□ 盧福營 何 花 王莉

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城鎮(zhèn)化進程中城郊村的基層組織重構(gòu)
——以浙江省武義縣程王處為例

□ 盧福營 何 花 王莉

組織重構(gòu)是城郊村城鎮(zhèn)化的重要內(nèi)容，也是當前地方政府極為關(guān)注的城鎮(zhèn)化行動。武義縣程王處的個案表明，伴隨著城鎮(zhèn)化的推進，正處于鄉(xiāng)城轉(zhuǎn)變時期的城郊村經(jīng)濟社會結(jié)構(gòu)發(fā)生了根本性變化，形成為一種邊緣性的基層社會單元，決定了城郊村基層組織需要適應(yīng)治理條件的變化而重構(gòu)。二十一世紀初，武義縣政府提出了以“撤村”、“保社”、“建居”為主要內(nèi)容的“兩社分治”方案。在隨后的實施過程中，有關(guān)部門理性變通，最終建構(gòu)了“兩社聯(lián)動”的城郊村基層組織模式?；鶎咏M織重構(gòu)是城郊村城鎮(zhèn)化的必然趨勢，結(jié)合型組織模式是城郊村邊緣性社會下的理性選擇，城鎮(zhèn)化進程中城郊村的組織重構(gòu)是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，需要審慎對待。

城鎮(zhèn)化；城郊村；基層組織重構(gòu)；結(jié)合型組織體系

基層組織重構(gòu)是城郊村城鎮(zhèn)化的基本環(huán)節(jié)和重要內(nèi)容，也是各地政府極為關(guān)注的城鎮(zhèn)化行動。在過去的幾十年里，伴隨著城鎮(zhèn)空間的擴張，地處城鎮(zhèn)周邊的城郊村陸續(xù)地被納入城鎮(zhèn)范圍，逐漸實現(xiàn)鄉(xiāng)城轉(zhuǎn)變。在這一過程中，各地政府主動實施“撤村建居”或“村改居”，旨在適應(yīng)城郊村城鎮(zhèn)化的要求和基層社會新環(huán)境下的管理需要，推動城郊村由農(nóng)村基層治理向城鎮(zhèn)基層治理轉(zhuǎn)變。在具體實踐中，不同地區(qū)、不同城郊村的“撤村建居”等基層組織重構(gòu)方式有所差異，對城郊村治理和城鎮(zhèn)化進程形成了特殊影響。*參閱盧福營：《城鎮(zhèn)化進程中近郊村落的邊緣化研究》，中國社會科學(xué)出版社2015年版，第35-36頁。浙江省武義縣城鎮(zhèn)化進程中城郊村的基層組織重構(gòu)過程具有獨特性，本文以程王處為例做個案研究。

一、城鎮(zhèn)化：城郊村組織重構(gòu)的社會基礎(chǔ)

城郊村城鎮(zhèn)化是城郊村落由農(nóng)村社會到城鎮(zhèn)社會的轉(zhuǎn)變過程。從表面上看，主要表現(xiàn)為一種特殊的空間吸納，即城郊村落逐漸地被納入城鎮(zhèn)空間范圍。從實質(zhì)上看，是一個綜合性的社會變遷過程。有人曾形象地視之為“化工、化人、化境共同發(fā)展的有機統(tǒng)一”*卞華舵：《主動城市化——以北京鄭各莊為例》，中國經(jīng)濟出版社2011年版，第19頁。。宏觀地分析，城郊村的城鎮(zhèn)化變遷大致包括“去農(nóng)化”和“趨城化”兩個方面。一方面，表現(xiàn)為村落社會不斷脫離農(nóng)村社會屬性的過程，即“去農(nóng)化”；另一方面，表現(xiàn)為村落社會不斷獲取城鎮(zhèn)社會因子的過程，即“趨城化”。正是通過兩者之間的一消一長，城郊村逐漸由農(nóng)村社會變成為城鎮(zhèn)社會的一部分。正處于鄉(xiāng)城轉(zhuǎn)變過程的城郊村，呈現(xiàn)為“脫離農(nóng)業(yè)的村莊”、“留存鄉(xiāng)村因子的城鎮(zhèn)社區(qū)”等邊緣性社會樣態(tài)。*盧福營：《近郊村落的城鎮(zhèn)化：水平與類型——以浙江省9個近郊村落為例》，《華中農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)》，2013年第6期。時常被冠之以“某某新村”、“某某村社區(qū)”之類名稱。

