●於乾雄 馬珣 黃露/文

推進(jìn)重大監(jiān)督事項案件化若干問題思考

●於乾雄*馬珣**黃露***/文

重大監(jiān)督事項案件化的提出，符合當(dāng)前司法改革之趨勢，是解決偵查監(jiān)督工作困境和瓶頸的一劑良藥。重大監(jiān)督事項案件化符合偵查監(jiān)督規(guī)律，是程序公平正義應(yīng)有之義，有利于強化偵查監(jiān)督意識、規(guī)范偵查監(jiān)督工作、提升偵查監(jiān)督品質(zhì)。需要在確定合理范圍、規(guī)范辦案流程、強化外部保障等方面構(gòu)建相關(guān)制度和機制，確保重大監(jiān)督事項案件化的實現(xiàn)。

重大監(jiān)督事項案件化 理論基礎(chǔ) 價值內(nèi)涵 實現(xiàn)路徑

檢察機關(guān)作為法律監(jiān)督機關(guān)，能否有效發(fā)揮法律監(jiān)督職能對推進(jìn)法治中國建設(shè)至關(guān)重要。然而司法實踐中，由于諸多因素影響，檢察監(jiān)督職能往往依附于訴訟職能，淪為“副業(yè)”。特別在偵查監(jiān)督工作中，審查逮捕相對成熟，立案監(jiān)督和偵查活動監(jiān)督相對薄弱，偵查活動監(jiān)督職能的履行依附審查逮捕，呈現(xiàn)被動、分散、滯后等特點。重大監(jiān)督事項案件化的提出，符合當(dāng)前司法改革之趨勢，是解決偵查監(jiān)督工作困境和瓶頸的一劑良藥。

一、理論基礎(chǔ)

（一）偵查監(jiān)督規(guī)律基本要求

偵查監(jiān)督實質(zhì)是對偵查機關(guān)錯誤訴訟行為的發(fā)現(xiàn)、否定和糾正，旨在糾正偵查機關(guān)的程序性錯誤和實體性錯誤。［1］此處需要強調(diào)的是，對偵查權(quán)的監(jiān)督要與對偵查權(quán)的制約有所區(qū)別。對偵查權(quán)的制約是以分權(quán)為前提，公檢兩機關(guān)在辦理統(tǒng)一刑事案件時按照流程依法分工負(fù)責(zé)，前后環(huán)節(jié)中各自有各自的權(quán)限，從而形成制約。制約主體（檢察機關(guān)）通過自己行使某種權(quán)力直接糾正偵查權(quán)力主體的錯誤行為。比如，檢察機關(guān)對偵查機關(guān)提請批準(zhǔn)逮捕的案件，認(rèn)為證據(jù)不足，可以作出不批準(zhǔn)逮捕的決定，這就體現(xiàn)了“制約”。而對偵查權(quán)的監(jiān)督則是以授權(quán)為前提，是檢察機關(guān)根據(jù)憲法和法律的授權(quán)，對偵查機關(guān)的權(quán)力行為在制約之后進(jìn)行“二次過濾”，及時制止違法行為，積極參與司法不正義的矯正，具有主動性和及時性。通常是由監(jiān)督者（檢察機關(guān)）督促被監(jiān)督者（偵查機關(guān)）或其上級主管部門，糾正其錯誤行為。

