(西南大學(xué)法學(xué)院，重慶 400716)

內(nèi)部治理與履職激勵(lì)、監(jiān)察：人大常委會(huì)委員任職的規(guī)范“三題”*

趙謙

(西南大學(xué)法學(xué)院，重慶 400716)

相對(duì)完備的人大常委會(huì)委員任職規(guī)范是實(shí)現(xiàn)常委會(huì)委員依法履職的制度保障。當(dāng)前該類規(guī)范設(shè)定雖已初具規(guī)模，但碎片化明顯，有必要基于其實(shí)施規(guī)制的組織、保障、監(jiān)督這三個(gè)環(huán)節(jié)，展開全面性、完整性地規(guī)范分析。任職組織規(guī)范關(guān)涉人大組織機(jī)構(gòu)的內(nèi)部治理命題，是委員任職規(guī)范設(shè)定的終極目的，應(yīng)確立常態(tài)化履職規(guī)范、輔助機(jī)構(gòu)功能化規(guī)范以及聯(lián)系代表實(shí)效化規(guī)范。任職保障規(guī)范關(guān)涉常委會(huì)委員的履職激勵(lì)命題，是委員任職規(guī)范設(shè)定的基本手段，應(yīng)確立履職物質(zhì)條件充分化規(guī)范和履職培訓(xùn)績(jī)效化規(guī)范。任職監(jiān)督規(guī)范關(guān)涉常委會(huì)委員的履職監(jiān)察命題，是委員任職規(guī)范設(shè)定的根本保障，應(yīng)確立履職標(biāo)準(zhǔn)清晰化規(guī)范、履職信息公開規(guī)程化規(guī)范以及履職考核復(fù)合化規(guī)范。

人大常委會(huì)；委員；任職組織規(guī)范；任職保障規(guī)范；任職監(jiān)督規(guī)范

人大常委會(huì)委員任職規(guī)范，指為了推動(dòng)人大自身的規(guī)范化建設(shè)，提升常委會(huì)委員的履職議事能力，所設(shè)定的規(guī)制常委會(huì)委員任職的組織、保障及監(jiān)督各個(gè)環(huán)節(jié)行為的相關(guān)法律規(guī)范?！案呙鱾愓?qǐng)辭人大常委”、“無故缺席常委會(huì)罰款一千元”、“深圳試行人大部分常委專職”等事例的出現(xiàn)，*參見《高明倫請(qǐng)辭安徽省人大常委》，http://news.sina.com.cn/o/2005-01-22/05054910963s.shtml，2017年8月2日訪問；《如何“處罰”不履職的人大常委？》，http://www.people.com.cn/GB/14576/14528/3171491.html，2017年8月2日訪問；《深圳將試行人大部分常委專職制度》，http://npc.people.com.cn/GB/28320/80575/14695540.html，2017年8月2日訪問。皆在一定程度上顯現(xiàn)了當(dāng)前人大常委會(huì)委員在任職過程中存在的履職積極性、履職保障和履職監(jiān)督等現(xiàn)實(shí)問題。

《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》在“完善立法體制”中規(guī)定：“增加有法治實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的專職常委比例。”其在事實(shí)上強(qiáng)調(diào)了完善人大常委會(huì)委員任職規(guī)范，對(duì)于加強(qiáng)人大制度建設(shè)和完善立法體制的重要性與實(shí)踐意義。近年來，學(xué)界就人大常委會(huì)委員任職問題已經(jīng)展開了一些探索，大多數(shù)學(xué)者從“人大代表履職缺位”、“質(zhì)詢權(quán)行使無力”、“代表角色意識(shí)淡薄”、“建立代表專職制度”等人大代表任職問題的視角進(jìn)行包括常委員委員在內(nèi)之附帶性研究，*參見王宜永：《基層人大代表履職現(xiàn)狀、問題原因及對(duì)策研究——以濟(jì)南市槐蔭區(qū)五里溝地區(qū)人大代表小組為例》，《人大研究》2010年第3期；楊成：《論人大代表的質(zhì)詢權(quán)及其有效行使》，《行政論壇》2011年第3期；何正付：《人大代表角色意識(shí)淡薄的政治文化解析》，《韶關(guān)學(xué)院學(xué)報(bào)》2013年第5期；參見趙九洲：《人大代表專職化芻議》，《黨政干部學(xué)刊》2014年第3期。也有部分學(xué)者從“推進(jìn)委員專職化”、“加強(qiáng)委員立法作用”、“協(xié)調(diào)常委會(huì)機(jī)構(gòu)運(yùn)作”等方面進(jìn)行了針對(duì)委員任職具體面向問題的專門研究。*參見羅述勇：《按照憲法精神推進(jìn)人大常委會(huì)委員專職化》，《人民之友》2012年第12期；黎曉武：《論加強(qiáng)全國(guó)人大常委會(huì)委員的立法作用》，《法律科學(xué)(西北政法學(xué)院學(xué)報(bào))》1999年第2期；參見高根忠、王曉圓：《對(duì)恢復(fù)人大常委會(huì)委員制本來面目的思考》，《人大研究》2009年第11期?？傮w而言，相關(guān)研究較少立足于既有人大常委會(huì)委員任職規(guī)范，“通過對(duì)法律所預(yù)設(shè)的邏輯秩序的分析、解剖和研討，設(shè)法療治規(guī)范內(nèi)部的問題”之角度來進(jìn)行系統(tǒng)詮釋。*參見謝暉：《論規(guī)范分析的三種實(shí)證方法》，《江海學(xué)刊》2008年第5期。

當(dāng)前我國(guó)人大常委會(huì)委員任職規(guī)范設(shè)定已初具規(guī)模，但碎片化明顯。在現(xiàn)行《中華人民共和國(guó)憲法》(以下簡(jiǎn)稱：《憲法》)相關(guān)條款的原則性指引下，其他任職規(guī)范設(shè)定主要顯現(xiàn)于法律和地方性法規(guī)這兩個(gè)層面。相關(guān)法律是委員任職規(guī)范的基本載體，主要包括《中華人民共和國(guó)全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)選舉法》(以下簡(jiǎn)稱：《選舉法》)、《中華人民共和國(guó)全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)代表法》(以下簡(jiǎn)稱：《代表法》)、《中華人民共和國(guó)全國(guó)人民代表大會(huì)組織法》(以下簡(jiǎn)稱：《全國(guó)人大組織法》)、《中華人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》(以下簡(jiǎn)稱：《地方組織法》)。相關(guān)地方性法規(guī)是委員任職規(guī)范的補(bǔ)充載體，主要是各省級(jí)地方分別制定的《選舉法》和《代表法》的實(shí)施細(xì)則或?qū)嵤┺k法。

可以依循人大常委會(huì)委員任職規(guī)范實(shí)施規(guī)制的各個(gè)環(huán)節(jié)，將其界分為任職組織規(guī)范、任職保障規(guī)范和任職監(jiān)督規(guī)范。其中，任職組織規(guī)范關(guān)涉人大組織機(jī)構(gòu)的內(nèi)部治理命題，是委員任職規(guī)范設(shè)定的終極目的；任職保障規(guī)范關(guān)涉常委會(huì)委員的履職激勵(lì)命題，是委員任職規(guī)范設(shè)定的基本手段；任職監(jiān)督規(guī)范關(guān)涉常委會(huì)委員的履職監(jiān)察命題，是委員任職規(guī)范設(shè)定的根本保障?！稇椃ā废嚓P(guān)條款主要就委員任職監(jiān)督規(guī)范作出了原則性規(guī)定。相關(guān)法律分別就委員任職組織事項(xiàng)作出了較為模糊的規(guī)定，就委員任職保障事項(xiàng)作出了相對(duì)概括的規(guī)定，就委員任職監(jiān)督事項(xiàng)作出了較為籠統(tǒng)的規(guī)定。相關(guān)地方性法規(guī)在大體重述法律位階相關(guān)規(guī)定的基礎(chǔ)上，就委員任職保障、監(jiān)督事項(xiàng)展開了一些細(xì)化地方立法嘗試，但較為零散，在一定程度上弱化了其應(yīng)有的試驗(yàn)性與創(chuàng)制性。不妨對(duì)人大常委會(huì)委員任職規(guī)范展開“整全性”地“規(guī)范分析”，*參見王俊龍：《整全性：邏輯新論——以中西思想交叉結(jié)合的三條思路為線索》，《河南大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2011年第1期；謝暉：《論規(guī)范分析方法》，《中國(guó)法學(xué)》2009年第2期。厘清其于組織、保障及監(jiān)督這三個(gè)基本維度下存在的問題，并分別剖析相關(guān)法律規(guī)范可能的“療治”途徑。

一、“內(nèi)部治理命題”——實(shí)現(xiàn)委員任職組織規(guī)范的常態(tài)化、功能化與實(shí)效化

人大常委會(huì)委員任職組織規(guī)范，指就各級(jí)人大常委會(huì)委員履職方式以及委員與相關(guān)輔助機(jī)構(gòu)、委員與人大代表之間關(guān)系予以規(guī)制的相關(guān)法律規(guī)范。完備的委員履職方式、系統(tǒng)的配套輔助機(jī)構(gòu)設(shè)置以及協(xié)調(diào)的任職合作體系構(gòu)建，皆是委員切實(shí)踐行相應(yīng)職能的基本條件。該類規(guī)范作為委員任職規(guī)范設(shè)定的終極目的，關(guān)涉人大組織機(jī)構(gòu)的內(nèi)部治理命題。既有的相關(guān)規(guī)定難以為該環(huán)節(jié)實(shí)施規(guī)制提供清晰規(guī)范指引，存在一定的會(huì)議化、形式化與單向任務(wù)化問題，應(yīng)具體從確立委員常態(tài)化履職規(guī)范、委員輔助機(jī)構(gòu)功能化規(guī)范以及委員聯(lián)系代表實(shí)效化規(guī)范這三個(gè)方面來探討可能的完善途徑。

(一)確立委員常態(tài)化履職規(guī)范以校正會(huì)議化履職

委員履職方式規(guī)范指的是就各級(jí)人大常委會(huì)委員履職所涉工作流程和組織載體予以規(guī)制的相關(guān)法律規(guī)范。在當(dāng)前委員兼職化制度理念的指引下，委員參會(huì)期間的履職方式規(guī)定較為詳細(xì)，但閉會(huì)期間的相關(guān)規(guī)定則較為模糊、空泛，呈現(xiàn)出較強(qiáng)的會(huì)議化特征，在一定程度上對(duì)委員常態(tài)化履職形成了掣肘。委員常態(tài)化履職規(guī)范指的是將各級(jí)人大常委會(huì)委員履職所涉工作流程和組織載體，導(dǎo)向日?；?、固定化、制度化規(guī)制的相關(guān)法律規(guī)范。唯有設(shè)定清晰化、標(biāo)準(zhǔn)化的委員工作流程和明確化的組織載體，方能便于委員在人大組織機(jī)構(gòu)工作體系下積極履行各項(xiàng)法定職責(zé)。

