郭鋮何安華

（1.山西大學(xué) 經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，山西 太原 030006；2.農(nóng)業(yè)部 農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究中心，北京 100810）

農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革：目標(biāo)體系、重點領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)

郭鋮1何安華2

（1.山西大學(xué) 經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，山西 太原 030006；2.農(nóng)業(yè)部 農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究中心，北京 100810）

農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革是當(dāng)前統(tǒng)領(lǐng)我國農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)工作的重大發(fā)展戰(zhàn)略。其四大改革目標(biāo)是：滿足居民對食物結(jié)構(gòu)改善、質(zhì)量提升和農(nóng)業(yè)多功能性需求；降低農(nóng)業(yè)成本，提高農(nóng)業(yè)效益；培育新的收入增長點，促進(jìn)農(nóng)民持續(xù)增收；轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，保障農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展。三大重點改革領(lǐng)域是：通過優(yōu)化農(nóng)產(chǎn)品結(jié)構(gòu)、升級農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈、發(fā)展鄉(xiāng)村休閑旅游產(chǎn)業(yè)構(gòu)建新型產(chǎn)業(yè)體系；通過大力推進(jìn)綠色生產(chǎn)方式、充分發(fā)揮農(nóng)業(yè)科技的作用、加快發(fā)展農(nóng)業(yè)機(jī)械化構(gòu)建新型生產(chǎn)體系；通過引導(dǎo)規(guī)范農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營主體發(fā)展、完善農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)體系構(gòu)建新型經(jīng)營體系。改革的關(guān)鍵環(huán)節(jié)是處理好勞動力、資金、土地三大基本要素的配置問題，激活農(nóng)村要素市場，充分釋放農(nóng)村經(jīng)濟(jì)活力。

農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革；農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系；農(nóng)業(yè)生產(chǎn)體系；農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系

2017年中央一號文件指出：“農(nóng)業(yè)的主要矛盾由總量不足轉(zhuǎn)變?yōu)榻Y(jié)構(gòu)性矛盾，突出表現(xiàn)為階段性供過于求和供給不足并存，矛盾的主要方面在供給側(cè)”，并提出“深入推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，加快培育農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展新動能，開創(chuàng)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)新局面”的發(fā)展任務(wù)。農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革是一個多層次、寬領(lǐng)域的復(fù)雜系統(tǒng)，本文旨在通過梳理農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的目標(biāo)體系、重點領(lǐng)域及關(guān)鍵環(huán)節(jié)，深化人們對農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革目標(biāo)和任務(wù)的認(rèn)識，促進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革措施得到更廣泛和深入的實踐。

一、目標(biāo)體系

農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的目標(biāo)體系是指通過農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革最終要解決的問題和要達(dá)成的愿景。當(dāng)前我國農(nóng)業(yè)中的問題主要集中于四對矛盾：一是居民對農(nóng)業(yè)需求的升級與當(dāng)前農(nóng)業(yè)供給之間的結(jié)構(gòu)性矛盾；二是農(nóng)產(chǎn)品成本“地板”不斷抬升與國外農(nóng)產(chǎn)品價格“天花板”擠壓之間的矛盾；三是農(nóng)民增收的強(qiáng)大需求與動力不足之間的矛盾；四是落后的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式與資源環(huán)境承載力之間的矛盾。農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的目標(biāo)主要是解決這四對矛盾，使農(nóng)業(yè)能夠更好地滿足居民的需求、更具國際競爭力、更能提高農(nóng)民收入、更有可持續(xù)性。

（一）目標(biāo)之一：滿足居民對食物結(jié)構(gòu)改善、食物質(zhì)量提升和農(nóng)業(yè)多功能性的需求

按照世界銀行2010年的收入分組標(biāo)準(zhǔn)，我國已經(jīng)進(jìn)入中等偏上收入國家行列。根據(jù)最新發(fā)布的“十三五”規(guī)劃提出的目標(biāo)藍(lán)圖，預(yù)計到2020年我國常住人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到約60%，每年城鎮(zhèn)人口將增加1400萬人左右。[1]國民收入提高和城市化進(jìn)程推動了居民對農(nóng)業(yè)需求的升級。這種需求升級一方面來自人們對豐富、優(yōu)質(zhì)食品的需求，另一方面來自現(xiàn)代社會對農(nóng)業(yè)農(nóng)村的生態(tài)環(huán)境、生活方式以及鄉(xiāng)土文化的需求。農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革從根本上是要以適應(yīng)現(xiàn)代社會對農(nóng)業(yè)的需求升級為目標(biāo)和導(dǎo)向。

