張婉蘇

(南京大學(xué)法學(xué)院，江蘇南京 210093)

地方政府舉債層級(jí)化合理配置研究*

張婉蘇

(南京大學(xué)法學(xué)院，江蘇南京 210093)

2014年修訂后的我國(guó)《預(yù)算法》和國(guó)務(wù)院2014年發(fā)布的43號(hào)文，賦予地方政府一定的舉債權(quán)，表明地方政府可根據(jù)本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要，在遵循一定的制度規(guī)范下自行舉借債務(wù)。在中央集權(quán)的央地國(guó)家治理框架下，合法合理有效地進(jìn)行地方政府的舉債活動(dòng)，不僅關(guān)涉地方政府財(cái)力的資金補(bǔ)給，更關(guān)乎現(xiàn)行財(cái)政體制的健全和完善。實(shí)現(xiàn)地方政府舉債權(quán)層級(jí)化合理配置，需要在央地關(guān)系的治理性框架下實(shí)現(xiàn)，也需要在財(cái)政稅收體制的完善中推進(jìn)。現(xiàn)行的財(cái)政和事權(quán)體制已不盡能有效適應(yīng)地方事權(quán)不斷擴(kuò)大對(duì)財(cái)力的需求，制度變革的方向是在遵循現(xiàn)行中央集權(quán)的政治體制的前提下，適度調(diào)整現(xiàn)行我國(guó)《預(yù)算法》的規(guī)定和完善其他相關(guān)法律制度，賦予地方政府尤其是省、市層級(jí)政府更多的自主舉債權(quán)，逐步建立事權(quán)、財(cái)權(quán)與債權(quán)相匹配的層級(jí)配置體系，尋求地方財(cái)政預(yù)算權(quán)的適度獨(dú)立和不同層級(jí)地方政府債券市場(chǎng)體系的建立。

央地關(guān)系；地方政府債務(wù)；債務(wù)舉借；債權(quán)配置

2014年修訂實(shí)施的我國(guó)《預(yù)算法》(以下簡(jiǎn)稱：新《預(yù)算法》)中明確地方政府不經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)不得擅自舉借債務(wù)，這為當(dāng)前地方政府盛行的舉債發(fā)展經(jīng)濟(jì)模式上了一道“緊箍咒”。*2014年8月31日全國(guó)人大常委會(huì)審議通過，2015年1月1日修訂后實(shí)施的我國(guó)《預(yù)算法》明確規(guī)定“經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的省、自治區(qū)、直轄市的預(yù)算中必需的建設(shè)投資的部分資金，可以在國(guó)務(wù)院確定的限額內(nèi)，通過發(fā)行地方政府債券舉借債務(wù)的方式籌措。舉借債務(wù)的規(guī)模，由國(guó)務(wù)院報(bào)全國(guó)人民代表大會(huì)或者全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)批準(zhǔn)”；“地方政府及其所屬部門不得以任何方式舉借債務(wù)”。2014年9月21日發(fā)布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》(國(guó)發(fā)[2014]43號(hào))指出：“賦予地方政府依法適度舉債權(quán)限。經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，省、自治區(qū)、直轄市政府可以適度舉借債務(wù)，市縣級(jí)政府確需舉借債務(wù)的由省、自治區(qū)、直轄市政府代為舉借。”兩者看似有矛盾之處，實(shí)際上國(guó)務(wù)院43號(hào)文是對(duì)我國(guó)《預(yù)算法》規(guī)定地方政府債務(wù)舉借權(quán)限的進(jìn)一步解讀和深化，實(shí)際上為地方政府舉借債務(wù)提供了一定的法律支持。不過，新《預(yù)算法》又規(guī)定省級(jí)地方政府作為舉債主體可以在國(guó)務(wù)院授權(quán)的范圍內(nèi)發(fā)行地方政府債券，并根據(jù)地方政府的需求統(tǒng)籌分配舉債的資金。國(guó)務(wù)院對(duì)舉債資金的分配和對(duì)舉債資金的分地區(qū)限額管理是中央政府控制地方政府債務(wù)的重要手段和途徑，在中央與地方兩級(jí)的社會(huì)治理框架下，地方政府只能在中央政策決定后被動(dòng)地按步就班的執(zhí)行與實(shí)施。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)之后，地方政府似乎陷入了一種“進(jìn)退維谷”的境地，一方面經(jīng)濟(jì)發(fā)展不景氣迫使地方政府加大投資項(xiàng)目推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，另一方面是中央政府并無(wú)上一輪的經(jīng)濟(jì)強(qiáng)刺激的龐大資金安排，同時(shí)地方政府在地方治理中又承擔(dān)著自身財(cái)力所不能承受的事權(quán)之重，央地“事權(quán)與財(cái)權(quán)”的矛盾一直存在。地方政府的財(cái)力在社會(huì)治理難度不斷加大的情形下已無(wú)力支撐，舉債度日和辦事成為地方政府履行職能、執(zhí)行中央政府和上級(jí)政府決策事項(xiàng)、迎合“官員績(jī)效考評(píng)”的理性化的“有效選擇”。

國(guó)務(wù)院確定的舉借債務(wù)額度內(nèi)的地方債務(wù)資金的有效配置是目前各級(jí)地方政府重點(diǎn)關(guān)注的問題，在地方政府債務(wù)舉借權(quán)嚴(yán)格受控的前提下，獲得中央財(cái)政資金的轉(zhuǎn)移配置和舉債額度的分配是需要極力爭(zhēng)取的。在中央政府及其職能部門掌握資金分配權(quán)的情況下，“跑部要錢”便成為常見的現(xiàn)象，這背后主要隱含和反映著中央和地方事權(quán)與財(cái)權(quán)不匹配的問題。理順中央政府和地方政府在現(xiàn)代國(guó)家治理體系中的角色扮演和職能承擔(dān)關(guān)系，是在新《預(yù)算法》框架下合理有效配置地方政府債務(wù)資金的必要前提。2015年12月中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳聯(lián)合發(fā)布了《深化國(guó)稅、地稅征管體制改革方案》，其中明確強(qiáng)調(diào)需要在此方案的指導(dǎo)下，對(duì)國(guó)稅與地稅征管體制、稅種設(shè)置、稅目調(diào)整等方面進(jìn)行有針對(duì)性的改革，一是減輕企業(yè)和個(gè)人的稅收負(fù)擔(dān)，二是明確地方政府的稅收收入與支出，以逐步消化地方政府通過融資平臺(tái)舉借的債務(wù)或作為擔(dān)保主體承擔(dān)擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)。雖然新《預(yù)算法》明確了地方政府沒有獨(dú)自舉債的權(quán)力，但國(guó)務(wù)院第43號(hào)文賦予了地方政府在經(jīng)過上級(jí)政府的批準(zhǔn)授權(quán)后經(jīng)過法定程序可以適度舉借債務(wù)的權(quán)力，因此在我國(guó)《預(yù)算法》框架下如何合理配置中央政府與地方政府、地方政府不同層級(jí)間的債務(wù)舉借權(quán)限與債務(wù)資金額度就更顯尤為重要。

一、實(shí)現(xiàn)地方政府舉債權(quán)層級(jí)化合理配置的困境

地方不同層級(jí)政府獲得合法舉債權(quán)限不僅僅是政府財(cái)政權(quán)限的調(diào)整，更是涉及到中央和地方權(quán)力的再調(diào)整。目前雖然有分稅制體制調(diào)整中央和地方的財(cái)政權(quán)限，但在當(dāng)前單一制的行政體制下，地方政府仍然沒有獲得獨(dú)立舉借債務(wù)的權(quán)限。這不僅僅是財(cái)政體制的問題，背后更是涉及央地政府間關(guān)系的微妙互動(dòng)以及兩者在財(cái)權(quán)與事權(quán)分配上的不合理；在中央和地方二級(jí)體制以及中央集權(quán)的政體下，即使有財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度對(duì)分稅制的必要補(bǔ)充，但地方政府舉債權(quán)層級(jí)化的合理配置仍存在許多現(xiàn)實(shí)困境。

