存在“政府與銀行合作模式”同樣的缺陷。我國一直沿襲政府管制的金融監(jiān)管傳統(tǒng)，政府在金融治理中具有豐富的經(jīng)驗和絕對的優(yōu)勢，解決問題的根本在于處理好“如何更好地發(fā)揮政府的作用”而不是避開政府。同時，從維護國家金融穩(wěn)定、處置化解系統(tǒng)性風險方面考慮，這也是政府維護公共利益的職責所在，并且各國實踐也基本采取“政府控制”模式。

反觀我國《存款保險條例》，存款保險基金管理機構的法定屬性不明確，與央行、銀監(jiān)會的關系模糊不清。其一，在《存款保險條例》的二十三個條文中沒有一個條文明確存款保險機構的設立及性質，也就是說，該條例中提及的存款保險基金管理機構的權力定位是不明確的。其二，僅僅在該條例第7條“職責”的最后一款規(guī)定“存款保險基金管理機構由國務院決定，”這句話更增加了該機構地位的模糊性：存款保險機構的“什么內容”由國務院決定，存款保險機構與銀監(jiān)會是否為并列的金融監(jiān)管機構，條例沒有給出明確答案。其三，在存款保險基金管理機構與中國人民銀行、中國銀監(jiān)會之間在危機機構處置權的關系方面，該條例也沒有給出明確的安排。例如，該條例17條規(guī)定了存款保險基金管理機構在發(fā)現(xiàn)投保機構存在《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》第37、38條的情形時，可以建議中國銀監(jiān)會采取措施。那么，根據(jù)該條例第七條的規(guī)定，存款保險基金管理機構具有早期干預和風險處置權，這與銀監(jiān)會的接管措施、撤銷措施就會發(fā)生重疊或交叉。

(二)存款保險基金管理機構早期糾正權內容的設計不充分

建立有效的存款保險制度，并運用市場化的方式來化解問題金融機構危機、維護存款人利益是構筑金融安全網(wǎng)、實現(xiàn)現(xiàn)代經(jīng)濟金融健康發(fā)展的重要保障。從存款保險制度設計的功能定位看，目前主要存在付款箱型(英國、荷蘭、希臘等)、成本最小化型(法國、意大利、日本等)、以及風險最小化型(美國、加拿大等)三種模式。[6]其中，后兩種模式有一個共同的特征，即除了付款箱型外，其它兩種存款保險制度中存款保險機構還都具有一定的對投保機構的金融監(jiān)管權能和問題機構處置權能。在成本最小化模式下，存款保險機構的處置權能充分而審慎監(jiān)管權能較弱；在風險最小化模式下，存款保險機構的兩種監(jiān)管權能都較為豐富。根據(jù)我國《存款保險條例》第三條和第七條(六)的規(guī)定，我國存款保險制度兼具付款箱功能和監(jiān)管功能(早期糾正和風險處置)。

付款箱型存款保險制度的職能定位下，存款保險機構只是負責存款保險基金的管理及實現(xiàn)一定條件下存款人利益賠付，此種存款保險制度功能決定了存款保險機構的權力內容主要集中于存款基金管理和存款保險賠付即可。例如，英國的存款保障制度在2000年《金融服務與市場法案》中得到統(tǒng)一，由金融服務賠償計劃(FSCS)統(tǒng)籌；①英國的存款保險機構，即金融服務補償計劃有限責任公司(FSCSL)從職責上看，主要是存款保險賠付和存款保險基金管理，包括為了維護金融穩(wěn)定而對非存款負債進行保障(這即是單一“付款箱”功能的典型)。在“賠付”與“監(jiān)管”雙重職能定位下，存款保險機構不但要完成基本的存款保險基金管理和存款賠付職責，還要實施一定范圍的監(jiān)管措施，履行對參保機構的監(jiān)管職責。美國于1950年頒布了《聯(lián)邦存款保險法》，確立了存款保險法律制度。該法對聯(lián)邦存款保險公司(FDIC)的設立、管理、職權等內容做了較為全面的規(guī)定，如該法第9條對聯(lián)邦存款保險公司的權力做了一般性規(guī)定，明確了FDIC在美國監(jiān)管體制中的地位，第13條對FDIC的權力和特權進行了更加詳細的安排。美國《1989年金融機構改革、復興與實施法》將銀行清算領域最新發(fā)展的有關內容進行法典化，賦予了聯(lián)邦存款保險公司在銀行和其它互助儲貸機構經(jīng)營失敗方面的監(jiān)管權力。美國《1991年聯(lián)邦存款保險公司改進法》規(guī)定了問題銀行的立即矯正措施(PCA)(即《聯(lián)邦存款保險法》第38條)。此外，2010年美國《多德-弗蘭克消費者保護法案》也對FDIC的權力進行了強化，儲蓄機構監(jiān)督辦公室的大部分監(jiān)管權力移交給了FDIC，法案中的多處內容中也體現(xiàn)了FDIC在維護美國金融穩(wěn)定中的重要地位和作用。我國《存款保險條例》的頒布與實施，對我國存款保險制度的建立具有劃時代的奠基作用。但條例在存款保險基金管理機構權力內容上的原則性設計也給《存款保險條例》的實施、以及存款保險制度功能的實現(xiàn)留下了一定的障礙。具體：其一，存款保險基金管理機構法律地位的模糊影響早期干預權的內容和運行。機構的法律地位取決于立法對機構法律地位的定性，而法律地位的定性直接決定機構權力的性質和運行。根據(jù)條例第七條最后一款，我國存款保險基金管理機構由國務院規(guī)定，但沒有明確該機構是公司法人還是同中國銀監(jiān)會等現(xiàn)有監(jiān)管機構一樣的法律地位。這就決定了目前我國存款保險基金管理機構所具有的包括早期糾正權和風險處置權在內的兩項權力的法律性質是不明確的，這種權力性質的模糊也必然影響權力的實施與執(zhí)行。其二，存款保險基金管理機構監(jiān)管權內容設計上的規(guī)定原則和空泛，使得存款保險機構早期干預的功能無法有效實現(xiàn)?！洞婵畋ｋU條例》只是在第七條(六)項中原則性地規(guī)定了存款保險基金管理機構具有早期糾正權，但條例沒有規(guī)定早期糾正的啟動標準、具體的糾正措施。也就是說，當某一金融機構面臨早期糾正時，存款保險基金管理機構的早期糾正權的實施是“于法無據(jù)”(甚至缺少必要的法律規(guī)范指引)，金融機構自身也不能預期將會被施以何種形式、何種內容的糾正行動。這種權力設計上的缺陷，一方面，會使監(jiān)管機構履行職責的合法性受到質疑，并影響糾正效率；另一方面，制度安排的不可預期性也不利于金融市場主體具體交易活動的開展。