1.居民對農(nóng)產(chǎn)品需求結(jié)構(gòu)的升級

改革開放以來，我國居民溫飽問題已經(jīng)得到解決，對食品的需求從吃得飽轉(zhuǎn)為吃得好，主要表現(xiàn)在對肉、蛋、奶等畜禽產(chǎn)品以及蔬菜水果需求水平的提高。同時，城市化改變了居民的生活消費習(xí)慣，居民對方便食品、速凍食品、休閑食品等農(nóng)業(yè)加工品的需求在不斷增加。這就要求食物供給由過去重點解決溫飽問題轉(zhuǎn)變?yōu)榻窈笾攸c解決食物多樣性問題。如果供給側(cè)不能有效調(diào)整去適應(yīng)需求側(cè)，農(nóng)業(yè)消費品將長期面臨供過于求和供給不足并存的尷尬局面，這勢必影響農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)村興衰和農(nóng)民生計。在優(yōu)化農(nóng)產(chǎn)品結(jié)構(gòu)的同時，必須保障糧食安全的底線。據(jù)估計，我國未來糧食需求將長期保持在6億噸以上，2020年以后或?qū)⑦_(dá)到7億噸。[2]30而2016年我國糧食總產(chǎn)量為6.16億噸，糧食供給偏緊的狀態(tài)將長期存在。作為一個人口大國，我國不能把糧食保障的重點放在國外，確保主要農(nóng)產(chǎn)品有效供給仍是必須面對的硬約束。

2.居民對農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量要求的提升

除食物結(jié)構(gòu)多樣化外，居民對農(nóng)產(chǎn)品的安全和品質(zhì)也提出更高的要求。近年來，食品安全問題已經(jīng)成為一個嚴(yán)重的社會問題，消費者對農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全缺乏足夠的信心，對無公害食品、綠色食品、有機(jī)食品的需求不斷上升。按照相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)要求，對農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)、加工、流通的各個環(huán)節(jié)把好關(guān)，加強(qiáng)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)測，并建立農(nóng)產(chǎn)品追溯體系，提供安全、高質(zhì)的農(nóng)產(chǎn)品，通過標(biāo)準(zhǔn)化、品牌化建設(shè)贏得消費者，是提高農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)效益的有效途徑。

3.居民對多功能農(nóng)業(yè)需求的增加

在我國城市化過程中，環(huán)境惡化、交通擁堵、居民生活節(jié)奏快、壓力大等“城市病”問題日益突出，這些問題危害著城市居民的身心健康，使部分城市居民處于亞健康狀態(tài)。近年來，居民對鄉(xiāng)村休閑旅游方面的體驗性消費呈現(xiàn)“井噴式”增長態(tài)勢。[1]適應(yīng)這種需求，將農(nóng)業(yè)與旅游、教育、文化、養(yǎng)老等產(chǎn)業(yè)深度融合，發(fā)展休閑農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)村旅游、農(nóng)村養(yǎng)老等鄉(xiāng)村服務(wù)業(yè)，是城市化過程中消費結(jié)構(gòu)升級的必然要求。

（二）目標(biāo)之二：降低農(nóng)業(yè)成本，提高農(nóng)業(yè)效益

當(dāng)前我國農(nóng)業(yè)已處于高成本階段，其主要原因有三個：一是我國適齡勞動人口數(shù)量的下降和農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移顯著提高了農(nóng)業(yè)勞動力成本；二是土地流轉(zhuǎn)在廣大農(nóng)村日益普遍使地租顯性化，并且城市化進(jìn)程的加快使土地成本不斷提高；三是石油價格的上漲抬高了化肥、農(nóng)藥、機(jī)械等高度依賴石油的生產(chǎn)要素成本。此外，在開放經(jīng)濟(jì)條件下，國外農(nóng)產(chǎn)品到岸價格為本國農(nóng)產(chǎn)品定價設(shè)定了上限。目前，一些農(nóng)產(chǎn)品已經(jīng)出現(xiàn)國內(nèi)外價格倒掛。成本的抬升與國外農(nóng)產(chǎn)品價格“天花板”的限制擠壓了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的利潤空間，影響了農(nóng)民種糧收入和國家糧食安全，也迫使政府對農(nóng)業(yè)給予更多補貼，增加了財政壓力。降低農(nóng)業(yè)成本，提高農(nóng)業(yè)效益是保障我國糧食安全、提高農(nóng)業(yè)國際競爭力和促進(jìn)農(nóng)民增收的迫切要求。