(一)財(cái)權(quán)與事權(quán)在中央和地方各級(jí)政府間配置的不合理

不同層級(jí)地方政府對(duì)于舉債權(quán)合理化配置的訴求源于中央、地方政府之間事權(quán)與財(cái)權(quán)的不匹配、不合理。從整體角度來(lái)看，地方政府的事權(quán)仍存在一定程度上的不合理界定和配置的現(xiàn)象，政府與市場(chǎng)關(guān)系尚未理順，政府行使職能的過程中會(huì)存在一定程度的“錯(cuò)位”、“越位”甚至“缺位”的現(xiàn)象，從間接方面導(dǎo)致地方政府可控的財(cái)力及資源不足以應(yīng)對(duì)地方政府的事項(xiàng)支出。地方財(cái)力不濟(jì)的另一個(gè)重要原因是自1994年開始實(shí)施的“分稅制”，該制度將中央和地方的事權(quán)與財(cái)權(quán)進(jìn)行了分化配置，造成了“財(cái)權(quán)逐級(jí)上收、事權(quán)逐級(jí)下放”的狀況。前財(cái)政部長(zhǎng)樓繼偉在回答記者提問解讀《十八屆三中全會(huì)深化財(cái)稅改革重點(diǎn)》時(shí)講到：“當(dāng)前中央和地方職責(zé)交叉重疊，共同管理的事項(xiàng)較多，這種格局造成目前中央財(cái)政本級(jí)支出只占全國(guó)財(cái)政支出的15%，地方實(shí)際支出占到85%?！?樓繼偉：《解讀三中全會(huì)深化財(cái)稅改革重點(diǎn)》，《人民日?qǐng)?bào)》2013年11月21日。因此借助地方融資平臺(tái)融資變相舉債或者依靠土地使用權(quán)出讓金補(bǔ)充地方財(cái)力成為各地方政府的必要選擇，由此造成地方政府債務(wù)規(guī)模不斷增加，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)越來(lái)越高。

在中央和地方之間事權(quán)的細(xì)化及分配關(guān)系尚未有明確的法律調(diào)整的現(xiàn)狀下，地方政府承擔(dān)著較重的財(cái)政壓力，地方政府預(yù)算收入不能完全滿足公共財(cái)政需求。一方面中央和地方事權(quán)的界定不清，中央政府常常憑借其政治權(quán)力要求地方政府不斷承擔(dān)地方公共服務(wù)職能，*張婉蘇：《中央政府不救助地方政府債務(wù)的糾結(jié)、困惑與解決之道》，《蘇州大學(xué)學(xué)報(bào)》2016年第5期。原本財(cái)政自主權(quán)就受限的地方政府為了應(yīng)對(duì)不同的責(zé)任和任務(wù)，往往在預(yù)算支出時(shí)存在不清晰的問題，這種現(xiàn)象在基層政府財(cái)政預(yù)算管理中更為明顯。同時(shí)地方責(zé)任加重導(dǎo)致地方財(cái)政壓力更為加大，迫使地方政府開始尋求預(yù)算外收入與制度外收入，亂收費(fèi)、亂攤派等地方財(cái)政預(yù)算管理混亂現(xiàn)象應(yīng)運(yùn)而生，不合理、不合規(guī)的土地規(guī)劃和土地使用權(quán)出讓往往成為地方財(cái)力不濟(jì)情況下的不得已的選擇。另一方面在以經(jīng)濟(jì)建設(shè)和發(fā)展為戰(zhàn)略任務(wù)的背景之下，財(cái)政資金的優(yōu)先投資方向以及政府職能的重點(diǎn)履行目標(biāo)也以此為目標(biāo)展開，最為明顯有效的拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的方式就是依靠政府財(cái)政投資項(xiàng)目。由此來(lái)看，在正視這些問題的前提下，需要通過法治化的途徑賦予地方財(cái)政適度的自主權(quán)，賦予地方政府能根據(jù)承擔(dān)職能和責(zé)任的大小多少，并在上級(jí)政府和本級(jí)人大的監(jiān)督下，自主實(shí)現(xiàn)財(cái)政的一定程度上的獨(dú)立的權(quán)力，當(dāng)是一個(gè)優(yōu)化的選擇和決策。

(二)地方各級(jí)政府在體制設(shè)計(jì)上未獲得獨(dú)立的財(cái)權(quán)

在法治框架下賦予地方不同層級(jí)政府的舉債權(quán)不僅僅是一個(gè)法律的授權(quán)問題，同時(shí)也是地方政府需要建立權(quán)責(zé)一致以及獨(dú)立財(cái)產(chǎn)處置權(quán)的制度體系問題。從目前現(xiàn)狀來(lái)看，地方各級(jí)政府尚未擁有獨(dú)立的財(cái)權(quán)是其舉債權(quán)不能實(shí)現(xiàn)層級(jí)化合理配置的重要根源。按照Roy Bahl財(cái)政分權(quán)理論的原則，實(shí)現(xiàn)財(cái)政分權(quán)需要具備以下六項(xiàng)重要的條件：(1)民選產(chǎn)生的地方議會(huì)；(2)主要政府官員由民選議會(huì)任命；(3)地方政府有一定程度的稅收立法權(quán)；(4)地方政府要承擔(dān)一定的支出責(zé)任；(5)地方政府需要自治的能力以決定提供公共服務(wù)的水平；(6)地方政府需要具備充足的稅收管理能力。*Roy Bahl. Fiscal Decentralization as Development Policy. Public Budgeting & Finance, 2004, 19(2):59-75.

縱然西方的財(cái)政分權(quán)理論不能完全適用于我國(guó)，但是以西方財(cái)政分權(quán)理論的精髓來(lái)比照，財(cái)政分權(quán)是建立在經(jīng)濟(jì)效率和公平的基礎(chǔ)上，各級(jí)政府在法律的保障下有相對(duì)獨(dú)立的財(cái)政權(quán)力的一種財(cái)政體制。*徐陽(yáng)光：《論建立事權(quán)與支持責(zé)任相適應(yīng)的法律制度——理論基礎(chǔ)與立法路徑》，《清華法學(xué)》2014年第5期。我國(guó)在現(xiàn)行的分稅制基礎(chǔ)上建立的財(cái)政分權(quán)體制使得地方政府沒有任何稅收的獨(dú)立權(quán)限，中央政府享有稅收立法權(quán)，掌握著稅種的設(shè)置權(quán)限和稅收的分配權(quán)限，地方政府在地方稅種的設(shè)置、稅源開辟和稅率調(diào)整等方面沒有任何權(quán)力。

我國(guó)從1994年沿用至今的分稅制財(cái)政收支劃分依據(jù)源于1993年國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于實(shí)行分稅制財(cái)政管理體制的決定》。這種立法形式本身已經(jīng)預(yù)示了它的非穩(wěn)定性，一旦有需要，國(guó)務(wù)院可以隨時(shí)調(diào)整，且無(wú)需經(jīng)過地方政府的同意。*熊偉：《地方債與國(guó)家治理——基于法治財(cái)政的分析徑路》，《法學(xué)評(píng)論》2014年第2期。雖然分稅制肯定了地方稅的存在，但是為了實(shí)現(xiàn)全國(guó)稅收的統(tǒng)一，地方稅的開征、停征權(quán)在中央，稅收減免權(quán)也全面上收，地方只有稅收征管和分享的權(quán)力。*熊偉：《財(cái)政分稅制與地方預(yù)算自主權(quán)》，《武漢大學(xué)學(xué)報(bào)》2015年第3期。從稅收法定主義角度來(lái)看，地方政府沒有稅收立法自主權(quán)，但享有一定的稅收行政自主權(quán)，但這離實(shí)現(xiàn)地方財(cái)政自治還有很大的距離。1994年確立的財(cái)稅體制是“分權(quán)”的體制，在“中央”與“地方”的“分權(quán)”上呈現(xiàn)有限性和不周全的特點(diǎn)，不僅在財(cái)權(quán)劃分上存在一定的問題，而且事權(quán)和支出責(zé)任的相互關(guān)系仍未有效厘清。*劉劍文：《輪財(cái)稅體制改革的正當(dāng)性——公共財(cái)產(chǎn)法語(yǔ)境下的治理邏輯》，《清華法學(xué)》2014年第5期。盡管新《預(yù)算法》對(duì)地方政府的舉債權(quán)進(jìn)行了一定程度的解禁，但依然在很多方面進(jìn)行了限制，比如舉債的主體需要在國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)下，省級(jí)政府才有資格進(jìn)行舉債，而資金需求量很大的市級(jí)、縣級(jí)政府則沒有舉債權(quán)限。