傳統(tǒng)偵查監(jiān)督工作往往沒有將制約與監(jiān)督予以區(qū)分，將審查逮捕這項本屬于制約偵查權(quán)性質(zhì)的職能等同于監(jiān)督內(nèi)容，并作為“主業(yè)”，忽視了制約之外的偵查監(jiān)督及其內(nèi)在規(guī)律。而探索重大監(jiān)督事項案件化，正是讓制約之外的偵查監(jiān)督回歸應(yīng)有地位的一項重要嘗試，符合偵查監(jiān)督內(nèi)在規(guī)律：其一，偵查監(jiān)督工作中探索重大監(jiān)督事項案件化，建立從線索受理、立案、調(diào)查核實、實施監(jiān)督、跟蹤反饋、復(fù)議復(fù)核到結(jié)案的完整流程，是偵查監(jiān)督“知情、調(diào)查、糾正、反饋”這一內(nèi)在規(guī)律的基本要求。［2］其二，“依法”是偵查監(jiān)督規(guī)律的重要內(nèi)容，偵查監(jiān)督必須按照法律授權(quán)，在法定監(jiān)督事項范圍內(nèi)，以法定手段和方法展開，既不可隨性放縱，亦不可隨意糾正。探索重大監(jiān)督事項案件化就是要把監(jiān)督工作納入法定規(guī)范程序，監(jiān)督事項自立案后即產(chǎn)生法律效力。通過明確的證據(jù)規(guī)則和質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，使得監(jiān)督工作有規(guī)范可依、有規(guī)則可循、有標(biāo)準(zhǔn)可評價。其三，“有效”亦是偵查監(jiān)督規(guī)律的重要內(nèi)容，偵查監(jiān)督應(yīng)當(dāng)發(fā)揮監(jiān)督效用，不至形同虛設(shè)。探索重大監(jiān)督事項案件化，明確重大監(jiān)督事項的辦案要求和調(diào)查程序、設(shè)置辦案時效監(jiān)管、統(tǒng)一監(jiān)督辦案標(biāo)準(zhǔn)、公開調(diào)查核實結(jié)果、追求實體和程序并重等正是提高偵查監(jiān)督效能和權(quán)威性的有效嘗試。

（二）程序公平正義應(yīng)有之義

受傳統(tǒng)刑事訴訟重實體、輕程序的慣性思維影響，長期以來，偵查監(jiān)督工作缺少公正、透明和參與等程序要素，呈現(xiàn)出濃厚的行政化色彩，不僅導(dǎo)致了偵查監(jiān)督的隨意性和邊緣化，也阻礙了偵查監(jiān)督規(guī)范化發(fā)展。重大監(jiān)督事項案件化的提出恰恰彌補了偵查監(jiān)督程序要素的缺失，是程序公平正義的應(yīng)有之義。通過程序和實體并重的“案件化”辦理模式，充分重視和吸收程序參與、程序公開的內(nèi)在價值，使正義不僅得以實現(xiàn)，而且以人們看的見的方式實現(xiàn)。

重大監(jiān)督事項案件化包含程序參與、程序公開等基本程序要素。一方面，接受投訴、立案調(diào)查，充分聽取偵查機關(guān)、被調(diào)查人、訴訟參與人的意見，及時反饋、接受當(dāng)事人異議等“案件化”的程序設(shè)置，可以有效保障程序主體，特別是利益受侵害者參與程序的權(quán)利，確保監(jiān)督過程和手段更為理性，監(jiān)督結(jié)果更具權(quán)威和可接受性。另一方面，公開審查偵查違法行為、公開聽證、公開宣告調(diào)查核實結(jié)果等“案件化”的程序設(shè)計，可以讓偵查監(jiān)督從封閉的行政化審查走向公開的程序性審查，以公開促公正，從而提高偵查監(jiān)督的權(quán)威性和公信力。

二、價值內(nèi)涵

（一）強化偵查監(jiān)督意識

以筆者所在的檢察院為例，2016年共受理審查逮捕案件242件257人，立案監(jiān)督1件1人，偵查活動監(jiān)督（制發(fā)《糾正違法通知書》）1次，可見立案監(jiān)督、偵查活動監(jiān)督與審查逮捕案件相比差距甚遠(yuǎn)。這與“重辦案，輕監(jiān)督”的傳統(tǒng)思想有一定關(guān)系，不少偵查監(jiān)督部門的檢察人員認(rèn)為自己的主業(yè)就是辦理審查逮捕案件，而立案監(jiān)督和偵查活動監(jiān)督則是可有可無的“案外之物”。重大監(jiān)督事項案件化的提出，正是對這種不當(dāng)觀念的糾正。通過案件化，可以更加科學(xué)地對偵查監(jiān)督業(yè)務(wù)進(jìn)行質(zhì)量評價，以此作為落實司法責(zé)任的重要內(nèi)容，使得偵查監(jiān)督不再是“有它不多、沒它不少”的“案外之物”，而是直接影響檢察官員額確定和業(yè)績考核的重要依據(jù)。這樣可以充分調(diào)動監(jiān)督者的積極性，樹立偵查監(jiān)督也是辦案的意識，進(jìn)一步強化偵查監(jiān)督意識。