（三）目標(biāo)之三：培育農(nóng)民收入新增長點，促進(jìn)農(nóng)民持續(xù)增收

促進(jìn)農(nóng)民增收是拉動國內(nèi)消費，提振國民經(jīng)濟(jì)的重要手段，也是建設(shè)小康社會的題中應(yīng)有之義。2016年農(nóng)民人均可支配收入增長6.2%，增速連續(xù)7年超過城鎮(zhèn)居民，但增速放緩跡象明顯。由于農(nóng)產(chǎn)品價格整體溫和上漲，非農(nóng)就業(yè)形勢和工資水平整體穩(wěn)定，政府農(nóng)業(yè)補貼力度加大，可以預(yù)見，2017年農(nóng)民收入仍將增長，但增速可能低于2016年。通過農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革延伸農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈、創(chuàng)新農(nóng)業(yè)發(fā)展模式、開發(fā)農(nóng)業(yè)新業(yè)態(tài)，是培育新的農(nóng)民收入增長點、促進(jìn)農(nóng)民持續(xù)增收的重要舉措。

（四）目標(biāo)之四：轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式，保障農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展

近幾十年，我國農(nóng)業(yè)走的是化學(xué)農(nóng)業(yè)道路，以化肥農(nóng)藥等要素的高投入催生農(nóng)產(chǎn)品的高產(chǎn)出，導(dǎo)致資源消耗巨大、環(huán)境污染嚴(yán)重。當(dāng)前農(nóng)業(yè)面臨的資源硬約束日益加劇、環(huán)境“緊箍咒”越來越緊、生態(tài)系統(tǒng)退化明顯等突出問題，農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展面臨嚴(yán)重挑戰(zhàn)。轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式，提高農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展能力已經(jīng)成為新階段中國農(nóng)業(yè)發(fā)展的重要政策目標(biāo)。2020年和2030年需要達(dá)到的目標(biāo)已經(jīng)很明確，農(nóng)業(yè)發(fā)展主要圍繞“一控（嚴(yán)格控制農(nóng)業(yè)用水總量）、兩減（減少化肥和農(nóng)藥使用量）、三基本（畜禽糞便、農(nóng)作物秸稈、農(nóng)膜基本資源化利用）”，走綠色農(nóng)業(yè)道路。[3]

二、重點領(lǐng)域：農(nóng)業(yè)“三大”體系構(gòu)建

農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重點領(lǐng)域在于現(xiàn)代農(nóng)業(yè)“三大體系”的構(gòu)建：構(gòu)建新型產(chǎn)業(yè)體系，解決農(nóng)業(yè)的發(fā)展方向和定位問題，通過國家戰(zhàn)略安全和市場導(dǎo)向?qū)r(nóng)業(yè)精準(zhǔn)定位；構(gòu)建新型生產(chǎn)體系，解決先進(jìn)科學(xué)技術(shù)、現(xiàn)代機(jī)械設(shè)備等生產(chǎn)要素的投入問題，在有限的資源上通過“先進(jìn)投入”實現(xiàn)“高效產(chǎn)出”；構(gòu)建新型經(jīng)營體系，解決農(nóng)業(yè)后繼無人的問題，通過培育農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營主體和完善農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)體系為提高農(nóng)業(yè)效益提供保障。

（一）構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系

1.調(diào)整農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)，夯實農(nóng)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)

優(yōu)化農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系，要以市場需求為導(dǎo)向推進(jìn)農(nóng)產(chǎn)品結(jié)構(gòu)調(diào)整，實現(xiàn)資源到產(chǎn)品，產(chǎn)品到產(chǎn)業(yè)，產(chǎn)業(yè)到收入路徑的暢通。2017年農(nóng)業(yè)部將繼續(xù)大力推進(jìn)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整：一是繼續(xù)調(diào)減“鐮刀彎”等非優(yōu)勢產(chǎn)區(qū)玉米1000萬畝，累計調(diào)減總量爭取達(dá)到4000萬畝；二是穩(wěn)生豬和興奶業(yè)，優(yōu)化生豬區(qū)域布局，建設(shè)優(yōu)質(zhì)奶源基地；三是推進(jìn)漁業(yè)減量增收和資源養(yǎng)護(hù)；四是大力發(fā)展區(qū)域優(yōu)勢特色農(nóng)產(chǎn)品，做大做強(qiáng)優(yōu)勢特色產(chǎn)業(yè)。優(yōu)化農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)始終要以夯實糧食綜合生產(chǎn)能力為重點，繼續(xù)抓好糧食價格形成機(jī)制和收儲制度改革，完善糧食補貼制度，探索糧食主產(chǎn)區(qū)支持激勵制度，實施高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)工程，創(chuàng)新農(nóng)業(yè)科技支撐體系，提升抗災(zāi)減災(zāi)穩(wěn)產(chǎn)增產(chǎn)能力。2017年，種植業(yè)、畜牧業(yè)、漁業(yè)、飼草業(yè)等將以資源承載力為前提，加快邁入與市場需求相適應(yīng)、與資源稟賦相匹配的產(chǎn)業(yè)分布和區(qū)域布局。

