(中國社會科學(xué)院國際法研究所，北京 100009)

政府補(bǔ)貼的法律規(guī)制研究

編者按：政府補(bǔ)貼既是WTO領(lǐng)域常談常新的重要問題，也是國內(nèi)法語境下政府實(shí)施經(jīng)濟(jì)與社會治理、介入特定產(chǎn)業(yè)發(fā)展的一種主要方式。在理論上，政府補(bǔ)貼的必要性與合理性不時(shí)遭受質(zhì)疑，但在實(shí)踐中，政府補(bǔ)貼卻為各級政府所高度重視并對特定產(chǎn)業(yè)產(chǎn)生舉足輕重的影響。關(guān)于政府補(bǔ)貼問題，以往經(jīng)濟(jì)學(xué)界、管理學(xué)界討論較多，法學(xué)界除了在國際經(jīng)濟(jì)法語境下有所涉獵外，其他角度的研究尚比較薄弱。為此，本刊特編發(fā)一組論文，從“政府補(bǔ)貼的國際規(guī)則與中國應(yīng)對”、“政府補(bǔ)貼的法治建設(shè)”、“新能源汽車產(chǎn)業(yè)政府補(bǔ)貼的法律規(guī)制”等角度，結(jié)合國際和國內(nèi)、理論與制度、整體與個(gè)案，對“政府補(bǔ)貼的法律規(guī)制”這一主題進(jìn)行研討，希望這些論文能夠深化有關(guān)的理論研究，并對相應(yīng)的法制建設(shè)有所裨益。

政府補(bǔ)貼的法律規(guī)制：國際規(guī)則與中國應(yīng)對*

廖凡

(中國社會科學(xué)院國際法研究所，北京 100009)

補(bǔ)貼議題是WTO多哈回合規(guī)則談判的重要內(nèi)容，也是多哈發(fā)展議程的核心組成部分之一。在補(bǔ)貼所體現(xiàn)的國家利益和國家主權(quán)與反補(bǔ)貼措施所體現(xiàn)的國際規(guī)制和國際秩序之間取得恰當(dāng)平衡，始終是補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼制度追求的目標(biāo)。公共機(jī)構(gòu)認(rèn)定、農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼和漁業(yè)補(bǔ)貼三個(gè)領(lǐng)域國際規(guī)制的晚近發(fā)展，彰顯出各國之間立場分歧的顯著性和達(dá)成共識的難度。新形勢下中國應(yīng)當(dāng)從三個(gè)方面做出應(yīng)對：一是充分利用WTO既有規(guī)則反擊貿(mào)易保護(hù)主義，維護(hù)自身合法權(quán)益；二是梳理和調(diào)整國內(nèi)補(bǔ)貼實(shí)踐做法，提高相關(guān)規(guī)則制定和實(shí)施的法制化水平；三是協(xié)調(diào)好我國所同時(shí)具有的全球經(jīng)濟(jì)大國的身份和發(fā)展中國家的身份，以更加開放和前瞻的心態(tài)積極參與相關(guān)國際規(guī)則的形成或重構(gòu)，提出更多符合自身地位和利益的“中國方案”。

補(bǔ)貼；公共機(jī)構(gòu)；國有企業(yè)；農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼；漁業(yè)補(bǔ)貼；WTO；多哈回合

一、問題的提出

全球金融危機(jī)以來，世界經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇乏力，貿(mào)易保護(hù)主義抬頭。世界貿(mào)易組織(WTO)多邊規(guī)則中存在的不明確和模糊性，以及貿(mào)易救濟(jì)單邊主義的恣意發(fā)展，導(dǎo)致反傾銷、反補(bǔ)貼(以下合稱：“雙反”)措施日漸增多，頻繁引發(fā)貿(mào)易糾紛。在甚囂塵上的反全球化浪潮和日漸升溫的貿(mào)易保護(hù)主義論調(diào)中，中國成為貿(mào)易救濟(jì)措施的最大受害者。據(jù)統(tǒng)計(jì)，中國已連續(xù)21年成為遭遇反傾銷調(diào)查最多的國家，連續(xù)10年成為遭遇反補(bǔ)貼調(diào)查最多的國家；2016年，中國共遭遇來自27個(gè)國家(地區(qū))發(fā)起的119起貿(mào)易救濟(jì)調(diào)查案件，涉案金額143.4億美元，案件數(shù)量和涉案金額同比分別增長36.8%和76%。*參見《2016年我遭遇貿(mào)易摩擦總體情況》，http://gpj.mofcom.gov.cn/article/zt_mymcyd/subjectdd/201703/20170302536150.shtml。本文網(wǎng)絡(luò)資料的最后訪問時(shí)間均為2017年9月20日。

補(bǔ)貼議題是多哈回合規(guī)則談判(Rules Negotiations)的重要內(nèi)容，也是多哈發(fā)展議程的核心組成部分之一。*根據(jù)多哈談判授權(quán)，規(guī)則談判包含反傾銷、補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼和漁業(yè)補(bǔ)貼等三方面議題。面對“雙反”措施被不當(dāng)或過度使用的局面，2017年4月中國代表團(tuán)向WTO規(guī)則談判小組提交了一份關(guān)于貿(mào)易救濟(jì)措施的提案，提議從五個(gè)方面加強(qiáng)反傾銷和反補(bǔ)貼紀(jì)律的透明度、明確性和可預(yù)測性，包括強(qiáng)化透明度和正當(dāng)程序，防止反傾銷措施“永久化”，防止反傾銷措施適用過頭(overreaching)，對中小企業(yè)給予特別考慮和待遇，以及將《反傾銷協(xié)定》中的透明度、正當(dāng)程序等相關(guān)條款移植到《補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼措施協(xié)定》(以下簡稱：《補(bǔ)貼協(xié)定》)之中。*Proposal on Trade Remedies, Submission by China, TN/RL/GEN/185, 24 April 2017, p.2.作為這一提案的跟進(jìn)，2017年6月中國代表團(tuán)再度向WTO規(guī)則談判小組提交了一份關(guān)于在“雙反”程序中提高透明度和強(qiáng)化正當(dāng)程序的提案，其指出目前《補(bǔ)貼協(xié)定》所規(guī)定的啟動反補(bǔ)貼程序的門檻過低，補(bǔ)貼指控的證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)模糊，給出口國造成不合理的負(fù)擔(dān)；建議進(jìn)一步明確證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)，要求申請人為補(bǔ)貼指控所列之證據(jù)應(yīng)足以表明所涉補(bǔ)貼具備財(cái)政資助、專項(xiàng)性和利益等基本要件，以強(qiáng)化申請人的舉證責(zé)任。*Follow-Up Paper on Enhancing Transparency and Strengthening Due Process in Anti-Dumping and Countervailing Proceedings, Communication from China, TN/RL/GEN/190, 26 June 2017, p.3. 為此，提案建議修改《補(bǔ)貼協(xié)定》第11.2 (iii)條，從目前的“關(guān)于所涉補(bǔ)貼的存在、金額和性質(zhì)的證據(jù)”修改為“……關(guān)于所涉補(bǔ)貼具備財(cái)政資助、利益和專項(xiàng)性等要件的證據(jù)”。Ibid., p.7.中國提交上述提案既是出于維護(hù)中國國家利益的考慮，也是為了維系貿(mào)易政策改革進(jìn)程，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇和增長，裨益全體成員以及以規(guī)則為基礎(chǔ)的多邊自由貿(mào)易體系。