(三)存款保險基金管理機構早期糾正權權力合法性的證成

存款保險機構早期糾正的目標應當是參保機構的風險監(jiān)測與控制，并通過與其他相關機構的信息交流與合作，對參保機構的經(jīng)營狀況、風險程度及不良資產等情況進行監(jiān)督檢查，以及早糾正可能發(fā)生的各種風險。[7]同時，鑒于系統(tǒng)重要性機構(SIFIs)的特殊性，存款保險基金管理機構的早期糾正措施也應體現(xiàn)差異化特點。

1．分步驟推進存款保險制度的立法工程。對世界范圍存款保險的立法層級考察可發(fā)現(xiàn)，大部分國家的存款保險制度都依托于“存款保險法”，存款保險制度在整個金融安全體系中的重要作用，以及存款保險機構與其他金融監(jiān)管機構之間權力關系的合理安排要求該制度必須以基本法的形式來規(guī)范，這也符合我國《立法法》的基本要求。②一般來講，一項新的法律制度都有一個發(fā)展、完善的過程，我國存款保險法律制度的構建也不例外。為了給制度構建一個摸索期，國務院已經(jīng)頒布并實施了《存款保險條例》，待《金融機構破產條例》等相關配套制度建立完善后，應該提請、審議、頒布實施《中華人民共和國存款保險法》。立法前期的具體準備工作應當是在國務院領導下，由中國人民銀行、財政部、監(jiān)管“三會”、存款保險基金管理機構、國資委及金融行業(yè)協(xié)會的代表共同研究、制定《存款保險法》文本或意見稿并向社會公開征求意見，而后把條例的立法層級上升為法律(如《中華人民共和國存款保險法》)。

2．明確存款保險基金管理機構的法律地位及其組織機構的基本法律構成。一方面要進一步明確存款保險基金管理機構人員的組成、設立程序等內容，建議該機構是與銀監(jiān)會并列的法定特殊監(jiān)管機構。同時，建議將《存款保險條例》第七條“職責”的最后一款規(guī)定的“存款保險基金管理機構由國務院決定”修改為“存款保險基金管理機構為國務院直屬正部級事業(yè)單位”，或者直接刪除該條款并在國務院機構編制中明確存款保險基金管理機構的地位，確立存款保險基金管理機構行政機構的法律地位。另一方面要協(xié)調存款保險基金管理機構與現(xiàn)有監(jiān)管機構間關系，明確不同監(jiān)管機構的職責。根據(jù)第七條最后一款的規(guī)定“存款保險基金管理機構由國務院規(guī)定”，可以理解為該規(guī)定的任何事務只需向國務院負責，存款保險基金管理機構是與中國人民銀行、銀監(jiān)會相互獨立的主體，也就是說，我國存款保險機構具有“獨立性”。按照宏觀審查監(jiān)管和微觀審慎監(jiān)管的分類設計具體的金融監(jiān)管體系，由中國人民銀行負責金融市場的宏觀審慎監(jiān)管，由傳統(tǒng)“三會”和存款保險基金管理機構負責具體的微觀審慎監(jiān)管；財政部公共資金救助作為獨立于宏觀審慎和微觀審慎的特殊制度存在，由國務院審查該程序啟動的條件及批準決定實施。