2.提升加工能力，發(fā)展全產(chǎn)業(yè)鏈農(nóng)業(yè)

食品加工業(yè)承前接后，在整合農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、食品加工和銷售消費環(huán)節(jié)中發(fā)揮著關(guān)鍵作用。當(dāng)前提升農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈要從三個方面著力：一是健全食品加工企業(yè)與上下游環(huán)節(jié)的利益聯(lián)結(jié)機(jī)制。健全的利益聯(lián)結(jié)機(jī)制能使產(chǎn)業(yè)鏈各環(huán)節(jié)獲得與其貢獻(xiàn)相對應(yīng)的報酬，而這又是食品加工業(yè)獲得穩(wěn)定的原料來源和銷售渠道的保障，也是整個農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈高效、良性發(fā)展的保障。二是建設(shè)食品追溯體系。建設(shè)貫穿農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)產(chǎn)品加工、食品銷售的信息庫，利用物聯(lián)網(wǎng)技術(shù)將相關(guān)環(huán)節(jié)關(guān)鍵信息反映在最終農(nóng)產(chǎn)品上，便于在食品安全問題發(fā)生時迅速鎖定源頭，從根本上解決食品安全問題。三是加強(qiáng)農(nóng)產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)化、品牌化建設(shè)。鼓勵各地依托特色優(yōu)勢農(nóng)產(chǎn)品和地方特色文化培育農(nóng)產(chǎn)品品牌，建立品牌農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)體系，打造無公害、綠色、有機(jī)農(nóng)產(chǎn)品，提高農(nóng)產(chǎn)品的質(zhì)量、檔次和安全性，以獲得較高的品牌知名度和社會信任度，提升農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈整體效益。

3.活化農(nóng)旅資源，開發(fā)農(nóng)村全域旅游

我國廣大農(nóng)村蘊含著豐富的旅游資源，包括鄉(xiāng)村景觀、民俗傳統(tǒng)、耕作方式及手工藝傳承、民間文藝、建筑文化、民族風(fēng)情等。立足地方實際，深入挖掘鄉(xiāng)村旅游資源，打造特色鮮明、形式多樣的鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)品，是適應(yīng)居民消費趨勢的必然要求，也是促進(jìn)農(nóng)民增收的重要手段。2017年中央一號文件提出要“充分發(fā)揮鄉(xiāng)村各類物質(zhì)與非物質(zhì)資源富集的獨特優(yōu)勢，利用‘旅游＋’、‘生態(tài)＋’等模式，推進(jìn)農(nóng)業(yè)、林業(yè)與旅游、教育、文化、康養(yǎng)等產(chǎn)業(yè)深度融合。豐富鄉(xiāng)村旅游業(yè)態(tài)和產(chǎn)品，打造各類主題鄉(xiāng)村旅游目的地和精品線路，發(fā)展富有鄉(xiāng)村特色的民宿和養(yǎng)生養(yǎng)老基地”?？梢灶A(yù)見，未來鄉(xiāng)村休閑旅游產(chǎn)業(yè)將成為促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)民增收的重要支撐點。

（二）構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)體系

1.大力推進(jìn)綠色生產(chǎn)方式

綠色生產(chǎn)在推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革中將扮演關(guān)鍵角色。[4]緊緊圍繞“一控、兩減、三基本”，真正“把該退的堅決退下來，把超載的果斷減下來，把該治理的切實治理到位”，實現(xiàn)資源永續(xù)利用。2017年，隨著化肥農(nóng)藥使用量零增長行動的深入實施，農(nóng)業(yè)廢棄物資源化利用的全面推進(jìn)，以及以綠色生態(tài)為導(dǎo)向的農(nóng)業(yè)補貼機(jī)制的創(chuàng)建，農(nóng)業(yè)的綠色生態(tài)政策支持體系正在逐漸形成，農(nóng)業(yè)發(fā)展方式也從過度依賴拼資源拼環(huán)境轉(zhuǎn)向人與自然和諧相處的保護(hù)式發(fā)展。

2.充分發(fā)揮農(nóng)業(yè)科技作用

如何彌補傳統(tǒng)生產(chǎn)要素使用的減少對農(nóng)業(yè)產(chǎn)出的影響是推進(jìn)綠色生產(chǎn)方式的過程中需要考慮的關(guān)鍵問題，為此必須充分發(fā)揮農(nóng)業(yè)科技的作用。一要發(fā)揮科研院所的引領(lǐng)作用，提高農(nóng)業(yè)科技自主創(chuàng)新能力，力爭在動植物品種選育、農(nóng)業(yè)信息技術(shù)、新材料技術(shù)、精準(zhǔn)農(nóng)業(yè)技術(shù)等方面取得一批自主創(chuàng)新成果。二要在有效發(fā)揮基層農(nóng)技推廣機(jī)構(gòu)主力軍作用的基礎(chǔ)上，廣泛調(diào)動農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)技術(shù)協(xié)會、農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)、高等院校、科研院所等多類型主體積極從事農(nóng)技推廣工作，構(gòu)建全方位、多層次的農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣體系，加快農(nóng)業(yè)科技成果轉(zhuǎn)化。

