卞建林（中國政法大學(xué)訴訟法學(xué)研究院院長、教授）

關(guān)于司法行政職能的初步思考

卞建林（中國政法大學(xué)訴訟法學(xué)研究院院長、教授）

一、加強司法行政理論研究

一般來說司法行政具有點多、線長、面廣的特點，筆者覺得還應(yīng)該加上事雜。這么多項工作難道都具有普遍的規(guī)律、共同的要求? 改革意見最后凝聚出來司法行政部門的主要職責(zé)是健全公共法律服務(wù)體系，那么司法行政機關(guān)到底是法律服務(wù)機關(guān)，還是管理法律服務(wù)的機關(guān)。這些基本問題都不太明確，反映出過去對司法行政理論研究重視不夠，所以加強司法行政理論研究非常必要。

二、探討司法行政權(quán)的定位

（一）強化司法行政機關(guān)

司法部是中央政府的一個部門，首先要明確它是一個行政部門，行政部門的運作就要遵循行政權(quán)行使的規(guī)律，簡單說來領(lǐng)導(dǎo)體制上是首長負責(zé)，上命下從；職權(quán)行使上是積極作為，講究效率，以區(qū)別于司法部門的中立、獨立、消極、被動。一般說來，在立法、司法、行政權(quán)中，司法權(quán)主要是判斷權(quán)，因此相對弱勢，需要提供各種人財物的保障，以保障它的獨立性。行政權(quán)容易擴張，相對強勢。而我國則恰恰相反，在司法系統(tǒng)中，司法行政反而是弱勢群體。另外一點，司法部是政府中與司法相關(guān)的一個部門，是行政部門但又與司法相關(guān)，因此需要好好來探討它的職權(quán)或職能。

（二）司法行政包含三類權(quán)能

1．與司法相關(guān)的行政。司法機關(guān)是行使判斷權(quán)的機關(guān)，但是它同樣存在行政事務(wù)，或者說它離不開行政，例如人員、經(jīng)費、裝備等。但司法機關(guān)自己解決不了這些問題，比如找錢蓋房子，政府要提供保障，具體就是政府下面的司法部來做這些工作。我們了解，德國的司法部有專門的司法行政管理權(quán)，如法院的經(jīng)費編制預(yù)算都是由司法部來做的。

2．政府法務(wù)職能。比如總理和相關(guān)聯(lián)政府部門的法律問題應(yīng)當由司法部把關(guān)，或者向司法部咨詢。相關(guān)的政府部門都要有相應(yīng)的法務(wù)部門，什么稱謂可以研究，我們現(xiàn)在叫法律顧問有點混淆，實際就是政府部門里面從事法務(wù)的，而且政府里的法務(wù)部門或人員要與司法部這個大本營相關(guān)聯(lián)，是司法部派駐的或者接受司法部業(yè)務(wù)指導(dǎo)。

3．對社會提供法律服務(wù)。當然，不是直接提供，有管理有建設(shè)有完善。

（三）將黨的十八屆四中全會《決定》確定的司法行政幾大職能體現(xiàn)在《意見》中

1．行政職能。司法部首先是個行政部門，應(yīng)當按照法治政府建設(shè)的要求，履行行政職能。

2．司法職權(quán)。黨的十八屆四中全會《決定》從未有過地打破了原有的司法體制，提出構(gòu)建四機關(guān)分工負責(zé)、相互配合、相互制約的體制機制。過去講是公檢法，現(xiàn)在講公檢法司，說的很明確，健全公安機關(guān)、檢察機關(guān)、審判機關(guān)、司法行政機關(guān)各司其職，偵查權(quán)、檢察權(quán)、審判權(quán)、執(zhí)行權(quán)相互配合、相互制約的體制機制。這與我國的刑事訴訟程序設(shè)置是對應(yīng)的、匹配的。我國刑訴程序主要分為四段：立案偵查、公訴、審判、執(zhí)行，偵訴審主要由公檢法負責(zé)，現(xiàn)在把司法部納入進來，執(zhí)行由司法部負責(zé)，行使司法權(quán)，其性質(zhì)就和公安機關(guān)一樣，雖為行政機關(guān)，但行使偵查權(quán)，具有司法權(quán)性質(zhì)。這么重大的改革，必須在《意見》中有所體現(xiàn)。

3．審執(zhí)分離。存在內(nèi)分外分爭議。筆者觀點是，要研究審執(zhí)為什么分離，內(nèi)分能不能解決這些問題，如果不能，那外分就是必然選擇。

4．統(tǒng)一的刑罰執(zhí)行體系。這個問題已經(jīng)很明確了，不存在爭議，也不存在內(nèi)分外分的問題。

5．司法行政事務(wù)的外部分離。黨的十八屆四中全會提出，“改革司法機關(guān)人財物管理體制，探索實行法院、檢察院司法行政事務(wù)管理權(quán)和審判權(quán)、檢察權(quán)相分離”。現(xiàn)在是由法院檢察院自己來管。筆者認為，黨的十八屆四中全會《決定》并未明確或者做這樣的限制。司法行政的管理權(quán)與純粹意義上的司法權(quán)（審判權(quán)、檢察權(quán)）具體怎么相分離，自己內(nèi)部分離還是國家統(tǒng)管分離，現(xiàn)在還可以繼續(xù)探討，因為實踐中效果并不好。第一，人財物省級以上統(tǒng)管，發(fā)達地區(qū)的經(jīng)費下降了，落后地區(qū)的經(jīng)費也沒得到有效改善。第二，省法院統(tǒng)一進行法官遴選，在去除地方化的同時可能也加強了行政化。這些問題會逐漸顯露，應(yīng)當允許繼續(xù)探討，尋求更為合適的路徑。

6．法律服務(wù)。黨的十八屆四中全會提出，增強全民法治觀念，推進法治社會建設(shè)。司法部黨組由此提出建設(shè)完備的公共法律服務(wù)體系，并以此為總抓手。但筆者認為，十八屆四中全會《決定》中還有其他重要方面涉及司法部，比如建設(shè)法治政府、司法權(quán)力配置，不宜只把法律服務(wù)作為總抓手。此外，司法部雖然作為政府的職能部門，與建設(shè)全社會的法律服務(wù)體系最近，但也不是直接做的。如果直接提供法律服務(wù)，必然強化對律師、公證、仲裁的管理。結(jié)果，該管的不管或者管不到，不該管的還在繼續(xù)管。例如律師的行政管理和行業(yè)管理到現(xiàn)在也不分明，因為行政管理強，行業(yè)管理弱，行業(yè)依附于行政。

三、制定司法行政建設(shè)規(guī)劃，分步分類推進改革

現(xiàn)在中央明確提出，統(tǒng)籌推進公安改革、國家安全機關(guān)改革、司法行政改革，當然要有整體規(guī)劃。現(xiàn)在黨的十九大召開在即，即使在這之前通過《意見》也不能面面俱到。筆者認為，要立足長遠，分輕重緩急。另外，也要分類推進。應(yīng)該像法院檢察院一樣，制定司法行政五年建設(shè)規(guī)劃，一步一步推進，不必像現(xiàn)在一個《意見》就一二百條，事無巨細，面面俱到。