3．存款保險基金管理機構與中國人民銀行、中國銀監(jiān)會在金融機構早期糾正和風險處置中的分工與合作。早期糾正措施已是目前金融監(jiān)管體系中的一項基本制度，并在早期風險防范中起關鍵作用。在我國存款保險制度誕生前，對問題銀行的早期干預措施是由中國銀監(jiān)會執(zhí)行。目前問題的重點不僅僅在于早期干預措施的設計，還在于存款保險基金管理機構與中國銀監(jiān)會之間如何協(xié)調早期糾正權，如何開展早期糾正方面的監(jiān)管合作。盡管美國金融監(jiān)管也存在權力重疊，但在銀行監(jiān)管問題上，美聯(lián)儲與中國人民銀行地位一直均屬中央銀行，主要負責宏觀審慎監(jiān)管；而FDIC主要負責投保機構的監(jiān)管。但在我國，如果賦予存款保險基金管理機構與中國銀監(jiān)會同等的法律地位，那么必然要賦予它與其職責定位相符的權力。據(jù)前面分析，《存款保險條例》實際上是將原本就專職實施銀行業(yè)金融機構全面監(jiān)管職能進行重新劃分，而根本原因就在于存款保險制度建立促成了一個新的機構。問題的解決應該有兩種途徑：一是將存款保險基金管理機構的法律地位定為受中國人民銀行控制的特殊企業(yè)(與英國制度相似)，即存款保險基金管理有限公司，該公司不具有行政主體資格，但其目標是償付存款和維護金融穩(wěn)定；而中國銀監(jiān)會仍然實施其對銀行業(yè)金融機構的全面監(jiān)管職責。但該種路徑顯然與我國《存款保險條例》的規(guī)定不符，因為該條例已間接認可了存款保險基金管理機構的“行政主體”資格，并明確賦予其早期糾正和風險處置的權力。二是中國銀監(jiān)會與存款保險基金管理合理劃分銀行業(yè)金融機構的監(jiān)管權。該問題不僅僅是解決存款保險機構與已有監(jiān)管機構權力重疊的前提，還是未來建立有效的金融機構破產制度(暫定《金融機構破產條例》)的基礎。本文前述也是遵循第二種解決途徑，即兩個機構合理分權。其中，存款保險基金管理機構負責投保機構的早期糾正和風險處置，而中國銀監(jiān)會主要負責沒有投保但受《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》調整的金融資產管理公司、信托公司、財務公司、金融租賃公司等國務院銀行業(yè)金融監(jiān)督管理機構批準設立的其他金融機構以及所有銀行業(yè)金融機構的市場準入和日常監(jiān)管。同時，兩個機構要建立暢通的信息交流與監(jiān)管合作機制。在問題金融機構處置中，以我國存款保險基金管理機構的“雙重功能”為依據(jù)，該機構主要負責存款類銀行業(yè)投保機構的存款賠付和風險處置，并與其它監(jiān)管機構建立有效的信息共享機制。由于我國《存款保險條例》第二條規(guī)定中華人民共和國境內設立的吸收存款的銀行業(yè)金融機構都應當投保存款保險，所以，在該類機構的風險處置中，存款保險基金管理機構就應該成為處置的主機構，而中國銀監(jiān)會主要負責沒有投保但受《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》調整的金融資產管理公司、信托公司、財務公司、金融租賃公司等國務院銀行業(yè)金融監(jiān)督管理機構批準設立的其他金融機構。最后，存款保險基金管理機構與中國銀監(jiān)會在RRPs監(jiān)管問題上，應當由銀行業(yè)金融機構的準入監(jiān)管機構要求金融機構制定“恢復與處置計劃”(RRPs)并監(jiān)督計劃的更新，而由存款保險基金管理機構監(jiān)督具體負責RRPs的實施。

二、存款保險基金管理機構早期糾正權啟動的法律標準

早期糾正是一項重要的金融監(jiān)管措施，一旦啟動該項措施必然會對經(jīng)營中的市場主體產生影響，或被警告或被提高投保費率或被限制經(jīng)營行為等等。所以，明確早期糾正權啟動的法律標準既有利于早期糾正目標的實現(xiàn)，又能夠給市場主體以合理的預期。