(三)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度設(shè)置不科學(xué)和轉(zhuǎn)移支付額度計(jì)算不合理

中央和地方事權(quán)和財(cái)權(quán)不匹配的狀況雖然可以通過中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的方式得到一定的彌補(bǔ)，但受到轉(zhuǎn)移支付公平原則考量的制約，以及財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的不科學(xué)設(shè)置、轉(zhuǎn)移支付額度的不科學(xué)計(jì)算，地方政府的財(cái)力缺口依然存在，不能充分滿足不同地區(qū)對(duì)資金的差異化需求，也不能有效解決不同地區(qū)地方財(cái)力緊張的狀況。

分稅制改革使得中央財(cái)政收入大幅增加，可以為更好實(shí)現(xiàn)中央各項(xiàng)意圖和職能提供充足的財(cái)政支撐。隨著分稅制應(yīng)運(yùn)而生的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度已成為我國(guó)財(cái)政體制的重要組成部分，地方可支配的財(cái)政資源分為自有財(cái)政資源和中央的轉(zhuǎn)移支付，同時(shí)中央的轉(zhuǎn)移支付已經(jīng)成為地方實(shí)現(xiàn)收支平衡的重要財(cái)政資源。*徐鍵：《分權(quán)改革背景下的地方財(cái)政自主權(quán)》，《法學(xué)研究》2012年第3期。由于各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的不同，以及自身財(cái)力“造血”能力的不同，使得中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付在地方的配置上結(jié)果可能會(huì)導(dǎo)致地方公共服務(wù)供給水平更為嚴(yán)重的不均衡。*龔鋒：《機(jī)會(huì)平等與財(cái)政轉(zhuǎn)移支付》，《財(cái)經(jīng)問題研究》2010年第11期。發(fā)達(dá)地區(qū)有相對(duì)被剝奪感，而欠發(fā)達(dá)地區(qū)則常常抱怨來(lái)自中央政府的財(cái)政轉(zhuǎn)移資金不夠使用。

為了解決地方政府財(cái)力不足的問題，各地方政府在預(yù)算收入方面除了分稅制應(yīng)得的部分外，還常常采取各種創(chuàng)收的方式來(lái)彌補(bǔ)資金的缺口。城市化的推進(jìn)，土地資源成為地方政府保障收入的依托，土地使用權(quán)的出讓收費(fèi)成為地方政府財(cái)政資金最大的來(lái)源，而財(cái)政資金的另外一個(gè)來(lái)源是地方政府大規(guī)模的不規(guī)范的舉借債務(wù)。在地方政府財(cái)政支出方面，地方政府承擔(dān)了較多的職能，財(cái)權(quán)與事權(quán)呈現(xiàn)“倒掛”的問題，使得地方政府責(zé)任和財(cái)政負(fù)擔(dān)壓力較大，財(cái)政預(yù)算支出結(jié)構(gòu)和規(guī)模在“以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為中心”的口號(hào)下顯得與其所承擔(dān)的責(zé)任有些失衡和不匹配。

就目前中央和地方財(cái)政體制來(lái)看，在現(xiàn)有體制上完全賦予地方不同層級(jí)政府的舉債權(quán)并不具備現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)，然而，實(shí)現(xiàn)地方政府舉債權(quán)的層級(jí)化合理配置已經(jīng)具備了一定的條件。首先，地方政府具有了一定程度的經(jīng)濟(jì)條件。近幾年經(jīng)濟(jì)跨越式發(fā)展，經(jīng)濟(jì)總量不斷增加使得地方財(cái)政實(shí)力比較富足；資本金融市場(chǎng)的逐步建立和完善使得債券市場(chǎng)的建立具有了一定的基礎(chǔ)，證券市場(chǎng)可以為政府債券的發(fā)行與流轉(zhuǎn)承銷提供良好的機(jī)制。其次，分稅制已建立、運(yùn)轉(zhuǎn)20多年，雖然存有一些不完善的地方，但其基本框架已經(jīng)搭建完成，只需在體制上做進(jìn)一步的完善，即可為地方政府舉債權(quán)的配置提供一定的制度保障。第三，地方政府進(jìn)行舉債的市場(chǎng)基礎(chǔ)是具備的。投資是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要?jiǎng)恿Γ覈?guó)居民儲(chǔ)蓄余額持續(xù)高額增長(zhǎng)，地方政府舉債可以將民間資金轉(zhuǎn)化為公共投資資金，進(jìn)一步推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。誠(chéng)然地方政府具有渴望獲得舉債權(quán)進(jìn)而進(jìn)行融資的內(nèi)在動(dòng)力和正當(dāng)性基礎(chǔ)，但在央地關(guān)系尚未完全界定清晰和財(cái)政分稅體制需要逐步完善的基礎(chǔ)和前提下，在決策層面不僅僅是賦予地方政府一定的舉債權(quán)就萬(wàn)事大吉，仍然需要對(duì)地方政府舉債權(quán)的層級(jí)化配置進(jìn)行科學(xué)的論證和設(shè)置，以保障地方經(jīng)濟(jì)的平穩(wěn)發(fā)展和債券市場(chǎng)的良好秩序。

二、地方政府舉債權(quán)層級(jí)化合理配置的基礎(chǔ)和前提

舉債權(quán)限體制的合理配置所要求的不僅僅是財(cái)政體制的優(yōu)化，背后更是政府間關(guān)系的調(diào)整。中央政府和地方政府間府際關(guān)系在社會(huì)治理框架下的合理構(gòu)建，突出地方政府在國(guó)家治理中獲得與職能履行相匹配的政治地位，是地方政府獲得舉債權(quán)限的重要前提；財(cái)政稅收體制的優(yōu)化完善是保障地方政府事權(quán)和職能履行的重要基礎(chǔ)，債務(wù)管理體制的建立和健全是規(guī)范地方不同層級(jí)政府債務(wù)管理和債務(wù)償還的重要工作機(jī)制和制度設(shè)計(jì)。