1.健全委員工作流程設(shè)置

委員工作流程指各級(jí)人大常委會(huì)委員履行各項(xiàng)法定職責(zé)所依循的具體工作環(huán)節(jié)與程序。相關(guān)規(guī)范性法律文件就委員在參會(huì)期間的法定職責(zé)履行程序作出了較為詳細(xì)的規(guī)定，但閉會(huì)期間職責(zé)行使所涉準(zhǔn)備工作事項(xiàng)及具體環(huán)節(jié)則規(guī)定較為模糊。例如，《代表法》第7條規(guī)定：“代表在出席本級(jí)人民代表大會(huì)會(huì)議前，應(yīng)當(dāng)聽取人民群眾的意見和建議，為會(huì)議期間執(zhí)行代表職務(wù)做好準(zhǔn)備。”包括委員在內(nèi)的代表在會(huì)議前該如何“聽取”，“準(zhǔn)備”什么，皆缺乏較為明確的行為指引。再如，《代表法》第9條雖就代表的提案權(quán)行使作出了明確規(guī)定，但沒有涉及提案準(zhǔn)備工作的相關(guān)專業(yè)知識(shí)培訓(xùn)或行動(dòng)指南事項(xiàng)，從而使得包括委員在內(nèi)的代表所提之應(yīng)包括“案由、案據(jù)和方案”的議案，往往僅是無具體方案或規(guī)范性法律文件草案附件的動(dòng)議或立法動(dòng)議，難以被列入會(huì)議議程而流于形式。當(dāng)前應(yīng)統(tǒng)籌規(guī)劃委員履行各項(xiàng)法定職責(zé)的運(yùn)作規(guī)程，并具體編制“委員工作手冊(cè)”，以列明委員履行各項(xiàng)法定職責(zé)的基本環(huán)節(jié)和操作程序，從而完善委員提案權(quán)、表決權(quán)及監(jiān)督權(quán)的運(yùn)作規(guī)程。

其一，充實(shí)提案權(quán)運(yùn)作規(guī)程。提案權(quán)運(yùn)作規(guī)程主要包括積極聯(lián)系選民及代表以獲取社情民意、分析外聯(lián)信息以生成議案表達(dá)和參加人大會(huì)議以履行提案職責(zé)這三個(gè)基本環(huán)節(jié)。應(yīng)在相關(guān)規(guī)范設(shè)定中具體明確委員外聯(lián)信息獲取與分析所涉聯(lián)系渠道、分析方式及保障措施，以充實(shí)該類運(yùn)作規(guī)程。

其二，規(guī)范表決權(quán)運(yùn)作規(guī)程。委員表決權(quán)客體事項(xiàng)主要涉及議案、人事任免案及其他重大事項(xiàng)。表決權(quán)運(yùn)作規(guī)程主要包括深入調(diào)研待表決事項(xiàng)以確保決策準(zhǔn)確性和參加人大會(huì)議以履行表決職責(zé)這兩個(gè)基本環(huán)節(jié)。應(yīng)在相關(guān)規(guī)范設(shè)定中具體明晰委員調(diào)研待表決事項(xiàng)所涉調(diào)研渠道、調(diào)研手段及保障措施，以規(guī)范該類運(yùn)作規(guī)程。

其三，理順監(jiān)督權(quán)運(yùn)作規(guī)程。監(jiān)督權(quán)運(yùn)作規(guī)程主要包括獲取監(jiān)督客體履職信息以滿足監(jiān)督前提要件、立案調(diào)查取證以形成監(jiān)督處理決定和參加人大會(huì)議以履行監(jiān)督職責(zé)這三個(gè)基本環(huán)節(jié)。應(yīng)在相關(guān)規(guī)范設(shè)定中具體明晰委員獲取履職信息與調(diào)查取證所涉獲取途徑、調(diào)查方式及保障措施，以規(guī)范該類運(yùn)作規(guī)程。

2.完善委員組織載體建設(shè)

委員組織載體指各級(jí)人大常委會(huì)委員履行各項(xiàng)法定職責(zé)所依托的組織管理體系。相關(guān)規(guī)范性法律文件就包括委員在內(nèi)的代表，于閉會(huì)期間履行職責(zé)所涉組織載體予以了較為空泛的規(guī)定，“并未詳細(xì)規(guī)定在閉會(huì)期間如何履職，相關(guān)職責(zé)規(guī)定缺乏明晰的約束性”。*鄭旭濤：《關(guān)于構(gòu)建基層人大代表兼職責(zé)任制的思考——基于人大代表與選民聯(lián)系的維度》，《學(xué)習(xí)與探索》2014年第3期。例如，《代表法》第20條規(guī)定：“代表在閉會(huì)期間的活動(dòng)以集體活動(dòng)為主，以代表小組活動(dòng)為基本形式?！笔聦?shí)上，“常委們通常只是開會(huì)時(shí)來幾天，會(huì)議結(jié)束后就回到原單位。他們?cè)谌舜髾C(jī)構(gòu)內(nèi)沒有專門的辦公室，也不設(shè)助理，沒有調(diào)研經(jīng)費(fèi)”。*顧肅：《論政治改革的目標(biāo)與路線圖》，《江蘇行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2013年第5期。這樣的規(guī)定皆非出于委員常態(tài)化職責(zé)設(shè)定及專職化履職考量，更多地將閉會(huì)期間的委員日常工作組織管理置于其本職工作范圍內(nèi)，而不是在人大組織機(jī)構(gòu)工作體系下，立足于常委會(huì)各項(xiàng)職能切實(shí)達(dá)致來展開相應(yīng)的制度設(shè)計(jì)。筆者認(rèn)為，當(dāng)前應(yīng)將委員履職全面納入人大組織機(jī)構(gòu)工作體系之中，并適當(dāng)新設(shè)必要機(jī)構(gòu)。

其一，落實(shí)委員集體工作機(jī)制?？蓪⑽瘑T全部納入人大常委會(huì)各專門委員會(huì)的組織機(jī)構(gòu)平臺(tái)，依循既定的較為成熟的專門委員會(huì)運(yùn)作規(guī)程來開展工作。全體委員就是當(dāng)然的專門委員會(huì)成員，并根據(jù)其職業(yè)背景、工作專長(zhǎng)及個(gè)人意愿，協(xié)調(diào)平均地分配到相應(yīng)的專門委員會(huì)。讓“常委會(huì)委員依托相應(yīng)的工作機(jī)構(gòu)來開展活動(dòng)”，*席文啟、李正斌：《人大常委會(huì)設(shè)立專職委員的實(shí)踐與思考》，《新視野》2013年第3期。并具體指導(dǎo)相應(yīng)的工作委員會(huì)，來協(xié)助完成委員履職所需的各項(xiàng)事務(wù)性工作。

其二，確立委員個(gè)體工作機(jī)制。可根據(jù)不同層級(jí)人大常委會(huì)實(shí)際工作需要及經(jīng)費(fèi)保障狀況，基于委員個(gè)體申報(bào)意愿與相應(yīng)的履職規(guī)劃方案，由常委會(huì)委員長(zhǎng)會(huì)議或主任會(huì)議組織評(píng)審，而設(shè)立若干委員工作室，由該申報(bào)委員主持工作并全權(quán)負(fù)責(zé)。該類工作室與委員任期保持一致，并根據(jù)實(shí)際運(yùn)作績(jī)效考核結(jié)果，來評(píng)審決定是否續(xù)期或更替主持委員。工作室配備專職委員助理及相應(yīng)的經(jīng)費(fèi)、設(shè)備、場(chǎng)地等物質(zhì)保障，并依循前述通過評(píng)審的履職規(guī)劃方案，列明相應(yīng)的職責(zé)范圍、工作事項(xiàng)清單、目標(biāo)任務(wù)進(jìn)度表與績(jī)效考核標(biāo)準(zhǔn)。

(二)確立委員輔助機(jī)構(gòu)功能化規(guī)范以校正形式化運(yùn)行

委員輔助機(jī)構(gòu)規(guī)范指的是就各級(jí)人大常委會(huì)委員履職所涉相應(yīng)工作委員會(huì)的機(jī)構(gòu)職責(zé)和機(jī)構(gòu)設(shè)置予以規(guī)制的相關(guān)法律規(guī)范?！肮ぷ鳈C(jī)構(gòu)職能若得以充分發(fā)揮，將對(duì)常委會(huì)工作的開展產(chǎn)生直接而鮮明的影響”。*姜業(yè)宏：《加強(qiáng)人大常委會(huì)監(jiān)督應(yīng)發(fā)揮機(jī)關(guān)協(xié)調(diào)、支持體系的作用》，《長(zhǎng)春工程學(xué)院學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2014年第3期。既有委員輔助機(jī)構(gòu)規(guī)范界分的職責(zé)較為模糊，且缺乏實(shí)質(zhì)性機(jī)構(gòu)建制事項(xiàng)指引，呈現(xiàn)出較強(qiáng)的形式化運(yùn)行特征，難以指引相應(yīng)工作委員會(huì)切實(shí)協(xié)助委員完成履職所需各項(xiàng)事務(wù)性工作。委員輔助機(jī)構(gòu)功能化規(guī)范即推動(dòng)各級(jí)人大常委會(huì)委員履職所涉“直接關(guān)系著人大常委會(huì)履職的質(zhì)量及效能”之相應(yīng)工作委員會(huì)發(fā)揮其應(yīng)有實(shí)際作用的相關(guān)法律規(guī)范。*許素洋：《關(guān)于充分發(fā)揮市級(jí)人大常委會(huì)工作委員會(huì)及專職委員作用的研究》，《山東人大工作》2013年第6期。唯有設(shè)定清晰化的委員輔助機(jī)構(gòu)職責(zé)并完成實(shí)效化的機(jī)構(gòu)設(shè)置，方能促進(jìn)相應(yīng)工作委員會(huì)協(xié)助委員有效完成履職所需各項(xiàng)事務(wù)性工作。