(一)現(xiàn)行監(jiān)管規(guī)范體系下存款保險基金管理機構實施早期糾正權的分析

《中華人民共和國銀行業(yè)監(jiān)督管理法》(下稱《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》)確立了我國銀行業(yè)金融機構的早期糾正制度。該法第37條規(guī)定，“銀行業(yè)金融機構違反審慎經(jīng)營規(guī)則的，……?！倍唧w的“審慎經(jīng)營規(guī)則”體現(xiàn)在該法第二十一條，其中，第一款規(guī)定了“審慎經(jīng)營規(guī)則”的表現(xiàn)形式，即“銀行業(yè)金融機構的審慎經(jīng)營規(guī)則，由法律、行政法規(guī)規(guī)定，也可以由國務院銀行業(yè)監(jiān)督管理機構依照法律、行政法規(guī)制定?！彼?，我國“審慎經(jīng)營規(guī)則”可以由法律、法規(guī)、規(guī)范性文件來具體規(guī)定。該法第二款規(guī)定了“審慎經(jīng)營規(guī)則”的內容，即“風險管理、內部控制、資本充足率、資產質量、損失準備金、風險集中、關聯(lián)交易、資產流動性等?！币虼耍覈缙诩m正權啟動的法律標準可以理解為違反風險管理、內部控制、資本充足率等上述審慎經(jīng)營規(guī)則。同時，2012年《商業(yè)銀行資本管理辦法(試行)》(下稱《資本管理辦法》)第152至157條規(guī)定了不同層級資本充足率商業(yè)銀行的糾正措施。其中，第152條規(guī)定，“銀監(jiān)會有權對資本充足率未達到監(jiān)管要求的商業(yè)銀行采取監(jiān)管措施，督促其提高資本充足水平。”第153條規(guī)定了四個層級的銀行資本充足率。并且，該辦法第150條規(guī)定，銀監(jiān)會有權根據(jù)單家商業(yè)銀行操作風險管理水平及操作風險事件發(fā)生情況，提高操作風險的監(jiān)管資本要求。很顯然，《資本管理辦法》進一步補充了《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》確立的早期糾正措施適用的資本充足率標準。

無論是相關規(guī)則的制定，還是早期糾正的實施主體，我國現(xiàn)行早期糾正制度都是以中國銀監(jiān)會為核心?！洞婵畋ｋU條例》既已承認存款保險基金管理機構的存在，并在第七條(六)明確該機構有權采取早期糾正措施和風險處置措施，那么就應該賦予該機構充分的權力，但條例沒有對可采取的“兩類措施”詳細安排。這種原則性的法律設計，在對參保機構進行監(jiān)管的過程中會產生三個難題：其一，存款保險基金管理機構會因為權力內容模糊而產生“無法實施”的尷尬境地。其二，如果存款保險基金管理機構在國務院的授權下可以實施現(xiàn)行監(jiān)管體系下的早期糾正措施，那么中國銀監(jiān)會在同等條件下是否可以同時實施糾正措施，這會造成兩機構在糾正權上的重疊。其三，現(xiàn)有早期干預制度本身存在的問題。一方面，由于中國銀監(jiān)會與存款保險基金管理機構在監(jiān)管對象和制度目標上既有重疊又有差別，而共同采用現(xiàn)有早期糾正制度中的以資本充足率為核心的“審慎經(jīng)營”標準的規(guī)定是否適合則需要驗證，并且以“安全與穩(wěn)健”為核心的金融監(jiān)管國際規(guī)則也應當融入到現(xiàn)有相關標準體系，金融體系的安全穩(wěn)健成為國際金融監(jiān)管改革的主要任務。[8]另一方面，次貸危機后，對系統(tǒng)重要性金融機構(SIFIs)實施單獨監(jiān)管和處置已獲得較多的學界和立法上的贊同。SIFIs在風險傳染、風險危害上的特殊性決定了應該及早地識別、嚴格監(jiān)管該類金融市場主體；而該類機構在基礎實施和關鍵服務功能上的重要性決定了必須對它們實施單獨的處置機制。

(二)完善存款保險基金管理機構早期糾正權啟動的法律標準

美國《聯(lián)邦存款保險法》規(guī)定存款保險機構早期干預權的啟動首先包括“資本充足率”、“安全與合理”標準。③但由于“資本充足率”和“安全與合理”標準存在不能充分反應風險程度的情況，立法者補充了“安全與穩(wěn)健”標準，即如果參保機構行為不能通過上述標準反應，監(jiān)管機構也可以對其采取相應的糾正措施，具體包括經(jīng)營管理標準，資產質量、收益和股價標準，賠償和薪酬標準等。[9]P346三種標準之間的關系是，資本充足率標準是判斷是否啟動矯正措施的核心標準；“安全與合理”標準屬于監(jiān)管機構的自由裁量權，可以說是對資本充足率標準的補充；而第三種“安全與穩(wěn)健”標準也是作為資本充足率標準的補充，它是從“安全與穩(wěn)健”目標出發(fā)，通過風險評估而確定需要采取糾正的機構及措施。2012年英國《金融服務法案》頒布之后，英國金融監(jiān)管框架得到了全新的安排，新的監(jiān)管改革賦予了審慎監(jiān)管局(PRA)更加全面的審慎監(jiān)管權，包括宏觀和微觀兩個層面。PRA的監(jiān)管要促進其所監(jiān)管的每一個機構的安全和穩(wěn)健，包括確保它所監(jiān)管的金融機構的業(yè)務經(jīng)營不能對英國金融系統(tǒng)的穩(wěn)定產生不利影響，以及將它監(jiān)管的機構所帶來的影響英國金融穩(wěn)定的不利影響降到最小。④為了英國的金融穩(wěn)定、預防和控制系統(tǒng)性風險，PRA可以盡可能早地采取干預措施(早期糾正)。根據(jù)2013年12月PRA制定的金融機構“恢復與處置”的最終規(guī)則，PRA的具體職責包括，“對金融機構的安全性與穩(wěn)健性做出判斷并采取行動；……?！盵10]無論是美國“雙重功能”制度下存款保險機構啟動早期糾正權，還是英國“單一功能”制度下監(jiān)管機構(PRA)實施早期干預權，都采取了“安全與穩(wěn)健”標準，并通過授予監(jiān)管機構“自由裁量權”的方式來實現(xiàn)干預或糾正的目標。因此，早期糾正權的啟動應增加“安全與穩(wěn)健”標準，其與“審慎經(jīng)營規(guī)則”標準共同構成存款保險基金管理機構早期糾正權啟動的依據(jù)。