(一)央地關(guān)系的合理構(gòu)建是政府債務(wù)舉借權(quán)配置的前提

關(guān)于中央與地方關(guān)系法治化的法律制度安排，我國(guó)《立法法》第8條對(duì)于中央和地方立法權(quán)的配置作了明確的界定，列舉了十一項(xiàng)必須制定法律的事項(xiàng)，其中包含了“稅收的基本制度”。就立法權(quán)限而言，稅收立法權(quán)包括“稅收的基本制度”立法權(quán)以及非“稅收的基本制度”的立法權(quán)，其中，“稅收的基本制度”的立法權(quán)屬于全國(guó)人大及其常委會(huì)，因此，在稅收法律主義原則下，地方國(guó)家機(jī)構(gòu)沒有稅收立法自主權(quán)。*同上注，徐鍵文。當(dāng)然，我國(guó)《立法法》第65條也明確了授權(quán)國(guó)務(wù)院制定行政法規(guī)的情形，并規(guī)定應(yīng)該由全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)制定法律的事項(xiàng)，國(guó)務(wù)院可以在先行制定行政法規(guī)進(jìn)行實(shí)踐檢驗(yàn)后再提請(qǐng)全國(guó)人大或其常委會(huì)制定法律，這在一定程度上使得中央政府的權(quán)限可以不斷外延。關(guān)于地方層級(jí)的權(quán)限上，我國(guó)《立法法》第72條、第73條雖然賦予了地方可以對(duì)城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面，以及非涉及國(guó)家主權(quán)、各級(jí)政權(quán)機(jī)關(guān)職權(quán)、犯罪和刑罰、民事基本制度等非法律保留事項(xiàng)等領(lǐng)域未制定法律的，享有一定的制定地方性法規(guī)的立法權(quán)，但是，依此仍不能清晰地劃分中央和地方的事權(quán)。另外，基于我國(guó)現(xiàn)有的法律規(guī)定以及根深蒂固的“下位法服從上位法”觀念，中央(包括全國(guó)人大和國(guó)務(wù)院)的權(quán)力邊界幾乎是不受任何限制的，在違憲審查機(jī)制缺位的情況下，《憲法》也難以對(duì)其形成有效約束；而地方(包括地方人大和地方政府)的權(quán)力在理論上可能是無(wú)窮小的，因?yàn)槿珖?guó)人大的立法和國(guó)務(wù)院的行政法規(guī)可以任意地增加地方的權(quán)限或減少地方的職責(zé)，也可以任意地消減地方的權(quán)限或加重地方的職責(zé)。*黃韜：《央地關(guān)系視角下我國(guó)地方債務(wù)的法治化變革》，《法學(xué)》2015年第4期。此外，在現(xiàn)階段央地關(guān)系法治化程度較低的狀態(tài)下，地方對(duì)中央的唯“命令”是從還會(huì)受到“法外因素”的制約，如地方省級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的任命權(quán)掌握在中央，下級(jí)政府官員的任命權(quán)掌握在上級(jí)政府，為了獲得僅有的地方主政大員的名額，地方領(lǐng)導(dǎo)不得不嚴(yán)格執(zhí)行上級(jí)的行政命令，使得地方不得不必須服從中央，下級(jí)不得不必須服從上級(jí)。

值得注意的是，目前央地關(guān)系之間還有許多實(shí)際問題亟待解決。

一是現(xiàn)代國(guó)家治理體系在央地層面尚未形成，治理的理念和機(jī)制在央地事權(quán)的劃分和分配方面尚未呈現(xiàn)?，F(xiàn)代國(guó)家治理體系的構(gòu)建和完善需要理順中央和地方的關(guān)系，使得中央和地方呈現(xiàn)既合作又分工明確的格局。治理與管理不同，在國(guó)家治理的視野內(nèi)，其主體除了政府之外，還包括社會(huì)組織乃至公民個(gè)人，體現(xiàn)的是統(tǒng)一共治的理念，*高培勇：《論國(guó)家治理現(xiàn)代化框架下的財(cái)政基礎(chǔ)理論建設(shè)》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2014年第12期。是各種公共和私人的機(jī)構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和，它是使相互沖突的或不同的利益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行動(dòng)的持續(xù)的過程。這既包括有權(quán)迫使人們服從的正式制度和規(guī)則，也包括各種人們同意或以為符合其利益的非正式的制度安排。*俞可平主編：《全球化：全球治理》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2003年版，第3頁(yè)。治理理念下的央地關(guān)系，一方面“只有適當(dāng)協(xié)調(diào)地方分權(quán)和中央集權(quán)的關(guān)系，才能最大限度地提高社會(huì)治理效率”，*朱未易：《對(duì)中國(guó)地方縱橫向關(guān)系法治化的研究》，《政治與法律》2016年第11期。另一方面是協(xié)調(diào)中央和地方的利益，通過法治化的、高度透明的制度安排和機(jī)制設(shè)置，使得兩者在事權(quán)和財(cái)權(quán)相對(duì)明確的前提下展開合作，而不僅僅是上下級(jí)的簡(jiǎn)單化的命令執(zhí)行。

二是在國(guó)家治理的框架下樹立新型的央地關(guān)系，需要明確中央和地方政府職能，從政府職能的角度來(lái)明確中央和地方的事權(quán)劃分?？v觀政府職能界定的發(fā)展過程，可以發(fā)現(xiàn)由全面控制到社會(huì)自我管理是今后發(fā)展的重要方向。在全面控制階段，政府權(quán)力的觸角深入到社會(huì)和經(jīng)濟(jì)生活的各個(gè)方面。政府本質(zhì)上只是政治工具，其作用在于維護(hù)社會(huì)秩序，守衛(wèi)公民權(quán)利，促進(jìn)社會(huì)發(fā)展。政府的權(quán)力邊界是社會(huì)的需要，同時(shí)要考慮到自身的能力限制，以投入和產(chǎn)出的比例為尺度，以合法公平公正為原則，隨環(huán)境變化而調(diào)整職責(zé)界限。在現(xiàn)代社會(huì)的治理框架下，政府不再是唯一的主體，社會(huì)管理正逐步呈現(xiàn)“政府、市場(chǎng)、社會(huì)”三維協(xié)同治理的框架。中國(guó)正在逐步完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件，中央政府和地方政府應(yīng)積極進(jìn)行職能轉(zhuǎn)變，減少政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)的行為，使社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展遵循良好治理的規(guī)律。在政府與市場(chǎng)界限不清晰的狀態(tài)下，一方面政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)的成本是巨大的，政府因?yàn)樗苁聞?wù)過多而無(wú)暇顧及和高效地解決問題，即便有時(shí)間和財(cái)力又由于政府本身信息缺乏、人員短缺、能力欠缺等種種原因?qū)е抡呤ъ`；另一方面政府人員兼有經(jīng)濟(jì)人的特性，再加上各種社會(huì)利益取向的壓力，可能會(huì)采取、實(shí)施不恰當(dāng)?shù)墓舱?，致使尋租問題頻發(fā)以及社會(huì)問題或事件的發(fā)生。中央和地方政府職能界定的不清晰和邊界的模糊是央地事權(quán)和央地關(guān)系不順暢的重要原因。安德森探尋到了七項(xiàng)被其稱為“一般角色”的政府的基本職能：提供經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)；提供各種公共物品與服務(wù)；解決與協(xié)調(diào)團(tuán)體沖突；維持競(jìng)爭(zhēng)；保護(hù)自然資源；確定個(gè)人獲得商品和服務(wù)的最低條件；保持經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定。*[澳]歐文·E·休斯：《公共管理導(dǎo)論》(第三版)，張成福、王學(xué)棟等譯，中國(guó)人民大學(xué)出版社2007年版，第104-105頁(yè)。盡管國(guó)外學(xué)者所闡述的政府職能的一般模式可能不盡然適應(yīng)于中國(guó)，但在國(guó)家趨向治理理念和協(xié)同治理的制度框架下，應(yīng)在梳理中央和地方分別應(yīng)承擔(dān)的職能的前提下，通過專門的法律規(guī)則明確化，使得中央和地方的關(guān)系在治理的框架下不斷得以合理的調(diào)適，以有效緩解中央和地方財(cái)權(quán)和事權(quán)的矛盾。

