苗 泳（中央司法警官學(xué)院副教授）

邢 玲（中央司法警官學(xué)院）

完善政府購買社區(qū)矯正社會服務(wù)制度的思考

苗 泳（中央司法警官學(xué)院副教授）

邢 玲（中央司法警官學(xué)院）

社區(qū)矯正是刑罰執(zhí)行方式的重要變革，是罪犯教育改造社會化的重要發(fā)展。政府向社會力量購買社區(qū)矯正社會服務(wù)則是推動社區(qū)矯正發(fā)展的主要途徑和方式。近年來，通過政府購買方式，各地社區(qū)矯正工作獲得了快速的發(fā)展，同時也出現(xiàn)了諸多問題。對此，筆者通過對上海、深圳、北京等地政府購買社區(qū)矯正工作的實地調(diào)查或觀察①篇幅所限，具體調(diào)研和訪談內(nèi)容不做專門介紹。，梳理出我國社區(qū)矯正工作發(fā)展中的幾個主要問題，研究并提出了相應(yīng)的建議。

一、我國政府購買社區(qū)矯正社會服務(wù)的基本情況

我國政府購買社區(qū)矯正社會服務(wù)已經(jīng)有十幾年的實踐，部分地區(qū)在持續(xù)實踐和探索中形成了自己的特色和模式，但總體來看，尚處于摸索階段。

（一）我國政府購買社區(qū)矯正社會服務(wù)的主要模式

學(xué)界比較流行的模式歸類方法是以我國政府購買社區(qū)矯正社會服務(wù)的各主體之間關(guān)系和購買方式為標(biāo)準(zhǔn)，主要分為三種模式：獨立關(guān)系競爭性購買模式、非競爭性模式和依賴關(guān)系非競爭性模式②參見王浦劬、［美］萊斯特·M·薩拉蒙：《政府向社會組織購買公共服務(wù)研究》，北京大學(xué)出版社2010年版，第20～22頁。。這種分類和分析方法固然重要，但從政府購買社區(qū)矯正社會服務(wù)的實踐看，對社會矯正性質(zhì)的認(rèn)識和政府各部門在購買社區(qū)矯正社會服務(wù)中的職責(zé)和地位，在一定程度上決定了政府購買社區(qū)矯正社會服務(wù)的發(fā)展方向，同樣不可忽視。以此為標(biāo)準(zhǔn)，筆者認(rèn)為，我國政府購買社區(qū)矯正社會服務(wù)主要是兩種模式：第一種模式是側(cè)重社區(qū)矯正的社會工作屬性，將社區(qū)矯正納入政府購買社會服務(wù)的體系之中，重視發(fā)揮社會工作主管部門的主導(dǎo)作用，并要求涉及社區(qū)矯正社會服務(wù)的其他政府部門積極配合。這種模式以深圳為典型。第二種模式是側(cè)重社區(qū)矯正的刑罰執(zhí)行和預(yù)防犯罪屬性，將政府購買社區(qū)矯正社會服務(wù)納入預(yù)防和減少犯罪工作體系，重視發(fā)揮社區(qū)矯正刑罰執(zhí)行主管部門的主導(dǎo)作用，并要求其他有關(guān)部門積極協(xié)助和配合。這種模式以上海和北京為典型。

（二）我國政府購買社區(qū)矯正社會服務(wù)的內(nèi)容

我國政府購買社區(qū)矯正社會服務(wù)的模式各異，但購買服務(wù)的內(nèi)容有趨同之勢，都是在“兩高兩部”發(fā)布的《社區(qū)矯正實施辦法》和《關(guān)于全面推進社區(qū)矯正工作的意見》規(guī)定的社區(qū)矯正任務(wù)基礎(chǔ)上，根據(jù)社區(qū)矯正社會工作的理論和實踐，有所拓展，宗旨就是“協(xié)助監(jiān)督管理、教育矯正和社會適應(yīng)性幫扶”。總體來看，我國政府購買社區(qū)矯正社會服務(wù)的內(nèi)容主要存在幾個問題：（1）基于社區(qū)服刑人員的特殊身份和矯正教育的需要而提供的服務(wù)內(nèi)容多，而社區(qū)服刑人員作為公民和社區(qū)居民而應(yīng)享有的社會公共服務(wù)則很少。（2）刑罰執(zhí)行類事項和服務(wù)較多，康復(fù)矯正、社會福利方面的事項和服務(wù)較少。（3）政府購買社區(qū)矯正社會服務(wù)的范圍不確定、服務(wù)項目過少而且不夠細化、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)不夠明確，因此服務(wù)質(zhì)量評估難以操作。這反映了我國政府購買社區(qū)矯正社會服務(wù)尚處于初始階段。

