陸杰華 劉柯琪

社會治理背景下的老年群體管理

陸杰華 劉柯琪

老年群體是現(xiàn)階段社會治理亟待關注的一個特殊群體

2013年11月12日，黨的十八屆三中全會討論并通過了《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》），這個里程碑式的文件首次提出，全面深化改革的總目標是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

毋庸置疑，社會治理是國家治理體系的一個重要環(huán)節(jié)。社會治理是由執(zhí)政黨領導的，政府、社會組織等多元治理主體共同參與，針對社會公共事務進行的治理活動。《決定》進一步指出，改進社會治理方式，重點在于四個“堅持”。第一是堅持系統(tǒng)治理，加強黨委領導，發(fā)揮政府主導作用，鼓勵和支持社會各方面參與，實現(xiàn)政府治理和社會自我調節(jié)、居民自治良性互動；第二是堅持依法治理，加強法治保障，運用法治思維和法治方式化解社會矛盾；第三是堅持綜合治理，強化道德約束，規(guī)范社會行為，調節(jié)利益關系，協(xié)調社會關系，解決社會問題；第四是堅持源頭治理，標本兼治、重在治本，以網(wǎng)格化管理、社會化服務為方向，健全基層綜合服務管理平臺，及時反映和協(xié)調人民群眾各方面各層次利益訴求。

社會治理的核心理念是在治理主體上強調多方參與，共同對社會公共事務進行治理。社會公共事務則是指涉及社會公眾整體的生活質量和共同利益的事務。現(xiàn)階段，諸如流動人口、老年群體、農(nóng)村留守人群等特殊群體需要應用社會治理的理念及其相關措施加以特別關注，其中老年群體是現(xiàn)階段社會治理亟待關注的一個特殊群體。

隨著人口老齡化程度不斷加深，近年來涉老群體問題在我國越來越頻發(fā)。我國于2000年正式進入老齡型社會，并且我國的老齡化發(fā)展態(tài)勢呈現(xiàn)出規(guī)模超大、速度超快、撫養(yǎng)比高等“中國特色”。事實上，人口“又多又老”將成為貫穿我國21世紀始終的新的基本國情。

在這個快速老齡化時期，我國老齡人口規(guī)模及其比例在快速增長。截至2016年，我國60歲以上老年人口為2.3億，占總人口的16.7%，在歷史上第一次老年人口規(guī)模超過0－14歲少兒人口規(guī)模。如此龐大的老年人口，形成了龐大的老年群體，該群體既有“老齡”這個總的特征，其內部又能細分為不同群體，老年群體因此具有多樣性的鮮明特征。從數(shù)量上看，目前老年群體占到全國的總人口的16.7%，并且未來還將持續(xù)增長，老年人是社會的重要組成部分，預計2020年之后老年人口占總人口的比重將超過20%；從文化傳統(tǒng)上看，中國人擁有尊老敬老的傳統(tǒng)美德。因此，善于應用社會治理的新思維推進老齡事業(yè)發(fā)展、加強老年群體管理是現(xiàn)階段乃至今后很長一段時間的重要議題。

當前，我國正處于社會結構轉型、全面深化改革和全面建成小康社會的關鍵時期，經(jīng)濟增長進入新常態(tài)，社會治理凸顯新特征，科技創(chuàng)新取得新突破，人口老齡化呈現(xiàn)新特點。當前，涉老群體存在著一些較為突出的問題，在社會治理的新形勢之下，涉老群體因其規(guī)模龐大、構成復雜且增長速度快已成為社會治理的一個重大課題，涉老群體問題亟待解決。