第一，建立以資本充足率為核心的“安全與穩(wěn)健”標準。首先是突出公司治理在“審慎經(jīng)營規(guī)則”標準中的作用，并與“安全與穩(wěn)健”標準共同構成早期干預權啟動的一般標準。次貸危機后，強化公司治理成為審慎監(jiān)管的重要內容，根據(jù)巴塞爾委員會2015年《指導有效銀行監(jiān)管核心原則應用于金融包容體系監(jiān)管的咨詢文件》關于審慎監(jiān)管的要求，首個內容就是強化機構的公司治理(原則14)，這能夠為建立穩(wěn)定的風險管理體系打下良好的基礎。[11]P18美國2010年《多德-弗蘭克消費者保護法案》第165條(b)(1)(a)條款對銀行控股公司的審慎標準做了具體的規(guī)定，包括風險資本要求和杠桿率限制、流動性要求、集中度等五項基本內容。[12]P35同時，從銀行系統(tǒng)和整個金融體系安全與穩(wěn)健的目標出發(fā)，巴塞爾Ⅲ也將提升資本質量、提高資本充足率監(jiān)管標準、引入杠桿率作為風險資本補充、以及流動性監(jiān)管作為完善微觀監(jiān)管的主要內容。[13]P39根據(jù)2014版《有效存款保險核心原則》中明確規(guī)定了存款保險機構作為“金融安全網(wǎng)”框架內的重要組成部分，其應當具備對問題銀行實施“早期發(fā)現(xiàn)和及時干預”(同“早期糾正”)的權力(原則13)，這種早期糾正的啟動應以法律的形式明確定性和定量的標準，其中“安全與穩(wěn)健標準”包括機構的資本、資產質量，管理能力，流動性和市場風險敏感度等。[14]P5因此，我國早期干預權啟動法律標準的完善應當是在堅持原有《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》審慎經(jīng)營規(guī)則基礎上，明確將中國銀監(jiān)會《商業(yè)銀行資本管理辦法(試行)》和《商業(yè)銀行流動性風險管理辦法》上升為行政法規(guī)或兩者合并為《銀行業(yè)金融機構風險管理條例》，并在《存款保險條例》中明確對《商業(yè)銀行資本管理辦法》等規(guī)范的適用，嚴格貫徹巴塞爾協(xié)議關于“資本監(jiān)管與流動性監(jiān)管并重”和“資本充足率與杠桿率并行”的基本要求。在“安全與穩(wěn)健”標準適用中，主要依靠監(jiān)管機構(存款保險基金管理機構與中國銀監(jiān)會)結合各類監(jiān)管指標的判斷(自由裁量權)，該類標準適用于所有類型的銀行業(yè)金融機構。而對于系統(tǒng)重要性金融機構則要實施更加嚴格的標準：提高資本充足率和資本質量的要求；突出新增的流動性和杠桿率標準的審查。

第二，厘清存款保險基金管理機構與中國銀監(jiān)會在早期糾正權上的有序分工與合作。首先，存款保險基金管理機構應當對投保機構享有主監(jiān)管權，即根據(jù)《存款保險條例》第二條規(guī)定的商業(yè)銀行、農村合作銀行、農村信用合作社等吸收存款的銀行業(yè)金融機構等幾類應當投保的機構的早期糾正權應由存款保險基金管理機構主導，而此時，由于中國銀監(jiān)會是銀行業(yè)金融機構市場準入的監(jiān)管機構，為了提高糾正效率、節(jié)約成本，中國銀監(jiān)會在此種情況下應主要協(xié)助存款保險基金管理機構、為其提供目標機構的相關監(jiān)管信息。其次，中國銀監(jiān)會應負責其他非投保機構的早期糾正行動。最后，關于例外規(guī)定，對于系統(tǒng)重要性金融機構的早期糾正應實行“先發(fā)現(xiàn)匯報”機制，即存款保險基金管理機構與中國銀監(jiān)會任何一方發(fā)現(xiàn)目標機構可能觸發(fā)該類機構的糾正標準，應立即向中國人民銀行匯報，由央行根據(jù)早期糾正的實際需要決定具體的主糾正機構。