三是治理框架下的央地關(guān)系，需要充分考慮政府在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)中政府與市場(chǎng)的關(guān)系界定。地方政府債務(wù)的居高不下的一個(gè)重要原因是地方政府在職能未有效梳理的前提下，對(duì)自身的事項(xiàng)支出沒有明確的成本績(jī)效考量。Naoyuki Yoshino和Uwe Vollmer 兩位學(xué)者通過對(duì)希臘和日本的政府債務(wù)情況的對(duì)比分析認(rèn)為，盡管日本政府的債務(wù)超過其GDP的200%，仍不會(huì)發(fā)生類似希臘的主權(quán)債務(wù)危機(jī)的重要原因在于：其一，日本貨幣政策的獨(dú)立性，而非希臘作為歐盟成員是貨幣聯(lián)盟的一員，降低了資本隨意進(jìn)出其國(guó)家的自由性；其二，日本正在進(jìn)行債務(wù)的結(jié)構(gòu)性改革，減少公共開支。*Naoyuki Yoshino, Uwe Vollmer. The sovereign debt crisis: why Greece, but not Japan? Asia Eur J (2014) 12, pp325-344.政府是一個(gè)公共組織或說(shuō)是公眾“讓渡”權(quán)力結(jié)成的服務(wù)于社會(huì)公眾的組織。政府的財(cái)政支出是保障政府職能得以實(shí)現(xiàn)的物質(zhì)基礎(chǔ)，在經(jīng)濟(jì)、效率成為衡量政府行為成本的價(jià)值取向中，政府的支出必須考量成本。

當(dāng)下地方政府的舉債投資上項(xiàng)目促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的行為，并沒有在現(xiàn)代公共財(cái)政績(jī)效管理的理念下運(yùn)行，且許多地方政府舉債投資興建的工程和項(xiàng)目會(huì)受到公眾質(zhì)疑和批評(píng)，有違“成本—效益”的公共財(cái)政績(jī)效考量。地方政府債務(wù)的舉借，往往借助地方融資平臺(tái)公司，以政府擔(dān)保的名義推進(jìn)政府扶持項(xiàng)目的資金運(yùn)轉(zhuǎn)融資平臺(tái)公司。平臺(tái)公司舉債是一種以滿足公共資金需求為目的的典型的市場(chǎng)化政府經(jīng)濟(jì)行為，有學(xué)者稱其為政府與市場(chǎng)相互嵌入。*王全興、管斌：《市場(chǎng)化政府經(jīng)濟(jì)行為的法律規(guī)制》，《中國(guó)法學(xué)》2004年第1期。它是地方政府突破法律政策鉗制，為彌補(bǔ)金融市場(chǎng)失靈而實(shí)施的自覺的體制創(chuàng)新，在配置資源、調(diào)控經(jīng)濟(jì)中發(fā)揮了重要的補(bǔ)充作用。*李蕊：《論我國(guó)地方政府融資平臺(tái)公司二維治理進(jìn)路》，《法商研究》2016年第2期。然而，我國(guó)《預(yù)算法》、《擔(dān)保法》等法律都明確規(guī)定政府不得為地方企業(yè)的融資提供任何形式的擔(dān)保，這一變相違法行為在地方政府的債務(wù)舉借中幾乎是司空見慣，使得政府與市場(chǎng)的關(guān)系變得“紐結(jié)”難分。

市場(chǎng)有其自身優(yōu)勢(shì)，通過市場(chǎng)規(guī)律這只“看不見的手”， 市場(chǎng)在一定程度上能調(diào)動(dòng)生產(chǎn)者的積極性，各種資源可以流向取得較大經(jīng)濟(jì)利益的生產(chǎn)部門，使得在一國(guó)特定的環(huán)境和歷史時(shí)期達(dá)到資源的優(yōu)化配置。然而，市場(chǎng)也有其自身缺陷，其自發(fā)性、盲目性、滯后性，使得在一國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展到一定程度時(shí)出現(xiàn)無(wú)序競(jìng)爭(zhēng)、壟斷等不良現(xiàn)象。另外，由于市場(chǎng)對(duì)經(jīng)濟(jì)利益的過度關(guān)注，容易引起對(duì)社會(huì)公平的忽視，有可能會(huì)出現(xiàn)如“馬太效應(yīng)”般的“窮者愈窮，富者愈富”的問題，容易造成社會(huì)的不公平和動(dòng)蕩，不利于國(guó)家穩(wěn)定和繁榮發(fā)展。就政府而言，由于其集中了大量的財(cái)力和資源，可以在很大程度上解決社會(huì)不公平問題。然而政府也有其自身缺陷，在對(duì)公共資源的配置方面往往存在著低效率或無(wú)效率的問題，容易造成資源浪費(fèi)。“政府組織的內(nèi)在缺陷及政府供給與需要的特點(diǎn)所決定的政府活動(dòng)的高成本與低效率和分配不公，就是政府失靈?！?[美]查爾斯·沃爾夫：《市場(chǎng)或政府：權(quán)衡兩種不完善的選擇——蘭德公司的一項(xiàng)研究》，謝旭譯，中國(guó)發(fā)展出版社1994年版，第56頁(yè)。并且其運(yùn)行中容易陷入“帕金森定律”所指的“工作的增加只是為了填滿完成這一工作時(shí)可資利用的時(shí)間”，使政府本身出現(xiàn)官員冗雜、辦事效率低下的問題，使得人力、財(cái)力等資源在很大程度上處于浪費(fèi)狀態(tài)，并且隨著政府工作人員的不斷增加，政府機(jī)構(gòu)也會(huì)越來(lái)越多、越來(lái)越大，有可能擠占更多的原本可以運(yùn)用于其他有效領(lǐng)域的資源，造成資源的無(wú)效利用。

中央和地方的關(guān)系的法治化是實(shí)現(xiàn)中央和地方財(cái)權(quán)與事權(quán)相匹配的重要前提，實(shí)現(xiàn)央地關(guān)系的良好架構(gòu)，很大程度上需要綜合考量政府層級(jí)、政府規(guī)模和政府職能相匹配，在遵循市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律的前提下，發(fā)揮政府公共制度供給、公共物品提供的作用。我國(guó)五級(jí)政府的體系下，中央和地方的關(guān)系并不能簡(jiǎn)單地劃分為中央和地方的關(guān)系；從構(gòu)建國(guó)家治理體系和框架的角度來(lái)看，中央和地方是設(shè)置和健全治理框架的兩個(gè)角度，也是中央負(fù)責(zé)頂層設(shè)計(jì)的重要依據(jù)。在完善國(guó)稅地稅征收體制中，也應(yīng)從國(guó)家治理構(gòu)建的角度上分析，使得財(cái)政稅收體制與國(guó)家整體的治理框架相適應(yīng)。在地方政府的內(nèi)部層級(jí)上，在地方財(cái)政體制的改革完善方面，需要充分考量省、市、縣、鄉(xiāng)四級(jí)政府之間的事權(quán)和財(cái)權(quán)關(guān)系。

(二)財(cái)政稅收體制的健全是地方政府舉債權(quán)層級(jí)化合理配置的基礎(chǔ)

“分稅制”是中央和地方財(cái)政體制的核心，其20多年的運(yùn)行實(shí)踐，縱然被詬病“中央事少財(cái)大，地方事多財(cái)小”，但其在提升中央權(quán)威、調(diào)動(dòng)地方積極性方面發(fā)揮了不可替代的作用。在全面深化改革的進(jìn)程中，賦予地方與事權(quán)相匹配的財(cái)力，仍需要在堅(jiān)持“分稅制”的財(cái)政稅收框架下，理順中央和地方財(cái)政的關(guān)系；在向財(cái)政分權(quán)的改革方向邁進(jìn)中，既要堅(jiān)持不得削弱中央的權(quán)威，同時(shí)要調(diào)動(dòng)地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性。