程王處是浙江省武義縣的城郊村，原來是一個典型的農(nóng)業(yè)村落。據(jù)調(diào)查，村落的城鎮(zhèn)化大致始于20世紀80年代末的金溫鐵路建設(shè)。因建設(shè)火車站的需要，當?shù)卣虺掏跆幋逭饔昧说谝粔K土地。借助金溫鐵路建設(shè)創(chuàng)造的城鎮(zhèn)化發(fā)展機遇，武義縣重新調(diào)整了城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃和發(fā)展空間，程王處因此被納入新的縣城擴展范圍。1992年初，武義縣成立了經(jīng)濟開發(fā)區(qū)，開啟新一輪城鎮(zhèn)化建設(shè)，程王處的農(nóng)地隨之迅速地被征用、開發(fā)，目前僅剩下幾塊零碎的邊角地，成為了武義縣第一個“失地村”。同時，村民的房屋也陸續(xù)地被拆遷安置，街道、銀行、商場、商住樓等城鎮(zhèn)設(shè)施進入村域內(nèi)，人居環(huán)境得到了根本性的改變。根據(jù)政府的統(tǒng)一安排，完成了基層組織重構(gòu)工作。如此，程王處的人居環(huán)境、經(jīng)濟社會結(jié)構(gòu)、基層治理方式等均發(fā)生了根本性變化。

一是人居環(huán)境的“趨城化”。通過房屋拆遷安置和城鎮(zhèn)設(shè)施建設(shè)，程王處的人居環(huán)境發(fā)生了重大改變。一方面，根據(jù)政府統(tǒng)一規(guī)劃建設(shè)的村民安置房，雖與城鎮(zhèn)居民的商品房存在著一定差距，但初步實現(xiàn)了住宅結(jié)構(gòu)的套房化、建筑格局的統(tǒng)一化、居住環(huán)境的整潔化；另一方面，城鎮(zhèn)公共設(shè)施和商業(yè)設(shè)施的嵌入，極大地改善了居民的生產(chǎn)生活條件。程王處的人居環(huán)境已經(jīng)而且正在進一步地與城鎮(zhèn)人居環(huán)境相趨近。

二是社會成員的異質(zhì)化、開放化。伴隨著城鎮(zhèn)化的推進，不僅大量企業(yè)、商店進駐程王處村域內(nèi)，而且許多外來務(wù)工經(jīng)商人員租住和生活在程王處居民的住宅中，由此導(dǎo)致村域居住人口數(shù)量激增，在村的外來人口遠遠超過村籍人口，形成了“一個村莊，兩個世界”的社會成員結(jié)構(gòu)。同時，程王處戶籍居民也因利益驅(qū)動或土地被征用而轉(zhuǎn)換職業(yè)，實現(xiàn)了多元性的職業(yè)流動，形成了職業(yè)身份的多樣化、異質(zhì)化。如此，程王處的社會成員構(gòu)成日益復(fù)雜化，異質(zhì)性、開放性增強，逐漸地由“熟人社會”轉(zhuǎn)向“陌生人社會”。

三是經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的“去農(nóng)化”。程王處因集體土地被征用而失去了賴以從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的耕地，不再擁有發(fā)展農(nóng)業(yè)經(jīng)濟的條件。然而，在土地征用中政府給予了一定的補償金。其中，大部分被用于發(fā)展集體經(jīng)濟和集體福利，也有相當部分被分配給居民家庭并用于建設(shè)或購置房產(chǎn)，或作為發(fā)展非農(nóng)經(jīng)濟的資本等。失地后的村集體組織和村民個人理性地選擇了發(fā)展物業(yè)經(jīng)濟，或經(jīng)商辦廠，或務(wù)工謀生，基本轉(zhuǎn)向了非農(nóng)產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域。

四是管理服務(wù)的邊緣化。程王處完成了“撤村建居”，但保留了集體經(jīng)濟合作社。除前期征用土地時，有少量居民根據(jù)當時的政策安排實現(xiàn)了戶籍“農(nóng)轉(zhuǎn)非”外，大多依然持有農(nóng)業(yè)戶口。如此，程王處居民變成為持農(nóng)業(yè)戶口的城鎮(zhèn)居民。他們部分地脫離了農(nóng)村管理服務(wù)體系，但尚未充分進入城鎮(zhèn)管理服務(wù)體系，無法完全獲得城鎮(zhèn)居民身份及其權(quán)利待遇，處于城鄉(xiāng)兩類管理服務(wù)體系的邊緣。