三、存款保險基金管理機構早期糾正的具體措施

(一)現(xiàn)行監(jiān)管規(guī)范體系下早期糾正措施的法律分析

根據(jù)我國《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》第37條的規(guī)定，中國銀監(jiān)會在金融機構違反審慎經(jīng)營原則的情況下，可以采取六種早期糾正措施。按照糾正主體的不同可以分為對機構本身的措施(第一、二、三、六項)、對機構股東的措施(第四項)、以及對機構董事和高管的措施(第五項)等三類。中國銀監(jiān)會2012年發(fā)布的《商業(yè)銀行資本管理辦法(試行)》第154條至157條進一步規(guī)定了監(jiān)管機構對沒有滿足相應標準的商業(yè)銀行可以采取的糾正措施。其中，該辦法第154條規(guī)定了對商業(yè)銀行本身的資本充足率和風險控制兩個方面的“預警監(jiān)管措施”，該辦法第155條主要規(guī)定了銀監(jiān)會對第153條規(guī)定的“第二類商業(yè)銀行”可以采取的早期糾正措施，第156條主要規(guī)定了銀監(jiān)會對第153條規(guī)定的“第三類商業(yè)銀行”可以采取的早期糾正措施，第157條適用的對象應當是進入“風險處置”階段的商業(yè)銀行，但該條既規(guī)定了與《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》存在重疊的早期糾正措施，如責令商業(yè)銀行停辦一切高風險資產業(yè)務、限制或禁止商業(yè)銀行增設新機構和開辦新業(yè)務、責令商業(yè)銀行調整董事和高級管理人員或限制其權利等措施，同時也規(guī)定了“強制對二級資本工具進行減記或轉為普通股、接管、重組”等風險處置措施。⑤

在經(jīng)歷了國際金融危機后，我國《銀行業(yè)監(jiān)督管理辦法》確立的早期糾正制度暴露了具體適用和內容設計上的缺陷?！渡虡I(yè)銀行資本管理辦法(試行)》是在結合巴塞爾最新資本協(xié)議等國際規(guī)則基礎上進行的設計，從一定程度上對原有早期糾正制度做了較好的補充。但《商業(yè)銀行資本管理辦法(試行)》第157條這種混合式的設計容易產生兩方面問題：一是與《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》關于早期糾正與問題銀行處置的法律制度設計不吻合，因為該法第37條規(guī)定了早期糾正制度、第38條規(guī)定的是問題銀行的處置制度。如果是《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》規(guī)定的措施啟動標準模糊的原因，則應當采取修改該法的方式來完善相應的制度，而不是僅僅依靠中國銀監(jiān)會的規(guī)范性文件來解決問題，這是法律的效力高于其他法規(guī)、規(guī)章及規(guī)范性文件效力的基本原則。二是措施本身的設計不符合“宏觀審慎監(jiān)管”和“系統(tǒng)性風險防范”的要求，辦法的設計沒有對系統(tǒng)重要性銀行的早期糾正措施進行獨立設計。早期糾正的主要目標就是“發(fā)現(xiàn)可能存在的危機”，對于系統(tǒng)重要性金融機構，應該針對其機構特性設計更加審慎的早期糾正措施。在《存款保險條例》實施后，意味著銀行業(yè)金融機構的監(jiān)管主體將增加為中國銀監(jiān)會和存款保險基金管理機構，早期糾正措施的執(zhí)行主體也當然包括這兩個機構?？v觀我國早期糾正措施的法律設計，在措施的具體實施中主要涉及三方面的問題：一是如何分配兩大監(jiān)管機構的早期糾正權；二是存款保險基金管理機構采取早期糾正措施的依據(jù)不明確；三是兩大監(jiān)管如何選擇適當?shù)木唧w早期糾正措施缺少明確的法律安排。第一個問題上文早期糾正權配置中已作論證和安排，第二個問題涉及新設機構的權力依據(jù)問題，即存款保險基金管理機構采取早期糾正措施的來源缺少立法設計。而對于早期糾正措施的具體適用則應當以第一個合理分權問題為基礎，遵循“共享與獨立原則”。所謂“共享與獨立原則”是指對于某些糾正措施可以由中國銀監(jiān)會與存款保險基金管理機構共同選擇實施，而對于某些基于監(jiān)管機構特殊性的糾正措施則由各監(jiān)管機構獨立執(zhí)行。