1.厘清委員輔助機(jī)構(gòu)的職責(zé)界分

委員輔助機(jī)構(gòu)的職責(zé)指的是各級(jí)人大常委會(huì)所設(shè)各個(gè)工作委員會(huì)為配合常委會(huì)完成相應(yīng)工作并協(xié)助委員履職，所具體負(fù)責(zé)的工作范圍、承擔(dān)的任務(wù)事項(xiàng)及相應(yīng)責(zé)任。相關(guān)規(guī)范性法律文件所界分的工作委員會(huì)職責(zé)較為模糊。例如，《全國(guó)人大組織法》第28條規(guī)定：“常務(wù)委員會(huì)可以根據(jù)需要設(shè)立工作委員會(huì)?！薄兜胤浇M織法》第53條規(guī)定：“常務(wù)委員會(huì)根據(jù)工作需要，設(shè)立辦事機(jī)構(gòu)和其他工作機(jī)構(gòu)?！庇秩?，《代表法》第37條、第40條分別規(guī)定常委會(huì)及常委會(huì)辦事機(jī)構(gòu)和工作機(jī)構(gòu)應(yīng)為包括委員在內(nèi)的代表履職提供“必要的條件”和“服務(wù)保障”。究竟該類“工作委員會(huì)”及“辦事機(jī)構(gòu)和其他工作機(jī)構(gòu)”的職責(zé)權(quán)限為何，作為輔助工作機(jī)構(gòu)的屬性如何定位，所提供的條件和保障具體事項(xiàng)如何，皆缺乏清晰、具體規(guī)定，使得其在實(shí)際運(yùn)作過程中容易出現(xiàn)“為常委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)提供服務(wù)，而對(duì)人大代表或常委會(huì)組成人員基本上不提供服務(wù)”等功能異化扭曲現(xiàn)象。*蔡定劍：《論人民代表大會(huì)制度的改革和完善》，《政法論壇》2004年第6期。應(yīng)就各級(jí)人大常委會(huì)所設(shè)各個(gè)工作委員會(huì)的工作范圍、承擔(dān)的任務(wù)事項(xiàng)及相應(yīng)責(zé)任予以準(zhǔn)確定位。當(dāng)前法制工作委員會(huì)、預(yù)算工作委員會(huì)和人事代表工作委員會(huì)應(yīng)作為各級(jí)人大常委會(huì)下設(shè)工作委員會(huì)的常設(shè)性配置，在厘清該類工作委員會(huì)職責(zé)界分的基礎(chǔ)上，根據(jù)實(shí)際工作需要增設(shè)其他非常設(shè)性的工作委員會(huì)。

其一，法制工作委員會(huì)。該委員會(huì)具體對(duì)接委員履行涉及法律問題之提案、審議、表決職責(zé)相關(guān)的事務(wù)性工作，并凸顯其法律領(lǐng)域的專業(yè)特色。其工作范圍大致包括協(xié)助草擬立法議案、提供立法草案審議建議、提供規(guī)范性文件備案審查建議、提供相關(guān)議案表決所需法律類資料數(shù)據(jù)等事項(xiàng)。

其二，預(yù)算工作委員會(huì)。該委員會(huì)具體對(duì)接委員履行涉及預(yù)決算問題之提案、審議、表決職責(zé)相關(guān)的事務(wù)性工作，并凸顯其經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的專業(yè)特色。其工作范圍大致包括協(xié)助編制預(yù)決算方案、提供預(yù)決算方案審議建議、提供預(yù)決算執(zhí)行或變更審查監(jiān)督建議、提供相關(guān)議案表決所需經(jīng)濟(jì)類資料數(shù)據(jù)等事項(xiàng)。

其三，人事代表工作委員會(huì)。該委員會(huì)具體對(duì)接委員履行涉及人事問題之提案、審議、表決職責(zé)相關(guān)的事務(wù)性工作，并凸顯其政治領(lǐng)域的專業(yè)特色。其工作范圍大致包括提供個(gè)體性人事任免對(duì)象考察建議、整體性人事任免方案審議建議、提供選任類領(lǐng)導(dǎo)干部履職監(jiān)督建議、提供相關(guān)議案表決所需政治類資料數(shù)據(jù)等事項(xiàng)。

2.明確落實(shí)委員輔助機(jī)構(gòu)設(shè)置

委員輔助機(jī)構(gòu)的設(shè)置指各級(jí)人大常委會(huì)具體設(shè)立各個(gè)工作委員會(huì)的原則、標(biāo)準(zhǔn)、人員配備等機(jī)構(gòu)建制事項(xiàng)。相關(guān)規(guī)范性法律文件僅前述《全國(guó)人大組織法》之“根據(jù)需要設(shè)立”和《地方組織法》之“根據(jù)工作需要，設(shè)立”這樣的形式化表述，缺乏針對(duì)各類具體機(jī)構(gòu)建制事項(xiàng)的統(tǒng)一、可操作性之實(shí)質(zhì)化指引。這就導(dǎo)致在各級(jí)、各地人大常委會(huì)的實(shí)際操作過程中，除就“法制工作委員會(huì)、預(yù)算工作委員會(huì)”等少數(shù)工作委員會(huì)確立了形式上相對(duì)一致的機(jī)構(gòu)建制外，大多存在“機(jī)構(gòu)個(gè)數(shù)不一致，機(jī)構(gòu)人員編制不一致，機(jī)構(gòu)職責(zé)劃分不一致”等問題，*孔德忠：《有必要統(tǒng)一規(guī)范縣級(jí)人大常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)設(shè)置》，《人大研究》2013年第8期。以及“縣級(jí)人大常委會(huì)各工作委員會(huì)工作力量薄弱，多數(shù)為‘兩人委’，甚至是‘一人委’的問題”。*陳曉云：《依法強(qiáng)化縣鄉(xiāng)人大組織建設(shè)》，《人民之友》2016年第8期。缺乏實(shí)質(zhì)性機(jī)構(gòu)建制事項(xiàng)指引的委員輔助機(jī)構(gòu)設(shè)置，最終也只能是流于形式。當(dāng)前應(yīng)就各級(jí)人大常委會(huì)所設(shè)各個(gè)工作委員會(huì)的機(jī)構(gòu)建制事項(xiàng)給予實(shí)質(zhì)化指引，并適當(dāng)擴(kuò)充相應(yīng)的機(jī)構(gòu)設(shè)置規(guī)模。

其一，確立工作委員會(huì)雙軌化設(shè)立原則。將法制、預(yù)算、人事代表工作委員會(huì)確立為常設(shè)性工作委員會(huì)，同時(shí)根據(jù)實(shí)際工作需要增設(shè)港澳工作、臺(tái)灣工作、民族、新區(qū)建設(shè)、司法改革工作委員會(huì)等非常設(shè)性工作委員會(huì)。

其二，確立非常設(shè)性工作委員會(huì)動(dòng)態(tài)化設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)。將非常設(shè)性工作委員會(huì)界分為地域型和事務(wù)型兩類。就地域型而言，所在地域若與該類工作事項(xiàng)存在較多交集即可設(shè)立。例如，廣東省之港澳工作委員會(huì)、福建省之臺(tái)灣工作委員會(huì)、各個(gè)民族區(qū)域自治地方之民族工作委員會(huì)。就事務(wù)型而言，該類事務(wù)若為所在層級(jí)或地域的重要工作事項(xiàng)即可設(shè)立。例如，全國(guó)人大之“雄安新區(qū)”建設(shè)工作委員會(huì)及司法改革工作委員會(huì)、重慶市之“兩江新區(qū)”建設(shè)工作委員會(huì)、天津市之“濱海新區(qū)”建設(shè)工作委員會(huì)。該類非常設(shè)性工作委員會(huì)存續(xù)期間則根據(jù)所涉特定事務(wù)存續(xù)時(shí)間及存續(xù)期間工作績(jī)效考核結(jié)果這兩項(xiàng)指標(biāo)來綜合確定。

其三，確立工作委員會(huì)人員配備規(guī)程。工作委員會(huì)成員皆屬法定的人大機(jī)關(guān)公務(wù)員序列，經(jīng)考任、委任、聘任途徑產(chǎn)生，“工作機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人的職位不應(yīng)與常委會(huì)委員的職位重疊”，*同前注③，高根忠、王曉圓文。而區(qū)別于專門委員會(huì)之選任途徑，并依循公務(wù)員相關(guān)規(guī)范性法律文件來具體實(shí)施人事管理，按所在層級(jí)之不同明確相應(yīng)的編制職數(shù)與職級(jí)。當(dāng)前可在一般性國(guó)家公務(wù)員考錄標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)上，根據(jù)工作委員會(huì)所涉專業(yè)性質(zhì)要求，區(qū)別性地對(duì)學(xué)歷條件、工作經(jīng)驗(yàn)條件略加提高。

(三)確立委員聯(lián)系代表實(shí)效化規(guī)范以校正單向任務(wù)化聯(lián)系機(jī)制

委員聯(lián)系代表規(guī)范指的是就各級(jí)人大常委會(huì)委員聯(lián)系本級(jí)人大代表所涉功能和路徑予以規(guī)制的相關(guān)法律規(guī)范。既有的委員聯(lián)系代表規(guī)范指向的功能要義及列明的聯(lián)系路徑，皆呈現(xiàn)出較強(qiáng)的單向任務(wù)化特征，難以指引委員與代表之間建立實(shí)效性聯(lián)系機(jī)制。委員聯(lián)系代表實(shí)效化規(guī)范指推動(dòng)各級(jí)人大常委會(huì)委員與代表基于彼此履職特性，而建立“暢通常委會(huì)委員了解社情民意的渠道”之有效聯(lián)系機(jī)制的相關(guān)法律規(guī)范。*黃少凌：《提高地方人大常委會(huì)委員履職效能探析——以H省人大常委會(huì)委員履職為例》，《人大研究》2011年第3期。唯有明晰委員聯(lián)系代表應(yīng)有的功能配置并確立雙向聯(lián)系機(jī)制，方能逐步確立分工化、協(xié)調(diào)化、整合化的有效委員聯(lián)系代表制度。

1.明晰委員聯(lián)系代表應(yīng)有的功能配置

委員聯(lián)系代表的功能指設(shè)立委員聯(lián)系代表制度旨在實(shí)現(xiàn)的價(jià)值追求與預(yù)期目的。相關(guān)規(guī)范性法律文件所指向的功能要義有較強(qiáng)的任務(wù)化色彩，未能更進(jìn)一步清晰凸顯委員聯(lián)系代表應(yīng)有的價(jià)值目標(biāo)導(dǎo)向。例如，《代表法》第36條規(guī)定，常委會(huì)應(yīng)同“本級(jí)人民代表大會(huì)代表保持聯(lián)系”。聯(lián)系什么事項(xiàng)？聯(lián)系的目的是什么？這些所涉制度功能定位問題在該類規(guī)范設(shè)定中皆沒有提及，使得在事實(shí)上將“保持聯(lián)系”僅僅作為委員或代表履職應(yīng)完成的一項(xiàng)工作任務(wù)，“蜻蜓點(diǎn)水”式的為了聯(lián)系而聯(lián)系居多，很難發(fā)揮代議制民主下委員代表加強(qiáng)聯(lián)系之“表明各種需要、反映人民要求、爭(zhēng)論所有意見”的功能要義。*[英]J. S. 密爾：《代議制政府》，汪瑄譯，商務(wù)印書館1982年版，第82頁。相關(guān)規(guī)范設(shè)定應(yīng)就委員聯(lián)系代表的社情民意傳遞及監(jiān)督信息反饋之價(jià)值目標(biāo)導(dǎo)向予以整合，并固化為“保持聯(lián)系”之目的條款表述。

其一，委員聯(lián)系代表的社情民意傳遞功能。人大代表基于其工作崗位一線任職的特點(diǎn)，負(fù)有溝通聯(lián)系相應(yīng)選民的基本職責(zé)，相關(guān)社情民意可通過代表傳遞至相應(yīng)級(jí)別常委會(huì)委員，進(jìn)而與前述充實(shí)委員提案權(quán)運(yùn)作規(guī)程相銜接，為委員常態(tài)化履職提供必要的外聯(lián)信息及渠道。