（二）規(guī)范偵查監(jiān)督工作

目前，相對于較為完備的刑事訴訟規(guī)則，偵查監(jiān)督方面的規(guī)定則較為原則和薄弱，沒有形成獨立統(tǒng)一的偵查監(jiān)督規(guī)則，導(dǎo)致司法實踐中偵查監(jiān)督隨意性較大，推進(jìn)重大監(jiān)督事項案件化，一方面，構(gòu)建嚴(yán)密的偵查監(jiān)督規(guī)范和管理流程，使得重大監(jiān)督事項納入“案件化”的規(guī)范流程，從監(jiān)督線索的受理、立案到最終處理，從調(diào)查核實到卷宗歸檔，都必須按照依規(guī)范、按流程進(jìn)行；另一方面，明確查核實證據(jù)規(guī)則和統(tǒng)一違法事實認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，確保偵查監(jiān)督措施的準(zhǔn)確運用，促使偵查監(jiān)督工作不再囿于考核或礙于情面，而是依據(jù)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范操作，從而改變當(dāng)前偵查監(jiān)督程序不夠全面規(guī)范、違法事實難以準(zhǔn)確認(rèn)定、監(jiān)督過程缺乏處處留痕等現(xiàn)狀，進(jìn)一步提升偵查監(jiān)督工作規(guī)范化。

三、實現(xiàn)路徑

（一）合理確定范圍

當(dāng)前偵查監(jiān)督事項涉及內(nèi)容繁多、情形復(fù)雜，既有對立案、撤案活動的監(jiān)督，又有對偵查違法行為和阻礙訴訟權(quán)利行使的監(jiān)督；既有程序性違法事項的監(jiān)督，也有實體性事項的監(jiān)督。因此，有必要結(jié)合訴訟行為違法的嚴(yán)重程度和監(jiān)督措施的嚴(yán)厲程度來合理確定重大監(jiān)督事項案件化的范圍。對于簡單的法律文書缺漏、不規(guī)范等輕微的訴訟違法行為，沒有必要進(jìn)行案件化辦理；而對于應(yīng)當(dāng)立案不立案、不應(yīng)當(dāng)立案而立案、刑訊逼供、暴力取證、超期羈押、非法扣押涉案財物、違法變更強制措施等重大訴訟違法行為，則有必要進(jìn)行案件化辦理。筆者認(rèn)為，在探索重大監(jiān)督事項案件化的初期階段，可以將監(jiān)督立案、監(jiān)督撤案、糾正漏捕以及對于偵查人員故意實施《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則（試行）》第565條規(guī)定的違法行為，或者違法手段較為惡劣，情節(jié)、后果較為嚴(yán)重，損害司法公正的，應(yīng)當(dāng)制發(fā)《糾正違法通知書》予以糾正的監(jiān)督事項納入重大監(jiān)督事項案件化的范圍。

（二）規(guī)范辦案流程

其一，線索受理。偵查監(jiān)督線索是發(fā)現(xiàn)違法、啟動監(jiān)督的源頭，面對當(dāng)前檢察機關(guān)監(jiān)督線索來源雜亂的現(xiàn)狀，有必要建立偵查監(jiān)督線索集中統(tǒng)一管理和評估機制。筆者認(rèn)為，可以由控申部門或者專門的訴訟監(jiān)督中心對各類線索來源進(jìn)行統(tǒng)一、評估和分流。［3］對于偵監(jiān)、公訴、監(jiān)所等業(yè)務(wù)部門或“兩法銜接”平臺發(fā)現(xiàn)的立案或偵查監(jiān)督線索也應(yīng)及時報備控申部分，有控申部分與信訪渠道收集的線索一起統(tǒng)一編號。