在城鄉(xiāng)二元社會體制下，城鎮(zhèn)與農(nóng)村之間在經(jīng)濟社會的各個方面均存在著明顯差異，在此基礎(chǔ)上設(shè)置的城鄉(xiāng)基層組織體系和治理體制也相互區(qū)分，由此建構(gòu)了獨特的社會區(qū)隔。城郊村本屬于農(nóng)村社會體系，由農(nóng)地、農(nóng)居、農(nóng)業(yè)、農(nóng)民組成，邊界清晰。然而，伴隨著城鎮(zhèn)化的推進，城郊村正處在鄉(xiāng)城轉(zhuǎn)變之中，進入了獨特的過渡性階段，呈現(xiàn)出“是村非村”、“是城非城”的臨界性、兩棲性樣態(tài)，形成為一個邊緣性的基層社會單元，急切要求實現(xiàn)基層組織的創(chuàng)造性重構(gòu)和基層治理方式的適應(yīng)性轉(zhuǎn)換。

二、制度安排：城郊村組織重構(gòu)的理想設(shè)計

過去幾十年的中國城郊村城鎮(zhèn)化，主要呈現(xiàn)為政府推動的“被城鎮(zhèn)化”。城郊村的城鎮(zhèn)化行動，首先起始于政府的制度安排和政策設(shè)計。程王處的組織重構(gòu)也是依照當?shù)卣闹贫劝才砰_始的。

在2000年以前，武義縣按國家的統(tǒng)一部署，在縣城建成區(qū)內(nèi)按城鎮(zhèn)基層治理體制實行街居制，設(shè)置武陽街道辦事處負責基層行政管理；設(shè)置9個居民委員會，開展居民自治。在農(nóng)村則實行“鄉(xiāng)政村治”體制，即設(shè)置鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負責基層行政管理；在村一級設(shè)村民委員會，開展村民自治。同時，建有村級黨組織，發(fā)揮基層領(lǐng)導(dǎo)職責；設(shè)立村集體經(jīng)濟合作社，負責集體經(jīng)濟經(jīng)營管理事務(wù)。此外，還建立村婦代會、老年協(xié)會、共青團、民兵連等配套組織，各自履行一定的基層治理職責。

20世紀90年代以后，武義縣的城鎮(zhèn)化進入了加速發(fā)展時期。伴隨著城鎮(zhèn)化的快速推進，大批城郊村被納入城鎮(zhèn)范圍，對基層治理提出了新的挑戰(zhàn)。面對城鎮(zhèn)化進程中的城郊村變遷及其面臨的新問題、新挑戰(zhàn)，當?shù)卣e極應(yīng)對，主動推動以“撤村建居”為核心的城郊村組織重構(gòu)，嘗試城郊村基層治理方式創(chuàng)新。2001年6月27日，武義縣委、縣政府出臺了《關(guān)于城區(qū)撤村建居工作的意見》，明確提出：撤銷武陽鎮(zhèn)城區(qū)11個行政村和9個居委會，保留11個村集體經(jīng)濟合作社。同時，按地域重新劃分，設(shè)置12個社區(qū)，社區(qū)設(shè)立居委會負責社區(qū)管理服務(wù)工作。此外，對城區(qū)“撤村建居”工作的指導(dǎo)思想、社區(qū)居委會的性質(zhì)、任務(wù)、規(guī)模、范圍、機構(gòu)和干部調(diào)配管理、辦公用房和經(jīng)費及其黨組織建設(shè)和群團組織建設(shè)等方面作了簡要規(guī)定，強調(diào)了加強經(jīng)濟合作組織建設(shè)與社區(qū)建設(shè)工作的責任問題。同年7月6日，武義縣政府做出了《關(guān)于同意撤銷武陽鎮(zhèn)齊心等十一個村委會、九個居委會，建立十二個社區(qū)居委會的批復(fù)》，指令縣民政局依法組織實施。