其二，委員聯(lián)系代表的監(jiān)督信息反饋功能。人大代表基于其工作崗位一線任職的特點(diǎn)，同樣負(fù)有反饋公民監(jiān)督權(quán)視域下選民表達(dá)之“一府兩院”等公權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督信息的基本職責(zé)，相關(guān)監(jiān)督信息亦可通過代表傳遞至相應(yīng)級(jí)別常委會(huì)委員，進(jìn)而與前述理順委員監(jiān)督權(quán)運(yùn)作規(guī)程相銜接，為委員常態(tài)化履職提供必要的監(jiān)督客體履職信息及相關(guān)證據(jù)材料。

2.確立委員代表雙向聯(lián)系機(jī)制

委員聯(lián)系代表的路徑指委員聯(lián)系代表的向度和具體方式。相關(guān)規(guī)范性法律文件所列明的聯(lián)系路徑單向性色彩明顯且所涉手段方式較為模糊。例如，《代表法》第36條之規(guī)定所列明的路徑是“常委會(huì)應(yīng)采取多種方式聯(lián)系代表”。那么，代表應(yīng)否主動(dòng)聯(lián)系具體代表常委會(huì)的委員？委員、代表之間的多種聯(lián)系方式究竟有哪些？這樣的模糊規(guī)定往往造就委員代表在實(shí)際聯(lián)系過程中“呈現(xiàn)出單向溝通的特征——即委員主動(dòng)聯(lián)系基層人大代表多，而基層人大代表很少主動(dòng)聯(lián)系委員”。*同前注，黃少凌文。相關(guān)規(guī)范設(shè)定應(yīng)就既有委員代表單向聯(lián)系路徑予以擴(kuò)充，在細(xì)化委員代表聯(lián)系方式的同時(shí)設(shè)定相應(yīng)的聯(lián)系責(zé)任制規(guī)范。

其一，明晰委員和代表現(xiàn)場(chǎng)、非現(xiàn)場(chǎng)聯(lián)系規(guī)范。委員和代表現(xiàn)場(chǎng)聯(lián)系主要通過座談會(huì)、報(bào)告會(huì)等形式來進(jìn)行，比照相應(yīng)層級(jí)人大常委會(huì)全體會(huì)議的會(huì)議周期而提前兩周召開相應(yīng)會(huì)議，以便委員及時(shí)匯總所聯(lián)系代表傳遞、反饋的各類信息，并提案至全體會(huì)議審議。委員和代表非現(xiàn)場(chǎng)聯(lián)系主要通過紙質(zhì)或電子媒介形式的正式報(bào)告來進(jìn)行，比照相應(yīng)層級(jí)人大常委會(huì)委員長(zhǎng)會(huì)議或主任會(huì)議的會(huì)議周期而提前一周截止代表提交報(bào)告，以便委員及時(shí)匯總所聯(lián)系代表提交的報(bào)告，而形成委員的階段性工作聯(lián)系報(bào)告，并作為咨詢建議提交至委員長(zhǎng)會(huì)議或主任會(huì)議供決策參考。

其二，確立委員和代表聯(lián)系責(zé)任制規(guī)范。委員和代表聯(lián)系責(zé)任制規(guī)范指的是在各級(jí)人大常委會(huì)設(shè)定相應(yīng)的委員代表聯(lián)系責(zé)任表，參考地域、職業(yè)界別等因素，大致均等地為每一位委員列明所聯(lián)系的代表清單。委員應(yīng)按照前述現(xiàn)場(chǎng)、非現(xiàn)場(chǎng)聯(lián)系規(guī)范的要求，匯總所聯(lián)系代表傳遞、反饋的信息和提交的報(bào)告，并完成后續(xù)提案或決策咨詢建議工作。代表則應(yīng)按前述現(xiàn)場(chǎng)、非現(xiàn)場(chǎng)聯(lián)系規(guī)范的要求，定期參加相應(yīng)會(huì)議并傳遞、反饋各類信息，以及定期提交相應(yīng)的階段性工作聯(lián)系報(bào)告。委員、代表雙方完成該類聯(lián)系工作的情況皆應(yīng)列入各自的履職監(jiān)督考核范圍并配置相應(yīng)的獎(jiǎng)懲措施。

二、“履職激勵(lì)命題”——實(shí)現(xiàn)任職保障規(guī)范的充分化與績(jī)效化

人大常委會(huì)委員任職保障規(guī)范指的是就各級(jí)人大常委會(huì)委員的履職物質(zhì)條件和履職培訓(xùn)予以規(guī)制的相關(guān)法律規(guī)范。常委會(huì)委員“擔(dān)負(fù)責(zé)任需要有足以保證其能自由、方便、有效地行使職權(quán)相應(yīng)的條件”。*蔡定劍：《中國(guó)人民代表大會(huì)制度(修訂版)》，法律出版社1998年版，第206頁。該類規(guī)范作為委員任職規(guī)范設(shè)定的基本手段，關(guān)涉常委會(huì)委員的履職激勵(lì)命題。既有相關(guān)規(guī)定雖可為該環(huán)節(jié)實(shí)施規(guī)制提供方向性規(guī)范指引，但存在一定的象征化、走過場(chǎng)的問題，應(yīng)具體從確立委員履職物質(zhì)條件充分化規(guī)范、委員履職培訓(xùn)績(jī)效化規(guī)范這兩個(gè)方面來探討可能的完善途徑。

(一)確立委員履職物質(zhì)條件充分化規(guī)范以校正象征化的制度現(xiàn)狀

委員履職物質(zhì)條件規(guī)范指的是就各級(jí)人大常委會(huì)委員履行法定職責(zé)所需薪酬保障要件及實(shí)現(xiàn)保障的程序要件予以規(guī)制的相關(guān)法律規(guī)范。充分的物質(zhì)條件保障是維護(hù)委員應(yīng)有個(gè)人權(quán)益而促進(jìn)人大常委會(huì)各項(xiàng)職能切實(shí)踐行的前提要件，但委員履職兼職化的基本理念設(shè)計(jì)，使得“現(xiàn)行的物質(zhì)保障條件尚不適應(yīng)工作的實(shí)際需要”，*鄒平學(xué)：《論健全完善人大代表執(zhí)行代表職務(wù)的保障制度》，《求是學(xué)刊》2005年第4期。在薪酬制度和保障程序這兩個(gè)方面象征化色彩明顯，難以實(shí)現(xiàn)對(duì)委員正常履職的充足、全面保障。委員履職物質(zhì)條件充分化規(guī)范指的是推動(dòng)各級(jí)人大常委會(huì)委員履職物質(zhì)條件實(shí)現(xiàn)充足、全面保障以適應(yīng)工作實(shí)際需要的相關(guān)法律規(guī)范。唯有完善委員薪酬制度并健全相關(guān)保障程序制度，方能逐步實(shí)現(xiàn)對(duì)委員正常履職的充分保障。

1.完善委員薪酬制度

委員薪酬制度主要關(guān)涉薪酬標(biāo)準(zhǔn)和薪酬來源渠道這兩個(gè)方面問題。委員薪酬標(biāo)準(zhǔn)指的是委員基于人大常委會(huì)委員工作崗位所獲得的薪資酬勞等級(jí)及相應(yīng)數(shù)額。相關(guān)規(guī)范性法律文件就委員任職的時(shí)間保障、物質(zhì)保障予以了概括規(guī)定，但未就委員薪酬標(biāo)準(zhǔn)予以具體規(guī)定。例如，《代表法》第33條規(guī)定“代表所在單位必須給予時(shí)間保障”，該法第34條規(guī)定“所在單位按正常出勤對(duì)待，享受所在單位的工資和其他待遇”。又如，《全國(guó)人大組織法》第42條規(guī)定“給予適當(dāng)?shù)难a(bǔ)貼和物質(zhì)上的便利”，《地方組織法》第36條規(guī)定“給予往返的旅費(fèi)和必要的物質(zhì)上的便利或者補(bǔ)貼”。特別是當(dāng)前缺乏基于該類規(guī)定面向兼職委員和專職委員的差別化實(shí)施細(xì)則設(shè)定，從而在一定程度上影響了委員履行法定職責(zé)的積極性，使得委員很難“花費(fèi)大量時(shí)間和精力來從事人大工作”，*同前注③，羅述勇文。只是“在做好本職工作的前提下來履行職務(wù)”，*黃紅旭：《對(duì)我國(guó)人大代表專職化的思考》，《無錫商業(yè)職業(yè)技術(shù)學(xué)院學(xué)報(bào)》2007年第2期。讓委員常態(tài)化履職更多地僅停留于制度建構(gòu)層面。委員薪酬渠道指的是用于支付委員薪資酬勞的資金來源。相關(guān)規(guī)范性法律文件就相應(yīng)經(jīng)費(fèi)來源并未作出清晰、必要的規(guī)范。例如，《代表法》第35條規(guī)定將包括委員在內(nèi)之代表的活動(dòng)經(jīng)費(fèi)，“應(yīng)當(dāng)列入本級(jí)財(cái)政預(yù)算予以保障，專款專用”。然而，“予以”什么程度的“保障”，“保障”標(biāo)準(zhǔn)或比例如何，皆缺乏清晰的可操作性規(guī)定。這就使得“不能以充足的財(cái)政支持來保障代表履職”，*任斌：《我國(guó)人大代表履職問題》，《人大研究》2008年第3期?！白畹偷氖∶總€(gè)代表一年活動(dòng)經(jīng)費(fèi)只有150元”，*陳小莉：《略論人大代表專職化的必要性》，《嶺南學(xué)刊》1999年第4期。從而讓前述委員工作流程設(shè)置和組織載體建設(shè)的運(yùn)作實(shí)效大打折扣。當(dāng)前應(yīng)逐步建立健全與委員工作崗位勞動(dòng)付出大致匹配、與社會(huì)整體薪酬水平相協(xié)調(diào)的各級(jí)人大常委會(huì)委員薪酬制度。在兼職為主、專職為輔的委員構(gòu)成現(xiàn)狀大前提下，可通過固定化、績(jī)效化的雙軌薪酬制度，逐步推動(dòng)實(shí)現(xiàn)專職為主、兼職為輔的委員結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)向。其具體可從以下兩方面展開。