其二，立案。立案是非常嚴(yán)肅的法律行為，意味著監(jiān)督工作法律意義上的啟動，一旦啟動，非法定事由不能隨意中斷或終止。因此，有必要明確重大監(jiān)督事項案件化的啟動標(biāo)準(zhǔn)，明確符合何種標(biāo)準(zhǔn)的線索可以立案、哪些線索無法予以立案。同時，可以設(shè)計偵查監(jiān)督案件立案決定書、立案情況告知書、不予立案情況說明書等法律文書與立案程序配套，確保立案程序的嚴(yán)肅性和有效性。

其三，調(diào)查核實。辦理偵查監(jiān)督案件，實際上就是對公安機關(guān)立案或偵查活動是否違法進(jìn)行調(diào)查取證的過程。［4］我們在前期的實踐探索中必須注意兩點：一是針對不同偵查違法情形明確具體的調(diào)查核實內(nèi)容。比如針對立案監(jiān)督的調(diào)查核實，包括但不限于查閱公安機關(guān)立案、不立案、報案記錄等文書；詢問被害人、走訪知情人；查看涉案財物檢驗或鑒定情況；調(diào)取監(jiān)控等視聽資料等證據(jù)材料等。針對偵查活動監(jiān)督的調(diào)查核實，包括但不限于詢問公安承辦人員、涉案當(dāng)事人、被扣押人、涉案財物發(fā)還人員等；調(diào)取公安機關(guān)執(zhí)法記錄儀等視聽資料；查詢查封、扣押、凍結(jié)財物的相關(guān)法律文書等證據(jù)材料；二是明確調(diào)查核實有關(guān)程序，防止限制他人人身、財產(chǎn)權(quán)利的調(diào)查手段出現(xiàn)。比如，在詢問有關(guān)當(dāng)事人時必須在規(guī)定司法場所進(jìn)行，同時制作的規(guī)范詢問筆錄；調(diào)取、查閱相關(guān)證據(jù)材料過程中必須出具規(guī)范的調(diào)查文書，同時制作規(guī)范的調(diào)查筆錄。

其四，糾正違法。在調(diào)查核實結(jié)束后，根據(jù)調(diào)查核實獲取的相關(guān)證據(jù)材料，制作規(guī)范的調(diào)查報告，對調(diào)查核實情況進(jìn)行分析、判斷違法行為的性質(zhì)和嚴(yán)重程度，并據(jù)此提出是否監(jiān)督，采取何種方式監(jiān)督的初步意見。對于非法搜查、違法撤案、違法決定或變更強制措施等嚴(yán)重違法行為，可書面制發(fā)《糾正違法通知書》予以糾正；對于刑訊逼供或者用威脅、誘騙等非法方法收集證據(jù)的，可書面制發(fā)《糾正非法取證意見書》予以糾正；對于偵查活動中出現(xiàn)的一類不規(guī)范問題，可制發(fā)《一類問題情況通報》予以糾正。對于重大復(fù)雜或者媒體關(guān)注的監(jiān)督案件，可以通過公開審查的方式進(jìn)行審查，并作出是否糾違的決定。

其五，跟蹤反饋。對于制發(fā)處的糾正違法的決定不能一發(fā)了之，還必須關(guān)注被監(jiān)督者接受、改變和糾正的情況。比如監(jiān)督立案的，承辦檢察官應(yīng)當(dāng)在監(jiān)督立案后兩個月內(nèi)，主動詢問公安機關(guān)了解立案監(jiān)督的案件的偵查進(jìn)展情況，有必要時還可以介入偵查、引導(dǎo)取證，對于符合報捕和起訴條件的，要督促公安機關(guān)及時報捕、及時移送起訴。再比如，偵查活動監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)的一類問題，在作出糾正決定后，要關(guān)注公安機關(guān)的落實和整改情況，如果整改不佳的，還可以根據(jù)需要開展專項監(jiān)督，進(jìn)一步調(diào)高監(jiān)督成效。