(二)完善存款保險基金管理機構早期糾正措施的法律路徑

1．以法律形式明確存款保險基金管理機構早期糾正措施的立法來源。金融監(jiān)管機構對被監(jiān)管對象的監(jiān)管主要涉及法定監(jiān)管事項和自由裁量范圍內的審慎監(jiān)管內容。其中，法定監(jiān)管事項主要涉及市場主體準入、經(jīng)營、重組及退出等內容，監(jiān)管機構對這些關系機構生存的重大事項的處理，需要有法律明確的授權，必須以《公司法》、《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》、《商業(yè)銀行法》等法律或國務院行政法規(guī)為依據(jù)，而不應僅僅依照《商業(yè)銀行資本管理辦法(試行)》等中國銀監(jiān)會的規(guī)范性文件來進行規(guī)制。因此，建議通過修改《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》的方式來完善銀行業(yè)金融機構的早期糾正制度，或者提高《商業(yè)銀行資本管理辦法(試行)》等規(guī)范性文件的效力、升格為法律法規(guī)，并在修改《存款保險條例》過程中(或未來《存款保險法》)明確存款保險基金管理機構可以采取的早期糾正措施的來源適用《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》第37條的相關規(guī)定。同時，建議修改《商業(yè)銀行資本管理辦法(試行)》第157條的“混合式”設計，將強制對二級資本工具進行減記或轉為普通股、接管、重組等風險處置措施獨立出來，即對商業(yè)銀行的“恢復措施”與“處置措施”進行分類式的法律設計。

2．存款保險基金管理機構可獨立執(zhí)行的早期糾正措施。存款保險基金管理機構作為投保機構的主監(jiān)管機構，應當享有與其職責相匹配的早期糾正措施。但為了避免監(jiān)管措施在法律法規(guī)設計上的重復，建議保留并完善《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》中的早期糾正措施，存款保險基金管理機構和中國銀監(jiān)會可以根據(jù)監(jiān)管實踐選擇具體的糾正措施，并在《存款保險條例》中規(guī)定存款保險基金管理機構獨立享有的早期糾正措施。具體：(1)現(xiàn)有監(jiān)管體系中可供選擇的早期糾正措施。該部分措施主要是《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》及中國銀監(jiān)會相關監(jiān)管文件中關于早期糾正、早期監(jiān)管的一些具體措施。具體包括對投保機構股東的監(jiān)管措施；對董事、經(jīng)理等高級管理人員的監(jiān)管措施；對投保機構本身的監(jiān)管措施。(2)需要新增加的早期糾正措施。該類措施主要是基于審慎監(jiān)管、安全與穩(wěn)健目標的需要而新增的早期糾正措施。這些措施對于參保的機構，可以由存款保險基金管理機構獨立執(zhí)行，對于非參保的機構，可以由中國銀監(jiān)會單獨執(zhí)行。主要包括對目標機構公司治理結構的監(jiān)管；對目標機構“恢復與處置計劃”持續(xù)更新的監(jiān)管；對目標機構的風險評估。(3)賦予存款保險基金管理機構基于維護金融系統(tǒng)安全穩(wěn)定目標充分的自由裁量權。基于審慎監(jiān)管目標的需要，《存款保險條例》(升格后的《存款保險法》)應當明確賦予存款保險基金管理機構在投保機構的流動性、資本及風險指標可能觸發(fā)早期糾正標準時可以采取適當?shù)募m正措施，該類措施不應局限于上述列舉的具體措施，只需要實施的措施符合金融安全穩(wěn)定目標即可。

3．需要中國銀監(jiān)會獨立執(zhí)行的早期糾正措施及監(jiān)管合作。存款保險基金管理機構負責對投保機構實施監(jiān)管，而中國銀監(jiān)會負責經(jīng)其批準的銀行業(yè)金融機構監(jiān)管，監(jiān)管對象、監(jiān)管范圍上的差別決定了兩者在早期糾正措施的范圍上應當有所不同。其中，除了投保機構應由前者負責主監(jiān)管，早期糾正措施中與銀行準入條件相關的監(jiān)管措施應當由機構的批準機構銀監(jiān)會行使。例如，一旦存款保險基金管理機構發(fā)現(xiàn)需要對投保機構采取《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》第37條中規(guī)定的，“一是責令暫停部分業(yè)務、停止批準開辦新業(yè)務；……六是停止批準增設分支機構”等類似限制新業(yè)務批準和增設新分支機構等措施，存款保險基金管理機構需要向中國銀監(jiān)會發(fā)出糾正建議和說明，并請其提供監(jiān)管合作、由中國銀監(jiān)會負責具體措施的執(zhí)行。同時，從系統(tǒng)重要性金融機構有效監(jiān)管的角度出發(fā)，建議將《存款保險條例》第十六條修改為：投保機構因重大資產損失等原因導致資本充足率大幅度下降，嚴重危及存款安全以及存款保險基金安全的，投保機構應當按照存款保險基金管理機構的要求及時采取補充資本、控制資產增長、控制重大交易授信、降低杠桿率等措施；如果發(fā)現(xiàn)系統(tǒng)重要性參保機構存在上述情況，存款保險基金管理機構、中國銀監(jiān)會應及時報請中國人民銀行決定具體措施的選擇，并由存款保險基金管理機構負責具體糾正措施的執(zhí)行。