其一，設(shè)置合理的兼職委員薪酬標(biāo)準(zhǔn)并明晰所需經(jīng)費(fèi)來源?？蓞⒄铡吨貞c市實(shí)施〈中華人民共和國(guó)全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)代表法〉辦法》(以下簡(jiǎn)稱：《重慶市實(shí)施〈代表法〉辦法》)第41條之“適當(dāng)補(bǔ)貼”規(guī)定，將各級(jí)人大常委會(huì)兼職委員薪酬統(tǒng)一固化為參會(huì)補(bǔ)貼和活動(dòng)經(jīng)費(fèi)補(bǔ)貼。參會(huì)補(bǔ)貼按照委員實(shí)際參會(huì)天數(shù)計(jì)發(fā)。每日參會(huì)補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)則根據(jù)委員所在四個(gè)層級(jí)(縣級(jí)、地級(jí)、省級(jí)、全國(guó))，分別對(duì)應(yīng)量化為上一年度全國(guó)職工日平均工資的1倍、2倍、3倍、4倍。參會(huì)補(bǔ)貼全部納入中央財(cái)政預(yù)算統(tǒng)一支付?；顒?dòng)經(jīng)費(fèi)補(bǔ)貼按照委員于會(huì)后，在前述提案權(quán)、表決權(quán)、監(jiān)督權(quán)運(yùn)作規(guī)程下，以實(shí)際參與之集體工作或個(gè)體工作的考核等次，來按年計(jì)發(fā)?？己恕皟?yōu)秀”按150%發(fā)放、“稱職”按100%發(fā)放、“基本稱職”按50%發(fā)放、“不稱職”則不予發(fā)放。每年活動(dòng)經(jīng)費(fèi)補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)則根據(jù)委員所在四個(gè)層級(jí)(縣級(jí)、地級(jí)、省級(jí)、全國(guó))，分別對(duì)應(yīng)量化為上一年度全國(guó)職工年平均工資的25%、50%、75%、100%。全國(guó)人大常委會(huì)委員的活動(dòng)經(jīng)費(fèi)補(bǔ)貼由中央財(cái)政預(yù)算支付，三級(jí)地方人大常委會(huì)委員的活動(dòng)經(jīng)費(fèi)補(bǔ)貼則根據(jù)所在不同地區(qū)由中央財(cái)政預(yù)算和相應(yīng)地方財(cái)政預(yù)算共同支付。西部地區(qū)由中央支付75%、地方支付25%，中部地區(qū)由中央支付50%、地方支付50%，東部地區(qū)則全部由地方支付。

其二，設(shè)置合理的專職委員薪酬標(biāo)準(zhǔn)并明晰所需經(jīng)費(fèi)來源。專職委員薪酬由基本工資和績(jī)效工資兩部分組成，皆納入公務(wù)員薪酬序列，由相應(yīng)財(cái)政預(yù)算來支付，參照公務(wù)員法來實(shí)施管理。四個(gè)層級(jí)委員分別與相應(yīng)領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)公務(wù)員層次一一對(duì)應(yīng)，縣級(jí)委員對(duì)應(yīng)“鄉(xiāng)科級(jí)副職”、地級(jí)委員對(duì)應(yīng)“縣處級(jí)副職”、省級(jí)委員對(duì)應(yīng)“廳局級(jí)副職”、全國(guó)人大常委會(huì)委員則對(duì)應(yīng)“省部級(jí)副職”。其中的績(jī)效工資部分同樣對(duì)應(yīng)前述兼職委員考核等次發(fā)放比例，根據(jù)實(shí)際年度考核結(jié)果來具體發(fā)放。

2.健全委員履職物質(zhì)條件保障程序制度

委員履職物質(zhì)條件保障程序指委員實(shí)現(xiàn)既有履職物質(zhì)條件保障的基本程式與步驟。相關(guān)規(guī)范性法律文件設(shè)定的保障程序受限明顯，且較為模糊，操作便利性不強(qiáng)。例如，《地方組織法》第36條規(guī)定：“地方各級(jí)人民代表大會(huì)代表在出席人民代表大會(huì)會(huì)議和執(zhí)行代表職務(wù)的時(shí)候，國(guó)家根據(jù)需要給予往返的旅費(fèi)和必要的物質(zhì)上的便利或者補(bǔ)貼?！痹撘?guī)定將相應(yīng)物質(zhì)條件保障范圍明確限定為參會(huì)期間和閉會(huì)時(shí)的“執(zhí)行職務(wù)”期間。該“執(zhí)行職務(wù)”期間究竟僅指集體履職行為，還是也包括個(gè)人履職行為，則沒有明確規(guī)定。事實(shí)上，既有履職經(jīng)費(fèi)補(bǔ)貼“大多僅限于參會(huì)期間和閉會(huì)期間的集體活動(dòng)，對(duì)個(gè)人的履職行為則沒有給予保障”。*阮慧玲、林福燦：《經(jīng)費(fèi)保障，為代表履職助力》，《人民論壇》2003年第10期。至于“旅費(fèi)、物質(zhì)便利或補(bǔ)貼”等物質(zhì)條件保障的實(shí)現(xiàn)環(huán)節(jié)，僅“根據(jù)需要給予”之模糊規(guī)定，往往更多地是按照“實(shí)報(bào)實(shí)銷”的公務(wù)報(bào)銷流程來申領(lǐng)，在操作上較為繁瑣。當(dāng)前應(yīng)就專職委員、兼職委員分別在參會(huì)期間與閉會(huì)期間獲得相關(guān)物質(zhì)保障的基本程式與步驟作差異化設(shè)計(jì)，并凸顯便利性及可操作性。

其一，專職委員保障程序。專職委員往往是日?；v會(huì)辦公，其物質(zhì)條件保障程序可參照既有公務(wù)員相關(guān)程序來設(shè)定。不過，因前述提案權(quán)、表決權(quán)、監(jiān)督權(quán)運(yùn)作規(guī)程所要求的外聯(lián)信息、監(jiān)督客體履職信息等信息，更需要通過調(diào)研途徑來獲取，可在公務(wù)報(bào)銷申領(lǐng)流程上，部分采用發(fā)放定額交通、伙食、通訊補(bǔ)貼等形式來作相應(yīng)的靈活變通。

其二，兼職委員保障程序。兼職委員參會(huì)期間的保障程序可等同于專職委員，采取公務(wù)報(bào)銷申領(lǐng)流程。在閉會(huì)期間的保障程序，則應(yīng)更為靈活，可以以發(fā)放小額(1000元及以下)交通、伙食、通訊定額補(bǔ)貼為主，大額(1000元以上)公務(wù)報(bào)銷為輔。其保障實(shí)施與否，皆應(yīng)與履職監(jiān)督考核結(jié)果掛鉤。年度考核“稱職”及“優(yōu)秀”全額發(fā)放或報(bào)銷、“基本稱職”按50%發(fā)放或報(bào)銷、“不稱職”不予發(fā)放或報(bào)銷，已發(fā)放或報(bào)銷的應(yīng)扣減部分則從委員下一年度薪酬中扣除。

(二)確立委員履職培訓(xùn)績(jī)效化規(guī)范以校正“走過場(chǎng)”式培訓(xùn)

委員履職培訓(xùn)規(guī)范指就各級(jí)人大常委會(huì)委員履行法定職責(zé)所需理論知識(shí)、實(shí)踐技能傳授相關(guān)培訓(xùn)事項(xiàng)予以規(guī)制的相關(guān)法律規(guī)范?！叭舜蟪Ｎ瘯?huì)的工作需要從法律、政策、實(shí)際層面和宏觀上全局上考慮問題”，*王亞平：《地方人大常委會(huì)設(shè)立之功能檢視》，《人大研究》2009年第10期。理論知識(shí)則主要涉及委員在正常履職過程中，應(yīng)掌握的政治、法律、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等學(xué)科相關(guān)知識(shí)。實(shí)踐技能主要涉及委員在正常履職過程中，將所掌握的理論知識(shí)轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)層面的實(shí)踐操作，以達(dá)致既定目標(biāo)的“較強(qiáng)的語言表達(dá)能力和溝通能力，縝密的邏輯思維能力和較強(qiáng)的文字寫作能力，一定的分析推演能力”等，*徐英蘭：《人大代表當(dāng)選資格及履職能力提升》，《人民論壇》2015年第2期。所涉培訓(xùn)事項(xiàng)具體包括實(shí)施理論知識(shí)、實(shí)踐技能傳授的相應(yīng)主體、客體、方式、科目及考核等具體內(nèi)容。相對(duì)清晰、明確的培訓(xùn)規(guī)范是確保培訓(xùn)績(jī)效而切實(shí)提升委員履職能力的基本制度保障。由于相關(guān)規(guī)范性法律文件僅就培訓(xùn)主體、客體及科目作出了較為模糊的概括性規(guī)定，而未涉及培訓(xùn)方式與考核等方面內(nèi)容，難以有效推動(dòng)委員履職能力提升工作落到實(shí)處。

例如，《代表法》第40條規(guī)定：“縣級(jí)以上的各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)應(yīng)當(dāng)有計(jì)劃地組織代表參加履職學(xué)習(xí)，協(xié)助代表全面熟悉人民代表大會(huì)制度、掌握履行代表職務(wù)所需的法律知識(shí)和其他專業(yè)知識(shí)。”基于該規(guī)定，包括委員在內(nèi)的代表是培訓(xùn)客體，“法律知識(shí)和其他專業(yè)知識(shí)”是培訓(xùn)科目，各級(jí)常委會(huì)是培訓(xùn)組織方。然而，應(yīng)由具備什么培訓(xùn)資質(zhì)要件的單位或人員來具體實(shí)施培訓(xùn)，以及如何在兩類知識(shí)方向下設(shè)計(jì)具體的培訓(xùn)科目，則沒有詳細(xì)的實(shí)施性規(guī)定。至于如何選擇“履職學(xué)習(xí)”之全脫產(chǎn)、半脫產(chǎn)或在職等具體方式，以及培訓(xùn)完結(jié)后如何就培訓(xùn)效果展開考核，在相關(guān)規(guī)范性法律文件中更未涉及?！昂磺宓牧⒎ㄕZ言會(huì)給法的遵守和法的適用帶來極大的不便甚至是障礙”，*楊穎：《立法語言：從模糊走向明確》，《政法論叢》2010年第6期。具體到委員履職培訓(xùn)上則容易造成相關(guān)培訓(xùn)走過場(chǎng)，進(jìn)而浪費(fèi)所涉資金、人力等有限公共資源。

委員履職培訓(xùn)績(jī)效化規(guī)范指推動(dòng)各級(jí)人大常委會(huì)委員履職培訓(xùn)事項(xiàng)設(shè)定更具實(shí)效性，以凸顯培訓(xùn)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度及達(dá)成效率的相關(guān)法律規(guī)范。當(dāng)前應(yīng)通過績(jī)效化的履職培訓(xùn)促使委員能“順應(yīng)歷史潮流，勝任立法工作，用現(xiàn)代化知識(shí)、技能武裝自己”。*同前注③，黎曉武文。唯有細(xì)化、明確委員履職培訓(xùn)相關(guān)事項(xiàng)，方能切實(shí)推動(dòng)委員履職能力建設(shè)。

1.細(xì)化委員履職培訓(xùn)主體及科目

基于既有的委員履職培訓(xùn)主體、科目規(guī)范較為模糊，應(yīng)就實(shí)施培訓(xùn)主體和培訓(xùn)科目設(shè)計(jì)作出更為清晰、具體的規(guī)定。