改革開放初期的二十世紀(jì)80年代，“分灶吃飯”被地方政府運(yùn)用得“爐火純青”，受制于當(dāng)時(shí)全國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展困難和中央財(cái)力短缺的“窘?jīng)r”，中央默許地方政府巧妙地利用制度空間的漏洞來(lái)發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)；其逐步推進(jìn)的結(jié)果是中央財(cái)力日益困難，地方政府的總體財(cái)力日益壯大，有時(shí)中央政府不得不低頭向地方政府借錢以更好地履行中央政府的職能。為了改變這種“窘?jīng)r”，1993年中央開始分稅制改革的制度安排。經(jīng)過半年多時(shí)間的設(shè)計(jì)與調(diào)研，財(cái)政部于當(dāng)年7月底拿出分稅制收入的劃分方案。但方案剛一拿出隨即遭受來(lái)自不同省份的反對(duì)，尤其是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省份的抗?fàn)幒头磳?duì)，爭(zhēng)議較大的是反對(duì)增值稅和消費(fèi)稅這兩個(gè)最重要的稅源被收歸中央。為了化解中央和地方的財(cái)稅矛盾，中央設(shè)置了財(cái)政轉(zhuǎn)移支付方案，以便在財(cái)稅的二次分配上照顧地方。在基數(shù)年的劃定上，中央和地方也經(jīng)歷了一番博弈，最終中央從宏觀政治方面考慮，同意以1993年當(dāng)年為基數(shù)年。地方獲悉這一政策后，為了使本地獲得更多的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，連夜加班，變更統(tǒng)計(jì)方式，以提高自身的基數(shù)?？梢娫诜侄愔频母母镞M(jìn)程中，始終伴隨著中央和地方的“相對(duì)博弈”，制度設(shè)計(jì)的初衷盡管美好，但由于配套機(jī)制尤其是財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的不完善，以及央地財(cái)權(quán)與事權(quán)劃分的不明晰，使得地方政府職能的界限不能明確定位，導(dǎo)致地方政府的事項(xiàng)支出逐年增大，尤其是對(duì)地方政府官員GDP的考核，更成為地方政府千方百計(jì)增加本地財(cái)政收入和發(fā)展經(jīng)濟(jì)的動(dòng)力。尤其在房地產(chǎn)開發(fā)投資成為地方政府經(jīng)濟(jì)發(fā)展的支柱產(chǎn)業(yè)后，地方政府紛紛開辟出讓土地使用權(quán)渠道作為第二財(cái)政收入的財(cái)源。

在當(dāng)下的政治體制和財(cái)政體制改革以及國(guó)家治理體系構(gòu)建的進(jìn)程中，有必要詳細(xì)考量財(cái)政的適度分權(quán)以及中央和地方事權(quán)的細(xì)化與分配，賦予地方政府一定程度的財(cái)政自主權(quán)?，F(xiàn)代國(guó)家治理的一個(gè)重要理念是中央和地方、政府和市場(chǎng)、政府和社會(huì)的合作治理。分稅制的財(cái)政體制下，國(guó)家的治理結(jié)構(gòu)改革需要充分考慮中央和地方的財(cái)政關(guān)系和財(cái)力大小，分稅制的實(shí)施確實(shí)促進(jìn)了中央和地方財(cái)政收入的持續(xù)快速增長(zhǎng)，但是分稅制更多的是提高了中央相對(duì)財(cái)力，*參見張千帆：《中央與地方財(cái)政分權(quán)——中國(guó)經(jīng)驗(yàn)、問題與出路》，《政法論壇》2011年第5期。使得中央擁有了較強(qiáng)的財(cái)政資金和財(cái)政力量，而央地的合作治理必然需要地方以一定的財(cái)力作為基礎(chǔ)。實(shí)際考察分稅制的運(yùn)行過程，可以看到省級(jí)政府和市級(jí)政府往往擁有較大的事實(shí)上財(cái)政自主權(quán)，分稅制客觀造成了省級(jí)、市級(jí)政府的一定程度的財(cái)政自主權(quán)。Johann、Michael Getzner和Gottfried Haber認(rèn)為提高市政決策者機(jī)構(gòu)和制度建設(shè)能力可以有效應(yīng)對(duì)持續(xù)性財(cái)政政策的復(fù)雜性，但是市政決策者管理能力和財(cái)政知識(shí)水平的提升可能也解決不了市政財(cái)政問題，一個(gè)有效的辦法是擴(kuò)大市政自有稅收的財(cái)政自主權(quán)。*Johann Brothaler, Michael Getzner, Gottfried Haber. Sustainability of local government debt: a case study of Austrian municipalities. Empirica (2015), pp521-546.省級(jí)、市級(jí)政府盡管沒有決定稅種、稅率、稅基的權(quán)力，卻可以通過稅收共享的方式擁有一定程度的財(cái)政自主權(quán)，并且還可以借助稅收征管的權(quán)力來(lái)進(jìn)一步強(qiáng)化對(duì)部分財(cái)政稅收的自主權(quán)。而財(cái)政收入的非稅收入的使用更多是集中在省市級(jí)政府。伴隨分稅制實(shí)施后的中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付體系，隨著轉(zhuǎn)移支付資金規(guī)模的不斷擴(kuò)大、轉(zhuǎn)移資金的種類和項(xiàng)目的逐漸增多，使得財(cái)政轉(zhuǎn)移支付成為地方政府一個(gè)很大的財(cái)政資金來(lái)源。但由于轉(zhuǎn)移支付是專項(xiàng)資金，地方政府并不能隨意使用，使得地方政府根據(jù)本地實(shí)際自主統(tǒng)籌配置財(cái)政資金、提高財(cái)政資金配置效率的能力受到限制。在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的諸多方式中，短期內(nèi)最有效的方式就是加大基礎(chǔ)設(shè)施投資，*龐保慶、耿曙：《官員任期與政績(jī)擠壓：中國(guó)政府人事的“試用期任職”》，《學(xué)?！?016年第5期。在中央對(duì)地方財(cái)權(quán)牢牢掌控的前提下，地方政府往往會(huì)突破地方財(cái)政預(yù)算的限制，非理性地開展經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和提升官員個(gè)人政績(jī)。

(三)地方政府債務(wù)管理體系的搭建是地方政府舉債權(quán)層級(jí)化合理配置的落腳點(diǎn)

改革現(xiàn)行財(cái)政管理體制，合理調(diào)整中央與地方關(guān)系，實(shí)施中央適度集中下的財(cái)政分權(quán)，使中央和地方的財(cái)權(quán)與事權(quán)相協(xié)調(diào)，是優(yōu)化設(shè)置地方政府舉債規(guī)模、結(jié)構(gòu)、期限、方向的前提和基礎(chǔ)。我國(guó)《預(yù)算法》允許省級(jí)政府按規(guī)定發(fā)行地方債券，國(guó)務(wù)院文件明確地方政府在符合規(guī)定的條件下有適度的舉債權(quán)，靠這些規(guī)定來(lái)對(duì)地方政府的舉債進(jìn)行限制是不現(xiàn)實(shí)、不盡有效的。即使在這些規(guī)定之前絕對(duì)不允許地方政府發(fā)行地方政府債券，但隨著新型城鎮(zhèn)化的加快，公共服務(wù)需求的增加，地方政府仍然會(huì)通過投融資平臺(tái)公司等途徑變相舉債，各種隱性和顯性的債務(wù)使得地方政府債務(wù)到了風(fēng)險(xiǎn)釋放的邊緣，使地方債務(wù)管理更加復(fù)雜化。當(dāng)前地方政府債務(wù)存量和增量每年仍然很大，況且自金融危機(jī)以來(lái)累積的地方政府債務(wù)已經(jīng)到了償還時(shí)段，僅靠中央政府按指標(biāo)舉債后再進(jìn)行二次分配并不能有效解決地方政府債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)問題，這需要在綜合考量我國(guó)財(cái)政體制和政治體制的前提下，理順中央和地方的事權(quán)關(guān)系，進(jìn)行中央集權(quán)的地方適度的財(cái)政分權(quán)變革，通過地方的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和現(xiàn)代金融市場(chǎng)的融資來(lái)逐步化解存量地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，探索新的地方政府債務(wù)控制和舉借的路徑，實(shí)現(xiàn)地方政府債務(wù)管理體系的科學(xué)搭建。