綜上所述，《存款保險條例》的實施意味著我國金融監(jiān)管架構的格局發(fā)生了實質性變革。盡管存款保險基金管理機構的整個結構安排還沒有法制化、沒有真正實施運轉，但它作為一個新的監(jiān)管機構將在我國金融安全與穩(wěn)定中發(fā)揮積極作用的立足點是必然存在的?！洞婵畋ｋU條例》賦予了存款保險基金管理機構生存的必要性與必然性，但它沒有給予該機構運行的足夠生命力?？v觀我國存款保險法律制度，存款保險基金管理機構的法律地位不明確、監(jiān)管權(早期糾正權與風險處置權)的設計沒有與中國銀監(jiān)會的監(jiān)管權形成有效銜接、缺少監(jiān)管措施適用依據(jù)和可選擇具體措施的法律指引。因此，為了實現(xiàn)存款保險制度功能，保證存款保險基金管理機構有效履行法定職責，需要從立法上明確存款保險基金管理機構的法律地位、組織構成及其與中國銀監(jiān)會之間的關系和權力配置，并通過提高中國銀監(jiān)會關于早期糾正措施的主要規(guī)范性文件的效力位階、完善《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》關于早期糾正制度的法律設計的方式來明確存款保險基金管理機構的早期糾正權和可采取的具體糾正措施。

注釋：

① Financial Services and Market Act 2000, Part XV “Financial Services Compensation Scheme”.

② 根據(jù)《中華人民共和國立法法》第八條第(九)項的規(guī)定，“涉及金融基本制度”事項只能制定 “法律”。盡管2015年《存款保險條例》沒有明確存款保險制度在我國金融制度中的法律地位，但該制度在“三大金融安全網(wǎng)”中的重要地位足以證明其在金融基本制度中的位置，這也是域外大部分國家都以“法律”形式來規(guī)范存款保險制度的一個重要原因。

③ 根據(jù)該法第38條和39條的規(guī)定，立即矯正措施啟動的法律標準主要以資本充足率為核心的安排。第38條規(guī)定了資本良好、資本充足、資本不足、資本嚴重不足和資本根本性不足等五類銀行資本水平作為啟動依據(jù)。而在第38條(g)款中規(guī)定了矯正措施啟動的“安全與合理”標準，即監(jiān)管機構認為某一參保機構處于不安全或不合理的狀態(tài)，或該機構正在進行不安全或不合理的活動，可以降低該機構的資本類別，如將“資本良好”機構降為“資本充足”。

④ “Financial Services Act 2012”, PART2, 6 “The new Regulators”, 2B．

⑤ 該部分主要根據(jù)《商業(yè)銀行資本管理辦法(試行)》第152～159條的相關規(guī)定，之所以認為第154～156條為早期糾正措施，是因為第153條規(guī)定的前三類商業(yè)銀行的資本充足率均不低于最低資本要求，即沒有觸碰到啟動風險處置的法律底線；而第157條適用的是商業(yè)銀行存在“資本充足率、一級資本充足率、核心一級資本充足率”三項指標中任意一項不符合最低資本要求，即第四類商業(yè)銀行不符合資本充足率的最低要求。資本充足率作為銀行業(yè)金融機構“安全與穩(wěn)健”的核心判定標準，其已成為連接早期糾正與處置措施的紐帶。

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[12] 董裕平等譯.多德—弗蘭克華爾街改革與消費者保護法案[M].北京:中國金融出版社，2010.

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[14] IADI Core Principles for Effective Deposite Insurance Systems.Principle 13-Early Detection and Timely Intervention，November 2014.

(責任編輯：唐艷秋)

Exploration the Problem of Power of Early Correction by the Deposit Insurance Fund Management Institution

GuoJin-liang

(Center for Law and Finance of Liaoning University，Shenyang Liaoning 110036)

The power of early correction by deposit insurance institution should be prescribed in detail. The clear power of early correction for deposit insurance fund management institution has been practicable in the Deposit Insurance Regulation, but the power was a vague design in concrete content of the power. This principle design can not ensure realization of duties and objectives of the deposit insurance fund management institution, and not coordinate the effective join among “the three major financial safety net”. So that realization the Dual Function of our deposit insurance system, we should de clear that the deposit insurance fund management institution is the legal regulator as with CBRC by law in the first place, and after that proceed systematic legal design for the power of deposit insurance fund management institution combining our existing regulatory system.

deposit insurance; deposit insurance fund management institution; power of early correction

1002—6274(2017)01—055—09

本文系教育部哲學社會科學重大課題攻關項目“加快發(fā)展民營金融機構的法律保障研究”(13JZD012)、遼寧省社科基金項目“互聯(lián)網(wǎng)金融法律規(guī)制與監(jiān)管研究”(L15CFX006)的階段性成果。

郭金良(1985-)，男，遼寧沈陽人，法學博士，遼寧大學法律與金融研究中心研究員，研究方向為金融法學。

DF433

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