其一，實(shí)施培訓(xùn)主體?？捎勺鳛榕嘤?xùn)組織方的各級(jí)常委會(huì)，基于提升委員履職所需理論知識(shí)和實(shí)踐技能的宗旨，從經(jīng)組織、人事部門認(rèn)可的公務(wù)員培訓(xùn)機(jī)構(gòu)中遴選一批包括委員在內(nèi)的代表培訓(xùn)機(jī)構(gòu)。所遴選的培訓(xùn)機(jī)構(gòu)應(yīng)與所在人大層級(jí)及地域大體一致，而凸顯逐級(jí)培訓(xùn)和本地培訓(xùn)特點(diǎn)，在節(jié)約培訓(xùn)成本的同時(shí)更強(qiáng)調(diào)培訓(xùn)的針對(duì)性與實(shí)用性。其具體可分為專門培訓(xùn)機(jī)構(gòu)和兼職培訓(xùn)機(jī)構(gòu)兩類。專門培訓(xùn)機(jī)構(gòu)主要包括黨校(行政學(xué)院)系統(tǒng)和其他公務(wù)員培訓(xùn)中心、干部管理學(xué)院等專門機(jī)構(gòu)，該類機(jī)構(gòu)更多地側(cè)重于委員履職所需語言表達(dá)溝通、文字寫作及邏輯思維能力等實(shí)踐技能的培訓(xùn)。兼職培訓(xùn)機(jī)構(gòu)主要是相關(guān)普通高校，原則上作出培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的高校應(yīng)設(shè)有思想政治教育、法學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會(huì)學(xué)等專業(yè)學(xué)科，更多地側(cè)重于委員履職所需相關(guān)專業(yè)理論知識(shí)的培訓(xùn)。

其二，培訓(xùn)科目設(shè)計(jì)?？捎勺鳛榕嘤?xùn)組織方的各級(jí)常委會(huì)，在既有“法律知識(shí)和其他專業(yè)知識(shí)”之培訓(xùn)科目方向的指引下，與所遴選的相應(yīng)層級(jí)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)共同設(shè)計(jì)具體培訓(xùn)方案及內(nèi)容。包括委員在內(nèi)的代表和所在層級(jí)地方的實(shí)際“培訓(xùn)需求分析”應(yīng)是設(shè)計(jì)培訓(xùn)科目過程中予以考量的重要因素，*趙乃才：《公務(wù)員能力培訓(xùn)及其效果研究》，《行政論壇》2002年第5期。可將培訓(xùn)科目具體區(qū)分為通識(shí)培訓(xùn)與特色培訓(xùn)兩大類。通識(shí)培訓(xùn)主要是指前述相關(guān)專業(yè)理論知識(shí)培訓(xùn)。其中，在享有地方立法權(quán)和國(guó)家立法權(quán)的相應(yīng)層級(jí)常委會(huì)委員培訓(xùn)方案中，法學(xué)專業(yè)課程所占學(xué)時(shí)不得低于50%；其他專業(yè)課程學(xué)時(shí)分配，可根據(jù)受培訓(xùn)委員自身的專業(yè)知識(shí)背景與相應(yīng)層級(jí)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的師資隊(duì)伍結(jié)構(gòu)來具體確定。特色培訓(xùn)主要是指前述實(shí)踐技能培訓(xùn)。其中，在縣級(jí)人大常委會(huì)委員培訓(xùn)方案中，語言表達(dá)溝通類課程所占學(xué)時(shí)不得低于50%，而凸顯其于基層聯(lián)系代表、選民的民意性特色；在全國(guó)人大常委會(huì)委員培訓(xùn)方案中，文字寫作類課程所占學(xué)時(shí)不得低于50%，而凸顯其于最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的制度建構(gòu)特色。

2.明確委員履職培訓(xùn)形式、考核事項(xiàng)

在既有委員履職培訓(xùn)規(guī)范中，在與前述實(shí)施培訓(xùn)主體和培訓(xùn)科目設(shè)計(jì)規(guī)定完成對(duì)接的前提下，應(yīng)就缺失的培訓(xùn)形式、考核事項(xiàng)規(guī)定予以補(bǔ)正。

其一，培訓(xùn)形式。可參照公務(wù)員培訓(xùn)制度，基于委員履職實(shí)際需要，將“初任培訓(xùn)、專門業(yè)務(wù)培訓(xùn)和更新知識(shí)培訓(xùn)”設(shè)定為包括委員在內(nèi)之代表的基本培訓(xùn)種類。*韓國(guó)明、劉玉泉：《西方國(guó)家公務(wù)員培訓(xùn)制度對(duì)我國(guó)的借鑒意義》，《行政與法(吉林省行政學(xué)院學(xué)報(bào))》2004年第9期。其中初任培訓(xùn)與履職準(zhǔn)入資格掛鉤，可采取全脫產(chǎn)培訓(xùn)方式。基于前述逐級(jí)培訓(xùn)特點(diǎn)，最短培訓(xùn)時(shí)間則根據(jù)委員所在四個(gè)層級(jí)(縣級(jí)、地級(jí)、省級(jí)、全國(guó))，可分別對(duì)應(yīng)為15天、12天、9天、6天，并鼓勵(lì)各級(jí)、各地人大常委會(huì)可根據(jù)實(shí)際情況，適當(dāng)延長(zhǎng)相應(yīng)培訓(xùn)時(shí)間。專門業(yè)務(wù)培訓(xùn)與委員專項(xiàng)履職工作有關(guān)，可采取半脫產(chǎn)培訓(xùn)方式。利用周末假日或節(jié)假日組織委員集中培訓(xùn)，培訓(xùn)時(shí)間根據(jù)該專項(xiàng)工作實(shí)際需要而確定，大致為兩天至三天。更新知識(shí)培訓(xùn)則與委員履職所需知識(shí)更新有關(guān)，可采取在職培訓(xùn)方式。應(yīng)鼓勵(lì)委員利用工作空余或零碎時(shí)間，通過網(wǎng)絡(luò)教育等形式分散自學(xué)。

其二，培訓(xùn)考核事項(xiàng)。完成法定選任程序的擬任委員皆應(yīng)參加不同層級(jí)委員相應(yīng)的履職初任培訓(xùn)，并組織專門的委員任職資格考試作為培訓(xùn)考核方式。其中，享有地方立法權(quán)和國(guó)家立法權(quán)的相應(yīng)層級(jí)常委會(huì)委員參加的任職資格考試所涉知識(shí)范圍中，法律知識(shí)所占權(quán)重比不得低于50%?？荚嚳刹扇№樜华?jiǎng)勵(lì)制，合格者方取得委員履職準(zhǔn)入資格，成績(jī)排名前10%者發(fā)放培訓(xùn)優(yōu)秀證書并給予適當(dāng)物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)。專門業(yè)務(wù)培訓(xùn)的考核方式為培訓(xùn)結(jié)業(yè)考試。考試可采取末位淘汰制，成績(jī)排名后10%者即為考核不合格，所涉委員不能參加該專項(xiàng)履職工作。更新知識(shí)培訓(xùn)的考核方式為年度測(cè)試?？芍饕ㄟ^網(wǎng)絡(luò)在線測(cè)試或紙質(zhì)問卷測(cè)試等形式進(jìn)行，測(cè)試成績(jī)滿分為30分，與委員年度履職考核中的委員履職能力標(biāo)準(zhǔn)類對(duì)接，占該類年度考核量化分?jǐn)?shù)權(quán)重比的30%。

三、“履職監(jiān)察命題”——實(shí)現(xiàn)任職監(jiān)督規(guī)范的清晰化、規(guī)程化與復(fù)合化

人大常委會(huì)委員任職監(jiān)督規(guī)范指就各級(jí)人大常委會(huì)委員履職標(biāo)準(zhǔn)、履職信息公開和履職考核予以規(guī)制的相關(guān)法律規(guī)范?！敖⒇?zé)任制是推動(dòng)鞠躬盡職的根本途徑”，*同前注，蔡定劍書，第221頁?！昂苌俦O(jiān)督或監(jiān)督乏力則難于從內(nèi)部生成自我激勵(lì)機(jī)制和工作動(dòng)力”。*同前注，王亞平文。該類規(guī)范作為委員任職規(guī)范設(shè)定的根本保障，關(guān)涉常委會(huì)委員的履職監(jiān)察命題。既有相關(guān)規(guī)定難以為該環(huán)節(jié)實(shí)施規(guī)制提供完整規(guī)范指引，且存在一定程度上的空泛、虛置與單一等問題，應(yīng)具體從確立委員履職標(biāo)準(zhǔn)清晰化規(guī)范、委員履職信息公開規(guī)程化規(guī)范以及委員履職考核復(fù)合化規(guī)范這三個(gè)方面來探討可能的完善途徑。

(一)確立委員履職標(biāo)準(zhǔn)清晰化規(guī)范以校正空泛化標(biāo)準(zhǔn)

委員履職標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范指的是就各級(jí)人大常委會(huì)委員履職行為展開客觀量化評(píng)價(jià)的依據(jù)或準(zhǔn)則予以規(guī)制的相關(guān)法律規(guī)范?？茖W(xué)的履職標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范是對(duì)委員履職行為實(shí)施評(píng)價(jià)監(jiān)督的基礎(chǔ)要件，但既有委員履職標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范確立的評(píng)價(jià)依據(jù)或準(zhǔn)則較為空泛，難以有效實(shí)現(xiàn)對(duì)相關(guān)評(píng)價(jià)監(jiān)督工作的指引。委員履職標(biāo)準(zhǔn)清晰化規(guī)范指的是推動(dòng)評(píng)價(jià)各級(jí)人大常委會(huì)委員履職行為的依據(jù)或準(zhǔn)則更為清楚明晰，以凸顯其客觀量化要義的相關(guān)法律規(guī)范。唯有厘清委員履職標(biāo)準(zhǔn)類別并細(xì)化相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)事項(xiàng)指標(biāo)，方能為科學(xué)評(píng)價(jià)監(jiān)督委員履職行為提供有效指引。

1.厘清委員履職標(biāo)準(zhǔn)類別

委員履職標(biāo)準(zhǔn)類別指的是客觀量化評(píng)價(jià)委員履職行為之依據(jù)或準(zhǔn)則的類型結(jié)構(gòu)。相關(guān)規(guī)范性法律文件設(shè)定的履職標(biāo)準(zhǔn)類別較為模糊，針對(duì)性不強(qiáng)。例如，《代表法》第4條規(guī)定的包括委員在內(nèi)之代表的六項(xiàng)義務(wù)，就委員履職標(biāo)準(zhǔn)作出了規(guī)定?；诹?xiàng)義務(wù)的列舉順序，可將委員履職標(biāo)準(zhǔn)劃分為守憲守法標(biāo)準(zhǔn)、參會(huì)活動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)、閉會(huì)活動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)、能力提升標(biāo)準(zhǔn)、保持聯(lián)系標(biāo)準(zhǔn)和道德品質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)。上述標(biāo)準(zhǔn)類別存在一定程度的重合、交集，且與委員任職條件的指向關(guān)聯(lián)性不強(qiáng)，難以為“組織人事部門全面考核委員工作業(yè)績(jī)”提供相對(duì)清晰的方向指引。*羅述勇：《論人大常委會(huì)委員專職化》，《新遠(yuǎn)見》2012年第10期。應(yīng)基于既有較為模糊的委員履職標(biāo)準(zhǔn)類別規(guī)范，在增強(qiáng)與委員任職條件指向關(guān)聯(lián)性的前提下，就委員履職標(biāo)準(zhǔn)的類型結(jié)構(gòu)予以準(zhǔn)確定位?？蓞⒄展珓?wù)員考核制度，將前述《代表法》第4條規(guī)定的六項(xiàng)委員履職標(biāo)準(zhǔn)整合為“德、能、勤、績(jī)”四類標(biāo)準(zhǔn)。