相對于作為企業(yè)行為的傾銷，補(bǔ)貼是一國政府的財(cái)政行為，故政策性或者說政治屬性更強(qiáng)，反補(bǔ)貼措施的影響面和打擊面也更廣。從一國補(bǔ)貼制度是否受國際經(jīng)濟(jì)法律規(guī)則調(diào)整的角度，可以以關(guān)稅與貿(mào)易總協(xié)定(GATT)的締結(jié)為界，將政府補(bǔ)貼在時(shí)間維度上劃分為自由化階段的政府補(bǔ)貼和國際化階段的政府補(bǔ)貼。*參見彭岳：《貿(mào)易補(bǔ)貼的法律規(guī)制》，法律出版社2007年版，第70頁。自由化階段對補(bǔ)貼的規(guī)制依賴各國國內(nèi)法，典型代表是美國的反補(bǔ)貼制度。國際化階段則是以GATT的締結(jié)為肇始，以美國反補(bǔ)貼制度為藍(lán)本逐步發(fā)展出一套關(guān)于補(bǔ)貼和反補(bǔ)貼的國際規(guī)則，集中體現(xiàn)于《補(bǔ)貼協(xié)定》和WTO《農(nóng)業(yè)協(xié)定》；WTO成員須遵守這些規(guī)則，并在國內(nèi)法中加以體現(xiàn)。*《馬拉喀什建立世界貿(mào)易組織協(xié)定》第16條第4款明確規(guī)定：“每一成員應(yīng)保證其法律、法規(guī)和行政程序與所附各協(xié)定對其規(guī)定的義務(wù)相一致?！惫P者于本文中引用WTO相關(guān)協(xié)定的中文本均見《烏拉圭回合多邊貿(mào)易談判結(jié)果：法律文本 中國加入世界貿(mào)易組織法律文件》，人民出版社2002年版。WTO相關(guān)協(xié)定未對“補(bǔ)貼”作出精確界定，因此補(bǔ)貼的定義以及對其相關(guān)要件的認(rèn)定一再成為貿(mào)易糾紛和WTO爭端的焦點(diǎn)；對于中國而言，晚近以來面臨的一個(gè)核心爭點(diǎn)就是對“公共機(jī)構(gòu)”的認(rèn)定，包括與之密切相關(guān)的國有企業(yè)的定性問題。作為WTO規(guī)則談判的一個(gè)專門議題，漁業(yè)補(bǔ)貼問題目前在國際范圍內(nèi)受到高度關(guān)注，也是相關(guān)研究較為集中的領(lǐng)域。農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼則是另一個(gè)具有代表性的重要議題，突出反映了補(bǔ)貼領(lǐng)域的南北矛盾。

鑒于上述認(rèn)知，以下著重從公共機(jī)構(gòu)認(rèn)定、農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼和漁業(yè)補(bǔ)貼三個(gè)方面展開分析，以期管窺補(bǔ)貼領(lǐng)域國際規(guī)制的晚近發(fā)展和趨勢，并探討中國可能的應(yīng)對思路。

二、公共機(jī)構(gòu)認(rèn)定與國有企業(yè)定性

根據(jù)《補(bǔ)貼協(xié)定》第1.1 (a) (1)條，補(bǔ)貼提供者分為三類，即政府、公共機(jī)構(gòu)和私營機(jī)構(gòu)。對于何謂“公共機(jī)構(gòu)”(public body)，《補(bǔ)貼協(xié)定》和其他WTO協(xié)定均無明確定義。實(shí)踐中一個(gè)爭議較多的問題是，國有企業(yè)(包括國有商業(yè)銀行)是否屬于公共機(jī)構(gòu)，其所從事的貸款、參股、貸款擔(dān)保以及向下游企業(yè)提供貨物或服務(wù)的行為，是否構(gòu)成《補(bǔ)貼協(xié)定》所規(guī)制的補(bǔ)貼。圍繞這一主題，在 WTO 爭端解決實(shí)踐和成員方的反補(bǔ)貼調(diào)查實(shí)踐中發(fā)展出兩種基本的認(rèn)定方法，即所謂“政府控制說”和“政府權(quán)力說”，并由此形成分別以美國、歐盟為代表和以中國、印度為代表的兩大陣營。 概言之，“政府控制說”著眼于國有企業(yè)與政府之間的權(quán)屬及控制關(guān)系，關(guān)注國有企業(yè)是否受到政府控制；“政府權(quán)力說”則著眼于國有企業(yè)的行為依據(jù)或者說所履行的職能，關(guān)注其是否是在行使政府所賦予的權(quán)力。*參見陳衛(wèi)東：《中美圍繞國有企業(yè)的補(bǔ)貼提供者身份之爭：以 WTO 相關(guān)案例為重點(diǎn)》，《當(dāng)代法學(xué)》2017年第3期。

“美國——對特定中國產(chǎn)品征收反傾銷反補(bǔ)貼稅案”(以下簡稱：“雙反措施案”)是這兩種方法的一次正面交鋒。*United States -Definitive Anti -Dumping and Countervailing Duties on Certain Products from China (herein “Anti -Dumping and Countervailing Duties Case”), Report of the Appellate Body, WT/DS379/AB/R, 11 March 2011.在該案中，專家組全盤支持美國主張，將“公共機(jī)構(gòu)”解釋為“受政府控制的任何實(shí)體”，并進(jìn)而將“政府控制”簡單化地理解為政府對該實(shí)體的所有權(quán)問題，從而認(rèn)定中國國有企業(yè)和國有商業(yè)銀行向涉案企業(yè)提供原材料和優(yōu)惠貸款的行為構(gòu)成《補(bǔ)貼協(xié)定》第1.1 (a) (1)條意義上的補(bǔ)貼。*Anti -Dumping and Countervailing Duties Case, Report of the Panel, WT/DS379/R, 22 October 2010, paras. 8.80, 8.94.此種解釋意味著，中國出口企業(yè)在國內(nèi)市場上從國有企業(yè)購買貨物，或者從私營企業(yè)購買國有企業(yè)出售給前者的貨物，均有可能被認(rèn)定為接受補(bǔ)貼，從而遭受反補(bǔ)貼調(diào)查。*參見廖詩評：《“中美雙反措施案”中的“公共機(jī)構(gòu)”認(rèn)定問題研究》，《法商研究》2011年第6期。這無疑會將中國企業(yè)置于極為不利的境地。所幸的是，上訴機(jī)構(gòu)推翻了專家組的上述結(jié)論，認(rèn)定《補(bǔ)貼協(xié)定》第1.1 (a) (1)條意義上的公共機(jī)構(gòu)必須是“擁有、行使或被賦予政府權(quán)力的實(shí)體”(an entity that possesses, exercises or is vested with governmental authority)。*Anti -Dumping and Countervailing Duties Case, WT/DS379/AB/R, para. 317.這一結(jié)論與中國的主張是一致的。*中國主張，公共機(jī)構(gòu)僅指“為行使政府職能而被賦予政府權(quán)力的實(shí)體”(entities vested with government authority to perform governmental functions)。Ibid., para. 128.