（三）我國政府購買社區(qū)矯正社會服務(wù)的方式

根據(jù)筆者的調(diào)研和觀察，我國政府購買社區(qū)矯正社會服務(wù)的方式主要有三種：第一，簽訂購買合同方式，即政府或相關(guān)部門作為購買者與社會組織或其他社會力量簽訂購買服務(wù)合同，服務(wù)方根據(jù)合同提供專業(yè)化社會工作服務(wù)，購買方按社工人數(shù)或項目標(biāo)準(zhǔn)等支付一定費用。這是我國政府購買社區(qū)矯正社會服務(wù)的主要方式，深圳、上海的做法最為典型。第二，投資建設(shè)或直接資助。很多地方政府出資組建類似事業(yè)單位的社會組織，該組織招聘社工派駐到基層政府部門或社區(qū)參與社區(qū)矯正工作，政府負(fù)擔(dān)社工的工資和部分辦公經(jīng)費、活動經(jīng)費；或者投資建設(shè)用于社區(qū)矯正社會服務(wù)的綜合性場所；或者對參與社區(qū)矯正社會服務(wù)的社會組織、企業(yè)或個人給予補貼或資金支持；等等。例如，北京市矯正工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室與朝陽區(qū)政府共同出資建立陽光社區(qū)矯正社會工作服務(wù)中心，以該中心為平臺招聘（購買）崗位社工并派駐到司法所提供社區(qū)矯正社工服務(wù)。第三，項目申請或公益創(chuàng)投③有人認(rèn)為公益創(chuàng)投不屬于政府購買服務(wù)，原因是沒有明確的購買服務(wù)內(nèi)容和服務(wù)要求。筆者認(rèn)為，政府購買服務(wù)的本質(zhì)就是政府出資，把本屬于政府提供公共服務(wù)的職責(zé)交給社會組織來完成。在這個意義上，公益創(chuàng)投也屬于政府購買服務(wù)。。政府設(shè)計社區(qū)矯正社會工作服務(wù)項目，由社會組織競標(biāo)或申請；或者社會組織根據(jù)社區(qū)服刑人員的需求和矯正需要自主開發(fā)、設(shè)計服務(wù)項目，申請政府專項資助；或者社會組織設(shè)計服務(wù)項目參與公益創(chuàng)投競標(biāo)。

二、我國政府購買社區(qū)矯正社會服務(wù)實踐中存在的主要問題

政府購買社區(qū)矯正社會服務(wù)工作是社區(qū)矯正、社會工作和政府購買公共服務(wù)等三種“舶來”制度的結(jié)合，其實踐過程經(jīng)歷著“本土化”的困難與“再生”的痛苦。傳統(tǒng)的政府管理方式、舊有的刑罰執(zhí)行觀念、社會自治空間的狹小和社會組織的欠發(fā)達等都對政府購買社區(qū)矯正社會服務(wù)產(chǎn)生了消極影響，導(dǎo)致了一系列問題。

（一）認(rèn)識不統(tǒng)一

政府購買社區(qū)矯正社會服務(wù)涉及許多基礎(chǔ)法理問題，從當(dāng)前實踐來看，社區(qū)矯正的性質(zhì)問題對制度設(shè)計和實踐的影響最大。一般認(rèn)為社區(qū)矯正屬于刑罰執(zhí)行，強調(diào)對社區(qū)服刑人員的矯治教育，也有學(xué)者從社區(qū)服刑人員的權(quán)利保障等角度看待社區(qū)矯正制度，形成不同認(rèn)識。理念不同帶來的是制度模式的差異和實踐中的混亂。側(cè)重社區(qū)矯正刑罰執(zhí)行屬性的制度模式，一般以社區(qū)矯正的主管部門為主導(dǎo)，購買合同的內(nèi)容更多是監(jiān)督、管理、限權(quán)（能）和矯正教育類的事項，在工作理念上，盡管也強調(diào)引入社會工作模式，但要以監(jiān)督和矯正的需要為前提。側(cè)重社區(qū)矯正的社會福利屬性和社會工作特征的制度模式，一般以社會工作主管部門為主導(dǎo)，購買合同中的困難救助、就業(yè)幫扶、社區(qū)關(guān)愛、社會福利、社區(qū)和諧等事項相對較多，更多從社會工作發(fā)展、社會人才培養(yǎng)等角度開展工作。在制度探索階段，共識缺乏和多元實踐是難免的，也是必要的，但發(fā)展到一定階段，理念共識和制度統(tǒng)一便成為必然選擇。