根據(jù)相關(guān)文件分析，武義縣城郊村組織重構(gòu)的制度安排呈現(xiàn)出以下特點和創(chuàng)新之處：

第一，撤消原村(居)委會，統(tǒng)一建立新的社區(qū)居委會。城郊村基層組織重構(gòu)與城鎮(zhèn)基層組織重構(gòu)統(tǒng)籌規(guī)劃、整合行動、整體推進。不只是撤消原城郊村設(shè)置的11個村委會，而且同時撤消原城鎮(zhèn)設(shè)置的9個居委會。然后，打亂原有基層社會單元(村、社區(qū))的邊界，統(tǒng)一規(guī)劃，按地域進行重新劃分，設(shè)立12個社區(qū)，在社區(qū)中設(shè)居委會。如此，在基層組織重構(gòu)中，不再按城鄉(xiāng)區(qū)別對待，代之以統(tǒng)一的制度安排，較好地體現(xiàn)了公平原則；不再是在原城郊村轄區(qū)內(nèi)實施“村改居”，代之以街區(qū)為邊界重組社區(qū)，新設(shè)立的社區(qū)由多個不同原單位的成員構(gòu)成，突破了傳統(tǒng)的單位邊界，較好地凸現(xiàn)了新社區(qū)與原村落之間的差異。新設(shè)置的社區(qū)居委會被定性為居民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性組織，負責社區(qū)管理服務(wù)。

調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，武義縣政府之所以做出這種制度安排，主要是當初的武義縣黨政領(lǐng)導(dǎo)努力嘗試城郊村基層組織重構(gòu)的一步到位，徹底實現(xiàn)由鄉(xiāng)村基層組織到城鎮(zhèn)基層組織的轉(zhuǎn)變。

第二，保留集體經(jīng)濟合作社，實行自主經(jīng)營。從法理上講，集體經(jīng)濟合作社是一個基層集體經(jīng)濟組織，主要承擔集體資產(chǎn)管理與運營等經(jīng)濟職能。實行獨立核算、自主經(jīng)營、自負盈虧、民主管理，具有獨立的法人資格。然而，在鄉(xiāng)村治理實踐中，事實承擔著一系列特殊的社區(qū)功能。合作社管委會成員與村支委、村委會等組織的人員多有交叉，且浙江省有關(guān)部門規(guī)定合作社管委會主任原則上由村書記兼任。一定程度上削弱了集體經(jīng)濟合作社的獨立性，變通性地改變了集體經(jīng)濟合作社的組織屬性。

武義縣在城郊村基層組織重構(gòu)中，做出了保留原集體經(jīng)濟合作社的政策設(shè)計。一方面，尊重城郊村經(jīng)濟社會發(fā)展的歷史，保障集體經(jīng)濟發(fā)展的穩(wěn)定性、可持續(xù)性；另一方面，厘清集體經(jīng)濟合作社的組織職能，剝離集體經(jīng)濟合作社的社區(qū)功能，保障集體經(jīng)濟合作社的獨立性，真正以獨立法人的資格代表合作社社員實施集體經(jīng)濟的經(jīng)營管理。如此，武義縣的城郊村基層組織重構(gòu)，不再是一般意義上的“撤村建居”，而是具體表現(xiàn)為“撤村建居保社”。

第三，明確基層組織職能，實行“兩社分治”。在當前的浙江農(nóng)村基層治理實踐中，一個村莊設(shè)置村黨支部委員會(黨委)、村民委員會、村集體經(jīng)濟合作社管委會等村級組織，共同承擔村務(wù)管理服務(wù)。三個村級組織同時并存，邊界不清、職能不分、權(quán)責不明，三套班子統(tǒng)一分工、一體化運作。故人們習慣地稱之為“村三委”。在城郊村基層組織重構(gòu)的制度安排中，武義縣按街區(qū)設(shè)立社區(qū)，社區(qū)內(nèi)建立黨組織和居委會，負責社區(qū)管理服務(wù)；保留原城郊村集體經(jīng)濟合作社，合作社建立管理委員會、社員代表會議、監(jiān)委會等機構(gòu)，獨立自主地管理集體財產(chǎn)和經(jīng)營集體經(jīng)濟。如此，社區(qū)與合作社同時并存，但組織權(quán)責、組織職能、管轄對象等相對分離，建構(gòu)了一種獨特的“兩社分治”模式。意在按基層組織現(xiàn)代化和職能分化的要求，進行基層組織的職能分工，各司其職地獨立開展基層治理工作，改變過去城郊村組織的混沌狀況。