“雙反措施案”是WTO上訴機(jī)構(gòu)首次提出并運(yùn)用“政府權(quán)力說”的案件，但該案并未徹底澄清問題和消弭紛爭。首先，上訴機(jī)構(gòu)指出，中美兩國主張的“公共機(jī)構(gòu)”定義雖然有所不同，但并不全然互斥，而是有相當(dāng)程度的重疊。*Ibid., para. 281.其次，何謂“政府權(quán)力”，如何判定某一實(shí)體是否擁有、實(shí)施或被賦予政府權(quán)力，作此判定時(shí)除所有權(quán)外還應(yīng)當(dāng)或者可以考察哪些要素，這些重要問題上訴機(jī)構(gòu)均未予明確回答。最后，上訴機(jī)構(gòu)在分析中引入了“有意義的控制”(meaningful control)這一概念，認(rèn)為政府對某一實(shí)體及其行為行使“有意義的控制”的證據(jù)，在特定情況下，可以作為該實(shí)體擁有政府權(quán)力并在履行政府職能時(shí)行使此種權(quán)力的證據(jù)，*Ibid., para. 318.從而保留了“政府控制說”的某些要素。然而對于何謂“有意義的控制”，上訴機(jī)構(gòu)同樣未予明確。

與總體回歸結(jié)果相同，RTA簽訂質(zhì)量對經(jīng)濟(jì)增長的推動作用要顯著大于RTA數(shù)量的作用，且法定承諾率的經(jīng)濟(jì)增長效應(yīng)略大于條款覆蓋率的經(jīng)濟(jì)增長效應(yīng)，即RTA的質(zhì)量比數(shù)量更有效，越嚴(yán)格執(zhí)行協(xié)議質(zhì)量對經(jīng)濟(jì)增長的影響效果越大。這其中相對于發(fā)展中國家而言，發(fā)達(dá)國家簽訂高質(zhì)量的RTA更能有效推進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長。

美國試圖利用“有意義的控制”這一缺口，曲線回歸“政府控制說”，*美國在為執(zhí)行“雙反措施案”專家組和上訴機(jī)構(gòu)報(bào)告的“129 程序”中，于2012 年5 月出臺關(guān)于《如何認(rèn)定公共機(jī)構(gòu)》和《在認(rèn)定公共機(jī)構(gòu)時(shí)中國共產(chǎn)黨的相關(guān)性》這兩個(gè)備忘錄，在其后的多次對華反補(bǔ)貼調(diào)查中均基于股權(quán)關(guān)系以及共產(chǎn)黨員在企業(yè)董事會中占有席位認(rèn)定存在有意義的控制，進(jìn)而認(rèn)定構(gòu)成公共實(shí)體。參見前注⑦，陳衛(wèi)東文。這一立場在其后的“美國——對印度特定熱軋?zhí)间摪瀹a(chǎn)品的反補(bǔ)貼措施案”(以下簡稱：“熱軋?zhí)间摪浮? 中得到了專家組的支持。*United States -Countervailing Measures on Certain Hot-Rolled Carbon Steel Flat Products from India, Report of the Appellate Body, WT/DS436/AB/R, 8 December 2014.在該案中，專家組將公共機(jī)構(gòu)界定為“被政府有意義地控制的任何實(shí)體”，*Ibid., para. 4.11.從而將上訴機(jī)構(gòu)在“雙反措施案”中提出的一個(gè)可能的證據(jù)性標(biāo)準(zhǔn)，轉(zhuǎn)變?yōu)榭梢灾苯诱J(rèn)定公共機(jī)構(gòu)的實(shí)質(zhì)性法律標(biāo)準(zhǔn)，并進(jìn)而對“有意義的控制”作了有利于美國的寬松解讀。印度和中國均反對這種簡單化的處理方法。中國在第三方意見中強(qiáng)調(diào)，“有意義的控制”僅在特定情況下可以作為政府權(quán)力的證據(jù)，而不能直接等同于賦予或行使政府權(quán)力，專家組的作法是“從上訴機(jī)構(gòu)的意見中斷章摘句，將其不恰當(dāng)?shù)厣仙秊橐粋€(gè)獨(dú)立標(biāo)準(zhǔn)”。*Ibid., para. 2.350.上訴機(jī)構(gòu)最終否認(rèn)了專家組的上述論斷，重申了“雙反措施案”所確立的“政府權(quán)力說”，強(qiáng)調(diào)在判定特定行為是否系公共機(jī)構(gòu)之行為時(shí)，“必須評估該實(shí)體的核心特征及其與政府的關(guān)系”，且“必須集中關(guān)注與該實(shí)體是否被賦予或行使政府權(quán)力這一問題有關(guān)的證據(jù)”。*Ibid., para. 4.52.時(shí)間上與“熱軋?zhí)间摪浮蓖降摹懊绹獙μ囟ㄖ袊a(chǎn)品的反補(bǔ)貼稅案”(以下簡稱：“反補(bǔ)貼稅案”)再次確認(rèn)了“政府權(quán)力說”。*United States -Countervailing Duty Measures on Certain Products from China, Report of the Panel，WT/DS437/R, 14 July 2014.在該案中，專家組認(rèn)定，僅憑政府對某一實(shí)體的所有權(quán)和控制并不足以確定其構(gòu)成公共機(jī)構(gòu)的做法，還需考察其他方面；在中國政府所質(zhì)疑的12 起反補(bǔ)貼調(diào)查中，美國商務(wù)部僅基于相關(guān)國有企業(yè)是由中國政府所有或控制即認(rèn)定其為公共機(jī)構(gòu)，不符合《補(bǔ)貼協(xié)定》第1.1 (a) (1)條之規(guī)定。*Ibid., paras. 7.72, 7.75.

以中美兩國為代表的“公共機(jī)構(gòu)”之爭，表面上是兩種不同解釋方法之間的沖突，實(shí)質(zhì)卻是WTO成員國內(nèi)經(jīng)濟(jì)體制理念的碰撞。在美國等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的成員看來，中國作為非市場經(jīng)濟(jì)國家，國有企業(yè)和國有商業(yè)銀行與政府之間的聯(lián)系過于緊密，首要表現(xiàn)就是政府與企業(yè)和銀行之間的所有權(quán)和控制關(guān)系；后者在從事商業(yè)活動時(shí)不可能不受政府的指示和干預(yù)，其所投入的各項(xiàng)生產(chǎn)要素的價(jià)格也不可能完全由市場確定。就此而言，“公共機(jī)構(gòu)”之爭不過是中國市場經(jīng)濟(jì)地位之爭的一個(gè)側(cè)影。*參見前注，廖詩評文。從2006年美國打破其不對所謂“非市場經(jīng)濟(jì)國家”適用反補(bǔ)貼調(diào)查的傳統(tǒng)，開始以反補(bǔ)貼手段遏制中國經(jīng)濟(jì)競爭力以來，中國經(jīng)過多次“實(shí)戰(zhàn)”考驗(yàn)，應(yīng)對水平有所提升，運(yùn)用WTO規(guī)則維護(hù)自身利益的能力顯著增強(qiáng)，通過“雙反措施案”、“熱軋?zhí)间摪浮焙汀胺囱a(bǔ)貼稅案”，在WTO爭端解決中確立和鞏固了“政府權(quán)力說”這一對己較為有利的公共機(jī)構(gòu)認(rèn)定方法。盡管如此，一些障礙和不確定性依然存在。

首先，如前所述，專家組和上訴機(jī)構(gòu)并未明確界定何謂“政府權(quán)力”，也未明確列舉判定某一實(shí)體是否“擁有、行使或被賦予政府權(quán)力”時(shí)需要考察的相關(guān)要素。相反，上訴機(jī)構(gòu)指出，某一實(shí)體的行為是否構(gòu)成公共機(jī)構(gòu)的行為必須視個(gè)案的具體情況而定，“正如沒有兩個(gè)政府完全相同一樣，公共機(jī)構(gòu)的確切輪廓和特征也注定隨實(shí)體、國家和案件的不同而不同”。這種高度依賴個(gè)案分析的進(jìn)路固然有其合理性，但難免給公共機(jī)構(gòu)的認(rèn)定帶來較大的不確定性；“有意義的控制”這條“尾巴”的存在，更增加了此種不確定性。就此而言，中國應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持“政府權(quán)力說”的基本立場和方法，對于其他成員無視、偏離或挑戰(zhàn)這一方法的現(xiàn)實(shí)做法予以堅(jiān)決回?fù)?，力爭通過積累更多勝訴案件，使得制度層面的“公共機(jī)構(gòu)”輪廓更加清晰。