強化涉老群體的社會治理對于全面建成小康社會，創(chuàng)新社會治理具有重要意義。黨的十八大以來，黨中央對老齡工作高度重視，黨的十八屆五中全會公報指出：要積極開展應對人口老齡化行動。習近平總書記在2016年2月對養(yǎng)老工作做出最新批示，并特別強調：有效應對我國人口老齡化，事關國家發(fā)展全局，事關億萬百姓福祉。要立足當前、著眼長遠，加強頂層設計，完善生育、就業(yè)、養(yǎng)老等重大政策和制度，做到及時應對、科學應對、綜合應對。與此同時，中共中央政治局第32次集體學習的精神也強調，堅持黨委領導、政府主導、社會參與、全民行動相結合，堅持應對人口老齡化和促進經(jīng)濟社會發(fā)展相結合，堅持滿足老年人需求和解決人口老齡化問題相結合，努力挖掘人口老齡化給國家發(fā)展帶來的活力和機遇，努力滿足老年人日益增長的物質文化需求，推動老齡事業(yè)全面協(xié)調可持續(xù)發(fā)展。這些指示和精神都充分說明了黨和政府始終心系老齡工作，解決好涉老群體問題對于全面建成小康社會，順利實現(xiàn)“兩個一百年”奮斗目標具有重要的意義。

涉老群體問題作為老齡工作的重要組成部分，其問題解決對于構建和諧社會具有重要的現(xiàn)實意義。從總體上看，我國擁有全世界最龐大的老年群體，其數(shù)量之大足以影響整個社會的穩(wěn)定和發(fā)展。因此，要解決涉老群體問題，引導老年群體往有利于我國社會穩(wěn)定的方向發(fā)展，讓老年人為社會的發(fā)展帶來活力，實現(xiàn)“老有所為”。從老年群體來看，解決好涉老群體問題，幫助老年人形成積極有益的群體組織，可以為老年人安享晚年提供一個良好的歸宿，有助于形成符合社會主義核心價值觀的老年社會組織，還可滿足老年人自我實現(xiàn)的需求。從老年人個體來看，解決好涉老群體問題，能夠讓老年人在權益保障、心理健康、人文關懷等多方面獲得提升，滿足老年人的物質精神需要，讓每個老年人都能夠頤養(yǎng)天年。

因此，解決涉老問題在理論和現(xiàn)實層面上都具有重要的意義，做好該項工作將為我國應對人口老齡化，增強社會發(fā)展活力提供重要支撐。

現(xiàn)階段我國老年群體管理面臨的突出問題

在人口老齡化不可逆轉的新形勢下，我國一直積極開展老齡工作。在各級政府和社會多方力量的參與之下，我國老齡工作已經(jīng)取得了明顯的進展，但是仍存在著諸多薄弱環(huán)節(jié)，尤其是在當前創(chuàng)新社會治理的背景之下，涉老群體問題逐漸凸顯，成為社會治理不可忽視的重大社會問題。我們認為，當前我國涉老群體問題主要包括以下幾點：

第一，老年弱勢群體權益保障問題亟待高度關注。伴隨年齡增高，老年人身體機能逐漸衰老，成為社會的一個弱勢群體。老年人在公共安全事件中更容易受到侵權或傷害，其合法權益也更容易受到侵害。老年人都曾為我們國家和社會的發(fā)展做出了貢獻，且我國自古就有尊老敬老的傳統(tǒng)美德，因此我們在老齡化新形勢下應當高度重視對老年人合法權益的保護，尤其是老年人中的弱勢群體，如高齡老人、獨居老人、老年殘疾人、生活困難者、失獨老人等。與此同時，目前一些地方涉老侵權和犯罪案件存在上升趨勢，客觀上也要求我國在進一步加強和完善公共安全體系過程中，將老年群體作為重點服務對象。