逐步放開地方政府自主發(fā)債的權(quán)限是實(shí)現(xiàn)地方政府債務(wù)管理體系的重要環(huán)節(jié)。從目前地方政府債務(wù)舉借的方式來(lái)看，地方政府的債務(wù)基本上是通過地方融資平臺(tái)或者中央債務(wù)資金的配額獲得的。同時(shí)地方政府近幾年也在探索實(shí)施國(guó)債轉(zhuǎn)貸地方、財(cái)政部代地方政府發(fā)債等途徑，尤其是地方政府在財(cái)政部發(fā)行限額控制下自主發(fā)債的嘗試取得了有益經(jīng)驗(yàn)。目前來(lái)看，放開地方政府自主發(fā)債的條件日趨成熟及完備。在當(dāng)前深化財(cái)稅體制的同時(shí)，還應(yīng)梳理分稅制模式下中央和地方的稅種分配以及共享稅的設(shè)置比率，在論證科學(xué)的基礎(chǔ)上，對(duì)于中央和地方共享稅的設(shè)置進(jìn)行調(diào)整并逐步減少甚至取消中央與地方共享稅，以提高地方政府財(cái)政稅收的積極性，提高地方政府債務(wù)償還能力。就舉債權(quán)在地方政府層級(jí)的分配來(lái)看，地方不同層級(jí)政府的財(cái)政實(shí)力的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)決定了不同層級(jí)地方政府舉債權(quán)的實(shí)現(xiàn)能力?！巴ǔ８咚降膫鶆?wù)往往與財(cái)政預(yù)算的波動(dòng)緊密相關(guān)，而預(yù)算支出的波動(dòng)往往會(huì)受到不同國(guó)家、地區(qū)行政區(qū)轄的影響?！?Dwight V. Denison and Zihe Guo, Local Government Budget Stabilization, Springer International Publishing Switzerland 2015,p136.由于我國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡，即使在一省之內(nèi)不同地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展也會(huì)極不平衡，財(cái)政實(shí)力也會(huì)表現(xiàn)出較大的差距，目前來(lái)看難以做到舉債權(quán)在各個(gè)層級(jí)的地方政府上進(jìn)行分配。在當(dāng)前省級(jí)、市級(jí)財(cái)政實(shí)力相對(duì)較強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)情形下，應(yīng)賦予省級(jí)、市級(jí)政府一定的自主舉債權(quán)。省級(jí)政府相對(duì)來(lái)說(shuō)有較為獨(dú)立的財(cái)政預(yù)算權(quán)，能夠統(tǒng)籌本省的政府財(cái)政和稅收工作，同時(shí)稅源相對(duì)較廣，再加上中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的專項(xiàng)資金，其財(cái)政資金較為雄厚，自行償債能力較強(qiáng)。市級(jí)政府所在區(qū)域往往是本地區(qū)內(nèi)經(jīng)濟(jì)相對(duì)發(fā)達(dá)的地區(qū)，工商業(yè)較為集中，中小企業(yè)活躍，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展較為成熟，能保證市級(jí)政府財(cái)政有較為穩(wěn)定的來(lái)源，償債能力也能在風(fēng)險(xiǎn)控制的基礎(chǔ)上得以保證。對(duì)縣鄉(xiāng)兩級(jí)政府的層級(jí)而言，縣鄉(xiāng)兩級(jí)政府所轄的區(qū)域較小，經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)較弱，尤其是中西部的縣鄉(xiāng)區(qū)域，財(cái)政不充足，不足以支撐其本地的債務(wù)償還，對(duì)縣鄉(xiāng)兩級(jí)政府的舉債權(quán)應(yīng)加強(qiáng)控制和管理，不能隨便輕易賦予其舉債權(quán)。東部發(fā)達(dá)地區(qū)的縣級(jí)政府財(cái)政財(cái)力雄厚，尤其是全國(guó)百?gòu)?qiáng)縣的前十名，財(cái)政資金來(lái)源穩(wěn)定，財(cái)政基礎(chǔ)雄厚，城市建設(shè)也需要較大的財(cái)力，可考慮在百?gòu)?qiáng)縣中的部分經(jīng)濟(jì)較為強(qiáng)勁、財(cái)政實(shí)力雄厚的縣級(jí)政府賦予其一定的舉債權(quán)。如此，可以為多層次、多層級(jí)的地方政府債務(wù)市場(chǎng)體系建設(shè)提供有益的探索經(jīng)驗(yàn)。

三、地方政府舉債權(quán)層級(jí)化合理配置的制度變革與突破

在國(guó)家社會(huì)治理功能和角色扮演過多賦予集權(quán)的中央政府時(shí)，應(yīng)充分考慮治理的現(xiàn)代潮流，在維護(hù)中央權(quán)威的同時(shí)，賦予地方更多的社會(huì)治理的角色擔(dān)當(dāng)，在央地關(guān)系的框架下使財(cái)權(quán)與事權(quán)盡可能匹配和協(xié)調(diào)?！皺?quán)責(zé)分解基礎(chǔ)上的權(quán)責(zé)匹配是研究中國(guó)地方政府舉債權(quán)責(zé)縱向劃分的一個(gè)基礎(chǔ)性框架，也可以作為理解中國(guó)地方公債的性質(zhì)、分析中國(guó)地方公債制度和地方債風(fēng)險(xiǎn)的一個(gè)基本邏輯?！?周小付、李鵬：《政府舉債權(quán)分解背景下的舉債權(quán)和舉債責(zé)任匹配》，《河北學(xué)刊》2015年 (11月第35卷)第6期。央地關(guān)系視角下的地方政府債務(wù)，根本出路在于將央地政府職能明確界定實(shí)現(xiàn)法治化規(guī)范的前提和基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)央地財(cái)權(quán)與事權(quán)相匹配的財(cái)政稅收體制的完善。在賦予地方政府一定程度的舉債權(quán)的同時(shí)，還應(yīng)強(qiáng)化其責(zé)任約束，在構(gòu)建地方政府債務(wù)管理體系的過程中，實(shí)現(xiàn)地方政府財(cái)政債務(wù)“預(yù)算硬約束”，并通過地方政府債券市場(chǎng)的建設(shè)促使地方政府積極運(yùn)用金融市場(chǎng)工具，自主扮演權(quán)力行使與責(zé)任擔(dān)當(dāng)?shù)碾p重角色。

(一)根據(jù)實(shí)際情況對(duì)現(xiàn)行法律中規(guī)定的地方不同層級(jí)政府舉債權(quán)限作調(diào)整

首先，就現(xiàn)行我國(guó)《預(yù)算法》中對(duì)地方不同層級(jí)政府舉債權(quán)限進(jìn)行適度調(diào)整。現(xiàn)行我國(guó)《預(yù)算法》明確只有省一級(jí)政府才能在國(guó)務(wù)院授權(quán)和確定的額度內(nèi)舉借債務(wù)，當(dāng)前，在遵循這一要求的前提下，可以再做出一項(xiàng)原則性的規(guī)定，適度授權(quán)省級(jí)政府可以對(duì)本轄內(nèi)的市縣兩級(jí)政府的融資項(xiàng)目進(jìn)行審批，增強(qiáng)省級(jí)政府對(duì)市縣兩級(jí)政府舉債權(quán)限的靈活控制，或者可以通過對(duì)市縣政府需舉債項(xiàng)目采取一事一議的辦法進(jìn)行審核，再報(bào)國(guó)務(wù)院備案后執(zhí)行。這種制度安排既嚴(yán)格遵守我國(guó)《預(yù)算法》的原則性制度規(guī)范，也可以對(duì)地方不同層級(jí)政府的舉債權(quán)限進(jìn)行適度的授權(quán)和配置，以增強(qiáng)地方不同層級(jí)政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)、促進(jìn)公共服務(wù)良好供給的靈活性。