其次，即使是基于不摻雜過多“控制”要素的相對“純粹”的“政府權(quán)力說”，中國國有企業(yè)和國有商業(yè)銀行也遠(yuǎn)非高枕無憂。例如，在“雙反措施案”中，上訴機(jī)構(gòu)總體上否定了“政府控制說”以及美國商務(wù)部據(jù)此作出的中國國有企業(yè)構(gòu)成公共機(jī)構(gòu)的認(rèn)定，但維持了美國商務(wù)部關(guān)于中國國有商業(yè)銀行構(gòu)成公共機(jī)構(gòu)的認(rèn)定。其主要理由是，我國《商業(yè)銀行法》第34條要求商業(yè)銀行“根據(jù)國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的需要，在國家產(chǎn)業(yè)政策指導(dǎo)下開展貸款業(yè)務(wù)”，中國銀行的全球招股說明書也有“在作出貸款決定時(shí)需要考慮政府宏觀經(jīng)濟(jì)政策”以及“根據(jù)相關(guān)政府政策，鼓勵(lì)商業(yè)銀行限制針對某些行業(yè)的貸款”等表述。上訴機(jī)構(gòu)認(rèn)為，這些法規(guī)和政策都是國有商業(yè)銀行代表中國政府履行政府職能的證據(jù)。*Anti -Dumping and Countervailing Duties Case, WT/DS379/AB/R, paras. 350, 355.就此而言，我國應(yīng)當(dāng)全面梳理國內(nèi)相關(guān)法律法規(guī)和政策制度，注意措辭；在相關(guān)立法、執(zhí)法工作中也需要更加謹(jǐn)慎，以免授人以柄。*參見時(shí)業(yè)偉：《WTO補(bǔ)貼協(xié)定中“公共機(jī)構(gòu)”認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)研究——以DS379案為例》，《比較法研究》2016年第6期。

最后，美國試圖在WTO框架之外重構(gòu)多邊經(jīng)貿(mào)規(guī)則，以所謂“國營企業(yè)”(state enterprise)取代“公共機(jī)構(gòu)”作為補(bǔ)貼主體，從而繞開上訴機(jī)構(gòu)關(guān)于公共機(jī)構(gòu)的解釋和限定。在《跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》(TPP)中，美國創(chuàng)造了“國營企業(yè)”這一新術(shù)語，將之寬泛地界定為“締約方所有的或者通過所有者權(quán)益控制的企業(yè)”。*TPP第1.3條。TPP文本見https://www.mfat.govt.nz/en/about-us/who-we-are/treaty-making-process/trans-pacific-partnership-tpp/text-of-the-trans-pacific-partnership；TPP中譯版見http://www.caitec.org.cn/article/gzdt/xshd/201512/1453.html。此種國營企業(yè)既不同于我國傳統(tǒng)意義上的國營企業(yè)，也與GATT第17條中的“國營貿(mào)易企業(yè)”有所區(qū)別；其既包括TPP第17章所定義的“國有企業(yè)”，*根據(jù)TPP第17章(“國有企業(yè)與指定壟斷”)第17.1條，國有企業(yè)是指“一締約方在其中直接擁有50%以上的股份資本、通過所有者權(quán)益控制50%以上投票權(quán)的行使，或者有權(quán)任命董事會或任何同等管理機(jī)構(gòu)的多數(shù)成員的企業(yè)”，其大致對應(yīng)于我國的國有獨(dú)資企業(yè)和國有控股企業(yè)。也包括不符合該定義的國有參股企業(yè)。概言之，TPP通過規(guī)定政府(第17.6條第1款)、國營企業(yè)(第17.6條第2 款)以及“受委托或指示”的私營機(jī)構(gòu)(第17.6條第1款腳注)不得向國有企業(yè)提供補(bǔ)貼(TPP表述為“非商業(yè)援助”)，將國營企業(yè)(或者廣義上的國有企業(yè))直接列為補(bǔ)貼提供者，本質(zhì)上是上述“政府控制說”方法的延續(xù)和強(qiáng)化。*參見蔣奮：《反補(bǔ)貼語境下的國有企業(yè)定性問題研究》，《上海對外經(jīng)貿(mào)大學(xué)學(xué)報(bào)》2017年第1期。盡管TPP現(xiàn)因美國退出而前途未卜，但作為高標(biāo)準(zhǔn)的“21世紀(jì)貿(mào)易協(xié)定”，其規(guī)則示范效應(yīng)仍不容忽視。對此我國應(yīng)引起重視并妥為準(zhǔn)備，對TPP國企條款進(jìn)行有針對性的研判，以冀在相關(guān)規(guī)則的未來發(fā)展中占得先機(jī)。

三、南北矛盾下的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼

農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼包括出口補(bǔ)貼和國內(nèi)支持。與《補(bǔ)貼協(xié)定》的一般性要求不同，WTO《農(nóng)業(yè)協(xié)定》并不完全禁止出口補(bǔ)貼，因此在WTO框架下，農(nóng)業(yè)成為出口補(bǔ)貼仍能合法存在的唯一產(chǎn)業(yè)部門。然而，鑒于出口補(bǔ)貼對國際貿(mào)易的嚴(yán)重扭曲作用，WTO成員關(guān)于全面禁止出口補(bǔ)貼的呼聲也始終不絕于耳。2015年12月舉行的WTO第十屆部長級會議就農(nóng)業(yè)出口補(bǔ)貼等議題取得突破，通過了《內(nèi)羅畢部長宣言》及九項(xiàng)部長決定，其中關(guān)于農(nóng)業(yè)出口競爭的部長決定明確要求發(fā)達(dá)成員自該決定通過之日起、發(fā)展中成員不遲于2018年底取消其全部農(nóng)產(chǎn)品出口補(bǔ)貼。*Export Competition, Ministerial Decision of 19 December 2015, WT/MIN (15)/45, WT/L/980, paras. 6-7.

“藍(lán)箱”措施特指限產(chǎn)計(jì)劃下給予的直接支付，本質(zhì)上是附條件的“黃箱”措施，所附條件旨在減少支持措施的扭曲作用。據(jù)此，通常情況下屬于“黃箱”的國內(nèi)支持，如果是在符合《補(bǔ)貼協(xié)定》第6條第5款(a)項(xiàng)之規(guī)定的限產(chǎn)計(jì)劃下給予，*《補(bǔ)貼協(xié)定》第6條第5款(a)項(xiàng)規(guī)定：“在下列條件下，限產(chǎn)計(jì)劃下給予的直接支付不在削減國內(nèi)支持的承諾之列：(i)此類支付按固定面積和產(chǎn)量給予；(ii)此類支付按基期生產(chǎn)水平的85%或85%以下給予；或(iii)牲畜支付按固定頭數(shù)給予?！眲t歸入“藍(lán)箱”范疇，不受數(shù)量限制。“綠箱”措施則具體規(guī)定于WTO《農(nóng)業(yè)協(xié)定》附件2。要符合“綠箱”標(biāo)準(zhǔn)，所涉補(bǔ)貼必須沒有貿(mào)易扭曲作用或者只有最低限度(minimal)的作用，只能來自政府出資而不是通過對消費(fèi)者提價(jià)，且不得涉及對生產(chǎn)者的價(jià)格支持；此外，還應(yīng)滿足附件2分類列出的具體政策標(biāo)準(zhǔn)和條件(policy-specific criteria and conditions)。此類措施通常是不針對特定產(chǎn)品的政府計(jì)劃，包括向農(nóng)民提供的、與當(dāng)前產(chǎn)量或價(jià)格無關(guān)(“不掛鉤”)的收入支持，以及環(huán)境保護(hù)和地區(qū)發(fā)展計(jì)劃。WTO因此允許提供“綠箱”補(bǔ)貼而不加限制。