第二，老齡化的新常態(tài)與老年群眾組織發(fā)展不協(xié)調。人口老齡化是人口發(fā)展的一個新常態(tài)，伴隨老年人口數(shù)量的快速增長，我國老年群眾組織數(shù)量也快速增加。社會組織是在改革開放新時期出現(xiàn)的一種組織形式，其作為一種組織平臺，能夠作為政府行政管理和群眾自治的橋梁和紐帶，增強社會的自治功能，同時其能作為群眾參與社會治理的載體，有效促進人民群眾參與社會管理和公共服務，實現(xiàn)社會良性治理。據(jù)不完全統(tǒng)計，全國各類老年群眾組織有40多萬個，各地的老年群眾組織都獲得了一定的發(fā)展。不過，必須清醒認識到，由于缺乏規(guī)范引導，老年群眾組織基本處于無序發(fā)展狀態(tài)，且各地老年群眾組織發(fā)展不均衡，農(nóng)村老年群眾組織發(fā)展是明顯的短板。此外，大部分老年組織都存在缺乏活動平臺、組織凝聚力低、缺乏政策資金支持等問題，導致老年群體組織自我管理、自我服務、自我教育、自我監(jiān)督等作用無法充分發(fā)揮。

第三，社會發(fā)展進程中老年人口邊緣化問題不容忽視。伴隨人口老齡化和城鎮(zhèn)化快速發(fā)展，隨子女遷移城鎮(zhèn)的老年人口數(shù)量也呈現(xiàn)增加的態(tài)勢，這些老年人口失去原先的熟人社會網(wǎng)絡，進入陌生的城市社會，老年人的社會角色難以轉變，導致他們難以融入當?shù)氐纳鐣张c管理網(wǎng)絡，存在被邊緣化的傾向。同時，我國正處于快速社會經(jīng)濟發(fā)展時期，以互聯(lián)網(wǎng)技術為代表的高科技正快速改變著我們的社會，人們不得不接受一些新興事物。在這個過程中，老年人受身體機能、生活習慣等影響，一時難以像年青人那樣快速學習和接受新事物，就會產(chǎn)生驅離感和剝奪感，進而出現(xiàn)邊緣化現(xiàn)象。

第四，老年人社會參與渠道單一直接影響其獲得感。在我國以經(jīng)濟建設為中心的社會經(jīng)濟背景下，全社會對老年事務有所忽視，雖然我國一直在積極開展養(yǎng)老工作，但是這部分工作更加側重于老年人衣、食、住等基本生活需求方面，對于老年人的社會需求涉及不深，特別是退休后老年人社會參與關注明顯不夠。這就導致了老年人社會參與的渠道狹窄、單一，使老年人產(chǎn)生“報國無門”的無奈感，既不利于老年人的身心健康，也不利于實現(xiàn)“老有所為”，更不利于其獲得感的提升。隨著老年人群體規(guī)模越來越大，老年群體作為社會的重要組成部分，需要積極進行形式多樣的社會參與。

第五，部分老年群體中的反社會行為值得高度重視。隨著老年人居住安排日益獨居化、空巢化，部分老年人成為長期脫離單位、脫離家庭和子女的松散群體，越來越游離于社會治理之外，這些老年人脫離組織，由原先的“單位人”成為現(xiàn)在的“社會人”，成為老齡化新形勢下社會治理體系的一個薄弱環(huán)節(jié)。薄弱的社會治理也導致了部分老年人參加封建迷信活動和邪教活動，參與上訪、纏訪、搶購、集會、傳謠等非組織活動。這些宗教迷信活動和非組織活動嚴重危害老年人身心健康，動搖社會穩(wěn)定的基礎。同時，一些地區(qū)老年人犯罪事件時有發(fā)生，已構成社會發(fā)展的不穩(wěn)定因素。

社會治理背景下老年群體管理的主要政策框架

隨著人口老齡化程度加重，涉老群體問題逐漸展現(xiàn)了其對社會和老年人的極大危害，這要求我們必須探索老齡化加速背景下涉老群體問題的解決新途徑。根據(jù)前面梳理的涉老群體的主要問題，我們提出的政策建議包括如下幾個方面：