（二）法律缺位、政策不一、職責(zé)不清

社區(qū)矯正、政府購買社區(qū)矯正社會服務(wù)在中國已經(jīng)有了十幾年的實踐，但相關(guān)法律法規(guī)并不完善：社區(qū)矯正方面，除了《刑法修正案（八）》和“兩院兩部”《社區(qū)矯正實施辦法》，沒有較高層級、較高水平的法律法規(guī)；政府購買公共服務(wù)方面，《政府采購法》和《〈政府采購法〉實施條例》多適用于購買貨物、工程等項目，缺乏購買公共服務(wù)的專門規(guī)定，難以滿足政府購買公共服務(wù)的制度需求，可適用的僅有政府部門制定的部門規(guī)章或相關(guān)政策文件，比如民政部、財政部《關(guān)于政府購買社會工作服務(wù)的指導(dǎo)意見》及財政部、民政部、工商總局《政府購買服務(wù)管理辦法（暫行)》等，較高層次、內(nèi)容完備的法律法規(guī)仍處于缺位狀態(tài)。另外，由于認(rèn)識不統(tǒng)一，造成了既有政策的不統(tǒng)一，呈現(xiàn)出明顯的部門本位，實踐中形成“多頭管理”“相互推諉”或“各自為政”。

（三）社會組織發(fā)展緩慢，缺乏承接社區(qū)矯正社會工作的載體

國家推動政府向社會組織購買社區(qū)矯正服務(wù)以來，社會組織獲得了較快發(fā)展，但主要在深圳、上海等發(fā)達、開放地區(qū)?？傮w來看，我國社會組織的數(shù)量仍然很少且發(fā)展極不平衡，社會組織的質(zhì)量或社會服務(wù)能力也遠遠落后于市民社會發(fā)達的國家，專門從事社區(qū)矯正社會工作、能夠承接社區(qū)矯正社會工作的社會組織尤其少。筆者調(diào)查的河北省某市下轄五個區(qū)人口208萬，社工組織僅11個，而且政府購買的社工服務(wù)沒有一個用于社區(qū)矯正服務(wù)；湖南某市下轄兩個區(qū)，人口100萬，僅有2個從事社會工作的社會組織，政府將社區(qū)矯正作為政府購買服務(wù)的試點項目，社會組織參與社區(qū)矯正工作剛剛開始；另外調(diào)查的河南、山東、湖南等省份的六家社區(qū)，只有一個社區(qū)內(nèi)有社工組織（2家），而且沒有一家參與購買社區(qū)矯正工作。

（四）社工隊伍發(fā)展緩慢且流失嚴(yán)重，社區(qū)矯正社會工作難落實

一支高素質(zhì)、專業(yè)化、職業(yè)化的社工隊伍是政府購買社區(qū)矯正社會服務(wù)得以落實和發(fā)展的必要條件。但是從十幾年的實踐來看，社工隊伍經(jīng)歷了短期膨脹之后處在了停滯狀態(tài)，且社工人員流動性極大、流失嚴(yán)重，隊伍發(fā)展遭遇了瓶頸。究其原因，主要有以下幾個方面：一是工資待遇差且沒有保障，這是社工流失的最直接原因；二是職責(zé)不清、工作繁重，付出與所得嚴(yán)重失衡；三是社會工作職業(yè)的社會認(rèn)可度低，發(fā)展空間狹小。

（五）承接社區(qū)矯正工作的社會組織“行政化”嚴(yán)重，政社關(guān)系不清、權(quán)責(zé)不明

我國政府購買社區(qū)矯正社會服務(wù)實踐中，許多承接政府購買社區(qū)矯正社會服務(wù)的社會組織都是政府出資組建的，注冊資金、管理人員、辦公場所都是政府提供的，以致于成為政府“自家的組織”。這類社會組織壟斷了政府購買社區(qū)矯正社會服務(wù)項目，名為購買服務(wù)，實則任務(wù)下派。另一方面，許多地方政府開展購買服務(wù)工作只是為了響應(yīng)號召、完成維穩(wěn)任務(wù)、獲取政績，缺乏革新管理理念和管理方式的動力，根本不按照合同讓社工獨立開展專業(yè)工作，甚至任意安排本屬于政府部門的工作給社工，按照舊有的行政方式管理社工。結(jié)果是社會組織和社工喪失了獨立性，很難真正開展專業(yè)性的社區(qū)矯正社會工作。