WTO《農(nóng)業(yè)協(xié)定》的國內(nèi)支持規(guī)則總體上傾向于發(fā)達(dá)成員。首先，有34個(gè)WTO成員承諾削減其“黃箱”措施，這些成員主要是經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織(以下簡稱：經(jīng)合組織)成員(歐盟被算作一個(gè)成員)。*See Domestic Support, Background Paper by the Secretariat, TN/AG/S/4, 20 March 2002.“承諾削減”的前提是“維持”，即這些成員可以在其所承諾的水平內(nèi)，維持或者說合法使用超出前述“微量”比例的“黃箱”措施，而其他成員必須將此類措施控制在5%或10%的“微量”范圍內(nèi)。其次，不受數(shù)量限制(不在削減承諾之列)的“藍(lán)箱”和“綠箱”措施，本質(zhì)上是為了滿足美、歐這兩個(gè)烏拉圭回合農(nóng)業(yè)談判最大談判方的要求，因其各有一些措施屬于“藍(lán)箱”和“綠箱”范疇。例如，環(huán)保補(bǔ)貼對于經(jīng)合組織國家環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)作用巨大，“藍(lán)箱”分類則是為歐共體補(bǔ)償支付和美國差額支付而設(shè)置的。*參見李曉玲：《WTO框架下的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼紀(jì)律》，法律出版社2008年版，第142頁。

事實(shí)上，在美國主導(dǎo)下，自GATT時(shí)代起就對農(nóng)產(chǎn)品和非農(nóng)產(chǎn)品采取區(qū)別對待的方法，對農(nóng)產(chǎn)品補(bǔ)貼給予更加寬松的待遇(GATT第16條B節(jié))。WTO《農(nóng)業(yè)協(xié)定》第13條(“適當(dāng)?shù)目酥啤?更是這一思路的集中體現(xiàn)。根據(jù)該條，盡管有GATT 1994和《補(bǔ)貼協(xié)定》的規(guī)定，但特定類型的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼仍可暫時(shí)享有額外的優(yōu)惠待遇，“在發(fā)起任何反補(bǔ)貼稅調(diào)查方面應(yīng)表現(xiàn)適當(dāng)?shù)目酥啤?。該條款因此被稱為“和平條款”(peace clause)。其后，WTO通過一系列經(jīng)典農(nóng)業(yè)爭端確立了一項(xiàng)原則，即WTO《農(nóng)業(yè)協(xié)定》《補(bǔ)貼協(xié)定》和GATT等協(xié)定的有關(guān)條款，除非存在明顯的相互沖突，否則均應(yīng)同時(shí)和疊加適用。由此，在“和平條款”于2003年底到期終止適用后，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼無論屬于何種類型，只要滿足《補(bǔ)貼協(xié)定》所規(guī)定的相關(guān)要件，在WTO 體系下即均為可訴。*參見郭靂、李曉玲：《WTO爭端裁決對我國農(nóng)業(yè)支持政策的影響分析》，《南京農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會科學(xué)版)》2012年第2期。換言之，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼紀(jì)律的演變趨勢是走向嚴(yán)格，與非農(nóng)產(chǎn)品補(bǔ)貼紀(jì)律程度相當(dāng)乃至更嚴(yán)。*See Andrew L. Stoler, The Evolution of Subsidies Disciplines in GATT and the WTO, Journal of World Trade 44, No. 4 (2010): 797-808, p.808；并參見前注，李曉玲書，第211-212頁。

在總體趨嚴(yán)的大背景下，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼領(lǐng)域的談判仍然彰顯了南北矛盾。盡管WTO成員在內(nèi)羅畢會議上就全面取消農(nóng)業(yè)出口補(bǔ)貼達(dá)成了歷史性一致意見，但在國內(nèi)支持方面的分歧依然顯著。以有利于發(fā)達(dá)成員的“藍(lán)箱”和“綠箱”設(shè)置為例，在當(dāng)前談判中，一些成員希望保留“藍(lán)箱”，將之視為避開扭曲性的“黃箱”措施而又不致造成過多困難的關(guān)鍵手段；另一些成員則希望設(shè)定限量或削減承諾，乃至主張將之并入“黃箱”。對于“綠箱”，一些成員主張附件2所列補(bǔ)貼中有些或是由于支付數(shù)量巨大，或是自身性質(zhì)使然，所造成的貿(mào)易扭曲作用并非只是“最低限度”，因此并不滿足“綠箱”補(bǔ)貼的基本要求；另一些成員則持相反觀點(diǎn)，認(rèn)為當(dāng)前的標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)足夠嚴(yán)格，甚至可能需要變得更加靈活，以便更好地顧及環(huán)境保護(hù)、動物福利等非貿(mào)易因素。*Domestic Support in Agriculture: the Boxes, https://www.wto.org/english/tratop_e/agric_e/agboxes_e.htm.利益差異所致之立場分歧，于此十分明顯。

在現(xiàn)行農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼國際規(guī)則體系下，中國作為一個(gè)發(fā)展中大國，所處境地并不十分有利。首先，在2001年加入WTO時(shí)中國即已明確承諾對農(nóng)產(chǎn)品不維持或采取任何出口補(bǔ)貼，*參見《中國加入工作組報(bào)告書》第234段。主動放棄了WTO《農(nóng)業(yè)協(xié)定》所規(guī)定的此項(xiàng)“特權(quán)”，實(shí)際上是承擔(dān)了一種“超WTO”(WTO plus)義務(wù)。其次，中國在加入WTO時(shí)所確認(rèn)的“黃箱”微量支持水平為8.5%，*參見《中國加入工作組報(bào)告書》第235段。雖然高于發(fā)達(dá)國家5%的比例，但低于其他發(fā)展中國家的10%的比例。最后，盡管我國并無大規(guī)模農(nóng)業(yè)國內(nèi)補(bǔ)貼的傳統(tǒng)，但隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，近年來(特別是2006年全面取消農(nóng)業(yè)稅以來)逐步加大了對農(nóng)業(yè)和農(nóng)產(chǎn)品的補(bǔ)貼和扶持力度。值此經(jīng)濟(jì)全球化受阻、貿(mào)易保護(hù)主義抬頭之際，這些國內(nèi)支持政策和措施也日益受到關(guān)注并成為標(biāo)靶。

正在進(jìn)行之中的“中國——農(nóng)產(chǎn)品國內(nèi)支持案”就是一個(gè)典型的例子。*China-Domestic Support for Agricultural Producers, Summary of the dispute to date, https://www.wto.org/english/tratop_e/dispu_e/cases_e/ds511_e.htm.概言之，美國在該案中指控中國2012年至2015年間對小麥、大米(秈米和粳米)和玉米所提供的國內(nèi)支持，每年在每種產(chǎn)品的綜合支持量上均超過8.5%的微量水平，從而違反了中國在WTO《農(nóng)業(yè)協(xié)定》下的義務(wù)。美方所指控的國內(nèi)支持方式，主要是中國實(shí)行的糧食最低收購價(jià)格，認(rèn)為其“人為激勵(lì)”中國農(nóng)民增加產(chǎn)量，導(dǎo)致美國農(nóng)產(chǎn)品對中國出口減少；其所列出的中國據(jù)以提供國內(nèi)支持的法律文件，包括《中共中央、國務(wù)院關(guān)于加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新持續(xù)增強(qiáng)農(nóng)產(chǎn)品供給保障能力的若干意見》、《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步深化糧食流通體制改革的意見》等中央文件，以及國家發(fā)展改革委等部委關(guān)于小麥和大米最低收購價(jià)格的一系列通知，林林總總共32份。*China - Domestic Support for Agricultural Producers, Request for Consultations by the United States, WT/DS511/1.