第一，加強制度建設，全面保障老年人合法權益。老年人作為社會的弱勢群體，需要格外被關注。為了保障老年人的合法權益，一是要堅持貫徹重新修訂《老年法》的基本內容，不斷完善涉老法律法規(guī)體系，為保障老年人權益提供法制基礎；二是要重點照顧特殊人群，對于孤寡老人、低保五保戶、生活困難者、失獨老年人等特殊群體，各級政府都應該重點照顧，保障他們的合法權益不受侵害，并給予其適當?shù)恼邇A斜；三是要完善司法維權體系，依法處理老年侵權事件，為老年人群體提供司法保障，讓他們切身感受到社會的公平公正。

第二，發(fā)展與壯大老年社會組織，通過管理促進其健康發(fā)展。

老年社會組織目前存在著發(fā)展不平衡、發(fā)展水平低、農(nóng)村地區(qū)發(fā)育慢等突出問題，使得老年社會組織自我管理、自我服務、自我教育、自我監(jiān)督的作用得不到充分發(fā)揮。究其原因，老年社會組織的發(fā)展既需要政策資金支持，也需要政府的有效監(jiān)管，但是目前的老年社會組織同時缺乏上述二者。因此發(fā)展和壯大老年社會組織，一是要進一步加大政府對社會組織的支持力度，促進社會組織的大發(fā)展，從財政、政策等方面支持老年社會組織發(fā)展；二是政府要轉變職能，將涉及老年人的公共服務部分轉移給老年社會組織，著力構建服務型政府；三是政府要加強對老年社會組織的監(jiān)督，使其進一步規(guī)范化和專業(yè)化，促進老年社會組織健康發(fā)展。

第三，提升對老年群體的社會服務水平和質量，推進老年人再社會化。老年人邊緣化的主要原因在于老年人面對新的生活環(huán)境、新的文化出現(xiàn)了不適應，無法融入周邊環(huán)境，開展正常的日?；顒?，從而出現(xiàn)了邊緣化現(xiàn)象。面對這種情況，政府和整個社會要幫助老年人進行再社會化，重新學習社會的價值觀和行為規(guī)范，適應新的社會環(huán)境。為此，政府應該加大養(yǎng)老服務的投入，為養(yǎng)老服務提供良好的政策、資金環(huán)境，同時基層政府和社區(qū)組織要為老年社會服務提供保障；社會各界要加大對老年人群的關注，在社會上形成尊老愛老的良好風氣。

第四，進一步拓展老年人社會參與的渠道，增強其社會責任感。

要不斷完善社會主義民主政治，重視基層民眾自治組織的作用，吸納老年人參與基層民主自治，提升老年人社會參與程度。要重視培養(yǎng)社區(qū)老年居民意見領袖，發(fā)揮其在社區(qū)事務中的帶頭作用，引領社區(qū)老年人參與解決社區(qū)事務，提升其社會責任感。與此同時，政府要構建服務型政府，在涉老事務、社區(qū)工作方面簡政放權，給予老年人群社會參與更多的活動空間，并且加強對基層政權組織、居民自治組織、老年社會組織的監(jiān)督和管理，依法保障老年人社會參與的合法權益。此外，政府還可開展多種志愿活動，積極發(fā)展老年志愿者，發(fā)揮老年志愿者在治安、交通等方面的作用，讓老年人獲得“用武之地”。

第五，多措并舉全面提升老年人的精神文化生活。各級政府可以依托老年社會組織，為老年人提供形式多樣、內容豐富的活動，滿足老年人的精神文化需求。老年人長期脫離群體，游離于社會組織之外，成為社會管理的薄弱環(huán)節(jié)。面對這種情況，我們應該重建老年人與群體之間的紐帶，讓老年人重新回到組織的懷抱。同時，部分老年人參加宗教迷信活動也反映了老年人精神生活匱乏的現(xiàn)狀。老年社會組織正好可以發(fā)揮作用，幫助解決老年人管理問題。因此，政府可以以老年社會組織為依托，在提供各種服務的同時對老年人進行有效管理，實現(xiàn)一舉多得。

作者單位：北京大學社會學系