其六，結(jié)案歸檔。做好結(jié)案歸檔工作是重大監(jiān)督事項案件化的必然要求，既是對辦案過程的匯總整理，又能倒逼承辦檢察官樹立規(guī)范辦理偵查監(jiān)督案件的意識。如前所述，偵查監(jiān)督線索有控申部分統(tǒng)一編號，最后結(jié)案之時，理應(yīng)“一號一卷”。如果是不予受理的線索，卷宗中應(yīng)包括接受線索通知書、線索初查評估分析表、不予立案情況說明書等材料。如果是受理的線索，卷宗中應(yīng)當(dāng)包括接受線索通知書、線索初查評估分析表、立案決定書、調(diào)查筆錄、詢問筆錄等證據(jù)材料、調(diào)查報告、糾違文書、反饋回函、整改措施等材料。

（三）強化外部保障

一是落實知情權(quán)。知情權(quán)是監(jiān)督權(quán)運行的前提，是確保監(jiān)督工作合法性的基礎(chǔ)。然而就偵查監(jiān)督而言，現(xiàn)行刑訴法只規(guī)定了檢察機關(guān)對偵查活動的監(jiān)督權(quán)，而與其密不可分的對偵查活動進(jìn)展情況的知情權(quán)卻并未規(guī)定于其中。因此，一方面，必須從立法層面明確規(guī)定檢察機關(guān)享有對被監(jiān)督機關(guān)的知情權(quán)，使被監(jiān)督機關(guān)認(rèn)識到知情權(quán)是檢察機關(guān)享有的一項基本權(quán)利，從而減少監(jiān)督工作的阻力，化解各種干擾因素。［5］另一方面。積極探索建立刑事案件報案制度和重大案件偵查機關(guān)聽取檢察機關(guān)建議制度，公安機關(guān)受理的刑事案件應(yīng)報送檢察機關(guān)備案，特別是重大案件應(yīng)當(dāng)聽取檢察機關(guān)建議。同時，推進(jìn)公檢信息共享平臺建設(shè)，實現(xiàn)立案、撤案、強制措施、重大技術(shù)偵查措施、行政處罰等關(guān)鍵信息的共享，切實解決知情難的問題。

二是明確調(diào)查權(quán)。調(diào)查權(quán)是監(jiān)督權(quán)運行的關(guān)鍵，是知情權(quán)的拓展和深化。2013年高檢院偵監(jiān)廳出臺了《關(guān)于偵查監(jiān)督部門調(diào)查核實偵查違法行為的意見（試行）》，明確規(guī)定了調(diào)查核實的方式。但是該文件僅僅是檢察系統(tǒng)內(nèi)部文件，對外效力有限，故而執(zhí)行情況并不理想。因此，有必要在立法層面或效力層次較高的規(guī)范文件中明確檢察機關(guān)偵查監(jiān)督調(diào)查權(quán)；或者通過公檢聯(lián)系會議的形式達(dá)成共識，讓公安機關(guān)能夠接受并配合檢察機關(guān)偵查監(jiān)督調(diào)查工作。值得注意的是，此處的偵查監(jiān)督調(diào)查權(quán)既不同于“偵查權(quán)”，也不能僅僅停留在對證據(jù)材料的“復(fù)核”上，而類似于反貪部門的“初查”程序，即運用類此“初查”的手段，掌握了解相關(guān)情況，調(diào)取查閱相關(guān)證據(jù)材料，從而履行偵查監(jiān)督職責(zé)。