三、完善我國政府購買社區(qū)矯正社會服務(wù)制度的建議………

（一）轉(zhuǎn)變理念

解決我國政府購買社區(qū)矯正社會服務(wù)制度發(fā)展中存在的問題，需要改進制度實踐中一些不適當(dāng)?shù)淖龇ǎ紫纫D(zhuǎn)變政府履職（包括刑罰執(zhí)行）的理念。

尊重和保障人權(quán)是國家和政府存在的根本目的和任務(wù)，享受最基本的公共服務(wù)是一國民眾的基本權(quán)利。社區(qū)服刑人員是公民中的特殊群體，具有罪犯和公民雙重身份，基于罪犯身份，他們應(yīng)該接受刑罰處罰；基于公民身份，他們的合法權(quán)利又應(yīng)當(dāng)?shù)玫奖Ｕ稀Ｉ鐓^(qū)矯正制度是世界先進的刑罰執(zhí)行制度，它的主要目的除了依法對犯罪人進行適度懲戒體現(xiàn)個體正義之外，還要通過社區(qū)教化“治愈”犯罪人的“病”，通過社會力量參與幫助犯罪人順利回歸社會，從而減少重新犯罪、維護社會安寧，體現(xiàn)社會正義和增進公共福利。簡而言之，幫助犯罪人是為了消滅犯罪、幫助大家。如果認(rèn)識不到這一點，看到犯罪的人得到國家和社會的幫助就憤憤不平、大呼不公，就是一種陷于報應(yīng)和報復(fù)觀念中的短視。

（二）改進工作

1. 明確政府購買社區(qū)矯正社會服務(wù)中的職責(zé)分工。總體而言，政府購買社會矯正社會服務(wù)的“婆婆”過多、職責(zé)不清已經(jīng)是一個不爭的事實④訪談中，安徽合肥某區(qū)管委會工作人員談到：各條線主管部門對于各自的職責(zé)及關(guān)系等尚未達成基本共識。區(qū)級沒有形成合力，雖然區(qū)級成立了購買服務(wù)辦公室，但是各部門各自為政，不能進行資源整合。除了社會事業(yè)局開展了購買服務(wù)之外，其他相關(guān)部門還基本沒有開展。：縱向上，中央與地方的職責(zé)不清；橫向上，各部門之間職責(zé)不清；黨政關(guān)系上，黨的部門和政府部門之間權(quán)責(zé)不清。

對此，筆者建議：其一，黨的部門主要應(yīng)負(fù)責(zé)政策宣傳和社會動員，不宜對具體事項干預(yù)過多。其二，基層政府和社區(qū)自治組織是參與社區(qū)矯正社會工作的最重要主體，制度設(shè)計應(yīng)當(dāng)特別明確基層政府和社區(qū)自治組織的權(quán)責(zé)，并按照“費隨事走”的原則，加大對基層的資金投放力度。其三，增強民政部門在政府購買社區(qū)矯正社會服務(wù)中的基礎(chǔ)性地位和職責(zé)。其四，地方政府承擔(dān)主要責(zé)任，包括經(jīng)費支付、服務(wù)質(zhì)量監(jiān)督等。同時，中央也應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任，包括制定政策、發(fā)布標(biāo)準(zhǔn)以及通過財政轉(zhuǎn)移支付給地方政府提供財政支持。

2. 理順政府購買社區(qū)矯正社會服務(wù)中的政社關(guān)系。針對承接社區(qū)矯正的社會組織“行政化”問題帶來的政社關(guān)系不清、權(quán)責(zé)不明等問題，筆者建議：其一，在區(qū)分服務(wù)類型的前提下，凡適合采用政府購買服務(wù)的社區(qū)矯正社會服務(wù)項目，均應(yīng)采用合同形式進行購買；其二，在大力培植社工組織的基礎(chǔ)上，改變政府出資方式，拓展社會融資渠道，保持社工組織的獨立性，減少政府的不當(dāng)干預(yù)；其三，實現(xiàn)政府購買社區(qū)矯正社會服務(wù)中的政社關(guān)系的法制化，制定社會組織法或完善《〈政府采購法〉實施條例》或完善政府購買社會服務(wù)的政策文件，明確政府與承接服務(wù)的社工組織之間的平等地位和相互權(quán)利義務(wù)關(guān)系。