3.加快發(fā)展農(nóng)業(yè)機(jī)械化

勞動力成本上漲已經(jīng)成為推動我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本上漲的主要因素，以農(nóng)業(yè)機(jī)械代替勞動力已經(jīng)成為緩解農(nóng)業(yè)成本過快上升的重要手段。同時，農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營的發(fā)展也需要較高的機(jī)械化水平與之適應(yīng)。2015年，我國農(nóng)作物耕種收綜合機(jī)械化率為63%，玉米、水稻耕種收綜合機(jī)械化水平超過了75%，小麥基本實現(xiàn)全程機(jī)械化，但棉花、甘蔗及近些年發(fā)展較快的經(jīng)濟(jì)作物、林果等，全程機(jī)械化水平仍舊較低。[1]加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)機(jī)械化是提高農(nóng)業(yè)效益、提高農(nóng)業(yè)國際競爭力的重要舉措。

（三）構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系

1.培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體

隨著我國工業(yè)化的發(fā)展和城市化的推進(jìn)，大量勞動力向城市轉(zhuǎn)移，農(nóng)村地區(qū)土地和勞動力資源的錯配將日漸突顯，這需要通過新的組織形式去實現(xiàn)農(nóng)村資源的優(yōu)化配置。當(dāng)前我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營仍以“小而分散”的家庭承包農(nóng)戶為基本主體，這類農(nóng)戶規(guī)模小、風(fēng)險抵抗能力弱、市場競爭能力弱，難以肩負(fù)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展重任。要解決將來“誰來種地”的難題，除了發(fā)揮市場作用外，還須從政策層面創(chuàng)造良好環(huán)境引導(dǎo)和規(guī)范農(nóng)民合作社、家庭農(nóng)場、合作農(nóng)場、農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的發(fā)展，發(fā)揮它們在現(xiàn)代農(nóng)業(yè)中的引領(lǐng)作用。特別要引導(dǎo)和規(guī)范農(nóng)民合作社發(fā)展，密切合作社與農(nóng)民的利益聯(lián)結(jié)，完善合作社的利益分配機(jī)制，使其真正成為分散農(nóng)戶利益的代表和實現(xiàn)形式，同時還要促進(jìn)合作社之間的聯(lián)合，使其在農(nóng)民增收中發(fā)揮更大的作用。

2.完善農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)體系

農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營需要大量的生產(chǎn)要素投入及產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后環(huán)節(jié)的各種服務(wù)，必須有健全的農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)體系與之配套。農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)包括物資供應(yīng)、生產(chǎn)服務(wù)、技術(shù)服務(wù)、信息服務(wù)、金融服務(wù)、保險服務(wù)，以及農(nóng)產(chǎn)品的包裝、貯藏、運輸、加工、銷售等各個方面。農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)體系的完善需要充分發(fā)揮公益性服務(wù)體系和經(jīng)營性服務(wù)體系的作用，鼓勵企業(yè)、農(nóng)民合作社、農(nóng)機(jī)服務(wù)隊、基層農(nóng)資供應(yīng)商等各類主體參與農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)體系建設(shè)，構(gòu)建多層次農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)體系，為農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體提供全產(chǎn)業(yè)鏈服務(wù)。

三、關(guān)鍵環(huán)節(jié)：解決好三大要素問題

2016年底中央農(nóng)村工作會議強(qiáng)調(diào)：“推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，關(guān)鍵在完善體制、創(chuàng)新機(jī)制，加快深化農(nóng)村改革，理順政府和市場的關(guān)系，全面激活市場、激活要素、激活主體。”農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革的關(guān)鍵在于補短板。[5]當(dāng)前我國農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)中最大的短板在于農(nóng)民發(fā)展能力低、農(nóng)業(yè)農(nóng)村資金短缺、土地資源配置效率不高。因此，農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的關(guān)鍵環(huán)節(jié)在于處理好勞動力、資金、土地三大基本要素的配置問題。