其一，委員履職德性標(biāo)準(zhǔn)。該類標(biāo)準(zhǔn)主要指向委員個(gè)人品質(zhì)事項(xiàng)，具體涉及委員作為擔(dān)任公職的普通公民所應(yīng)具備的良好品行、高尚情操與道德操守。較之普通公民，委員作為“公權(quán)力行使者”之國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)公職人員，理應(yīng)在忠于國(guó)家、忠于憲法與法律、恪守公序良俗等個(gè)人品質(zhì)方面以身作則、言傳身教。其大體上包括《代表法》第4條規(guī)定之守憲守法標(biāo)準(zhǔn)和道德品質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)所涉事項(xiàng)內(nèi)容。

其二，委員履職能力標(biāo)準(zhǔn)。該類標(biāo)準(zhǔn)主要指向前述委員理論知識(shí)事項(xiàng)。其大體上包括《代表法》第4條規(guī)定之能力提升標(biāo)準(zhǔn)所涉事項(xiàng)內(nèi)容。

其三，委員履職勤勉標(biāo)準(zhǔn)。該類標(biāo)準(zhǔn)主要指向委員履職熱忱事項(xiàng)，具體涉及委員作為國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)之常設(shè)機(jī)關(guān)的組成成員應(yīng)具備的忠于職守、愛崗敬業(yè)、為人民服務(wù)的精神。委員應(yīng)履行的各項(xiàng)法定職責(zé)具有政治性、復(fù)雜性、博弈性等特征，克服各類履職困難皆需要堅(jiān)實(shí)的理想信念來支撐。委員應(yīng)謹(jǐn)持為人民服務(wù)的堅(jiān)定信念，對(duì)委員工作職責(zé)抱有強(qiáng)烈認(rèn)同感，立志在委員崗位上奮發(fā)有為，“敢于反映人民的意見和要求”，*同前注，蔡定劍書，第198頁。具備敢于作為、勇于擔(dān)當(dāng)?shù)嚷穆毦?。其大體上包括《代表法》第4條規(guī)定之參會(huì)活動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)、閉會(huì)活動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)和保持聯(lián)系標(biāo)準(zhǔn)所涉量化事項(xiàng)內(nèi)容，例如參會(huì)次數(shù)、時(shí)間，閉會(huì)參加集體工作或開展個(gè)體工作次數(shù)、時(shí)間，與代表選民溝通次數(shù)、時(shí)間。

其四，委員履職業(yè)績(jī)標(biāo)準(zhǔn)。該類標(biāo)準(zhǔn)主要指向前述委員實(shí)踐技能事項(xiàng)。其大體上包括《代表法》第4條規(guī)定之參會(huì)活動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)、閉會(huì)活動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)和保持聯(lián)系標(biāo)準(zhǔn)所涉非量化事項(xiàng)內(nèi)容，例如參會(huì)提案、表決、監(jiān)督事項(xiàng)，閉會(huì)調(diào)研事項(xiàng)，社情民意傳遞及監(jiān)督信息反饋事項(xiàng)。

2.細(xì)化委員履職標(biāo)準(zhǔn)事項(xiàng)指標(biāo)

委員履職標(biāo)準(zhǔn)事項(xiàng)指的是標(biāo)指客觀量化評(píng)價(jià)委員履職行為之依據(jù)或準(zhǔn)則的具體內(nèi)容。相關(guān)規(guī)范性法律文件設(shè)定的履職標(biāo)準(zhǔn)事項(xiàng)“沒有具體化、數(shù)量化的考核標(biāo)準(zhǔn)”，*朱玉知、樂治洲：《我國(guó)現(xiàn)行公務(wù)員考核制度存在的問題及改進(jìn)思路》，《中共南京市委黨校南京市行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2004年第4期。主觀性色彩明量，可操作性不強(qiáng)。例如，前述《代表法》第4條的六項(xiàng)列舉規(guī)定中的“模范地遵守”、“按時(shí)出席”、“認(rèn)真審議”、“積極參加”、“加強(qiáng)學(xué)習(xí)”、“不斷提高”、“保持密切聯(lián)系”、“自覺遵守”等表述，除“按時(shí)出席”外其他皆為主觀性描述，難以實(shí)現(xiàn)客觀量化評(píng)價(jià)。又如，《重慶市實(shí)施〈代表法〉辦法》第18條之五項(xiàng)罷免常委會(huì)組成人員具體事由的列舉式規(guī)定，雖較之前述《代表法》第4條的規(guī)定更具體，但“不稱職”、“嚴(yán)重錯(cuò)誤”之表述同樣難以客觀量化。當(dāng)前應(yīng)基于既有主觀評(píng)價(jià)性較強(qiáng)的委員履職標(biāo)準(zhǔn)事項(xiàng)規(guī)范，根據(jù)前述四類履職標(biāo)準(zhǔn)，就各類標(biāo)準(zhǔn)下的具體事項(xiàng)指標(biāo)設(shè)定權(quán)重比分?jǐn)?shù)，以實(shí)現(xiàn)對(duì)委員履職行為的客觀量化評(píng)價(jià)。

其一，委員履職德性標(biāo)準(zhǔn)。該類標(biāo)準(zhǔn)可占權(quán)重比分?jǐn)?shù)的20%?；凇洞矸ā返?條之相關(guān)事項(xiàng)內(nèi)容規(guī)定，將“遵守憲法和法律”、“保守國(guó)家秘密”、“遵守社會(huì)公德”、“廉潔自律”設(shè)為二級(jí)指標(biāo)，各占權(quán)重比分?jǐn)?shù)的5%。其中每個(gè)二級(jí)指標(biāo)下可設(shè)置5檔評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，即模范、比較模范、合格、存在個(gè)別問題、不合格，每檔對(duì)應(yīng)分值從5分開始逐次遞減1分。

其二，委員履職能力標(biāo)準(zhǔn)。該類標(biāo)準(zhǔn)可占權(quán)重比分?jǐn)?shù)的30%?；凇洞矸ā返?條之相關(guān)事項(xiàng)內(nèi)容規(guī)定，將“理論知識(shí)”和“實(shí)踐技能”設(shè)為二級(jí)指標(biāo)，各占權(quán)重比分?jǐn)?shù)的15%。在“理論知識(shí)”項(xiàng)下設(shè)置“法律知識(shí)”和“其他專業(yè)知識(shí)”等三級(jí)指標(biāo)?！胺芍R(shí)”項(xiàng)在享有地方立法權(quán)和國(guó)家立法權(quán)的相應(yīng)層級(jí)常委會(huì)委員履職標(biāo)準(zhǔn)事項(xiàng)中占權(quán)重比分?jǐn)?shù)的10%，在不享有各類立法權(quán)的相應(yīng)層級(jí)常委會(huì)委員履職標(biāo)準(zhǔn)事項(xiàng)中占權(quán)重比分?jǐn)?shù)的5%。在“實(shí)踐技能”項(xiàng)下分別設(shè)置“語言表達(dá)溝通能力”、“文字寫作能力”和“其他實(shí)踐能力”等三級(jí)指標(biāo)。在地級(jí)和省級(jí)這兩個(gè)層級(jí)常委會(huì)委員履職標(biāo)準(zhǔn)事項(xiàng)中三項(xiàng)各占權(quán)重比分?jǐn)?shù)的5%；在縣級(jí)常委會(huì)委員履職標(biāo)準(zhǔn)事項(xiàng)中“語言表達(dá)溝通能力”項(xiàng)占權(quán)重比分?jǐn)?shù)的10%，“其他實(shí)踐能力”項(xiàng)占權(quán)重比分?jǐn)?shù)的5%；在全國(guó)人大常委會(huì)委員履職標(biāo)準(zhǔn)事項(xiàng)中“文字寫作能力”項(xiàng)占權(quán)重比分?jǐn)?shù)的10%，“其他實(shí)踐能力”項(xiàng)占權(quán)重比分?jǐn)?shù)的5%。在上述每個(gè)三級(jí)指標(biāo)下可設(shè)置五檔評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，即強(qiáng)化、較為強(qiáng)化、合格、存在個(gè)別弱化、不合格，每檔對(duì)應(yīng)最高分值為10分者逐次遞減2分、對(duì)應(yīng)最高分值為5分者逐次遞減1分。匯總上述三級(jí)指標(biāo)量化分?jǐn)?shù)，再與前述更新知識(shí)培訓(xùn)年度測(cè)試成績(jī)一起，按7：3的比例換算匯總后的分?jǐn)?shù)即為該類標(biāo)準(zhǔn)下的最終考核結(jié)果。

其三，委員履職勤勉標(biāo)準(zhǔn)。該類標(biāo)準(zhǔn)可占權(quán)重比分?jǐn)?shù)的20%。基于《代表法》第4條之相關(guān)事項(xiàng)內(nèi)容規(guī)定，將“參會(huì)活動(dòng)”、“閉會(huì)集體活動(dòng)”、“閉會(huì)個(gè)體活動(dòng)”、“代表選民溝通”設(shè)為二級(jí)指標(biāo)，各占權(quán)重比分?jǐn)?shù)的5%。其中每個(gè)二級(jí)指標(biāo)下可設(shè)置5檔評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，即全勤、缺席1次至2次、缺席3次、缺席4次至5次、缺席5次以上，每檔對(duì)應(yīng)分值從5分開始逐次遞減1分。

其四，委員履職業(yè)績(jī)標(biāo)準(zhǔn)。該類標(biāo)準(zhǔn)可占權(quán)重比分?jǐn)?shù)的30%?；凇洞矸ā返?條之相關(guān)事項(xiàng)內(nèi)容規(guī)定，將“參會(huì)提案、表決、監(jiān)督權(quán)行使”、“閉會(huì)開展調(diào)研”、“信息傳遞反饋”設(shè)為二級(jí)指標(biāo)，各占權(quán)重比分?jǐn)?shù)的10%。其中每個(gè)二級(jí)指標(biāo)下可設(shè)置五檔評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，即積極、比較積極、合格、存在個(gè)別消極、不合格，每檔對(duì)應(yīng)分值從10分開始逐次遞減2分。