三、理性變通：程王處的組織重構(gòu)過程

根據(jù)縣政府出臺的相關(guān)政策和具體部署，武義縣于2001年開始了新規(guī)劃城區(qū)的基層組織重構(gòu)工作，程王處也在其列。按照規(guī)劃和要求，撤消了原程王處村委會和村黨支部，程王處村與周邊的商品房小區(qū)等合并成立程王處社區(qū)*新設(shè)置的程王處社區(qū)轄區(qū)東至鐵路火車站(東側(cè))，南至東升路，西至武川路，北至象龍塔及上松線，實質(zhì)是一種帶有一定行政區(qū)劃意義的街區(qū)，是一個基層治理單元。。社區(qū)設(shè)置居委會，相應(yīng)建立社區(qū)黨組織，負責社區(qū)管理服務(wù)工作，隸屬白洋街道管轄。按照城郊村基層組織重構(gòu)的理想設(shè)計，程王處社區(qū)居委會由主任、副主任和委員等6人組成。為實現(xiàn)組織重構(gòu)工作的有序推進，縣政府決定先建立社區(qū)居委會籌建小組，待條件成熟后再按照《中華人民共和國居民委員會組織法》有關(guān)規(guī)定選舉產(chǎn)生社區(qū)居委會。籌建小組成員采用組織選調(diào)和聘用方式，由縣委組織部、白洋街道辦事處綜合考評后任命。

然而，城郊村基層組織重構(gòu)是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程。理想的制度設(shè)計輸入特定城郊村治理環(huán)境后勢必遭遇多種具體因素的影響，并引發(fā)種種問題與挑戰(zhàn)。“撤村”后的“建居”工作并未按理想設(shè)計順利推進。據(jù)調(diào)查，程王處社區(qū)居委會事實主要由街道辦任命，配備了5名工作人員(暫未配備書記)，至今仍然是合同工，沒有實行居民民主選舉。社區(qū)居委會的運行經(jīng)費由政府財政負擔。據(jù)調(diào)查，財政下?lián)艿纳鐓^(qū)運行費隨經(jīng)濟社會發(fā)展逐年提升。目前，程王處社區(qū)每年可獲得約50萬元的財政經(jīng)費。

為了保證城郊村基層組織重構(gòu)工作的順利開展和平穩(wěn)過渡，武義縣在“撤村建居”過程中，尊重歷史事實，保留了原程王處集體經(jīng)濟合作社，合作社社員即原程王處村民的戶籍關(guān)系不變。合作社主要負責集體經(jīng)濟的經(jīng)營管理，保障合作社社員的權(quán)益。合作社設(shè)置管委會作為常設(shè)工作機構(gòu)。另外，建立了社員代表會議、財務(wù)管理小組和監(jiān)事會等，加強集體經(jīng)濟事務(wù)的決策、管理與監(jiān)督。*據(jù)調(diào)查，合作社管委會成員開始時由原行政村的領(lǐng)導(dǎo)過渡，由政府任命。經(jīng)過一段時間后，改由社員群眾民主選舉產(chǎn)生，選舉方式類同于村委會選舉。社長和副社長從合作社管委會成員中推選產(chǎn)生。合作社財務(wù)管理小組組長由分管財務(wù)工作的社長擔任，成員由報賬員、文書等3-5人組成。合作社監(jiān)事會設(shè)會長1名，副會長1-2名，委員5-7名，從社員代表中產(chǎn)生。管委會成員和財務(wù)管理小組成員不得兼任監(jiān)事會成員。經(jīng)濟合作社設(shè)社員代表會議作為決策機構(gòu)，由10-20名社員代表組成，社員代表經(jīng)由經(jīng)濟合作社社員民主選舉產(chǎn)生。

如此，按政府的理想設(shè)計初步完成了程王處的基層組織轉(zhuǎn)換，也即相關(guān)部門所說的“撤村建居”工作。事實上，具體地表現(xiàn)為“撤村建居保社”。

基層組織重構(gòu)后，程王處社區(qū)治理遭遇到了諸如人員復(fù)雜、事務(wù)繁雜、資金不足、人力缺乏等一系列新的問題與困境，造成了一定意義上的“社區(qū)失靈”。一方面，社區(qū)居委會無力有效承接政府下放或下延到社區(qū)的各種管理服務(wù)和創(chuàng)建工作；另一方面，社區(qū)居委會難以有效開展居民自治活動。如何切實有效地解決“社區(qū)失靈”問題，推進城郊村或社區(qū)的基層治理，成為了擺在面前的一個緊迫課題。面對這一事實，相關(guān)部門積極應(yīng)對，做出了一些理性變通。集中表現(xiàn)在：