（一）提高農(nóng)民發(fā)展能力，解決農(nóng)民發(fā)展出路

在農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革中，最核心的是解決好農(nóng)民問題。農(nóng)民中貧困人口多、自我發(fā)展能力弱、市場觸覺不靈敏、增收渠道有限等問題嚴(yán)重影響著農(nóng)民增收。解決好農(nóng)民問題，要以提高農(nóng)民發(fā)展能力為導(dǎo)向，通過加大對政策扶持、培訓(xùn)服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方式培育新型職業(yè)農(nóng)民以及農(nóng)民創(chuàng)業(yè)者；同時要加強(qiáng)扶貧工作力度，大力推進(jìn)“造血式扶貧”，支持農(nóng)村貧困人口依靠產(chǎn)業(yè)發(fā)展實現(xiàn)脫貧。

1.培育新型職業(yè)農(nóng)民

農(nóng)民是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的主體，農(nóng)民的素質(zhì)從根本上決定了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效益和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)水平。政府要加快制定具體細(xì)化操作性強(qiáng)的新型職業(yè)農(nóng)民認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)；以市場需求為導(dǎo)向加大農(nóng)民培訓(xùn)力度，引導(dǎo)農(nóng)民樹立市場經(jīng)濟(jì)理念和切實提高農(nóng)業(yè)經(jīng)營能力，因時因地因情培育生產(chǎn)經(jīng)營型、專業(yè)技能型、專業(yè)服務(wù)型等不同類型的職業(yè)農(nóng)民；逐步完善針對新型職業(yè)農(nóng)民的補貼、信貸、用地等方面的扶持政策，使其成長為支撐我國農(nóng)業(yè)的中堅力量；加大農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投入力度，提高農(nóng)民的生產(chǎn)經(jīng)營條件和盈利能力。

2.鼓勵引導(dǎo)農(nóng)民創(chuàng)業(yè)

在“大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新”政策背景下，農(nóng)民工、大學(xué)生、退役軍人等人員返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)越來越多。為了使農(nóng)民創(chuàng)業(yè)成為激發(fā)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)潛能、推動農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系優(yōu)化的重要力量，政府應(yīng)進(jìn)一步健全農(nóng)村創(chuàng)業(yè)服務(wù)體系，優(yōu)化農(nóng)村創(chuàng)業(yè)環(huán)境。如通過創(chuàng)新金融、保險機(jī)制，為農(nóng)民涉農(nóng)創(chuàng)業(yè)提供資金支持、降低風(fēng)險損失；支持和引導(dǎo)農(nóng)民創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)，提升農(nóng)民的市場觸覺和經(jīng)營管理水平；推動成立技術(shù)協(xié)會，幫助農(nóng)民創(chuàng)業(yè)者解決生產(chǎn)技術(shù)問題；促進(jìn)成立行業(yè)協(xié)會，協(xié)調(diào)創(chuàng)業(yè)者間的關(guān)系，形成合力，提高市場競爭力。這些措施均有助于幫助農(nóng)民創(chuàng)業(yè)者突破資源約束和市場約束，提高創(chuàng)業(yè)績效。

3.扎實推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧

貧困農(nóng)民是我國貧困群體的主體，應(yīng)努力扭轉(zhuǎn)貧困農(nóng)民成為農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的包袱這一局面，將貧困農(nóng)民變?yōu)榘l(fā)展農(nóng)業(yè)的一股重要力量。“十三五”時期，全面建成小康社會進(jìn)入倒計時，扶貧攻堅被提升至前所未有的戰(zhàn)略高度。各級政府應(yīng)扎實推進(jìn)“五個一批”扶貧攻堅行動計劃，“五個一批”工程的實施是在因地制宜和因人而異的精準(zhǔn)識別基礎(chǔ)上，實施“造血扶貧”而不是“輸血扶貧”的精準(zhǔn)施策實踐。從增收脫貧的持續(xù)性和主動性來說，“發(fā)展生產(chǎn)脫貧一批”的產(chǎn)業(yè)扶貧是“造血”效果最好的方式，能夠為貧困人口相對平等地提供參與式發(fā)展和內(nèi)源性發(fā)展機(jī)會。產(chǎn)業(yè)扶貧要以市場為導(dǎo)向，立足貧困地區(qū)資源優(yōu)勢。但同時也應(yīng)防范地方盲目引導(dǎo)農(nóng)民發(fā)展產(chǎn)業(yè)的風(fēng)險，應(yīng)對產(chǎn)業(yè)進(jìn)行動態(tài)監(jiān)測和風(fēng)險預(yù)警，避免出現(xiàn)新的產(chǎn)業(yè)過剩。

（二）引導(dǎo)扶持金融創(chuàng)新，激活農(nóng)村金融市場

農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革中新經(jīng)營主體的運營、新生產(chǎn)方式的推行和新產(chǎn)業(yè)的發(fā)展都需要大量的資金支持。但長期以來，多數(shù)金融資源流向了城市，廣大農(nóng)村地區(qū)只能得到有限的金融資源，“貸款難、貸款貴”是困擾農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的痼疾。解決農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革中的資金難題，需要構(gòu)建農(nóng)村多元化金融服務(wù)體系，鼓勵針對農(nóng)業(yè)農(nóng)村特點創(chuàng)新金融服務(wù)內(nèi)容和模式，做好重點行業(yè)、重點群體、重點區(qū)域的金融支持。