其次，適時(shí)推進(jìn)《地方財(cái)政責(zé)任法》及《公共債務(wù)法》等相關(guān)法律制度的制定?！傲⒎ㄊ菄?guó)家治理體系中權(quán)力配置和利益分配的基本方式?！?方明：《國(guó)家治理現(xiàn)代化視角下的立法體制創(chuàng)新》，《學(xué)海》2015年第3期?！兜胤截?cái)政責(zé)任法》的主旨在于明確地方政府財(cái)政的事項(xiàng)和責(zé)任，在財(cái)權(quán)與事權(quán)相匹配的精神指引下，分條目從法律層面確認(rèn)地方不同層級(jí)政府財(cái)政所應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任和事項(xiàng)。圍繞此立法還應(yīng)制定《中央與地方事權(quán)管轄權(quán)限法》、《稅收基本法》、《轉(zhuǎn)移支付法》等法律，分別對(duì)中央與地方事權(quán)與財(cái)權(quán)分配、中央與地方稅收分配、稅收轉(zhuǎn)移支付等內(nèi)容進(jìn)行具體規(guī)范和操作指引。*冉富強(qiáng)：《我國(guó)地方政府性債務(wù)困境解決的法治機(jī)制》，《當(dāng)代法學(xué)》2014年第3期。《公共債務(wù)法》也是實(shí)現(xiàn)政府債務(wù)有效管控的必要法律規(guī)范，其應(yīng)當(dāng)對(duì)政府公共債務(wù)的限額、用途、期限、償債基金及預(yù)警機(jī)制等作出權(quán)威性的規(guī)定，使地方政府性債務(wù)納入法律規(guī)范的約束；各地方人大或地方政府制定的有關(guān)地方債方面的地方性法規(guī)和規(guī)章等，都不得與《公共債務(wù)法》產(chǎn)生矛盾沖突。*陳都：《試論我國(guó)政府債權(quán)的科學(xué)分解及合理配置》，《當(dāng)代經(jīng)濟(jì)》2016年10月刊。

(二)適當(dāng)獨(dú)立的地方政府財(cái)政預(yù)算權(quán)是地方政府能夠舉債的重要保障

地方獲得獨(dú)立發(fā)債權(quán)的同時(shí)還需要地方政府財(cái)政預(yù)算權(quán)的適當(dāng)獨(dú)立，地方政府舉債權(quán)必須在合法合規(guī)的條件下開展，地方人大有相對(duì)獨(dú)立的預(yù)算權(quán)才能保障地方政府債務(wù)能相對(duì)自由地舉借，在人大審議地方政府舉借債務(wù)的時(shí)候，才能根據(jù)本地實(shí)際進(jìn)行具體的監(jiān)管。我國(guó)是中央集權(quán)下的行政體制，相應(yīng)地，財(cái)政預(yù)算權(quán)也是中央集權(quán)下的地方對(duì)應(yīng)執(zhí)行模式，縱使地方有一定程度的獨(dú)立性，但仍然是在中央授權(quán)下的一種適度獨(dú)立的地方政府財(cái)政預(yù)算體制，這種預(yù)算權(quán)力的配置依然不夠合理。賦予地方政府的較大獨(dú)立程度的財(cái)政預(yù)算權(quán)，是要讓地方政府能更好地適應(yīng)和滿足本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)公眾的需要，在公共財(cái)政精神的指引下，更好地滿足本地社會(huì)公眾對(duì)公共物品和公共服務(wù)的需要，并促使地方政府的公共財(cái)政預(yù)算收支按此精神進(jìn)行規(guī)劃和編制，進(jìn)一步明確地方財(cái)政預(yù)算收支的結(jié)構(gòu)和規(guī)模。

值得注意的是地方財(cái)政預(yù)算權(quán)的適當(dāng)獨(dú)立不是脫離中央政府的管控，而是需要在遵循中央政府預(yù)算的整體目標(biāo)下，適當(dāng)增加地方政府尤其是省市級(jí)政府財(cái)政預(yù)算在收支結(jié)構(gòu)、規(guī)模、資金用途方面的決策權(quán)，適當(dāng)增加地方不同層級(jí)政府財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金的適度調(diào)整權(quán)限，增強(qiáng)地方政府財(cái)政預(yù)算適應(yīng)本地發(fā)展的靈活性。當(dāng)然，地方政府預(yù)算權(quán)獨(dú)立程度的空間和大小往往會(huì)受到國(guó)家的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等方面的大政方針、具體規(guī)則的限制，也同本地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r、政治發(fā)展水平等因素相關(guān)，所以地方財(cái)政預(yù)算權(quán)的適當(dāng)獨(dú)立以及獨(dú)立的程度并不能僅僅依靠具體量化的指標(biāo)加以確定，而應(yīng)當(dāng)根據(jù)國(guó)家的政治體制、經(jīng)濟(jì)體制、本地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r、社會(huì)民主發(fā)展程度等因素來(lái)綜合考量確定。

獨(dú)立的財(cái)政預(yù)算權(quán)的實(shí)現(xiàn)的前提，是對(duì)地方政府的預(yù)算實(shí)現(xiàn)全口徑預(yù)算管理以及強(qiáng)化地方政府的預(yù)算硬約束。地方政府債務(wù)的最大隱患在于債務(wù)舉借的不透明，大量隱性債務(wù)的存在使得地方政府債務(wù)的隱患日益加大。通過實(shí)施全口徑預(yù)算和透明化管理，通過對(duì)地方政府性債務(wù)的全過程和全口徑管理，能極大地實(shí)現(xiàn)地方政府性債務(wù)舉借和使用的透明化管理。

(三)構(gòu)建法治化的地方政府債券體系是保證地方政府債務(wù)能夠有效管理的重要方法和路徑

構(gòu)建規(guī)范的法治化的地方政府債券體系是地方政府獨(dú)立舉債權(quán)走向成熟的重要目標(biāo)。在當(dāng)前國(guó)家整體的債券體系尚未完全市場(chǎng)化的情況下，有效的方式是通過行政管理，運(yùn)用市場(chǎng)化機(jī)制，建立有效的地方債券市場(chǎng)，建立健全地方政府融資體系和體制。在地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)日益加大的形勢(shì)下，亟需通過建立健全地方政府融資體制和體系以及市場(chǎng)化的操作，在市場(chǎng)上進(jìn)行新資金的有效融資，來(lái)逐步解決和化解地方政府債務(wù)即將面臨的大規(guī)模償還潮，使得地方政府的財(cái)政體系能夠平穩(wěn)“軟著陸”。在法律層面上，需要制定一部《地方政府債券法》，明確地方不同層級(jí)政府債券管理的主體、監(jiān)督主體、舉債決策流程、債務(wù)資金日常管理模式等，實(shí)現(xiàn)地方政府舉債管理的法治化。在政府行政管理方面，當(dāng)前最重要的是進(jìn)一步加強(qiáng)地方政府預(yù)算管理，嚴(yán)格控制地方政府新的債務(wù)的形成，加強(qiáng)對(duì)地方政府債務(wù)審批控制，防止因?yàn)榈胤秸芭e借的債務(wù)規(guī)模過大而威脅到地方發(fā)展的穩(wěn)定和有可能造成的系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)。與此同時(shí)，還要制定具體明確的不同層級(jí)地方政府債務(wù)舉借的操作指引，在債務(wù)融資模式和途徑方式上提供行為示范；在債務(wù)利率的確定上明確協(xié)商流程和確定機(jī)制，方便不同層級(jí)政府融資項(xiàng)目最大化，降低舉債成本。在政府制定的地方政府債券運(yùn)營(yíng)管理原則和方法上，要進(jìn)一步完善地方政府債券的信息披露制度，使得地方政府債券運(yùn)行在公開透明的市場(chǎng)化機(jī)制下，接受社會(huì)公眾的監(jiān)督。

(責(zé)任編輯：徐瀾波)

張婉蘇，南京大學(xué)法學(xué)院副教授，法學(xué)博士。

*本文系2015年國(guó)家社科基金項(xiàng)目“《預(yù)算法》與地方政府債務(wù)規(guī)制研究”(項(xiàng)目編號(hào)：15BFX044)及2013年江蘇省社科基金青年項(xiàng)目“房產(chǎn)稅法律制度研究”(項(xiàng)目編號(hào)：13FXC008)的階段性研究成果。

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1005-9512-(2017)02-0092-08