第一，調(diào)整和創(chuàng)新基層組織結(jié)構(gòu)與機制。程王處社區(qū)與程王處經(jīng)濟合作社是按組織分化與職能分工的現(xiàn)代組織原則設(shè)置的兩個基層組織。按“兩社分治”的理想安排，兩者分別承擔社區(qū)管理服務(wù)與集體經(jīng)濟經(jīng)營管理的職能，且管轄范圍不相一致。在基層組織重構(gòu)的實踐中，相關(guān)部門做出了以下適應(yīng)性調(diào)整和應(yīng)對性創(chuàng)新：(1)在程王處集體經(jīng)濟合作社重新建立黨支部，隸屬白洋街道黨工委管轄。試圖借助基層黨組織的嵌入，通過黨組織關(guān)系加強對集體經(jīng)濟合作社的調(diào)控。如此，對于原程王處村民而言，事實形成了兩個基層黨組織，即社區(qū)黨支部與合作社黨支部并存的格局。調(diào)查中，大家?guī)缀豕J一個事實：合作社黨支部是過去村黨支部的翻版。程王處合作社黨支部不僅在集體經(jīng)濟事務(wù)上發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用，而且全面負責程王處合作社整個轄區(qū)或者說涉及原程王處村民的各項事務(wù)。有人更進一步地指出，事實是程王處合作社黨支部領(lǐng)導(dǎo)和管理合作社成員和所轄地域，程王處社區(qū)黨支部只領(lǐng)導(dǎo)和管理合作社之外的社區(qū)成員和轄區(qū)。(2)社區(qū)黨組織與合作社黨組織的干部交叉任職。合作社黨組織的書記兼任社區(qū)黨組織副書記，社區(qū)黨組織負責人兼任合作社黨組織副書記，借此促進社區(qū)黨組織與合作社黨組織之間的溝通與協(xié)調(diào)，形成了一種獨特的嵌套關(guān)系。

第二，恢復(fù)和發(fā)揮集體經(jīng)濟合作社的社區(qū)功能。程王處合作社組織及其領(lǐng)導(dǎo)擁有較豐富的集體經(jīng)濟資源和社會資本，呈現(xiàn)出明顯的基層管理服務(wù)優(yōu)勢。面對客觀存在的“社區(qū)失靈”現(xiàn)實，程王處社區(qū)黨委和居委會自覺不自覺地將部分社區(qū)管理服務(wù)和創(chuàng)建工作轉(zhuǎn)由合作社管委會承擔，或者與合作社管委會協(xié)同承擔一些社區(qū)管理服務(wù)事務(wù)和創(chuàng)建項目。調(diào)查中了解到，程王處合作社借助城鎮(zhèn)化和市場化創(chuàng)造的機會積極發(fā)展集體經(jīng)濟，取得了較為理想的成效。依靠較為深厚的集體經(jīng)濟實力，合作社黨支委和管委會自主決定向全體社員免費發(fā)放口糧，給老年社員發(fā)放集體老年福利。*程王處合作社規(guī)定：向全體合作社成員免費供應(yīng)大米。合作社有專人負責，統(tǒng)一向產(chǎn)地購買、統(tǒng)一發(fā)放。合作社社員按季度到大米發(fā)放處領(lǐng)取，15歲以下的45公斤、15歲以上56公斤。同時，60歲以上的老年社員可以領(lǐng)取400元的老年生活補貼，并按年齡每增加一歲加5元。同時，根據(jù)社區(qū)居委會要求創(chuàng)辦了老年人食堂，為老年社員提供免費伙食。此外，還要負責合作社范圍內(nèi)的計劃生育、征兵、治安等社區(qū)管理服務(wù)事項，以及“三改一拆”等名目繁多的創(chuàng)建任務(wù)和中心工作。

可見，程王處經(jīng)濟合作社的職責遠遠超出了制度規(guī)定的范圍，已經(jīng)不再是單純的經(jīng)濟組織，事實依然承擔著大量社區(qū)事務(wù)，發(fā)揮著重要的社區(qū)功能。調(diào)查中，不少人明確地說，程王處集體經(jīng)濟合作社與原來的程王處村沒有實質(zhì)性的差異。

如此，通過理性變通，程王處的基層組織重構(gòu)出現(xiàn)了獨特的實踐與制度偏離。在一定意義上，實現(xiàn)了從制度設(shè)計的“兩社分治”到實踐運作的“兩社聯(lián)動”的轉(zhuǎn)變。