1.構(gòu)建農(nóng)村多元化金融服務(wù)體系

當(dāng)前政府對農(nóng)民的資金支持主要以財政獎補、減稅降費等方式為主，而這種支持方式需要政府始終有充足的財政收入作為保障，會對財政形成壓力。政府應(yīng)重點激活農(nóng)村金融市場，撬動社會資金注入農(nóng)業(yè)，構(gòu)建多元化金融服務(wù)體系：一方面要發(fā)揮政府對農(nóng)村金融資源配置的宏觀調(diào)控，建立財政貼息、稅收優(yōu)惠等激勵機(jī)制，引導(dǎo)傳統(tǒng)金融機(jī)構(gòu)加大對“三農(nóng)”的資金投放力度；另一方面要重視發(fā)揮多層次資本市場的作用，扶持和規(guī)范資金互助、村鎮(zhèn)銀行、互聯(lián)網(wǎng)金融為農(nóng)村市場提供金融服務(wù)。

2.傾斜支持重點行業(yè)、群體和區(qū)域

農(nóng)村金融體系要突出服務(wù)重點，把有限的金融資源用在刀刃上。突出重點行業(yè)，重點支持優(yōu)勢產(chǎn)區(qū)的規(guī)模種植業(yè)、糧食加工業(yè)、生態(tài)畜牧業(yè)、特色種養(yǎng)業(yè)等；同時結(jié)合農(nóng)村“雙創(chuàng)”，突出對農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)、農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)、休閑農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)村旅游、“互聯(lián)網(wǎng)+農(nóng)業(yè)”的支持。突出重點群體，重點支持新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體、農(nóng)村創(chuàng)業(yè)群體。突出重點區(qū)域，重點支持農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)的名、優(yōu)、特產(chǎn)區(qū)、農(nóng)村創(chuàng)業(yè)活動活躍區(qū)，以及農(nóng)村貧困地區(qū)。

3.積極創(chuàng)新服務(wù)內(nèi)容和服務(wù)模式

農(nóng)村金融體系應(yīng)針對農(nóng)業(yè)農(nóng)村特點，積極創(chuàng)新服務(wù)內(nèi)容和服務(wù)模式：一是對信貸業(yè)務(wù)的創(chuàng)新，穩(wěn)妥試行具有“三農(nóng)”特色的非傳統(tǒng)抵押品，如農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)、土地承包經(jīng)營權(quán)、林權(quán)、水域經(jīng)營權(quán)、房屋、廠房、倉庫、設(shè)施農(nóng)業(yè)建筑、農(nóng)業(yè)機(jī)械、專業(yè)設(shè)備、農(nóng)業(yè)訂單、應(yīng)收賬款、農(nóng)業(yè)補貼等，拓寬農(nóng)村抵押物范圍，審慎確定抵質(zhì)押率。二是對投資業(yè)務(wù)的創(chuàng)新，針對農(nóng)民對資產(chǎn)保值增值的服務(wù)需求，探索代理、證券、理財、信息咨詢等新業(yè)務(wù)。三是對農(nóng)村保險業(yè)務(wù)的創(chuàng)新，逐步開發(fā)農(nóng)業(yè)險、養(yǎng)殖險和私人財產(chǎn)險等，逐步構(gòu)建多層次的農(nóng)村保險體系。

（三）推進(jìn)土地制度改革，釋放土地要素價值

土地制度改革是農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的著力點之一，[6]政府應(yīng)繼續(xù)以十八屆三中全會精神為指導(dǎo)，深入推進(jìn)農(nóng)村土地制度改革創(chuàng)新，釋放農(nóng)村土地要素潛在價值，為農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展奠定堅實基礎(chǔ)。

1.穩(wěn)步落實承包地“三權(quán)分置”

土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分置”，“保護(hù)承包權(quán)以求公平，用活經(jīng)營權(quán)以求效率”[7]將是當(dāng)前及今后農(nóng)地制度的一條主線。在三權(quán)分置的實施過程中，一些問題尚待深入研究解決，如承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)性質(zhì)的定位問題、農(nóng)業(yè)補貼歸屬問題、土地流轉(zhuǎn)中承包者權(quán)益保護(hù)問題、農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押現(xiàn)實可行性問題。在妥善處理相關(guān)問題的基礎(chǔ)上穩(wěn)步落實承包土地”三權(quán)分置”辦法，是當(dāng)前農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度演變的基本方向。