該案中雙方的關(guān)鍵分歧在于，糧食最低收購價(jià)格是否屬于“黃箱”政策，以及與此相關(guān)的8.5%的微量支持水平如何認(rèn)定。中方認(rèn)為，對于重要主糧的國內(nèi)支持是保障糧食安全和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，是我國的合法權(quán)益，同時(shí)，按照《補(bǔ)貼協(xié)定》所規(guī)定的相關(guān)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼項(xiàng)目，中國向WTO貿(mào)易政策審議機(jī)構(gòu)提交的《中國貿(mào)易政策審議報(bào)告》中歷年農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼總量均未超過承諾水平。美方認(rèn)為，最低收購價(jià)格和臨時(shí)收儲價(jià)格等也屬扭曲貿(mào)易的“黃箱”措施，而《中國貿(mào)易政策審議報(bào)告》的統(tǒng)計(jì)指標(biāo)卻未將其涵蓋在內(nèi)，亦未作出解釋，因此中方所計(jì)算的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼總量不足以令人信服。*參見任慧、林海：《美國訴中國農(nóng)業(yè)國內(nèi)支持案分析》，《國際經(jīng)貿(mào)探索》2017年第5期。此中既涉及技術(shù)性的法律解釋，更有中美有關(guān)農(nóng)產(chǎn)品法律長期摩擦的背景，爭端解決勢必是一個(gè)長期復(fù)雜的過程。然而，無論最終結(jié)果如何，該案都反映出我國在農(nóng)業(yè)國內(nèi)支持方面的一些突出問題，需要引起注意。首先，農(nóng)業(yè)國內(nèi)支持的系統(tǒng)化法制化水平不高，我國《農(nóng)業(yè)法》的規(guī)定過于原則，實(shí)踐中主要依據(jù)中央文件，各地方在實(shí)施中又有不同做法，不夠明晰和統(tǒng)一，容易“觸雷”。*參見前注，郭靂、李曉玲文。其次，補(bǔ)貼分類較為籠統(tǒng)，實(shí)施中不夠細(xì)化，以致出現(xiàn)雖然綜合支持總量占農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值的比例不逾限，但針對特定產(chǎn)品的綜合支持量卻超過“微量”水平的可能。最后，國內(nèi)各相關(guān)部門之間缺乏信息溝通和協(xié)調(diào)行動，導(dǎo)致某些農(nóng)業(yè)支持措施的預(yù)期定位與實(shí)際性質(zhì)錯(cuò)位，空有“黃箱”之名而行“綠箱”之實(shí)。*參見前注，任慧、林海文。

就對策而言，我國除在該案中積極應(yīng)訴，力爭取得對己有利的裁決結(jié)果外，還應(yīng)考慮從如下幾方面完善農(nóng)業(yè)國內(nèi)支持制度。第一，借鑒美國《2014年農(nóng)業(yè)法》和歐盟《共同農(nóng)業(yè)政策》，盡快修改我國《農(nóng)業(yè)法》，在現(xiàn)有第六章(“農(nóng)業(yè)投入與支持保護(hù)”)基礎(chǔ)上充實(shí)完善，建立系統(tǒng)化、具體化的農(nóng)業(yè)支持和補(bǔ)貼法律體系。第二，在制定和執(zhí)行相關(guān)支持政策時(shí)集中決策過程，加強(qiáng)部門協(xié)調(diào)，增強(qiáng)決策的科學(xué)性和合規(guī)性。第三，完善中外信息溝通渠道，提高補(bǔ)貼政策措施透明度，與主要貿(mào)易伙伴就補(bǔ)貼的分類標(biāo)準(zhǔn)和具體認(rèn)定等取得更多共識。第四，充分利用WTO規(guī)則空間，并借鑒歐美成熟經(jīng)驗(yàn)，提高國內(nèi)支持政策的設(shè)計(jì)和實(shí)施水平，減少受限于額度的“黃箱”措施，更多地探索“綠箱”和“藍(lán)箱”措施，合理規(guī)避“微量”約束。

四、貿(mào)易與環(huán)境問題交織中的漁業(yè)補(bǔ)貼

漁業(yè)補(bǔ)貼是多哈回合規(guī)則談判中一項(xiàng)單獨(dú)的專門議題(其他兩項(xiàng)是反傾銷、補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼)，僅此一點(diǎn)就足以說明漁業(yè)補(bǔ)貼問題的重要性和特殊性。造成漁業(yè)補(bǔ)貼特殊性的一個(gè)關(guān)鍵因素，是其與環(huán)境保護(hù)和可持續(xù)發(fā)展緊密交織在一起。

WTO補(bǔ)貼規(guī)則主要關(guān)注政府補(bǔ)貼對貿(mào)易的影響(扭曲作用)，但在能源、漁業(yè)等領(lǐng)域，補(bǔ)貼的環(huán)境影響也相當(dāng)顯著，并因而引起廣泛關(guān)注和討論。一般認(rèn)為，漁業(yè)難題的根源在于魚類在很大程度上是一種公共資源，傳統(tǒng)上基于開放捕撈權(quán)來管理。這就意味著經(jīng)濟(jì)學(xué)上的“公地悲劇”(tragedy of the commons)問題對于魚類種群而言尤其突出，如果沒有經(jīng)濟(jì)激勵(lì)來確保資源價(jià)值不受損害，漁民們將會傾向于過度捕撈。*據(jù)聯(lián)合國糧農(nóng)組織統(tǒng)計(jì)，全球80%的魚群被充分或過度捕撈。See Introduction to fisheries subsidies in the WTO, https://www.wto.org/english/tratop_e/rulesneg_e/fish_e/fish_intro_e.htm.事實(shí)上，公地問題在漁業(yè)治理的各個(gè)層面都不同程度地存在。首先，公海捕撈不受任何國家管轄。其次，雖然很多沿海國家在專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)建立了漁業(yè)管理制度，但在確?？沙掷m(xù)捕撈方面的效果參差不齊。最后，全球捕撈量的35%至50%來自共享魚類種群(因?yàn)轸~類種群的地理范圍覆蓋兩個(gè)以上專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)或者包括一個(gè)專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和公海，或者因?yàn)轸~類種群在公海與一個(gè)或多個(gè)專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)之間遷徙，或者因?yàn)轸~類種群只生活在公海上)，從而使問題更加復(fù)雜。*See Alice Tipping, Building on Progress in Fisheries Subsidies Disciplines, Marine Policy 69 (2016) 202, 203.

在“魚類之友”集團(tuán)(Friends of Fish)的推動下，*“魚類之友”是一個(gè)非正式集團(tuán)，其成員包括阿根廷、澳大利亞、智利、哥倫比亞、新西蘭、挪威、冰島、巴基斯坦、秘魯和美國等，其認(rèn)為漁業(yè)補(bǔ)貼導(dǎo)致產(chǎn)能過剩和過度捕撈。日本、韓國和我國臺灣地區(qū)則是針鋒相對的另一陣營，對補(bǔ)貼與過度捕撈之間的聯(lián)系持懷疑態(tài)度，反對在GATT和《補(bǔ)貼協(xié)定》的普遍適用的紀(jì)律之外單獨(dú)針對漁業(yè)補(bǔ)貼制定紀(jì)律。多哈規(guī)則談判授權(quán)中明確提及漁業(yè)補(bǔ)貼。其后，2005年部長級會議就加強(qiáng)WTO漁業(yè)補(bǔ)貼紀(jì)律(包括應(yīng)當(dāng)禁止某些助長產(chǎn)能過剩和過度捕撈的補(bǔ)貼這一原則)取得廣泛共識。2007年11月，規(guī)則談判小組主席散發(fā)了其關(guān)于包括漁業(yè)補(bǔ)貼在內(nèi)的反傾銷及補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼措施的首份合并文本草案(以下簡稱：主席文本)。就漁業(yè)補(bǔ)貼而言，該文本提出了一套全新的專門針對漁業(yè)部門的紀(jì)律，作為《補(bǔ)貼協(xié)定》新增的附件八。概言之，主席文本所提議的漁業(yè)紀(jì)律主要是禁止某些漁業(yè)補(bǔ)貼，如為新建漁船或貼補(bǔ)捕撈運(yùn)營成本而提供的補(bǔ)貼；最不發(fā)達(dá)國家豁免適用新紀(jì)律，其他發(fā)展中成員在補(bǔ)貼紀(jì)律方面也有較大靈活性(尤其是對在領(lǐng)水內(nèi)進(jìn)行的生計(jì)性捕撈提供的補(bǔ)貼)，但前提是必須遵守一些關(guān)于漁業(yè)管理的規(guī)定。*See Introduction to fisheries subsidies in the WTO, http://www.wto.org/english/fratop_e/rulesneg_e/fish_c/fish_intro_e.htm.然而，相關(guān)成員在具體紀(jì)律和規(guī)則方面的分歧始終尖銳，漁業(yè)補(bǔ)貼談判也一度隨整個(gè)多哈回合一起陷入僵局。