四、討論與思考

作為一個城鎮(zhèn)化進程中的城郊村，程王處的基層組織重構(gòu)過程具有一定的代表性。十多年來，武義縣有關(guān)部門和程王處等城郊村民眾一直在實踐中逐步探索，為進一步推進城鎮(zhèn)化進程中城郊村的基層組織重構(gòu)和基層治理轉(zhuǎn)換，提供了有益的啟示。

(一)基層組織重構(gòu)：城郊村城鎮(zhèn)化的必然趨勢

從治理生態(tài)學(xué)的視角看，治理形式與治理條件密切相關(guān)。德國生態(tài)哲學(xué)家漢斯·薩克塞認為，生態(tài)學(xué)是研究關(guān)聯(lián)的學(xué)說。采用生態(tài)學(xué)的考察方式是科學(xué)研究的一個很大進步，它克服了從個體出發(fā)的、孤立的思考方法，認識到一切有生命的物體都是某個整體的一部分。*[德]漢斯·薩克塞：《生態(tài)哲學(xué)》，文韜、佩云譯，東方出版社1991年版，前言。從所處環(huán)境和條件中去尋找和建構(gòu)合適的治理方式，具有獨特價值。正是在這個意義上，一些學(xué)者積極探討治理形式與治理條件的關(guān)系，揭示影響基層治理的重要條件。*鄧大才：《村民自治有效實現(xiàn)的條件研究——從村民自治的社會基礎(chǔ)視角來考察》，《政治學(xué)研究》，2015年第2期。國家也積極倡導(dǎo)根據(jù)不同情況不同條件尋找有效的基層群眾自治形式。*《中共中央國務(wù)院印發(fā)〈關(guān)于全面深化農(nóng)村改革加快推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見〉》，《人民日報》，2014年1月20日。

從一定意義上說，基層組織重構(gòu)是城鎮(zhèn)化新條件下實現(xiàn)城郊村(社區(qū))有效治理的必然要求，是伴隨城郊村城鎮(zhèn)化而發(fā)生的基層治理條件變化而做的適應(yīng)性轉(zhuǎn)變。城鎮(zhèn)化作為一項重大的社會綜合變遷行動，勢必對城郊村基層治理產(chǎn)生影響，導(dǎo)致基層治理環(huán)境與條件的重大改變。長期以來，我國實行城鄉(xiāng)二元社會體制，城郊村原來屬于農(nóng)村社會體系，依照農(nóng)村基層治理制度運作。伴隨著城鎮(zhèn)化的發(fā)展，程王處等城郊村落逐漸地因城鎮(zhèn)空間擴張被納入城鎮(zhèn)社會體系，進入了特殊的鄉(xiāng)城轉(zhuǎn)變過程，引發(fā)了經(jīng)濟社會的根本性變化，形成了特殊的基層治理環(huán)境與條件，進而要求實行基層組織和治理方式的適應(yīng)性調(diào)整與創(chuàng)新。

然而，在國家層面的頂層設(shè)計中，尚未根據(jù)城郊村城鎮(zhèn)化的事實與需求做出及時反應(yīng)。在中央政府缺乏明確的城郊村治理制度安排的背景下，地方政府和基層社會自主探索城郊村基層組織重構(gòu)，嘗試基層治理創(chuàng)新，也就成為了一種回應(yīng)社會需求的合理選擇，是一種基層治理的“需求-回應(yīng)”型創(chuàng)新。*盧福營、應(yīng)小麗：《村民自治發(fā)展中的地方創(chuàng)新》，中國社會科學(xué)出版社2012年版，第37頁。從一定意義上說，程王處的基層組織重構(gòu)既是當?shù)卣兔癖娮龀龅姆e極探索，也是回應(yīng)城郊村城鎮(zhèn)化的必然趨勢。

(二)結(jié)合型組織體系：城郊村邊緣化社會條件下的理性選擇

城鎮(zhèn)化是一場全面而復(fù)雜的社會變遷，它不僅是一個伴隨現(xiàn)代化而發(fā)展的自然過程，更表現(xiàn)為人類主動改造世界的建構(gòu)過程。特別是在過去幾十年的中國城鎮(zhèn)化過程中，城郊村的城鎮(zhèn)化主要表現(xiàn)為政府主動推動的建構(gòu)性變遷。受多種因素綜合作用，尤其是特殊的城鎮(zhèn)化政策影響，城郊村呈現(xiàn)出獨特的“中國式邊緣化”。*盧福營：《城鎮(zhèn)化過程中近郊村落的邊緣化》，《浙江社會科學(xué)》，2015年第9期。