2.適時調(diào)整農(nóng)業(yè)配套用地政策

在嚴(yán)守耕地紅線的大背景下，農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的設(shè)施用地面臨多重障礙，狹窄的田間道路也制約了現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展。對此，一方面應(yīng)優(yōu)化農(nóng)業(yè)設(shè)施用地政策，認(rèn)真落實農(nóng)產(chǎn)品初加工用地優(yōu)惠政策；探索和試點農(nóng)民合作社、家庭農(nóng)場的加工廠房臨時用地保障機(jī)制；對產(chǎn)業(yè)基地拓展發(fā)展農(nóng)旅融合項目用地符合土地利用總體規(guī)劃的，應(yīng)納入年度土地利用計劃，優(yōu)先保障供應(yīng)。另一方面應(yīng)綜合考慮村鎮(zhèn)建設(shè)、農(nóng)產(chǎn)品集散地、農(nóng)田分布等，統(tǒng)籌規(guī)劃農(nóng)村道路網(wǎng)，加強(qiáng)農(nóng)田路網(wǎng)建設(shè)，適時修改農(nóng)村道路修建標(biāo)準(zhǔn)，消除道路對現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的制約。

3.積極探索農(nóng)村土地退出機(jī)制

由于我國農(nóng)村土地制度改革的滯后，農(nóng)戶離農(nóng)進(jìn)城定居后”欲退地而不能”，尤其是農(nóng)戶宅基地由于無法像承包地那樣服務(wù)于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、獲得經(jīng)濟(jì)收益而被大量閑置。[8]近年來，一些地方開始在法律框架內(nèi)嘗試農(nóng)戶土地退出。應(yīng)在已有試點實踐的基礎(chǔ)上，認(rèn)真總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn)，探索農(nóng)民在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部自愿有償退出或轉(zhuǎn)讓宅基地的操作辦法，逐步引導(dǎo)有條件、有意愿的農(nóng)戶完成職業(yè)退出和身份退出，推進(jìn)農(nóng)民工市民化。

[1]韓俊．推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革提升農(nóng)業(yè)綜合效益和競爭力[EB/OL]．[2016－12－26]．http://dzb.studytimes.cn/Shtml/xxsb/ 20161226/24000.shtm l．

[2]張云華．讀懂中國農(nóng)業(yè)[M]．上海：上海遠(yuǎn)東出版社，2015．

[3]葉興慶．農(nóng)村經(jīng)濟(jì)調(diào)查與研究（第2部）[M]．北京：中國發(fā)展出版社，2016．

[4]鄭風(fēng)田.綠色生產(chǎn)是農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革成功的關(guān)鍵[J].中國黨政干部論壇，2017（1）.

[5]羅必良.農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革的關(guān)鍵、難點與方向[J].農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，2017（1）.

[6]孔祥智.農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的基本內(nèi)涵與政策建議[J].改革，2016（2）.

[7]張紅宇．新型城鎮(zhèn)化與農(nóng)地制度改革[M]．北京：中國工人出版社，2014．

[8]劉同山，孔祥智．參與意愿、實現(xiàn)機(jī)制與新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程的農(nóng)地退出[J]．改革，2016（6）．

[責(zé)任編輯 郭彥英]

Structural Reform of Agricultural Supply Side:Target System,Crucial Area and Key Link

GUO Cheng1,HE Anhua2
（1.School of Economics and Management,Shanxi University,Taiyuan 030006,Shanxi,China; 2.Rural Economic Research Center,Ministry of Agriculture of P.R.C.,Beijing 100810,China）

Structural reform of agricultural supply side is the major development strategy of the current agricultural and rural economic work.There are fourmajor reform goals.The first goal is to meet the resident’s need of food structure improvement and quality improvement.The second goal is to reduce agricultural costs and improve agricultural efficiency.The third goal is to cultivate new income growth point and increase income.The fourth goal is to change the development mode and ensure the sustainable development of agriculture.There are three key area of agricultural reform.The first area is optimizing the structure of agricultural products,upgrading the agricultural industry chain and developing new industry system.The second area is promoting the green production mode,giving new function of agricultural science and technology and building a new production system.The third area is guiding and standardizing the development of themainstay of agricultural scalemanagement and building a new management system. The key link is to deal with the allocation of labor,capital and land to activate the rural factor market and fully release the rural economic vitality.

structural reform of agricultural supply side;agricultural industry system;agricultural production system;agricultural management system

F321

A

1674-0955（2017）03-0122-06

2016-12-20

郭鋮，男，山西孝義人，經(jīng)濟(jì)學(xué)博士，山西大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院講師；何安華，男，廣東佛山人，管理學(xué)博士，農(nóng)業(yè)部農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究中心副研究員。