三是確立追責(zé)權(quán)。雖然法律規(guī)定被監(jiān)督機關(guān)應(yīng)當(dāng)對檢察機關(guān)的監(jiān)督意見作出及時反饋［6］，但是對于拒絕反饋以及拒絕或怠于執(zhí)行糾違決定的行為沒有規(guī)定相應(yīng)的懲處措施。、檢察機關(guān)的監(jiān)督并不必然地啟動糾錯和追責(zé)程序，糾正違法和檢察建議的執(zhí)行仍然依賴被監(jiān)督者的自覺性。［7］導(dǎo)致司法實踐中，公安機關(guān)反復(fù)出錯、屢糾不改的情況時有發(fā)生。違法和責(zé)任必然是聯(lián)系在一起的，如果一個違法行為不需要承擔(dān)承擔(dān)法律后果，我們何以要求公安機關(guān)在偵查活動中不違法呢？因此，在推進(jìn)重大監(jiān)督事項案件化的同時有必要建立相應(yīng)的追責(zé)機制，明確偵查人員接受和配合調(diào)查的義務(wù)以及拒絕調(diào)查的法律后果，賦予檢察機關(guān)對違法偵查人員建議更換權(quán)和懲戒建議權(quán)。同時，針對偵查機關(guān)拒絕執(zhí)行檢察機關(guān)糾違決定或者屢次糾正仍無整改效果的情況，賦予檢察機關(guān)啟動追責(zé)的權(quán)力，可以將相關(guān)追責(zé)和懲處的建議上報上級檢察機關(guān)，由上級檢察機關(guān)督促同級偵查機關(guān)共同保障責(zé)任追究落到實處，確保偵查監(jiān)督的權(quán)威性和有效性。

注釋：

［1］左衛(wèi)民、趙開年：《偵查監(jiān)督制度的考察與反思——一種基于實證的研究》，載《現(xiàn)代法學(xué)》2006年第6期。

［2］有的學(xué)者將訴訟監(jiān)督規(guī)律表述為“知情、調(diào)查、確認(rèn)、糾正、反饋”，有的學(xué)者將訴訟監(jiān)督規(guī)律表述為“發(fā)現(xiàn)、核實、糾正”，有的學(xué)者將訴訟監(jiān)督規(guī)律概括為“依法、有效、平衡協(xié)調(diào)”。參見范宏昕：《刑事訴訟監(jiān)督規(guī)律至探析》，載《時代法學(xué)》2014年12月刊；俞波濤：《新形勢下的檢察工作趨勢與發(fā)展》，載 《人民檢察》2014年第4期；龍宗智：《探討檢察規(guī)律 深化理論研究》，載《人民檢察》2011年第3期。筆者認(rèn)為，偵查監(jiān)督屬于訴訟監(jiān)督，也應(yīng)遵循“知情、調(diào)查、糾正、反饋”、“依法”、“有效”等內(nèi)在規(guī)律。

［3］上海市青浦區(qū)人民檢察院積極探索訴訟監(jiān)督與訴訟職能的分離，建立了訴訟監(jiān)督中心，專門履行訴訟監(jiān)督職責(zé)，對監(jiān)督線索進(jìn)行統(tǒng)一管理。但實踐中大多數(shù)檢察機關(guān)并沒有成立訴訟監(jiān)督中心，故在條件未成熟的情況下，可以由控申部門先負(fù)責(zé)線索統(tǒng)一受理。

［4］王珍祥：《推進(jìn)偵查監(jiān)督工作案件化的機制構(gòu)想》，載《中國檢察官》2016年第10期。

［5］郭興蓮、陳運紅：《刑罰變更執(zhí)行檢察監(jiān)督權(quán)之構(gòu)造》，載《人民檢察》2012年第6期。

［6］《刑事訴訟法》第98條規(guī)定“人民檢察院在審查逮捕工作中，如果發(fā)現(xiàn)公安機關(guān)的偵查活動有違法情況，應(yīng)當(dāng)通知公安機關(guān)予以糾正，公安機關(guān)應(yīng)當(dāng)將糾正情況通知人民檢察院?！钡遣]有規(guī)定，如果公安機關(guān)不將糾正情況通知檢察機關(guān)的后果。

［7］候智、劉慶利等：《檢察權(quán)運行保障機制研究》，載《人民檢察》2014年第3期。

*上海鐵路運輸檢察院偵監(jiān)科科長［200070］

**上海鐵路運輸檢察院偵監(jiān)科檢察官［200070］

***上海鐵路運輸檢察院偵監(jiān)科檢察官助理［200070］