從當(dāng)前談判來看，有三類較具代表性的意見。一是重申聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)中的第14.6項(xiàng)目標(biāo)，即“到2020年，禁止某些助長產(chǎn)能過剩和過度捕撈的漁業(yè)補(bǔ)貼，取消助長非法、未報(bào)告和無管制(illegal, unreported and unregulated, IUU)捕撈活動的補(bǔ)貼，并避免出臺新的這類補(bǔ)貼”，力主盡快達(dá)成符合第14.6項(xiàng)目標(biāo)的漁業(yè)補(bǔ)貼協(xié)定。二是愿意就漁業(yè)補(bǔ)貼問題進(jìn)行談判，但強(qiáng)調(diào)規(guī)則談判的平衡問題，即漁業(yè)補(bǔ)貼談判的進(jìn)展應(yīng)當(dāng)與其它談判議題(反傾銷、水平補(bǔ)貼、區(qū)域貿(mào)易協(xié)定等)的進(jìn)展保持同步。三是強(qiáng)調(diào)關(guān)于漁業(yè)補(bǔ)貼的任何協(xié)定都必須包含有效的“特殊和差別待遇”條款，以顧及發(fā)展中國家和最不發(fā)達(dá)國家的特殊情況，包括漁業(yè)部門在其經(jīng)濟(jì)中的重要地位、小規(guī)模捕撈船隊(duì)的脆弱性以及確保糧食安全的需要。*WTO Members Affirm Interest in New International Fisheries Subsidies Rules, but Differ on Way Forward, 29 June 2016, https://www.wto.org/english/news_e/news16_e/rule_06jul16_e.htm.這三類意見之間雖然并不必然互相抵牾，*例如，在上述聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)第14.6項(xiàng)目標(biāo)中就明確指出，“承認(rèn)給予發(fā)展中國家和最不發(fā)達(dá)國家合理、有效的特殊和差別待遇應(yīng)是世界貿(mào)易組織漁業(yè)補(bǔ)貼談判的一個(gè)不可或缺的組成部分”。但不同陣營關(guān)注重點(diǎn)的顯著差異勢必導(dǎo)致具體規(guī)則的最終成型困難重重。*See WTO Members Resume Fisheries Subsidies Negotiations after August Pause, 11 September 2017, https://www.wto.org/english/news_e/news17_e/fish_11sep17_e.htm.

值得一提的是，在WTO框架之外，作為區(qū)域貿(mào)易協(xié)定的TPP已經(jīng)率先對漁業(yè)補(bǔ)貼問題作出了專門規(guī)定。TPP第20章基本體現(xiàn)了美國的愿望，將與環(huán)境保護(hù)有關(guān)的議題盡可能納入其中。*參見胡加祥：《TPP規(guī)則研究》，《上海對外經(jīng)貿(mào)大學(xué)學(xué)報(bào)》2016年第4期。該章第20.16條(“海洋漁業(yè)捕撈”)十分明確地將貿(mào)易與環(huán)境問題掛鉤，規(guī)定每一締約方應(yīng)尋求運(yùn)作一套規(guī)范海洋野生魚類捕撈的漁業(yè)管理系統(tǒng)，并通過保護(hù)和管理措施的執(zhí)行和有效實(shí)施，促進(jìn)對鯊魚、海龜、海鳥和海洋哺乳類動物的長期保護(hù)。就漁業(yè)補(bǔ)貼而言，該條規(guī)定，用以防止過度捕撈和產(chǎn)能過剩以及促進(jìn)被過度捕撈物種恢復(fù)的漁業(yè)管理系統(tǒng)的執(zhí)行，必須包括控制、減少和最終消除所有造成過度捕撈和產(chǎn)能過剩的補(bǔ)貼。為此，該條明確禁止兩種漁業(yè)補(bǔ)貼，即“向?qū)μ幱谶^度捕撈狀況的魚類種群造成不利影響的捕撈提供的補(bǔ)貼”和“向被船旗國或關(guān)于 IUU 捕撈的區(qū)域性漁業(yè)管理組織或安排依據(jù)該組織或安排的規(guī)則和程序并依照國際法列入名單的漁船提供的補(bǔ)貼”。簡言之，TPP禁止向特定捕撈活動(助長產(chǎn)能過剩和過度捕撈)和向特定漁船(從事IUU捕撈)提供的補(bǔ)貼，其關(guān)注重點(diǎn)與聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)第14.6項(xiàng)是一致的。如前所述，盡管TPP前途未卜，但其示范效應(yīng)不容忽視。*事實(shí)上，在當(dāng)前的WTO漁業(yè)補(bǔ)貼談判中就有成員提議將TPP的相關(guān)規(guī)定作為參照或討論基礎(chǔ)。See WTO Members Affirm Interest in New International Fisheries Subsidies Rules, but Differ on Way Forward 29 June 2016， http:/www.wto.org/english/news_e/news/6_e/rule_06jul/6_e.htm.