正處于鄉(xiāng)城轉(zhuǎn)變過程中的城郊村或社區(qū)，既不同于一般意義上的農(nóng)村基層社會單元，也不同于城鎮(zhèn)基層社會單元，形成了一種特殊的過渡性、邊緣性社會樣態(tài)。因此，需要根據(jù)城郊村“似城非城、似鄉(xiāng)非鄉(xiāng)”的邊緣性特點及其形成的治理條件出發(fā)，探索和創(chuàng)新基層治理模式，建構(gòu)一種既區(qū)別于現(xiàn)行城鄉(xiāng)基層組織體系，又兼容城鄉(xiāng)基層組織因子的結(jié)合型基層組織體系。

程王處的基層組織重構(gòu)實踐表明，結(jié)合型組織體系是城鎮(zhèn)化進程中城郊村(社區(qū))組織重構(gòu)的理性選擇。在程王處的組織重構(gòu)過程中，其所在的武義縣政府起初設(shè)想實現(xiàn)城郊基層組織由鄉(xiāng)村到城鎮(zhèn)的“一步到位”，在撤消原有村委會或居委會的基礎(chǔ)上，打亂邊界，重新劃分社區(qū)，統(tǒng)一按城鎮(zhèn)基層組織設(shè)置的要求建立社區(qū)居委會。由此，在城郊村(社區(qū))被注入了城鎮(zhèn)基層治理組織的因子，且居于主導(dǎo)性地位。但是，當?shù)卣€是不得不尊重城郊村集體經(jīng)濟發(fā)展的歷史事實，在“撤村”的同時保留了原程王處集體經(jīng)濟合作社。如此，城鎮(zhèn)化進程中城郊村依然保持著一些農(nóng)村組織的遺留和痕跡。不僅如此，更為重要地是在隨后的城郊村組織重構(gòu)實踐中遭遇到了一系列新情況、新問題、新挑戰(zhàn)，致使基層社會和地方政府理性地進行變通，重新在程王處集體經(jīng)濟合作社設(shè)立黨支部，并將一系列社區(qū)功能嵌入集體經(jīng)濟合作社，最終形成了社區(qū)和合作社“兩社聯(lián)動”的基層組織架構(gòu)。

武義縣城郊村基層組織重構(gòu)的制度設(shè)計與程王處基層組織重構(gòu)的實踐變通，向我們提出了一個值得思考的問題：城鎮(zhèn)化進程中城郊村的基層組織究竟應(yīng)該“分”還是“合”？現(xiàn)代化理論強調(diào)組織分工和功能分化，但公共治理理論與實踐的最新發(fā)展表明，過度的組織分化有可能導(dǎo)致治理的“碎片化”，主張實行整體性治理。*參閱韓兆柱、翟文康：《西方公共治理理論前沿理論述評》，《甘肅行政學(xué)院學(xué)報》，2016年第4期。我們認為，抽象地或者簡單地依據(jù)某種理論討論城郊村基層組織的“分”與“合”缺乏實踐價值。從原則上講，“分”與“合”應(yīng)當有“度”，但這個適宜的“度”需要在實踐中尋找。關(guān)鍵在于如何根據(jù)城郊村城鎮(zhèn)化的進程及其引發(fā)的基層治理條件的變化，適時適地探尋實現(xiàn)城郊村基層有效治理的組織形式。該“分”則“分”，該“合”則“合”。不過，城鎮(zhèn)化進程中的城郊村正處于邊緣性的社會樣態(tài)，這是不可逾越的歷史階段，也是一時難以改變的基本事實。由邊緣性社會及其創(chuàng)造的治理條件所決定，城鎮(zhèn)化進程中的城郊村組織應(yīng)當是一種新型的結(jié)合型基層組織體系。□

(責任編輯：徐東濤)

2016-03-19

盧福營，杭州師范大學(xué)公共管理學(xué)院、社會建設(shè)與社會治理研究中心，教授、博導(dǎo)；何花，杭州師范大學(xué)公共管理學(xué)院碩士研究生；王莉，杭州師范大學(xué)公共管理學(xué)院碩士研究生;主要研究方向為地方治理創(chuàng)新、農(nóng)村研究等。

浙江省社科基金項目“鄉(xiāng)城轉(zhuǎn)變時期城郊村落的結(jié)合型治理研究”(16NDJC065YB)

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1007-9092(2017)04-0025-006