3. 著力扶持和培育社會組織。民間社會組織發(fā)展緩慢的原因在于我國缺乏扶持社會組織發(fā)展的配套政策。改變這一現(xiàn)狀需要借鑒外國經(jīng)驗并結(jié)合我國實際，主要從以下幾個方面著手改進：一是改變我國的財政扶持方略，從“授之以魚”向“授之以漁”轉(zhuǎn)變。即通過稅收優(yōu)惠政策間接為社會組織提供資金，既能夠避免政府對社會組織的過度干涉，又能夠保障社會組織較為穩(wěn)定的資金來源，從而推動社會組織發(fā)展。二是改變以“管制”為主的“國家法團主義”社會組織登記管理體制，實現(xiàn)從“嚴(yán)進寬出”到“嚴(yán)進嚴(yán)出”“寬進嚴(yán)出”的轉(zhuǎn)變，以及從“入口監(jiān)管”到“過程監(jiān)管”的轉(zhuǎn)變。三是大力推動志愿者組織發(fā)展，培育志愿者文化。中國社會組織發(fā)展緩慢和政府購買社會服務(wù)難以落實的重要原因是缺乏培養(yǎng)社會工作者的文化土壤，即志愿者文化。

4.為社工隊伍建設(shè)創(chuàng)造良好體制環(huán)境。一是深入基層和社區(qū)大力宣傳，提升社會工作（特別是社區(qū)矯正社會工作）的社會知名度和美譽度。二是加強大墻內(nèi)宣傳，提高監(jiān)獄工作人員和監(jiān)獄服刑人員對社區(qū)矯正制度和政府購買社區(qū)矯正社會服務(wù)的認(rèn)識。三是加大政府購買社區(qū)矯正社會服務(wù)的財政支持力度，大幅提高社工（包括矯正社工）的待遇，建立職業(yè)階梯機制，拓展社區(qū)矯正社會工作的職業(yè)發(fā)展空間。

5.強化政府購買社區(qū)矯正社會服務(wù)的法律規(guī)制。一是借鑒日本做法⑤日本政府專門制定了《關(guān)于導(dǎo)入競爭機制改革公共服務(wù)的法律》，在這一法律中，專門規(guī)范了引入競爭機制提供公共服務(wù)的宗旨、方針以及政府行政機構(gòu)的職責(zé)、公共團體的職責(zé)以及民間部門的職責(zé)等。，盡快制定《政府購買公共服務(wù)法》，在此之前，可由國務(wù)院制定《政府購買社會工作服務(wù)條例》，專章或?qū)ｉT規(guī)定政府購買社區(qū)矯正社會服務(wù)。二是對相關(guān)法律作出修改和完善，比如，將政府購買社區(qū)矯正社會服務(wù)寫入《社區(qū)矯正法》；在《社區(qū)矯正法》出臺之前，將政府購買社區(qū)矯正社會服務(wù)內(nèi)容寫入有關(guān)社區(qū)矯正的規(guī)章和政策文件；《稅法》中加入對承接政府購買服務(wù)的社會組織的稅收優(yōu)惠內(nèi)容；等等。三是在法律出臺或修改之前，應(yīng)由司法部與財政部、民政部聯(lián)合制定《政府購買社區(qū)矯正社會工作服務(wù)辦法》。四是在國家層面立法和中央部委規(guī)章出臺之前，各地方人大應(yīng)盡快總結(jié)本地經(jīng)驗，制定《政府購買社區(qū)矯正社會工作服務(wù)辦法》?？傊驖u進把實現(xiàn)政府購買社區(qū)矯正社會服務(wù)法治化，先從地方立法做起，由試點較早、制度成熟的深圳、上海、北京等地的地方人大制定地方法規(guī)，實現(xiàn)地方法治化，然后等時機成熟以后統(tǒng)一制定法律法規(guī)。

（責(zé)任編輯 張文靜）

注：本文系民政部2016年全國民政政策理論研究課題（2016MZRL010908）的部分成果。