中國是世界第一漁業(yè)生產(chǎn)大國、水產(chǎn)品貿(mào)易大國和主要遠(yuǎn)洋漁業(yè)國家，也是漁業(yè)補(bǔ)貼大國，WTO漁業(yè)補(bǔ)貼紀(jì)律可能的發(fā)展演變與中國可謂息息相關(guān)。從在漁業(yè)補(bǔ)貼談判中的過往表現(xiàn)看，我國總體上與發(fā)展中國家立場接近，向規(guī)則談判小組遞交的提案也著重強(qiáng)調(diào)發(fā)展中國家的特殊和差別待遇。*2009年10月16日中國與巴西、墨西哥、厄瓜多爾、委內(nèi)瑞拉聯(lián)合遞交的一份漁業(yè)補(bǔ)貼提案(TN/RL/W/241/Rev.1)強(qiáng)調(diào)發(fā)展中國家面臨的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)，主張發(fā)展中國家在補(bǔ)貼紀(jì)律方面應(yīng)當(dāng)享有更多靈活性和優(yōu)惠。2010年2月11日中國與巴西、印度、墨西哥聯(lián)合遞交的另一份漁業(yè)補(bǔ)貼提案(TN/RL/GEN/163)則直接以“特殊和差別待遇”為題。然而從近年來的實(shí)際情況看，我國國內(nèi)對于漁業(yè)補(bǔ)貼的態(tài)度和方法正在逐漸發(fā)生變化，突出反映在油價(jià)補(bǔ)貼這項(xiàng)漁業(yè)補(bǔ)貼“大頭”的調(diào)整上。2013年3月，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于促進(jìn)海洋漁業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的若干意見》，提出“統(tǒng)籌考慮并完善捕撈漁民轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)補(bǔ)助與漁業(yè)油價(jià)補(bǔ)貼政策，研究提高轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，調(diào)整油價(jià)補(bǔ)貼方式，使之與漁業(yè)資源保護(hù)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整相協(xié)調(diào)”。2015年6月，財(cái)政部、農(nóng)業(yè)部聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于調(diào)整國內(nèi)漁業(yè)捕撈和養(yǎng)殖業(yè)油價(jià)補(bǔ)貼政策 促進(jìn)漁業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的通知》(以下簡稱：《通知》)，對漁業(yè)捕撈油價(jià)補(bǔ)貼政策作出調(diào)整，改變自2006年開始實(shí)施的按照漁船功率數(shù)進(jìn)行補(bǔ)貼、主機(jī)功率數(shù)越大補(bǔ)貼越多的做法，代之以專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付和一般性轉(zhuǎn)移支付相結(jié)合的綜合性支持政策?！锻ㄖ访鞔_了目標(biāo)任務(wù)，即通過調(diào)整優(yōu)化補(bǔ)貼方式，中央財(cái)政補(bǔ)貼資金與用油量徹底脫鉤，并健全漁業(yè)支撐保障體系，力爭到2019年將國內(nèi)捕撈業(yè)油價(jià)補(bǔ)貼降至2014年補(bǔ)貼水平的40%，使國內(nèi)捕撈漁船數(shù)和功率數(shù)進(jìn)一步減少，捕撈作業(yè)結(jié)構(gòu)進(jìn)一步優(yōu)化，捕撈強(qiáng)度得到有效控制，漁業(yè)現(xiàn)代化邁出新步伐。比照國際規(guī)則加以解讀，上述政策調(diào)整實(shí)質(zhì)上包含兩層核心意思，一是避免提供助長產(chǎn)能過剩和過度捕撈的漁業(yè)補(bǔ)貼；二是減少潛在的可訴性補(bǔ)貼，提高研發(fā)、培訓(xùn)等不可訴補(bǔ)貼的比重。*例如，《通知》規(guī)定，補(bǔ)貼資金的20%部分以專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付形式統(tǒng)籌用于漁民減船轉(zhuǎn)產(chǎn)和漁船更新改造等重點(diǎn)工作，80%部分通過一般性轉(zhuǎn)移支付下達(dá)，由地方政府統(tǒng)籌專項(xiàng)用于漁業(yè)生產(chǎn)成本補(bǔ)貼、轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)等方面，包括對減船上岸漁民給予就業(yè)扶持、培訓(xùn)教育，對漁業(yè)資源養(yǎng)護(hù)、休禁漁補(bǔ)貼等給予一定支持。

進(jìn)而言之，隨著漁業(yè)在我國國民經(jīng)濟(jì)中地位逐漸下降，對漁業(yè)的扶持措施可以更多地體現(xiàn)為對漁業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施和漁民的保障和扶持，基于產(chǎn)量而提供補(bǔ)貼應(yīng)當(dāng)逐漸減少乃至廢除，漁業(yè)資源的可持續(xù)開發(fā)應(yīng)當(dāng)成為我國制定漁業(yè)補(bǔ)貼政策的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。就此而言，我國在漁業(yè)補(bǔ)貼問題上的立場與傳統(tǒng)的發(fā)展中國家立場也許會漸行漸遠(yuǎn)，與美國、歐盟等發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體立場則更為接近。*參見葉波：《中國主張限制漁業(yè)補(bǔ)貼》，《國際商報(bào)》2017年9月4日第B02版。在可持續(xù)發(fā)展和禁止非法捕撈日益成為國際共識的大背景下，形成以此為基礎(chǔ)的漁業(yè)補(bǔ)貼新規(guī)則也許是大勢所趨。作為經(jīng)濟(jì)大國和漁業(yè)大國，我國不妨以更加開放和前瞻的心態(tài)參與漁業(yè)補(bǔ)貼規(guī)則的談判，提出符合自身地位和利益的負(fù)責(zé)任方案，順應(yīng)可持續(xù)發(fā)展的大趨勢。

五、結(jié) 語

補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼都是雙刃劍。補(bǔ)貼有其存在的法律和現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)，也是政府調(diào)整和引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必要手段，但過多或者不適當(dāng)?shù)难a(bǔ)貼不僅會扭曲貿(mào)易，還會給國內(nèi)產(chǎn)業(yè)發(fā)展釋放錯(cuò)誤的信號。同樣，反補(bǔ)貼措施本是維護(hù)國際貿(mào)易秩序、促進(jìn)公平競爭的手段，但缺乏節(jié)制的反補(bǔ)貼措施將為貿(mào)易保護(hù)主義提供保護(hù)傘，形成某種意義上的貿(mào)易壁壘，危及多邊自由貿(mào)易體系。因此，在補(bǔ)貼所體現(xiàn)的國家利益和國家主權(quán)與反補(bǔ)貼措施所體現(xiàn)的國際規(guī)制和國際秩序之間取得恰當(dāng)平衡，始終是補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼制度追求的目標(biāo)和發(fā)展的主旋律。盡管在不同時(shí)期、不同階段、不同領(lǐng)域，這種平衡的具體體現(xiàn)會有所不同，但基本邏輯是一以貫之的。

上述公共機(jī)構(gòu)認(rèn)定、農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼和漁業(yè)補(bǔ)貼三個(gè)領(lǐng)域國際規(guī)制的晚近發(fā)展，充分體現(xiàn)了補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼問題的現(xiàn)實(shí)性和復(fù)雜性。無論是公共機(jī)構(gòu)認(rèn)定和國有企業(yè)定性中折射出的“自由市場”與“政府干預(yù)”的經(jīng)濟(jì)體制理念之爭，還是農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼規(guī)制彰顯出的發(fā)達(dá)國家與發(fā)展中國家之間的利益分歧，抑或是漁業(yè)補(bǔ)貼談判反映出的貿(mào)易自由與環(huán)境保護(hù)和可持續(xù)發(fā)展之間的微妙關(guān)系，都足以表明此種平衡的達(dá)成絕非易事。進(jìn)而言之，多哈回合規(guī)則談判之所以陷入僵局，美國之所以選擇通過TPP環(huán)境章節(jié)率先在漁業(yè)補(bǔ)貼領(lǐng)域形成區(qū)域新規(guī)，也都從不同側(cè)面印證了達(dá)成全球共識的艱難。

就中國而言，大體可以做出三方面的應(yīng)對。一是充分運(yùn)用WTO既有規(guī)則，對部分國家受貿(mào)易保護(hù)主義驅(qū)動而頻頻揮舞的反補(bǔ)貼大棒予以堅(jiān)決有效的反擊，在WTO爭端解決機(jī)構(gòu)積累更多于己有利的案例，維護(hù)自身合法權(quán)益。二是以此為契機(jī)，全面梳理國內(nèi)補(bǔ)貼實(shí)踐，對一些不規(guī)范、不嚴(yán)謹(jǐn)、不統(tǒng)一的做法予以更正或調(diào)整，提高相關(guān)規(guī)則制定和實(shí)施的法制化水平，避免授人以柄。三是以更加開放和前瞻的心態(tài)積極參與相關(guān)國際規(guī)則的形成或重構(gòu)，根據(jù)現(xiàn)實(shí)情況妥善選擇立場，提出更多符合自身地位和利益的“中國方案”。在此過程中，如何協(xié)調(diào)我國所同時(shí)具有的全球經(jīng)濟(jì)大國的身份和發(fā)展中國家的身份，找到恰如其分的妥當(dāng)定位，是我國需要尋求的一個(gè)平衡點(diǎn)。

(責(zé)任編輯：徐瀾波)

DF961

A

1005-9512-(2017)12-0002-10

廖凡，中國社會科學(xué)院國際法研究所研究員，法學(xué)博士。

*本文受上海市高原學(xué)科(上海政法學(xué)院·金融法)資助。