(二)確立委員履職信息公開規(guī)程化規(guī)范以校正現(xiàn)有規(guī)范的虛置化

委員履職信息公開規(guī)范指的是就各級(jí)人大常委會(huì)委員履職信息主動(dòng)向社會(huì)公眾公開事項(xiàng)予以規(guī)制的相關(guān)法律規(guī)范。合理的履職信息公開規(guī)范是公眾參與監(jiān)督委員履職行為的必要前提，“履職情況不公開，使得監(jiān)督無從下手”。*同前注⑥，鄭旭濤文。既有委員履職信息公開規(guī)范存在虛置化問題。相關(guān)規(guī)范性法律文件雖就履職信息公開形式予以了方向性指引，但缺乏公開形式的具體程序規(guī)則設(shè)定，此外還缺乏所公開履職信息的具體內(nèi)容要求。例如，《代表法》第45條和《重慶市實(shí)施〈代表法〉辦法》第52條分別將“回答詢問”、“報(bào)告履職情況”、“述職報(bào)告履職情況”、“代表履行職責(zé)情況通報(bào)”設(shè)定為包括委員在內(nèi)的代表之履職信息公開具體方式。然而，上述規(guī)定皆未涉及“回答”、“報(bào)告”、“通報(bào)”的具體程式、步驟設(shè)計(jì)和“情況”事項(xiàng)范圍。什么樣的委員履職“情況”屬于應(yīng)當(dāng)公開事項(xiàng)、可公開事項(xiàng)都沒有明確規(guī)定或區(qū)分，從而使得委員履職信息公開在實(shí)際操作過程中“存在嚴(yán)重的虛化現(xiàn)象”。*同前注②，王宜永文。

委員履職信息公開規(guī)程化規(guī)范即指推動(dòng)各級(jí)人大常委會(huì)委員履職信息公開規(guī)則、要求更為明確具體，而“保障公眾知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)”，*同前注⑥，鄭旭濤文。并凸顯其正當(dāng)程序要義的相關(guān)法律規(guī)范。唯有明晰委員履職信息公開內(nèi)容要求并健全相應(yīng)程序規(guī)則，方能為公眾參與監(jiān)督委員履職行為提供可靠保障。

1.明晰委員履職信息公開的內(nèi)容

應(yīng)就委員參會(huì)期間與閉會(huì)期間履職信息的應(yīng)當(dāng)公開、可公開之具體事項(xiàng)范圍予以明確界分，從而為公眾參與監(jiān)督委員履職行為提供必要的方向指引。

其一，參會(huì)期間履職信息公開事項(xiàng)。該類事項(xiàng)應(yīng)與前述委員提案權(quán)、表決權(quán)及監(jiān)督權(quán)的運(yùn)作規(guī)程相掛鉤。其中，常委會(huì)會(huì)議議程、委員出席會(huì)議情況、委員提案數(shù)量及類型、表決權(quán)與監(jiān)督權(quán)的行使結(jié)果，皆屬于應(yīng)當(dāng)公開事項(xiàng)范圍；常委會(huì)會(huì)議籌備情況、委員提案具體內(nèi)容、委員參會(huì)發(fā)言記錄、審議表決全過程的非涉密部分，則屬于可公開事項(xiàng)范圍。

其二，閉會(huì)期間履職信息公開事項(xiàng)。該類事項(xiàng)應(yīng)與前述委員閉會(huì)調(diào)研、參加閉會(huì)集體或個(gè)體活動(dòng)、與代表委員溝通等活動(dòng)相掛鉤。其中，委員參加上述活動(dòng)的次數(shù)、地點(diǎn)、時(shí)間及經(jīng)費(fèi)，皆屬于應(yīng)當(dāng)公開事項(xiàng)范圍；委員調(diào)研、參加集體或個(gè)體活動(dòng)、溝通的具體內(nèi)容與匯總、反饋情況的非涉密部分，則屬于可公開事項(xiàng)范圍。

2.健全委員履職信息公開程序規(guī)則

基于既有方向性的履職信息公開形式規(guī)定，針對(duì)不同公開形式應(yīng)設(shè)定明確的履職信息公開程式步驟，從而為公眾參與監(jiān)督委員履職行為提供具體的路徑指引。

其一，應(yīng)當(dāng)公開事項(xiàng)皆由所在常委會(huì)通過前述“回答”、“報(bào)告”、“通報(bào)”等途徑主動(dòng)向社會(huì)公開。其中“網(wǎng)絡(luò)直播和公民旁聽常委會(huì)會(huì)議”可設(shè)定為常規(guī)化的信息公開方式。*同前注，黃少凌文。還應(yīng)明確規(guī)定各類委員履職信息公開活動(dòng)相關(guān)信息公告至少應(yīng)提前一周發(fā)布，以便于公眾提前查知。公告中應(yīng)載明該類公開方式所涉具體時(shí)間、地點(diǎn)、參與人數(shù)上限、參與流程及注意事項(xiàng)等信息。

其二，可公開事項(xiàng)則由申請(qǐng)人依循相應(yīng)信息公開程序提出申請(qǐng)，所在常委會(huì)委員長(zhǎng)會(huì)議或主任會(huì)議審查同意后，通過所申請(qǐng)途徑向申請(qǐng)人公開。委員履職信息公開申請(qǐng)程序可參照《中華人民共和國(guó)政府信息公開條例》所設(shè)定的行政機(jī)關(guān)信息公開程序而設(shè)計(jì)，大致界分為提出、審查、答復(fù)這三個(gè)環(huán)節(jié)。申請(qǐng)人若就答復(fù)存在疑義，可申請(qǐng)上級(jí)常委會(huì)復(fù)議，復(fù)議結(jié)論具有終局效力。

(三)確立委員履職考核復(fù)合化規(guī)范以校正單一化考核

委員履職考核規(guī)范指的是就考定核查各級(jí)人大常委會(huì)委員履職行為所涉事項(xiàng)予以規(guī)制，而“確保組織的整體績(jī)效能夠達(dá)標(biāo)并不斷得到改善”的相關(guān)法律規(guī)范。*劉昕：《我國(guó)公務(wù)員考核制度的創(chuàng)新及其實(shí)施建議》，《經(jīng)濟(jì)與管理研究》2007年第5期。完備的履職考核規(guī)范是對(duì)委員履職行為實(shí)施評(píng)價(jià)監(jiān)督的過程保障。相關(guān)規(guī)范性法律文件雖就委員履職考核方式及結(jié)果皆作出了較為一致的原則性規(guī)定，但所涉事項(xiàng)較為單一化，使得考核既有的過程評(píng)價(jià)監(jiān)督效應(yīng)難以充分、全面顯現(xiàn)。例如，《代表法》第47條、《選舉法》第53條和《重慶市實(shí)施〈代表法〉辦法》第54條皆將“罷免”設(shè)定為一種隱含式的履職考核方式及結(jié)果。然而，考核并不等于懲罰，還應(yīng)“起到激勵(lì)的管理功用”。*申少君：《中國(guó)公務(wù)員考核制度的激勵(lì)機(jī)制探究》，《內(nèi)蒙古大學(xué)學(xué)報(bào)(人文社會(huì)科學(xué)版)》1998年第1期。而且“罷免”的操作實(shí)效也是不彰的，“幾乎沒有由選民發(fā)起罷免人大代表的成功事例”。*同前注⑥，鄭旭濤文。目前有必要基于委員履職特性，嘗試設(shè)定考核方式多樣化、考核結(jié)果等次科學(xué)化的復(fù)合考核規(guī)范。

委員履職考核復(fù)合化規(guī)范即指推動(dòng)各級(jí)人大常委會(huì)委員履職行為的考定核查方式與結(jié)果，更為多樣化、更為“科學(xué)的考核與管理”*劉曉輝、王紅艷：《論我國(guó)公務(wù)員考核制度的完善》，《哈爾濱商業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2004年第5期。，以凸顯其過程監(jiān)督要義的相關(guān)法律規(guī)范。唯有合理設(shè)計(jì)委員履職多元考核方式并科學(xué)設(shè)置相應(yīng)考核結(jié)果等次，方能就實(shí)施委員履職行為的過程評(píng)價(jià)監(jiān)督提供完備手段。

1.合理設(shè)計(jì)委員履職多元考核方式

根據(jù)委員履職所涉機(jī)構(gòu)功能化、標(biāo)準(zhǔn)清晰化的要求，可設(shè)定多樣化的考核方式。各類考核方式皆對(duì)照前述客觀量化后的委員履職標(biāo)準(zhǔn)事項(xiàng)指標(biāo)來進(jìn)行。

其一，自我測(cè)評(píng)考核方式。該類測(cè)評(píng)結(jié)果可占年度綜合考核結(jié)果權(quán)重比的20%。由委員本人來對(duì)自己的年度履職情況進(jìn)行量化打分。

其二，組織測(cè)評(píng)考核方式。該類測(cè)評(píng)結(jié)果可占年度綜合考核結(jié)果權(quán)重比的40%。由委員所在人大常委會(huì)組織成立考核委員會(huì)，該委員會(huì)對(duì)各位委員的年度履職情況進(jìn)行量化打分?？己宋瘑T會(huì)由所在人大常委會(huì)委員長(zhǎng)會(huì)議或主任會(huì)議成員代表、各專門委員會(huì)成員代表、各工作委員會(huì)成員代表這三方代表來組成，人數(shù)5人至7人。

其三，代表測(cè)評(píng)考核方式。該類測(cè)評(píng)結(jié)果可占年度綜合考核結(jié)果權(quán)重比的40%。由前述考核委員會(huì)從非委員的人大代表中，隨機(jī)抽選出參加測(cè)評(píng)的人大代表對(duì)各位委員的年度履職情況進(jìn)行量化打分。參加測(cè)評(píng)的人大代表數(shù)量應(yīng)是參加考核委員總數(shù)的1倍至2倍。

2.科學(xué)設(shè)置委員履職考核結(jié)果等次

基于既有較為單一的委員履職考核結(jié)果設(shè)定，可參照公務(wù)員考核制度，來設(shè)定不同考核結(jié)果等次及相應(yīng)適用效力。

其一，根據(jù)量化分?jǐn)?shù)來確定考核結(jié)果等次?？蓪⒛甓染C合考核結(jié)果量化分?jǐn)?shù)分別歸入“90分及以上”、“90分以下至75分”、“75分以下至60分”和“60分以下”這四個(gè)檔次，基于此而對(duì)應(yīng)確定為“優(yōu)秀”、“稱職”、“基本稱職”和“不稱職”這四類考核結(jié)果等次。

其二，明確考核結(jié)果適用效力?？己私Y(jié)果等次除與前述活動(dòng)經(jīng)費(fèi)補(bǔ)貼、定額補(bǔ)貼及公務(wù)報(bào)銷的發(fā)放或報(bào)銷比例掛鉤外，還應(yīng)與委員的任職及連任資格掛鉤。在每屆五年的委員任職期間，若累計(jì)三次年度考核“不稱職”，任職資格即行終止；若累計(jì)兩次年度考核“不稱職”，即喪失下一屆的委員連任資格；若累計(jì)三次年度考核“優(yōu)秀”，下一屆委員連任時(shí)組織予以優(yōu)先推薦。

(責(zé)任編輯：姚 魏)

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1005-9512-(2017)12-0055-14

趙謙，西南大學(xué)法學(xué)院教授，法學(xué)博士。

*本文系中國(guó)特色社會(huì)主義理論體系研究中心重大項(xiàng)目、中央馬克思主義理論研究和建設(shè)工程2017年度重大項(xiàng)目“關(guān)于民主集中制的理論與實(shí)踐研究”(項(xiàng)目編號(hào)：2017YZD14)的成果。